关于规范性文件备案审查的几点思考(精)

第一篇：关于规范性文件备案审查的几点思考(精)

关于规范性文件备案审查的几点思考

监督法实施以来，规范性文件备案审查工作在各地逐步开展起来，无锡市人大常委会也将这项工作纳入日程。从目前各地工作实际看，规范性文件备案审查工作总体还处于起步和探索阶段。下面，结合无锡市的实际情况和各地的实践经验，对规范性文件备案审查的制度形成、重要意义和实施中存在的问题作一些初步探讨。

一、规范性文件备案审查制度的确立、发展与基本形成

对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权，是维护社会主义法制统一的一项重要制度。应当指出的是，这一制度并非监督法新设定的一项制度，其从最初确立到完善形成，大体经历了三个阶段。一是初步确立阶段。宪法第一百零四条规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤销本级人民政府不适当的决议、命令，以及下一级人大不适当的决议。这是宪法基于国家职权所进行的分工，是宪法对地方人大常委会作出的制度安排。这一规定赋予了地方人大常委会审查规范性文件的权力，是地方人大常委会对规范性文件进行审查的宪法依据。

二是逐步发展阶段。在宪法规定的基础上，地方组织法和立法法对规范性文件备案审查制度进行了补充和完善。地方组织法进一步扩大了规范性文件审查的范围。第四十四条规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤销本级人民政府不适当的决议、命令，以及下一级人大及其常委会不适当的决议。立法法则对备案审查制度作了专门规定，使备案审查制度更为明确具体，并取得了重要突破。第八十九条规定，地方政府规章应当报同级人大常委会备案。第九十二条明确授权接受备案的机关可以对规章等规范性文件的审查程序进行规定。正是第九十二条的规定，使得规范性文件备案审查制度从原有的形式性审查范围中脱离出来，从而真正具备了实质性审查的意义。无锡市也正是根据立法法的规定，专门制定了有关政府规章备案审查的规定，逐步将规章备案审查工作开展起来。

三是基本形成阶段。2006年的监督法设专章对规范性文件备案审查作了全面规范，这是在立法法已有的立法监督的基础上，在新形势下对法律监督制度的进一步完善和深化。监督法正式将规范性文件备案审查作为七种监督方式之一，以法律形式固定下来，同时还将规范性文件备案审查的范围进一步扩大，并授权省级人大常委会对地方人大常委会审查、撤销规范性文件作出具体规定。根据监督法的要求，各地省级人大常委会均制定了有关规范性文件备案审查的规定，并积极推动这项工作在本地区全面开展。因此，可以说监督法的出台，标志着地方人大常委会规范性文件备案审查制度正式形成。

二、规范性文件备案审查的重要意义

规范性文件备案审查工作的开展，有赖于正确认识其重要意义。只有真正从思想上提高认识，高度重视，才能有力推动这项工作全面有效开展。

（一）加强规范性文件的备案审查，是民主法治建设的必然要求。民主法治的一个显著特征就是公民享有广泛的民主管理国家政治、经济、社会事务的权利。由地方国家权力机关

对规范性文件的合法性、科学性、可行性进行审查，其实质就是代表选举他的全体人民参与管理本行政区域内的具体事务。对规范性文件备案审查的过程，就是使权力的行使不致偏离民主与科学准则的重要手段，这样可以切实防止权力滥用，保证人民的权力真正用来为人民谋利益，提高法治化水平。

（二）加强规范性文件的备案审查，是保障宪法和法律正确实施的有效手段。规范性文件如果存在合法性或者重大合理性问题，一旦实施，危害的往往不是—个人或者几个人的利益，将会在—个较长的时间，影响到一个方面、—个地区，损害人民群众的利益，甚至会引起社会的不稳定。国家权力机关加强对规范性文件的审查监督，把好质量关，及时纠正或者撤销与法律法规相抵触的规范性文件，就能有力地制止法律实施中的偏差现象，对于确保法律、法规在本行政区域内得到正确贯彻，维护社会主义法制统一和尊严具有重要作用。

（三）加强规范性文件的备案审查，是维护社会公平正义的现实需要。行政部门制定的规范性文件集中体现了政府及其部门的管理要求，虽然绝大多数经政府集体讨论，但更多地体现了政府及其部门单方面的意志。通过对规范性文件的备案审查，人大常委会可以将民意反映给政府及其部门，敦促政府修改或者予以撤销违法、不适当的规范性文件，可以从源头上防止和避免出现损害社会公平正义的做法，更好地体现人民群众的根本利益，促进社会稳定和谐。

三、规范性文件备案审查工作中存在的几个问题

监督法出台后，无锡市人大常委会高度重视。根据监督法和省有关规定，常委会对地方性法规和有关工作文件进行了全面清理；制定了《无锡市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，对备案审查工作进行了细化；2007年以来，共备案政府报送的规范性文件30件，其中政府规章19件，其他政府规范性文件11件；今年还对两起公民申请要求审查的规范性文件进行了被动审查。总体来说，规范性文件备案审查工作取得了一定成绩，但还存在一些问题需要进一步厘清和探讨。

（一）关于规范性文件备案审查的范围

明确规范性文件的范围是备案审查工作的前提。根据有关法律规定，报送市人大常委会备案审查的规范性文件是比较具体的，但有两个方面的问题需要进一步明确：一是人民政府的决定、命令的范围。这里的决定、命令显然是一个大概念。

