国家基本公共服务体系

第一篇：国家基本公共服务体系

国务院印发规划

确定44类80个基本公共服务项目

《 人民日报 》（2012年07月19日 02 版）

本报北京7月18日电（记者朱剑红）国务院近日正式印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称《规划》）。《规划》提出，把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，是我国公共服务发展从理念到体制的创新。保障人人享有基本公共服务是政府的职责，要按照“以人为本，保障基本；政府主导，坚持公益；统筹城乡，强化基层；改革创新，提高效率”的基本要求，着眼制度设计、系统规划、整体推进，建立健全基本公共服务体系。“十二五”时期的主要目标取向是：供给有效扩大；发展较为均衡；服务方便可及；群众比较满意。

《规划》较为全面系统勾勒了国家基本公共服务的各项制度性安排，是“十二五”乃至更长一段时期构建国家基本公共服务体系的综合性、基础性、指导性文件，是政府履行公共服务职责的重要依据。《规划》主要内容有七个方面。

一是明确“十二五”时期基本公共服务的范围和项目。在基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育及残疾人基本公共服务领域，确定了44类80个基本公共服务项目，如公共教育领域的义务教育免费、寄宿生生活补助、农村义务教育学生营养改善等。

二是按照服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平等四个方面，提出了每一项基本公共服务的国家基本标准，旨在体现公民权利、政府责任和基本公共服务工作目标，以明确基本公共服务在国家层面的管理和技术规范。所有标准的内容均依据现行法律法规和有关政策提出。

三是实施一批保障工程，如义务教育学校标准化建设工程、公共卫生服务体系建设工程等，改善各领域基本公共服务基础设施条件，健全服务网络。

四是要逐步建立城乡一体化的基本公共服务制度，健全促进区域基本公共服务均等化的体制机制，加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度，把更多的财力、物力投向基层，缩小基本公共服务水平差距，促进资源均衡配置、发展机会均等。

五是建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，明确政府间事权和支出责任，完善转移支付制度，健全财力保障机制，切实增强各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的保障能力。

六是加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。在坚持政府负责的前提下，充分发挥市场机制作用，鼓励社会力量参与，推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化。

七是切实加强组织领导和统筹协调，建立健全规划实施机制，明确各地区、各部门责任分工，加强评估、监督和问责。

加快实现人人享有基本公共服务

本报评论员

《 人民日报 》（2012年07月19日 02 版）

国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称《规划》），提出了加快基本公共服务体系建设的指导思想、战略目标、总体部署和重大举措。这是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要，是全面建设服务型政府的内在要求。《规划》的提出集中体现了我们党以人为本、执政为民的理念，对于推进以保障和改善民生为重点的社会建设，切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益，加快经济发展方式转变以及扩大内需，都具有十分重要的意义。

《规划》是新中国成立以来基本公共服务领域的首部国家级专项规划，对基本公共服务体系建设进行了顶层设计和整体规划，不仅是我国“十二五”时期乃至更长一段时期基本公共服务体系发展建设的行动纲领和综合性、基础性、指导性文件，也是政府履行公共服务职责的重要依据。

人人享有基本公共服务，既是人民群众基本权益的重要内容，也是经济社会发展到一定阶段的客观要求。经过30多年的改革开放和发展建设，我国经济实力、综合国力和国际地位显著提高，人民生活明显改善。特别是“十一五”以来，各地区、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，我国基本公共服务体系建设取得了显著成效，基本公共服务制度框架初步形成，为颁布和实施《规划》奠定了良好基础。但相对于经济发展，社会发展尚为滞后，特别是基本公共服务供给不足、发展失衡、可及性差的矛盾十分突出，建立健全基本公共服务体系仍然面临许多困难和挑战，需要多方面探索和实践。

《规划》明确了“十二五”时期，要实现“供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意”的主要目标。实现这个目标，关键在于解放思想、改革创新，确立基本公共服务体系建设在经济社会发展中的战略布局。着力创新基本公共服务供给机制、管理运行机制，完善财政保障机制、监督评价机制，健全基本公共服务标准体系，通过推进城乡基本公共服务规划一体化、推动城乡基本公共服务制度衔接、加强农村基本公共服务投入、实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展等实施路径，使基本公共服务项目真正惠及广大人民群众，使公共服务质量和水平可衡量、可评价，切实解决好社会发展领域长期存在的突出问题和矛盾，顺应各族人民过上更好生活的新期盼。

“十二五”时期是我国改革发展的关键阶段，必须加快完善基本公共服务体系，努力提升基本公共服务水平和均等化程度。贯彻好落实好《规划》，是各级党委、政府的一项重要职责和重大任务。要深刻认识颁布实施《规划》的重大意义，切实加强组织领导和统筹协调，建立健全规划实施机制，明确各地区、各部门责任分工，完善监测督促机制，抓好进度落实。各省级人民政府要在国务院有关部门指导下，紧密结合实际，编制实施省级基本公共服务专项规划或行动计划。加强绩效评价和监督问责，全力确保规划完成。