实际工作中，政府制发的规范性文件中以决定、命令两个文种出现的极少，以公告、通告、通报、会议纪要、意见等文种出现的则比较常见。如果仅仅依照文件的形式来判断是否属于须报人大常委会备案审查的规范性文件，则会导致规范对象缺位，使备案审查工作流于形式，甚至难以开展。因此，不能拘泥于文件的形式，而要着眼于文件的性质来判断。只要是政府制定的，涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，并具有普遍约束力的文件都应当报同级人大常委会备案。实践中还存在大量以政府办公室名义发布的，以及政府或者政府办公室同其他国家机关或者组织机构联合发布的规范性文件。据统计，2007年市政府办公室发布的规范性文件达57件，超过了同年政府规章（11件）和政府规范性文件（31件）之和。此类文件原则上只要是经过政府批准或者同意的，都应当报送备案，但考虑到其情形比较复杂特殊，可以与政府进行研究商定。二是党委和政府联合发布的规范性文件。党政联合发文在实际工作中是比较常见的。2007 年的统计数据显示，市委、市政府联合发布的规范性文件有18件之多。这些文件通常涉及全局、与人民群众的切身利益密切相关。这类文件既是政府的文件，也是党委的决策，性质重合、不好区分，目前不宜纳入备案审查范围。

（二）关于规范性文件备案审查的标准

立法法和监督法分别规定了地方人大常委会有权撤销本级人民政府发布的决定、命令和下一级人大及其常委会作出的决议、决定的情形。这就是规范性文件的审查标准。概括地说，包括了合法性和合理性标准两个方面。合法性标准一般包括四层含义：一是不得超越权限；二是不得限制公民、法人和其他组织的合法权利；三是不得增加义务；四是不得与上位法相抵触。总体来说，合法性审查由于有法律、法规和人大及其常委会的决议、决定作为依据，相对比较容易确定。合理性审查主要是对规范性文件的内容是否客观、适度，是否符合本行政区域的具体情况和实际需要，是否符合社会公平正义进行的审查。有些规范性文件未必违法，但从一般常理看，或脱离实际，或有失公正，或有损人民群众的利益，也是需要撤销的。合理性审查体现了对实质正义的追求。一般来讲,合理性包括两层意思:一是制定规范性文件的动机、目的和具体规定符合法律的目的、原则和精神；二是设计的制度符合公正、合理、客观、适度的一般要求。有学者从立法权的运用和行使要符合客观规律、要适度出发，提出应从三个方面来加以把握：一是立法动机应当是建设性的；二是立法行为应当建立在充分的理论根据和实践基础上；三是立法权行使应当合乎情理。这对准确把握规范性文件的合理性有一定的借鉴意义。

（三）关于规范性文件备案审查的方式和程序

备案与审查是一个问题的两个方面，备案是前提，审查是目的。规范性文件的审查主要有被动审查和主动审查两种启动方式。所谓被动审查，就是以公民、法人或者其他组织提出审查建议或者要求为前提而开展的审查。在被动审查方面，审

查的问题通常比较明确具体，应当更加突出对公民、法人和其他组织权益的保护。规范性文件实施后，往往对其适用范围内的公民、法人和其他组织的利益影响最直接，他们对规范性文件是否合法、适当，对自己权益是否造成侵害，体会往往也是最深的。在主动审查方面，有些同志认为可查可不查，这种观点值得商榷。从目前情况看，进行主动审查是必要的，不仅有助于备案审查这一监督形式起到应有的作用，而且可以更好地发挥审查机构的积极性和主动性，也更符合备案审查的本意和要求，是人大常委会维护国家法制统一，依法履行职权的有力保障。考虑到当前有关机构设置和人员配备状况，主动审查要有选择性和针对性，要突出重点，不能泛泛而审。可以重点从以下几个方面把握：一是人民群众关注的热点问题；二是限制或者剥夺公民权利的；三是规定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等内容的。对涉及这些内容的规范性文件，应当按照审查标准，积极主动地开展审查工作。

对于规范性文件审查后的纠正程序，要本着积极、稳妥的原则，与制定机关相互配合，充分启动与发挥制定机关自行纠正的功能，将问题解决在前面，保护制定机关的积极性，使备案审查工作积极稳妥地进行。

（四）关于规范性文件的备案审查机构

根据立法法和监督法的有关规定，规范性文件备案审查的主体是人大常委会，但在人大常委会内要有相应的机构和人员来具体从事备案审查工作。在审查工作机构的确定上，应当根据不同的审查方式，确定不同的审查工作机构。在被动审查上，明确由常委会法制工作机构会同有关工作机构进行审查。在主动审查上，明确由常委会有关工作机构进行审查，并与法制工作机构进行会商。为确保对规范性文件备案审查工作到位，还需要设立专门的审查工作机构，配备专门的工作人员。考虑到规范性文件备案审查工作涉及常委会各个工作机构以及其他各方面，这个审查工作机构应当是综合性的机构，承担规范性文件备案审查工作当中综合性的日常工作及相关工作，能够对规范性文件实施统一管理。这样的设置便于动员各方面的力量，分工协作，齐抓共管，共同做好这项工作。

第二篇：规范性文件备案审查

规范性文件备案审查的理论、实践与思考

对规范性文件备案审查，是宪法和地方组织法赋予各级人大及其常委会法律监督的一项重要职权，是监督法规定的县级以上各级人大常委会经常性监督工作的一项重要内容。本文试从规范性文件备案审查的概念、意义、范围、标准及程序等几个方面对此项工作进行探讨。