第二篇：国家基本公共服务体系十二五规划

国务院印发国家基本公共服务体系十二

五规划(全文)http://www.xiexiebang.com 2012年07月20日13:24 中国新闻网

中新网7月20日电 据中国政府网消息，日前，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，《规划》就基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生等方面阐明国家基本公共服务的制度安排，明确基本范围、标准和工作重点，引导公共资源配置。

以下是规划全文：

国家基本公共服务体系“十二五”规划

序言

“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。建立健全基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要，是全面建设服务型政府的内在要求，对于推进以保障和改善民生为重点的社会建设，对于切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益，对于加快经济发展方式转变、扩大内需特别是消费需求，都具有十分重要的意义。

本规划根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称“十二五”规划纲要)的有关要求编制，主要阐明国家基本公共服务的制度安排，明确基本范围、标准和工作重点，引导公共资源配置，是“十二五”乃至更长一段时期构建国家基本公共服务体系的综合性、基础性和指导性文件，是政府履行公共服务职责的重要依据。

第一章 规划背景

第一节 基本概念

基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。

基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。

基本公共服务标准，指在一定时期内为实现既定目标而对基本公共服务活动所制定的技术和管理等规范。

基本公共服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。

基本公共服务体系，指由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。

第二节 规划范围

根据“十二五”规划纲要，为突出体现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的要求，本规划的范围确定为公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域的基本公共服务。

“十二五”规划纲要还明确了基础设施、环境保护两个领域的基本公共服务重点任务，包括：行政村通公路和客运班车，城市建成区公共交通全覆盖；行政村通电，无电地区人口全部用上电；邮政服务做到乡乡设所、村村通邮；县县具备污水、垃圾无害化处理能力和环境监测评估能力；保障城乡饮用水水源地安全等。这些内容分别纳入综合交通运输、能源、邮政、环境保护等相关“十二五”专项规划中，不在本规划中予以阐述。

第三节 发展环境

经过30多年的改革开放和发展建设，我国经济实力、综合国力和国际地位显著提高，人民生活明显改善。“十一五”以来，各地区、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，我国基本公共服务体系建设取得了显著成效。城乡免费义务教育全面实施，公共教育体系日趋完备，国民平均受教育年限达到9年。实施积极就业政策，初步建立起面向全体劳动者的公共就业服务体系。社会保险制度逐步由城镇向农村、由职工向居民扩展，保障水平逐步提高，城乡社会救助体系和社会福利体系基本形成。医药卫生体制改革深入推进，免费基本公共卫生服务项目全面实施，城乡基层医疗卫生服务体系逐步健全，国家基本药物制度初步建立。保障性安居工程加快建设，以廉租住房、公共租赁住房和农村危房改造等为主要内容的基本住房保障制度初步形成。基本实现县县有文化馆图书馆、乡乡有综合文化站，广播电视全面覆盖20户以上已通电自然村，公共博物馆、纪念馆、美术馆、公共图书馆、文化馆、科技馆等公共文化设施逐步向社会免费开放。全民健身稳步推进。公共服务财政投入显著增加。从总体上看，我国基本公共服务的制度框架已初步形成，人民群众上学、就业、就医、社会保障、文化生活等难点问题得到有效缓解。

但是，我国基本公共服务供给不足、发展不平衡的矛盾仍然十分突出，建立健全基本公共服务体系仍然面临许多困难和挑战。基本公共服务的规模和质量难以满足人民群众日益增长的需求；农村、贫困地区和针对社会弱势群体的基本公共服务尚未得到充分保障；体制机制有待于进一步完善，城乡区域间制度设计不衔接，管理条块分割，资源配置不合理，服务提供主体和提供方式比较单一，基层政府财力与事权不匹配，以及监督问责缺位等问题较为突出。必须深刻认识到，基本公共服务体系不健全，不仅难以保障发展成果惠及全民，不利于社会和谐稳定，而且还会制约经济社会健康协调可持续发展。

“十二五”时期，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也是加快构建基本公共服务体系的关键时期。从需求看，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，城乡居民收入水平不断提高，消费结构加快转型升级，各类公共服务需求日趋旺盛。从供给看，经济继续保持平稳较快发展，财政收入不断增加，基本公共服务财政保障能力进一步加强。从体制环境看，有利于科学发展的体制机制加快建立，教育、卫生、文化等社会事业改革深入推进，建立健全基本公共服务体系的体制条件不断完善。要牢牢抓住难得的历史机遇，顺应各族人民过上更好生活新期待，努力提升基本公共服务水平和均等化程度，推动经济社会协调发展，为全面建成小康社会夯实基础。

第二章 指导思想和主要目标

第一节 指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，着力保障城乡居民生存发展基本需求，着力增强服务供给能力，着力创新体制机制，不断深化收入分配制度改革，加快建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步推进基本公共服务均等化。

把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，是我国公共服务发展从理念到体制的创新。我国实行社会主义制度，公民都有获得基本公共服务的权利。保障人人享有基本公共服务是政府的职责，必须着眼制度设计、系统规划、整体推进，建立健全基本公共服务体系。基本要求是：

——以人为本，保障基本。从最广大人民群众的根本利益出发，立足我国社会主义初级阶段的基本国情，坚持尽力而为、量力而行，优先保障基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育等服务的提供，随着经济社会发展逐步扩大范围和提高标准。

——政府主导，坚持公益。牢牢把握基本公共服务的公益性质，明确政府的主体责任，完善公共财政体系，科学划分各级政府基本公共服务事权与支出责任，健全地方政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制。加强立法、规划、投入、监管和政策支持，有效促进公平公正。

——统筹城乡，强化基层。打破行业分割和地区分割，加快城乡基本公共服务制度一体化建设，大力推进区域间制度统筹衔接，加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度，实现基本公共服务制度覆盖全民。把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实加强基层公共服务机构设施和能力建设，促进资源共建共享，全面提高基本公共服务水平。

——改革创新，提高效率。完善财政保障、管理运行和监督问责机制，形成保障基本公共服务体系有效运行的长效机制。创新基本公共服务供给模式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高基本公共服务的质量和效率。

第二节 主要目标

今后一个时期，要把建立健全基本公共服务体系作为完善保障和改善民生制度安排、加快构建再分配调节机制的重大任务，并与全面建设小康社会战略目标和任务紧密衔接。“十二五”时期的主要目标是：

——供给有效扩大。政府投入大幅增加，基本公共服务预算支出占财政支出比重逐步提高。基本公共服务国家标准体系和标准动态调整机制逐步健全，各项制度实现全覆盖。创新公共服务供给方式，实现提供主体和提供方式多元化。

——发展较为均衡。资源布局更趋合理，优质资源共享机制加快建立，县(市、区)域内基本公共服务均衡发展基本实现，农村和老少边穷地区基本公共服务水平明显提高。

——服务方便可及。以基层为重点的基本公共服务网络全面建立，设施标准化和服务规范化、专业化、信息化水平明显提高，城乡居民能够就近获得基本公共服务。

——群众比较满意。城乡居民基本公共服务需求表达机制有效建立，服务成本个人负担比率合理下降，绩效评价和行政问责制度比较健全，社会满意度不断提高。

经过努力，“十二五”时期，覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，推进基本公共服务均等化取得明显进展；到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标时，基本公共服务体系比较健全，城乡区域间基本公共服务差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。

第三章 基本公共教育

国家建立基本公共教育制度，保障所有适龄儿童、少年享有平等受教育的权利，提高国民基本文化素质。

第一节 重点任务

重点巩固提高九年义务教育，基本普及高中阶段教育和学前一年教育，完善以政府为主导、多种方式并举的家庭经济困难学生资助政策，建立健全基本公共教育服务体系。

——九年义务教育。巩固九年义务教育普及成果，全面提高义务教育的质量和水平，着力推进义务教育均衡发展。统筹规划学校布局，推进义务教育学校标准化建设。保留必要的村小学和教学点，加强农村中小学寄宿制学校建设。提高农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活费补助标准。将义务教育阶段的孤儿寄宿生全面纳入生活补助范围。公共教育资源重点向农村、边远、贫困、民族地区和革命老区倾斜，实行县(市、区)域内城乡中小学教师编制和工资待遇同一标准，以及教师、校长交流制度，逐步取消义务教育阶段重点校和重点班。以流入地全日制公办中小学为主，保证农民工随迁子女平等接受义务教育，并研究制定接受义务教育后在当地参加升学考试的办法。完善城乡义务教育学校的资源共建共享和对口交流支援制度。实施农村义务教育学生营养改善计划。巩固民族地区义务教育普及成果，推进双语教学。提高中小学教育信息化水平。全面实施素质教育，推进课程和教学方法改革，建立国家义务教育质量基本标准和监测制度，切实减轻中小学生课业负担。提高义务教育师资队伍能力水平，加强民族地区双语教师队伍建设。

——高中阶段教育。加强政府统筹，促进普通高中和中等职业教育协调发展。推动普通高中多样化发展，促进办学体制多元化，扩大优质资源。建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度。大力发展中等职业教育，坚持以服务为宗旨、以就业为导向，学校教育与职业培训并举，完善产学合作机制，全面推行工学结合、校企合作、顶岗实习的职业教育人才培养模式。加强职业教育教师队伍建设，鼓励技能型人才到职业学校从教。加强中等职业教育基础能力建设，建立健全职业教育质量保障体系。实行中等职业教育农村学生、城市家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费政策，逐步实行中等职业教育免费制度。