一、概念和意义

规范性文件是指由国家机关制订的，涉及公民、法人或其他组织权利和义务，并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件。主要包括除宪法和法律外的以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。备案审查，指的是前述两类规范性文件在生效之后，按法定期限报法定的机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档，在规范性文件的有效期间，依法对其监督审查的活动。

做好规范性文件备案审查工作，能充分体现社会主义民主政治制度的价值标准，规范国家和公民之间的关系，在最大范围内反映最广大人民群众的根本利益。由地方人大常委会对规范性文件的合法性、科学性、可行性进行审查，其实质就是代表人民参与管理本行政区域内的具体事务，使权力的行使不致于脱离民主与科学的准则，防止权力滥用，保障人民的权力真正用来为人民 谋利益。

对规范性文件进行备案监督，是保障宪法和法律正确实施的有效手段，是维护社会公平正义，提高文件的合法性、有效性，推动依法行政的重要措施。对人民群众来说也是保障合法权益的救济手段，公民、法人和其他组织为了维护公共利益和自身合法权益，都可以通过这一途径来主张和维护权利。通过有效的审查监督，还可以发现规范性文件制定过程中存在的带有倾向性的问题，从而督促整改、促进工作，更好的服务社会，保障法律法规在本行政区域内得到正确实施。

二、备案审查的范围

根据立法法和监督法的规定，(一)行政法规报全国人大常委会备案；(二)省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案；较大市的人大及其常委会制定的地方性法规，由所在省的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；(三)自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由所在省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；(四)部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案；(五)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。

具体到市级人大常委会应当备案审查的规范性文件主要包括三种类型：

①市人民政府制定的决定、命令；

②县（区）人民代表大会及其常务委员会的决议、决定； ③其他规范性文件。

但在实际工作中，经常会遇到很难界定的问题，比如市政府没有以决定、命令等文体发布但具备规范性文件特征的文件是否备案审查，县（区）人大在人代会期间作出的决议是不是规范性文件，党政联合制发的规范性公文能否开展审查等。我们认为，可以按照下面的思路来考虑：

1、对于市政府制定的没有以决定、命令等文体发布、但符合规范性文件特征的文件，不应当以文体作为判别标准，应当根据内容将其作为规范性文件纳入备案审查范围；

2、对于县（区）人大常委会在人代会期间作出的决议，虽然表面上看篇幅小、内容少，但有些决议是对相关报告的评价，同时内容大都符合规范性文件的条件，也应当纳入备案审查的范围；例如：市人大常委会2011年6月28日通过的关于《临沂市见义勇为人员奖励和保护办法》的决定，以及2012年4月27日通过的关于《临沂市学雷锋志愿服务管理办法（试行）》的决定等。

3、对于党政机关联合制发的、文件内容以政府工作为主且具备规范性文件特征的，如果确有备案审查的必要，可以由人大常委会党组向市委汇报，经市委同意后进行备案审查。

三、备案审查的标准

（一）合法性审查

根据立法法、监督法的有关规定，常委会对报送备案的规范性文件主要进行合法性审查。对合法性审查的内容，立法法第八十七条和监督法第三十条已作出了明确规定。合法性审查包括内容的合法和程序的合法两方面，内容的合法性，主要是指与上位法的衔接，是否与上位法相抵触；程序的合法性，主要是指备案 审查的文件，是否根据法定程序制定、是否在法定时间内公布和报送备案等。

（二）适当性审查

监督法对于规范性文件中哪些属于“不适当”的情形，作出了实体性的规定，并规定对这些不适当的文件或者文件中的不适当内容，有关人大常委会可以予以撤销。具体包括如下情形：

1、超越权限，限制或者剥夺公民、法人和组织的合法权益，或者增加公民、法人和组织义务的。按照我国的立法体制和行政管理体制，凡属于上级机关行使的权力，不经授权，下级机关不得行使。凡属权力机关行使的权力，未经授权，行政机关不得行使。而且，有些法定权力，行使机关也不得向其他机关授权。超越权限的规范性文件应予撤销，是理所当然的。一是不得限制公民、法人和其他组织的合法权益。所谓合法权益，就是法律、法规规定的权利和利益，它包括广泛的内容，如政治权利、财产权利、人身权利、劳动权利、受教育权利以及其他社会权利。对这些权利，没有法律依据，不经法定程序，任何机关、团体、组织或人员，都不准予以限制或剥夺。依照监督法的规定，如果下级人大或同级政府的规范性文件，有限制公民、法人和其他组织合法权益的规定，都在撤销之列。二是不得增加公民、法人和其他组织的义务。无论地方权力机关，还是地方行政机关，都不应违反宪法、法律和法规的规定，任意给公民、法人和其他组织设定义务，随意增加群众的负担。前些年在某些基层政府中一度发生的乱收费、乱摊派等现象，就是这方面的突出表现。这类规范性文件，当然也在撤销之列。

2、有其他不适当的情形，应当予以撤销的。并不是所有不适当都要予以撤销，而是不适当达到一定程度，应当予以撤销的，才给予撤销。比方说，这些规范性文件未必越权和违法，但从一般常理看，或脱离实际，或显失公平，有损人民的利益和国家机关的宗旨。比如，有的地方不区分城市和农村、新车和旧车，不切合实际地要求所有上路汽车的尾气排放必须达到国际最高标准，不达标的，一律不得上路，违背了客观实际；又如，有的地方规定外地啤酒、香烟等产品不得进入本地销售，或者对外地啤酒、香烟等产品额外征收费用，或者禁止外地到本地收购农产在品，违反了平等竞争要求，造成市场分割。这些都是属于不适当、应当予以撤销的情形。