——普惠性学前教育。建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。为家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育提供资助。大力发展公办幼儿园，鼓励优质公办幼儿园举办分园或合作办园。鼓励社会力量举办幼儿园，积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展，采取政府购买、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。根据居住区规划和居住人口规模，充分考虑农民工随迁子女接受学前教育的需求，配套建设城镇幼儿园。逐步完善县、乡、村学前教育网络，乡镇和大村独立建园，小村设分园或联合办园，人口分散地区举办流动幼儿园、季节班等。充分利用中小学布局调整富余的校舍和教师举办幼儿园(班)。积极发展民族地区学前双语教育。加强幼儿教师队伍建设。

第二节 基本标准

加快建立健全基本公共教育服务国家标准体系。依据国家相关教育法律法规，为保障服务提供的规模和质量、明确工作任务的事权与支出责任、促进城乡区域均衡发展，制定“十二五”时期基本公共教育服务国家基本标准。

农村义务教育阶段中小学公用经费实行全国统一的基准定额。校舍建设、设备配置、师资配备、教学管理规范等具体标准，由教育部依法会同有关部门及国家标准化行政管理部门制定实施。

各省(区、市)应遵循实施国家基本标准，并可结合本地区实际情况，适当拓展基本公共教育服务范围和提高服务标准。

“十二五”时期基本医疗卫生服务国家基本标准

服务项目

服务对象

保障标准

支出责任

覆盖水平基本公共卫生服务居民健康档案城乡居民为辖区常住人口免费建立统一、规范的居民电子健康档案地方政府负责，中央财政适当补助规范化电子建档率达到75%以上健康教育城乡居民免费享有健康教育宣传信息和健康教育咨询服务等地方政府负责，中央财政适当补助城乡居民具备健康素养的人数达到总人数10%预防接种0—6岁儿童和其他重点人群免费接种国家免疫规划疫苗，在重点地区，对重点人群进行针对性接种地方政府负责，中央财政适当补助以街道(乡镇)为单位适龄儿童免疫规划疫苗接种率达到90%以上传染病防治法定传染病病人、疑似病人、密切接触者及相关人群就诊的传染病病例和疑似病例及时得到发现登记、报告、处理，免费享有传染病防治知识宣传和咨询服务地方政府负责，中央财政适当补助传染病报告率和报告及时率达到100%；突发公共卫生事件相关信息报告率达到100%儿童保健0—6岁儿童免费建立保健手册，享有新生儿访视、儿童保健系统管理、体格检查、生长发育监测及评价和健康指导地方政府负责，中央财政适当补助儿童系统管理率达85%以上孕产妇保健孕产妇免费建立保健手册，享有孕期保健、产后访视及健康指导地方政府负责，中央财政适当补助孕产妇系统管理率达到85%以上老年人保健65岁及以上老年人免费享有登记管理，健康危险因素调查、一般体格检查、中医体质辨识，疾病预防、自我保健及伤害预防、自救等健康指导地方政府负责，中央财政适当补助老年居民健康管理率达到60%慢性病管理高血压、糖尿病等慢性病高危人群免费享有登记管理、健康指导、定期随访和体格检查地方政府负责，中央财政适当补助高血压和糖尿病患者规范化管理率达到40%以上重性精神疾病管理重性精神疾病患者免费享有登记管理、随访和康复指导地方政府负责，中央财政适当补助重性精神疾病患者管理率达到70%卫生监督协管城乡居民免费享有食品安全信息、学校卫生、职业卫生咨询、饮用水卫生安全巡查等服务与指导地方政府负责，中央财政适当补助目标人群覆盖率达到70%以上药品供应和安全保障基本药物制度城乡居民享有零差率销售的基本药物，并全部纳入基本医疗保障药物报销目录，逐步提高实际报销水平地方政府负责，中央财政适当补助覆盖所有政府办基层医疗卫生机构和村卫生室药品安全保障城乡居民享有符合国家药品标准的药物中央和地方政府共同负责药品出厂检验合格率达到100%

第三节 保障工程

根据建立健全基本公共教育体系的需要，实施一批保障工程，着力加强薄弱环节，改善薄弱学校办学条件，有效缩小城乡区域间教育发展差距。

——义务教育学校标准化建设工程。完善城乡义务教育经费保障机制，改造农村义务教育阶段薄弱学校，实现城乡中小学校舍、师资、设备、图书、体育场地基本达标。

——义务教育教师队伍建设工程。实施农村义务教育学校教师特设岗位计划和中小学教师国家级培训计划，加强农村学校薄弱学科教师队伍建设，建设农村边远艰苦地区教师周转宿舍。

——中等职业教育基础能力建设工程。扶持一批优质特色中等职业学校，改善实习实训设施条件，加强“双师型”教师队伍建设。

——民族教育发展工程。支持边境县和民族自治地方贫困县高中阶段学校建设，加强民族地区双语教师培训。

——农村学前教育推进工程。重点支持中西部贫困地区建设一批乡村幼儿园。

第四章 劳动就业服务

国家建立劳动就业公共服务制度，为全体劳动者就业创造必要条件，加强劳动保护，改善劳动环境，保障合法权益，促进充分就业和构建和谐劳动关系。

第一节 重点任务

建立健全覆盖城乡的劳动就业公共服务体系，以高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员和零就业家庭为重点服务对象，全面提升就业全过程公共服务能力，努力创造平等就业机会，积极构建和谐劳动关系。

——就业服务和管理。完善并全面实施就业政策法规咨询、信息发布、职业指导和职业介绍、就业失业登记等免费服务，推进服务规范化和标准化，拓展服务功能。推进分类服务和管理，加快推行就业失业登记证实名制，尽快实现一人一证、全国通用。健全人力资源市场调查统计制度，建立全国就业信息监测制度，加强失业动态监测预警。完善就业援助政策，加大资金投入，完善税费减免、社会保险补贴、岗位补贴等办法，开发社区服务、养老服务、助残服务、交通协管、保洁、绿化等公益性岗位。加强公共就业服务网络建设，整合职业介绍和人才交流服务的公共资源，推动就业信息全国联网，提升就业创业和人才服务能力。

——职业技能培训。建立健全面向全体劳动者的职业培训制度，对城乡有就业要求和培训愿望的劳动者提供职业技能培训。对通过初次职业技能鉴定并取得职业资格证书或专项职业能力证书的，按规定给予一次性职业技能鉴定补贴。对未能升学的应届初高中毕业生等新成长劳动力普遍实行劳动预备制培训，给予培训费补贴，并对农村学员和城市家庭经济困难学员给予一定生活费补贴。加强职业技能培训经费统筹使用，提高效率和效益。加强职业技能培训能力建设，加大培训市场监管和资源整合力度，引导协调各类职业院校、培训机构有序开展职业技能培训，研究推进职业技能实训基地建设。

——劳动关系协调和劳动权益保护。全面推行劳动合同制度，着力提高小企业和农民工劳动合同签订率，扩大集体合同覆盖面。规范劳务派遣用工和企业裁员行为。全面推进实施劳动用工备案制度，加强对劳动用工的动态监管。健全企业薪酬调查和信息发布制度。完善企业工资决定机制和正常增长机制，积极稳妥推进工资集体协商工作。健全工资支付保障机制，完善最低工资和工资指导线制度，逐步提高最低工资标准。健全协调劳动关系三方机制，发挥政府、工会和企业作用。加强劳动保障监察执法力度，全面推进网格化、网络化管理，完善劳动案件办理协查制度。加强劳动人事争议调解仲裁服务体系建设，规范办案程序。建立健全重大集体劳动争议应急调处机制。

第二节 基本标准

加快建立健全劳动就业公共服务国家标准体系。依据国家劳动就业服务相关法律法规，为保障劳动就业公共服务的规模和质量、明确工作任务的事权与支出责任，制定“十二五”时期劳动就业公共服务国家基本标准。

劳动就业公共服务机构设施建设、设备配置、人员配备、服务规范等具体标准，由人力资源社会保障部依法会同有关部门及国家标准化行政管理部门制定实施。

加强劳动标准体系建设。适时修订完善工作时间、休息休假、女职工和未成年工特殊劳动保护等标准，加强劳动定额标准管理。

各省(区、市)应遵循实施国家基本标准，并可结合本地区实际情况适当提高标准。

“十二五”时期劳动就业公共服务国家基本标准

服务项目

服务对象

保障标准

支出责任

覆盖水平就业服务和管理有就业需求的劳动年龄人口免费享有就业政策法规咨询、职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息、职业指导和职业介绍、就业和失业登记等服务地方政府负责，中央财政适当补助目标人群覆盖率达到100%创业服务有创业需求的劳动年龄人口免费享有创业咨询指导、创业培训、创业项目推介，获得创业小额担保贷款贴息地方政府负责，中央财政适当补助为500万人次提供创业培训就业援助零就业家庭和符合条件的就业困难人员免费享有公益性岗位配置和政策指导、就业困难人员和零就业家庭认定、就业岗位即时服务、就业培训等，城镇有就业需求的家庭至少有一人就业地方政府负责，中央财政适当补助帮助500万就业困难人员就业和再就业，动态消除零就业家庭职业技能培训和技能鉴定失业人员、农村转移就业劳动力、残疾人、新成长劳动力失业人员、农村转移就业劳动力、残疾人等享有职业技能培训补贴，符合条件的新成长劳动力享有6—12个月的补贴性劳动预备制培训；符合条件的人员享有职业技能鉴定补贴地方政府负责，中央财政适当补助为1亿人次提供各类职业技能培训，培训后就业率不低于60%；为7500万人次提供技能鉴定劳动关系协调存在劳动人事关系的就业人员免费享有劳动用工备案信息查询、劳动关系政策咨询、集体协商促进等服务地方政府负责企业劳动合同签订率达到90%，集体合同签订率达到80%劳动保障监察存在劳动人事关系的就业人员免费享有法律咨询和执法维权服务地方政府负责监察案件结案率达到95%以上劳动人事争议调解仲裁存在劳动人事关系的就业人员免费享有劳动人事争议调解和仲裁服务地方政府负责劳动人事争议仲裁结案率达到90%；50%以上案件在基层调解组织解决