四、备案审查的程序

（一）规范性文件的报送

根据相关法律规定，市人民政府、各县（区）人大及其常委会制定的规范性文件，应当由其制定机关在公布之日起30日内，向市人大常委会报备。报送的规范性文件备案材料应当包括以下内容。①备案报告。应为规范性文件报备机关的正式文件，使用统一制式的文件格式，报告中应当写清备案的规范性文件名称、制定机关通过的时间、文件字号、公布日期和施行日期等内容。②公布该规范性文件的公告或者命令。对于没有以公告或命令形式公布、但符合规范性文件特征、制定机关认为需要进行备案的，应当报送文件原件及相关附件。③规范性文件正式文本。应当包括规范性文件的纸质文本和电子文本，县（区）人大在人代会期间作出的决议应当同时报送相关报告。④规范性文件制定说明。应当包括规范性文件制定的必要性、法律依据、规范的主要内容，文件制定过程中重大分歧意见的协调和处理情况，公民、法人或者其他组织对规范性文件的意见和建议等。⑤其他应该报送的材料。主要包括制定该规范性文件所依据的相关法律、法规、规章和政策的原件，对重大问题召开论证会、听证会，应当同时报送论证报告、听证报告等。

规范性文件报备时提交的备案报告、规范性文件文本和制定说明等有关文件，应按顺序装订成册后一式十份报送，以便在备案之后开展审查。同时，市政府、各县（区）人大常委会应当在每年的1月底之前，将上一制定的规范性文件目录报送审查。

（二）规范性文件的备案

市人大常委会对报备的规范性文件，可以按以下四个环节来处理。①接收。由市人大常委会确定的规范性文件备案审查接收登记机构（一般为法工委，以下简称接收登记机构），统一接收报备机关报备的规范性文件。②登记。由接收登记机构进行统一登记，登记时应当对报送的材料格式、内容、数量等逐项进行审核，符合规范性文件备案要求的文件进行备案登记，不符合要求的应当要求报备机关补充报送，按要求补充报送到位后办理备案登记。③分送。接收登记机构对报送的规范性文件登记后，应当根据文件内容和常委会各工作机构职责范围提出拟办意见，报经秘书长（或办公室主任）批阅后，将规范性文件分送给常委会有关工作机构；规范性文件内容涉及两个或者两个以上工作机构职责范围的，应当同时分送有关工作机构。④存档。接收登记机构对登记、分送后的规范性文件及相关材料，应当按照纸质文本、电子文本 进行分类存放，以便在规范性文件有效期内对其执行情况进行监督。

（三）规范性文件的审查

根据有关法律规定，规范性文件审查采取被动审查和主动审查两种方式来进行。属于被动审查的，可以按以下环节进行。①审查要求或建议的接收。市人民政府、各县（区）人大常委会书面提出审查要求的，其他国家机关、社会团体、企事业单位和公民书面提出审查建议的，由接收登记机构负责接收，并对要求或建议的相关事项进行登记。②审查要求或建议的审核。接收登记机构应当对收到的审查要求或审查建议进行审核，看是否写明要求审查的规范性文件名称、审查的事项和理由等，对于要求或建议内容不全面、诉求不清的，应当要求其重新提出并进行二次审核。③提出办理建议。对提出审查要求的规范性文件，接收登记机构应当进行初步审查，在对文件内容进行分析的基础上，提出分送有关工作机构审查的建议，只涉及一个常委会工作机构的，经接收登记机构负责人、常委会秘书长、常委会分管领导同意后，确定具体审查机构；对涉及两个或两个以上常委会工作机构的，由接收登记机构提出具体审查机构建议名单，经接收登记机构负责人、常委会秘书长、常委会分管副主任同意后，提交常委会主任会议讨论确定具体审查机构。对提出审查建议的规范性文件，接收登记机构应当进行初步审查，认为确有审查必要的，按上述程序分送审查；没有审查必要的，应当向提出建议的组织或个人及时回函说明情况。④开展具体审查。具体审查机构收到送达的规范性文件后，应当及时进行审查，在60日内提出审查意见，并 将审查情况告知提出审查要求或建议的单位和个人。重点对规范性文件开展合理性、合法性和程序性审查，合理性审查主要审查该文件有无制定必要，制定该文件的法律依据，以及是否符合具体工作实际等；合法性审查主要审查该文件有没有超越法定权限，有没有限制、剥夺或增加公民、法人和其他组织的合法权利、义务的情形，有没有与宪法、法律、行政法规和地方性法规及上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定相抵触的情形；程序性审查主要审查规范性文件的制定过程是否合法，有没有违反相关的程序。审查过程中，可以要求规范性文件制定机关说明情况，也可以根据需要邀请有关专家参加，或者举行听证会听取各方面意见。⑤审查意见的汇总。由具体审查机构对审查情况进行整理，认为规范性文件存在不适当情形的提出具体审查意见，报常委会主任会议研究；如果是两个以上具体审查机构的，由接收登记机构汇总后报常委会主任会议研究。

对于没有提出被动审查要求或建议、也没有报备的规范性文件，市人大常委会工作机构发现存在明显不适当情形的，可以通过主动审查的方式进行审查。

（四）备案审查结果处理

具体审查结束后，可以分三个环节对审查意见进行处理。①审查意见的形成。由接收登记机构对其审查意见进行汇总后，提出办理意见，经秘书长、常委会分管副主任审定后，报常委会主任会议研究。规范性文件有不适当情形，需要提出书面审查意见的，应当经主任会议研究同意后，以常委会办公室的名义，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的书面审查意 见，由接收登记机构送达；对没有不适当情形、不需要提出书面审查意见的，审查处理终结，并由接收登记机构向提出审查要求或建议的单位和个人反馈审查意见。②沟通纠错。对存在法律规定的不适当情形的规范性文件，在接收登记机构向制定机关反馈审查意见后，具体审查机关应当及时与制定机关进行沟通协调，详细说明存在的不适当情况及理由，帮助和支持制定机关在30日内主动对规范性文件进行修改或废止，修改后的规范性文件应当重新公布，并按上述要求报备。③撤销或废止。制定机关在收到审查意见书后，认为规范性文件无需修改或废止的，应当在30日内书面向市人大常委会说明理由。具体审查机构认为制定机关提出的无需修改或废止的理由不充分的，应当向常委会主任会议提出撤销该规范性文件的建议，由主任会议讨论后，提交常委会会议决定。思考篇

监督法颁布实施后，省人大常委会在2008年制定出台了《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，同年12月份，召开规范性文件备案审查工作会议，进行部署。我市在2010年12月召开全市规范性文件备案审查工作会议，制定下发了《临沂市人大常委会办公室关于做好规范性文件备案审查工作的意见》，研究部署了下一步工作任务和措施。会后，市人大明确法工委为常委会备案审查工作机构，并在经费非常紧张的情况下，迅速为法工委配备了电脑、打印机、办公桌椅、文件橱等办公用品。各县区也明确了常委会备案审查工作机构，并积极开展工作。2010年市人大常委会共接收备案规范性文件36件，各县 区人大常委会共接收备案规范性文件93件。2011年市人大常委会共接收备案规范性文件23件，各县区人大常委会共接收备案规范性文件98件。今年以来，共接收市政府、政府办公室备案规范性文件11件，都按规定分送有关委室进行了审查。备案审查的数量在全省的位次是比较靠前的。

围绕加强规范性文件备案审查工作，各地都制定出台了一些制度，应该说是大同小异。做好这项工作，最根本的是取决于人。当前各级人大常委会机关法律人才少的现象较突出，在一定程度上影响了规范性文件备案审查工作的开展。要解决好这一问题，不仅需要加强对现有工作人员的法律培训或从法学领域招考工作人员，还要善于借助社会专业力量，使审查环节更加严格，从源头上解决好规范性文件存在的违法或者有失公允的现象。

一是聘请法律顾问。聘请长期从事法律工作和法律教育、具有丰富法律专业知识和法律从业经验的人员担任法律顾问，不仅能解决人大常委会机关法律力量薄弱的问题，还有利于从实践的角度、更深层次地对规范性文件进行审查。这样做，不仅能保障规范性文件的合法性、公正性、公平性，还能提高规范性文件的可操作性，有利于降低行政成本、提高工作效率。

二是成立法律咨询小组。聘请离退休司法人员、法律工作者组成法律咨询小组，不仅定期参与规范性文件备案审查，还能为人大常委会开展工作、为人大代表履职提供法律咨询，帮助人大常委会更好地履行法律监督职能。

三是充分发挥各级人大机关专门人员的作用。通过各级人大机关通力合作，可以有效克服专业力量薄弱的问题。以地级市人 大常委会为例，在对规范性文件进行备案审查时，不仅可以邀请上一级人大常委会负责备案审查人员参与，也可以邀请下一级及平级人大常委会负责备案审查人员参与。这种做法，既有利于形成联动机制、形成工作合力，也有利于工作交流，促进规范性文件备案审查工作整体水平的提升。

四是充分发挥人大代表的作用。突出代表主体地位，充分发挥他们在规范性文件备案审查工作中的作用。根据地方组织法和代表法规定，一定数量的人大代表或常委会组成人员联名，可以向本级人民代表大会或人大常委会提出属于职权范围内的议案。如果联名提出关于备案审查的建议，应作为被动审查的主体予以高度重视。另外，人大代表来自各行各业、各个阶层，具有广泛的代表性，比政府、法院、检察院更贴近基层，更接近群众，更能代表群众的利益，如果规范性文件存在应撤销情形的话，人大代表和常委会组成人员联名提出的可行性应该会更强。

第三篇：规范性文件备案审查制度

百德镇规范性文件备案审查制度

第一条 为加强对全镇各部门规范性文件的监督和管理，保证法律、法规、规章的正确实施，根据有关法律规定，结合我镇实际，特制定如下制度：

第二条 本制度所称规范性文件是指镇人民政府及政府各部门在职权范围内，依据有关法律、法规、规章及政策所制定的，普遍适用于本区域、本系统行政管理工作，内容涉及公民、法人或者其他组织权利义务的“规定”、“办法”、“实施细则”、“通知”、“决定”、“命令”、“通告”等文件。

政府各部门制定的内部工作制度、文件、意见以及对某一具体事项的行政处理决定，不在本制度规定范围。

第三条 镇政府各部门制定的规范性文件，应于发布之日起15日内，将正式文件及起草说明和依据、备案报告一式5份，报镇人民政府备案，再由镇政府党政办报县政府法制办备案。