第三节 保障工程

按照整合、补缺、标准化的原则，因地制宜，统筹规划，加强就业、社会保险、劳动保障监察和调解仲裁等服务设施建设，形成覆盖城乡、功能齐全、布局合理、方便可及的就业服务网络，提高服务和管理的规范化、信息化、专业化水平。

——基层劳动就业和社会保障综合服务平台建设工程。全面加强县、乡两级服务设施(设备)建设，开展就业和职业技能培训、劳动关系协调、劳动保障监察和调解仲裁、人事人才、劳务输出等服务，提供社会保险参保登记、缴费、待遇核发、关系转移等经办服务。街道(乡镇)服务站、行政村(社区)服务窗口与其他公共服务设施共建共享。

——省、市(地)级人力资源市场建设工程。新建和改扩建一批省、市(地)级人力资源综合服务设施，改善综合就业和人力资源服务、劳动关系协调、劳动人事争议调解仲裁、劳动保障监察等服务的条件。

——就业失业动态监测和预警工程。建立健全覆盖全国的就业失业信息监测网络，完善就业信息统计和失业预警指标体系，开展就业需求预测，适时发布就业需求和失业预警信息。

第五章 社会保险

国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。

第一节 重点任务

坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，以增强公平性和适应流动性为重点，着力完善制度，扩大覆盖范围，逐步提高保障水平和统筹层次，建立健全覆盖城乡居民的社会保险体系。

——基本养老保险。以农民工、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员为重点，扩大职工基本养老保险覆盖面，将未参保集体企业退休人员全部纳入基本养老保险保障范围。推动机关事业单位养老保险制度改革。实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，各地根据实际情况可以将两项制度合并实施。完善被征地农民基本生活保障制度，实行先保后征。实现基础养老金全国统筹，完善基本养老保险关系转移接续办法，逐步推进城乡养老保障制度有效衔接。建立健全与经济发展、工资增长和物价水平相适应的企业退休人员基本养老金正常调整机制，稳步提高新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险基础养老金水平。

——基本医疗保险。扩大职工基本医疗保险制度覆盖范围，重点提高农民工、个体工商户和灵活就业人员参保率。巩固提高新型农村合作医疗参合率和城镇居民基本医疗保险参保率，逐步提高人均筹资标准和财政补助水平，鼓励有条件地区探索建立城乡统筹的居民基本医疗保险制度。全面推进基本医疗保险门诊统筹，将门诊常见病、多发病纳入保障范围，逐步提高门诊费用报销比例，基层医疗卫生机构门诊费用报销比例要明显高于医院。逐步提高医保基金最高支付限额和政策范围内住院费用报销比例，做好三项基本医疗保险待遇水平的衔接。提高儿童白血病、先天性心脏病等重大疾病医疗保障水平。探索建立重特大疾病保障机制，切实解决重特大疾病患者的因病致贫问题。完善基本医疗保险关系转移接续办法和医疗费用结算办法，全面实现统筹区域内和省内异地就医即时结算，逐步实现跨省异地就医结算。在确保基金安全和有效监管的前提下，鼓励以政府购买服务的方式，委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。

——工伤、失业和生育保险。健全预防、补偿、康复相结合的工伤保险制度，完善差别费率和浮动费率办法，适度提高待遇水平。将国有企业老工伤人员全部纳入工伤保险统筹管理。充分利用现有医疗和康复资源，加强工伤康复基地建设。完善失业保险制度，健全失业保险待遇正常调整机制，研究建立失业保险关系转移接续机制。完善生育保险制度，加强与基本医疗保险制度的衔接。以农民工、非公有制经济组织从业人员等为重点，扩大工伤、失业和生育保险覆盖面。积极探索建立农民意外伤害保障机制和覆盖城乡居民的生育保障机制。

第二节 基本标准

加快建立健全社会保险服务国家标准体系。依据国家社会保险相关法律法规，为实现社会保险制度覆盖全民，并保障参保人员待遇水平，明确工作任务的事权与支出责任，制定“十二五”时期社会保险服务国家基本标准。