几个部门联合制定的地方规范性文件，由主办部门负责报送备案。

编辑的地方规范性文件汇编，应当视同规范性文件，辑印后一式五份报镇人民政府备案，再由镇党政办报县政府法制办备案。

第四条 镇党政办公室具体负责地方规范性文件备案的审查和管理工作。

第五条 报送镇人民政府备案的地方规范性文件，由镇党政办公室负责就下列内容进行审查：

（一）是否符合制定规范性文件的要求；

（二）地方规范性文件相互之间是否矛盾；

（三）地方规范性文件的制作是否符合程序和规范化要求；

（四）是否具备可行性和可操作性。

第六条 镇党政办公室审查报送的地方规范性文件时，认为需要征求镇政府有关单位意见的，被征求意见的单位应当认真研究并在限期内回复。

第七条 备案的地方规范性文件经审查发现问题的，分别按下列规定处理：

（一）同法律、法规、规章、政策及县政府制定的规范性文件相违背的，由镇人民政府通知予以撤销、变更或者责令改正。

（二）地方规范性文件相互之间有矛盾的，由镇党政办公室协调；经协调仍不能取得一致意见的，由镇党政办公室提出意见，报镇人民政府决定。

（三）在制定程序和技术上存在问题的，由镇党政办公室提出处理意见，并转告原报部门处理。

原报机关在接到处理决定或者意见的30日内，应当将处理结果报镇党政办公室。

第八条 镇政府各部门制定规范性文件，应主动按时报送备案。对于不报或者迟报的，镇党政办公室应当通知制定机关限期报送；逾期不报送的，由镇党政办公室给予通报批评。

第九条

镇政府各部门应于每年1月底前将上所制定的地方规范性文件的目录报镇党政办公室备查。

镇党政办公室应于每年3月底前将上本镇地方规范性文件的制定情况以及备案工作情况向镇政府报告。

第十条本制度自2016年1月1日起施行。

百德镇规范性文件定期清理制度

第一条 为进一步加强我镇对规范性文件管理，促进依法行政建设，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的精神，结合我镇的实际，制定本制度。

第二条 行政规范性文件定期清理，是指根据要求定期对制定的行政规范性文件进行全面清理。

第三条

应当对制定的行政规范性文件定期组织清理，清理责任主体为具体负责执行行政规范性文件的部门。

第四条

有下列情形之一的规范性文件，清理责任主体应当提出“拟废止”或“拟修改”建议：

（一）文件内容不适应经济形势发展和安全管理需要，不利于经济社会发展的，要予以废止；

（二）文件的主要内容与现行法律、法规、规章和有关政策规定相抵触的，或者已被新的法律、法规、规章和行政规范性文件所代替的，要予以废止；

（三）文件调整对象已消失，要予以废止；

（四）文件的个别条款与现行法律、法规、规章和有关政策规定不一致的，要予以修改；

（五）其他依法应当予以废止或修改的情形。第五条

行政规范性文件定期清理过程中，清理责任人应当坚持“开门清理”的原则，充分运用报刊、网络等载体征求和听取企业意见。

第六条

全镇的行政规范性文件清理结果应当由镇党政联席会议审议决定。第七条

行政规范性文件清理结果应当在政府网站上予以公布。

第八条

本镇各部门应当建立定期清理制度。清理结果报镇党政办公室备案。

第九条 本制度自2016年1月1日起施行。

第四篇：规范性文件备案审查办法

遵义市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法（2010年12月17日市三届人大常委会第十四次会议通过 2013年6月28日市四届人大常委会第十一次会议修订）

第一条

为了使规范性文件备案审查工作规范化，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会常务委员会监督法》、《贵州省各级人民代表大会常务委员会监督条例》、《贵州省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定》等有关法律法规的规定，结合我市实际，制定本办法。第二条

本办法所称规范性文件,是指涉及公民、法人或其他组织的权利义务,具有普遍约束力,可以反复适用的文件的总称。

第三条

下列规范性文件应当依法报送市人民代表大会常务委员会备案：

（一）市人民政府及其所属部门发布的决定、命令、规定、办法、通告、公告等；

（二）市中级人民法院、市人民检察院制定的指导本行政区域内审判和检察工作的规范性文件；

（三）县（市、区）人民代表大会及其常务委员会发布的决议、决定等文件；

（四）其他规范性文件。

第四条

规范性文件应当自发布（印发）之日起的30日内报市人大常委会备案。市人民政府所属部门（含市辖范围内的省垂直管理部门）制发的规范性文件，应在发布（印发）之日起30日内送市人民政府法制办公室，由市人民政府法制办公室在15日内报市人大常委会备案。

备案材料应提交备案报告、规范性文件正式文本、起草说明及相关法律依据等材料，并按规定的格式装订成册，一式5份，同时报送电子文本。

起草说明的内容应包括：制定的目的，法律法规和上级规范性文件或事实依据，以及其他需要说明的事项。第五条

规范性文件审查的基本原则

对规范性文件进行审查，应当坚持依法办理、集体行使职权的原则，实行事后审查和被动审查为主、主动审查为辅的方式。

第六条

规范性文件审查的提出

市人民政府及其所属部门、市中级人民法院、市人民检察院和各县（市、区）人民代表大会及其常务委员会认为其制定的规范性文件需要进行审查的，应向市人大常委会书面提出审查报告；认为其他机关制定的规范性文件需要进行审查的，可以向市人大常委会书面提出审查建议。

其他国家机关、社会团体、企事业组织以及公民对市人民政府及其所属部门制定的规范性文件向市人大常委会提出审查建议的，应提交书面审查建议。审查报告、审查建议、规范性文件正式文本、规范性文件制定的法律、政策依据及说明等有关材料应装订成册，一式5份，同时报送电子文本。

第七条

对下列规范性文件，市人大常委会可以进行主动审查

（一）涉及改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题的；

（二）涉及限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的；

（三）涉及行政许可、行政强制、行政处罚的；

（四）市人大常委会认为需要进行主动审查的。第八条 对规范性文件主要审查是否存在下列情形:

（一）超越法定权限,与宪法、法律、法规及上级或本级人民代表大会及其常务委员会的有关决议、决定相抵触；

（二）与其它规范性文件就同一事项规定不一致；

（三）违反法定程序；

（四）其他不适当的情形。第九条

规范性文件审查的程序：

（一）市人大常委会办公室应当在收到规范性文件审查请求和审查建议之日起5日内，将审查要求分送市人大相关专门委员会或常委会工作部门进行审查。

（二）市人大各专门委员会或常委会工作部门按照职责分工，承担相关规范性文件的审查工作。

（三）在规范性文件的初审过程中，市人大各专门委员会或常委会工作部门可以邀请有关专家参与相关审查工作，也可以要求规范性文件制定机关说明情况或补充材料。

（四）审查一般应在收到审查要求或审查建议之日起3个月内完毕，形成书面意见，由市人大常委会办公室负责统一回复审查提请单位或个人。

（五）市人大常委会办公室在规范性文件审查工作结束后，应当及时将备案审查材料统一归档。

第十条

市人大常委会办公室负责规范性文件备案审查的日常工作。其主要职责是：

（一）备案文件的接收、登记、分送、归档；

（二）规范性文件备案、审查工作联系；

（三）承办其他相关工作。

第十一条

市人大常委会办公室应在接到规范性文件后，及时登记、归档，并将规范性文件按职责分工，分送市人大相关专门委员会或常委会工作部门进行审查，同时送交分管的市人大常委会负责人。

第十二条

市人大各专门委员会或常委会工作部门经过审查后认为规范性文件存在本规定第八条所列情形的，应在30日内提出审查意见，经市人大常委会分管负责人审签后，由市人大常委会办公室交规范性文件制定机关修改。规范性文件制定机关应当自收到市人大常委会审查意见之日起30日内提出处理意见送市人大常委会办公室。第十三条

市人大各专门委员会或常委会工作部门认为规范性文件应当修改或撤销而制定机关不予修改或撤销的，应提交市人大常委会主任会议讨论，由市人大常委会主任会议决定是否向市人大常委会会议提请撤销或废止该规范性文件的议案。

撤销或废止规范性文件的决定应向社会公布。

第十四条

常委会会议审议撤销规范性文件的议案时，规范性文件制定机关应当派人到会听取意见，回答询问。第十五条

对修改后的规范性文件，制定机关应当重新发文和公布，并按照规定报送备案。

第十六条

市人大常委会办公室应当在每年第一季度，向市人大常委会主任会议成员、市人大各专门委员会或常委会各工作部门书面报告上一规范性文件备案审查的统计、处理情况。

第十七条

不按照本规定报送规范性文件备案的，给予通报批评；拒不执行市人大常委会决定的，依法追究有关机关及其工作人员的责任。

第十八条

本办法自通过之日起施行。

铜陵市人民代表大会常务关于规范性文件备案审查办法（2005年6月21日市十三届人大常委会第16次会议通过）第一条

为切实做好对规范性文件的备案审查，加经法律监督，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《安徽省各级人民代表大会常务监督条例》等有关法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。第二条

本办法所称规范性文件，是指市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院和市辖县、区人民代表大会及其常务，依照法定职权和程序制定、发布的具有普遍约束力的文件。

第三条

下列规范性文件应当依法报送市人民代表大会常务（以下简称市人大常委会）备案：

（一）市人民政府制定和发布的决定、命令、规定、办法、通告以及其他具有普遍约束力的文件；

（二）市中级人民法院、市人民检察院制定的指导审判、检察工作的规定、办法等；

（三）市辖县、区人民代表大会及其常务就本行政区域内的重大事项作出的决议、决定。

第四条

规范性文件应当自发布（印发）之日起15日内，由规范性文件制定机关报送市人大常委会备案。

两个或两个以上机关制定的规范性文件，由文件起草机关负责报送备案。第五条

报送备案的规范性文件应包括以下内容：

（一）备案报告；

（二）规范性文件正式文本；

（三）规范性文件制定的法律、政策依据以及说明等有关材料。

上述文件材料应装订成册，一式5份。

第六条

市人大常委会研究室负责规范性文件备案工作。第七条

市人大常委会研究室对报送备案的规范性文件做如下处理：

（一）对文件进行登记、分类、归档；

（二）按照职责分工，根据规范性文件所涉及内容送市人大常委会工作；

（三）规范性文件涉及两个或两个以上工作，应同时分送各有关工作。

第八条

市人大常委会对规范性文件进行以下几个方面审查：

（一）制定规范性文件是否同宪法、法律、行政法规和地方性法规，上级和本级人民代表大会及其常务决议、决定相抵触；

（二）制定规范性文件是否违背法定程序；

（三）制定规范性文件是否超越法定权限；

（四）同其他规范性文件之间对同一事项规定是否一致；

（五）规范性文件内容是否适当。

第九条

市人大常委会工作负责对规范性文件进行初审，市人大常委会研究室协助初审工作。

在规范性文件初审过程中，市人大常委会工作可以邀请有关专家参与相关审查工作，也可以要求规范性文件制定机关就有关情况作出说明。

第十条

市人大常委会工作经过初审认为规范性文件存在本办法第八条规定的情况，应及时向市人大常委会主任会议报告，由主任会议责成规范性文件制定机关自行纠正或者提请市人大常委会会议审议决定。