社会保险服务机构设施建设、设备配置、人员配备、服务规范等具体标准，由人力资源社会保障部、卫生部依法会同有关部门及国家标准化行政管理部门制定实施。

各省(区、市)应遵循实施国家基本标准，并可结合本地区实际情况适当提高标准。

“十二五”时期社会保险服务国家基本标准

服务项目

服务对象

保障标准

支出责任

覆盖水平基本养老保险职工基本养老保险职工、无雇工的个体工商户、灵活就业人员根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定基本养老金用人单位缴纳一般不超过工资总额的20%，职工缴纳本人工资的8%，基金出现支付不足时由县级以上政府给予补贴参保人数3亿人左右新型农村社会养老保险16周岁以上，未参加职工基本养老保险的农村居民基础养老金不低于每人每月55元，并逐步提高标准基础养老金由政府全额负担，个人缴费部分政府适当补贴参保人数4.5亿人左右城镇居民社会养老保险年满16周岁(不含在校学生)，不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民基础养老金不低于每人每月55元，并逐步提高标准基础养老金由政府全额负担，个人缴费部分政府适当补贴参保人数5000万人左右基本医疗保险职工基本医疗保险职工、无雇工的个体工商户、灵活就业人员政策范围内住院费用支付比例达到75%左右，最高支付限额达到当地职工年平均工资的8倍左右用人单位缴纳工资总额的6%左右，职工缴纳本人工资的2%，基金出现支付不足时由县级以上政府给予补贴参保人数2.6亿人左右新型农村合作医疗农村居民政策范围内住院费用支付比例达到75%左右，最高支付限额达到当地农村居民年人均纯收入的8倍左右个人和政府共同负担，各级财政的补助标准提高到年人均不低于360元，基金出现支付不足时由县级以上政府给予补贴参合率稳定在90%以上城镇居民基本医疗保险城镇非从业居民政策范围内住院费用支付比例达到75%左右，最高支付限额达到当地城镇居民人均可支配收入的8倍左右个人和政府共同负担，各级财政的补助标准提高到年人均不低于360元，基金出现支付不足时由县级以上政府给予补贴参保率稳定在90%以上失业、工伤和生育保险失业保险职工支付失业保险金、基本医疗保险费、丧葬补助金、抚恤金以及职业培训和职业介绍补贴等，失业保险金标准不低于城市居民最低生活保障标准用人单位和职工按规定缴费，基金出现支付不足时由县级以上政府给予补贴参保人数1.6亿人左右工伤保险职工基金支付工伤医疗和康复、伤残、护理及工亡等待遇；用人单位支付停工留薪期的工资福利及护理待遇、5—6级伤残津贴待遇及一次性伤残就业补助金等个人不缴费，用人单位根据行业差别费率和行业内费率档次缴费，基金出现支付不足时由县级以上政府给予补贴参保人数2.1亿人左右生育保险职工基金支付生育医疗费用和生育津贴，生育津贴按职工所在用人单位上职工月平均工资计发用人单位缴费，基金出现支付不足时由县级以上政府给予补贴参保人数1.5亿人左右

第三节 保障工程

实施社会保险服务保障工程，改善服务设施条件，为城乡居民提供方便、快捷、高效的经办服务。

——省、市(地)级社会保障服务中心建设工程。新建和改扩建一批省、市(地)级社会保障服务设施，配置必要的设备，改善参保缴费、社会保险关系转移接续、待遇核发、社会保险档案管理、异地就医结算等经办服务条件。

——社会保障卡建设工程。逐步推行全国统一的社会保障卡，完成发放8亿张，覆盖60%以上人口，实现其在养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险的应用，并与就业服务、劳动关系、社会救助等信息共享。重点在国家、省、市(地)三级建设社会保障卡中心及其支持系统。

第六章 基本社会服务

国家建立基本社会服务制度，为城乡居民尤其是困难群体的基本生活提供物质帮助，保障老年人、残疾人、孤儿等特殊群体有尊严地生活和平等参与社会发展。

第一节 重点任务

着力健全以城乡最低生活保障制度为核心，以农村五保供养、自然灾害救助、医疗救助、流浪乞讨人员救助制度为主要内容，以临时救助制度为补充的社会救助体系。以扶老、助残、救孤、济困为重点，逐步拓展社会福利的保障范围，推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变，逐步提高国民福利水平。加强优抚安置工作。

——社会救助。完善城乡最低生活保障制度，健全低保标准动态调整机制。采取多种措施提高老年人、残疾人、未成年人和重病患者的保障水平。建立低收入家庭认定体系，健全收入核查制度。加强城乡低保与最低工资、失业保险和扶贫开发等政策的衔接。将专项救助逐步延伸至低保边缘家庭，重点解决其医疗、教育、住房等方面的困难。加强医疗救助与基本医疗保险制度的衔接，逐步实行诊疗费用即时救助，降低医疗救助起付线，有条件的地方可以取消医疗救助起付线。健全自然灾害监测预警、评估调查、信息发布、应急救援和应急物资储备体系，完善救助技术标准和补助项目。完善临时救助制度。加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理，加大流浪未成年人保护力度。