第十一条

市人大常委会主任会议责成规范性文件制定机关自行纠正的，由市人大常委会研究室根据主任会议的意见，拟定《规范性文件审查意见书》。

《规范性文件审查意见书》由市人大常委会主任、副主任或秘书长签发。

第十二条

规范性文件制定机关在接到《规范性文件审查意见书》后，应在30日内，将处理情况报市人大常委会。规范性文件制定机关对《规范性文件审查意见书》有异议的，可在15日内向市人大常委会提出，由市人大常委会主任会议审议决定。

第十三条

本市各级国家机关和社会团体、企业、事业组织及公民，认为规范性文件，同宪法、法律、行政法规和地方性法规以及上级和本级人民代表大会及其常务的决议、决定相抵触或者不适当的，可以向市人大常委会研究室书面提出要求对规范性文件进行审查的申请。

第十四条

市人大常委会研究室在收到要求对规范性文件进行审查的申请后，应在5日内书面通知市人大常委会有关工作，有关工作应在30日内对规范性文件进行初审，并向市人大常委会主任会议提出初审报告。

市人大常委会主任会议审查情况，由市人大常委会研究室于5日内告知申请人。

第十五条

要求对市人民政府部门规范性文件进行审查的申请，市人大常委会研究室在收到申请后5日内转市人民政府法制机构。市人民政府法制机构应在30日内，进行审查并答复申请人，同时将审查情况书面报送市人大常委会研究室备案。

第十六条

规范性文件制定机关，应于每年1月31日前，将上制定的规范性文件目录报送市人大常委会。第十七条

不报、漏报、不按期报送备案的，市人大常委会研究室应通知其限期补报。

对拒不报送备案或者违反本办法第十二条规定的，给予通报批评，并追究有关机关和人员的责任。

第十八条

本办法由市人大常委会研究室负责解释。第十九条

本办法自通过之日起施行。

第五篇：强化规范性文件备案审查

文章标题：强化规范性文件备案审查

规范性文件是行政机关行政决策成果的重要载体，其质量的高低直接体现了行政机关依法行政的能力和水平。开展规范性文件的备案审查，有助于从源头上预防和减少违法抽象行政行为的发生。我市在推行行政执法责任制的工作中，强化对规范性文件备案审查，有力促进了行政机关依法行政。

一、建立制度，落实责任，健全规范性文件备案审查工作的机制

一是建立检查制度。市政府法制办公室定期组织对全市行政机关规范性文件备案工作进行检查。2004年，我市将检查改为季度检查。2005年下半年起，我市实行按月检查的实时监控制度。自2003年至2005年备案率连续3年达到了100。

二是建立通报制度。每年将各乡镇和部门的发文情况、规范性文件数量、报送备案情况、审查情况以及处理结果在全市进行通报，并将通报报送市委、市政府、市人大、市政协和市纪委，以引起有关领导对规范性文件备案审查工作的重视。

三是建立考核制度。我们在实行行政执法责任制的基础上，将依法行政单列为全市三个文明建设的考核项目，并明确将规范性文件的合法性与报备、法制审核及公示情况等作为考核内容。

二、规范程序，明确要求，提高规范性文件备案审查工作的质量

一是明确备案程序。在对部门和乡镇规范性文件实施按月检查和百分之百备案审查的基础上，我市要求各乡镇和部门制定的规范性文件必须在制定之日起3日内报送市政府法制办备案，未经备案审查和公示的不得下发。

二是明确审查程序。市政府法制办对备案的规范性文件从制定的必要性、可行性和合法性三个方面进行，审查后出具书面的《规范性文件备案审查意见书》。2004至2005年，列入规范性文件备案审查的46件文件中，认为违反国家法律、法规、规章和上级政策措施，超越法定权限，违反法定程序，责令限期改正的14件。

三是明确改正程序。要求存在问题的规范性文件制发机关必须在接到《规范性文件备案审查意见书》之日起60日内进行改正。2004至2005年对涉及8个乡镇和部门越权设定土地出让价、违法设定行政处罚、行政许可和行政收费的14件规范性文件责令修改或废止，原发文机关均在规定时间内作出了处理，其中自行废止10件，修改4件。

四是明确公告程序。要求规范性文件施行前30日必须公示。自2006年起，对经审查符合要求、准予备案的规范性文件，由市政府法制办统一在《海门日报》、《海门政府法制网》上进行公示，并指定执行时间；经15日公示期满后，文件制定机关方可将文件正式下发执行；需立即下发执行的，应经市政府法制办同意；未经公示文件一律不得下发，不得作为依据。规范性文件正式文本统一通过《海门市人民政府公报》刊登。（市人民政府法制办公室）

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