——社会福利。建立健全孤儿保障体系，合理确定孤儿养育标准，建立自然增长机制。拓展孤儿安置渠道，鼓励家庭养育。扩大福利机构收养能力。加强贫困和重度精神疾病患者收养和治疗服务。推动婚姻登记标准化和全国信息联网，推行婚姻免费登记。有条件的地方可向城乡基本生活困难家庭发放基本殡葬服务补贴，提供遗体运送、火化和绿色安葬等服务。加快实施免费地名公共服务。依托社区综合服务平台，为社区居民提供公益便民利民社区服务。

——基本养老服务。适应人口老龄化趋势，有条件的地方可发放高龄老年人生活补贴和家庭经济困难的老年人养老服务补贴。将符合条件的农村老人全部纳入农村五保供养范围，实行分散供养与集中供养相结合，适度提高供养标准。建立健全养老服务体系，鼓励居家养老，拓展社区养老服务功能，增强公益性养老服务机构服务能力，鼓励通过公建民营、民办公助等方式引导社会资本参与养老服务机构建设和管理运行。

——优抚安置。全面落实优抚对象各项优待政策，确保军人的抚恤优待与经济和社会发展相适应。实施残疾军人辅具改造。改善优抚设施条件，健全孤老优抚对象和重残退役军人集中供养制度。落实退役士兵安置改革各项政策，组织引导符合条件的退役士兵免费参加职业教育和技能培训。

第二节 基本标准

加快建立健全基本社会服务国家标准体系。依据国家基本社会服务相关法律法规，为保障基本社会服务的规模和质量，明确工作任务的事权与支出责任，制定“十二五”时期基本社会服务国家基本标准。

各类基本社会服务机构资质认定、设施建设、设备配置、人员配备、服务规范以及服务对象资格认定等具体标准，由民政部依法会同有关部门及国家标准化行政管理部门制定实施。

各省(区、市)应遵循实施国家基本标准，并可结合本地区实际情况适当提高标准。

“十二五”时期基本社会服务国家基本标准

服务项目

服务对象

保障标准

支出责任

覆盖水平社会救助最低生活保障家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城乡居民保障标准按照能维持当地居民基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水用电等费用确定，年均增长按国家“十二五”规划纲要确定的目标实施地方政府负责，中央财政对困难地区适当补助目标人群覆盖率100%自然灾害救助因自然灾害致使基本生活困难的人员灾后12小时内基本生活得到初步救助中央和地方政府共同负责目标人群覆盖率100%医疗救助最低生活保障家庭、五保户以及低收入重病患者、重度残疾人、低收入家庭老年人等特殊困难群体医疗救助起付线逐步降低或取消，政策范围内住院自负费用救助比例原则上不低于50%地方政府负责，中央财政对困难地区适当补助目标人群覆盖率100%流浪乞讨人员生活救助城市生活无着的流浪乞讨人员免费享有临时基本食物、住处、急病救治、返乡及安置服务县级以上政府负责目标人群覆盖率100%，城区均设有标准的救助机构流浪未成年人救助保护流浪未成年人免费享有生活照料、教育和职业培训、医疗救治、行为矫治、心理辅导、权益保护、返乡及安置等服务县级以上政府负责目标人群覆盖率100%，城区均设有标准的救助机构社会福利孤儿养育保障失去父母、查找不到生父母的未成年人孤儿基本生活最低养育标准由各地按不低于当地平均生活水平的原则合理确定，机构养育标准高于散居养育标准地方政府负责，中央财政按照一定标准给予补助目标人群覆盖率100%，新增孤儿养育床位20万张农村五保供养无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年、残疾或者未满16周岁的村民不低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整，由地方政府确定地方政府负责，中央财政对困难地区适当补助目标人群覆盖率100%，集中供养能力达到50%以上殡葬补贴推行火葬地区不保留骨灰者和低收入家庭身故者的家庭不保留骨灰者骨灰撒海等服务免费；有条件的地方为低收入家庭身故者遗体运送、火化以及安葬等提供补贴地方政府负责使火化率提高到50%基本养老服务基本养老服务补贴家庭经济困难且生活难以自理的失能半失能65岁及以上城乡居民有条件的地方根据老年人身体状况和家庭收入情况评估，确定补贴标准地方政府负责目标人群覆盖率50%以上优抚安置优待抚恤享受国家抚恤补助的优抚人员不低于当地平均生活水平中央和地方政府分级负担目标人群覆盖率100%重点优抚对象集中供养孤老和生活不能自理的抚恤优待对象不低于当地平均生活水平中央和地方政府共同负责目标人群覆盖率100%退役军人安置退役军人自主就业的，在领取退役金后，享受扶持就业优惠政策；其他分别采取安排工作、退休、供养等方式予以安置中央和地方政府共同负责目标人群覆盖率100%

第三节 保障工程

按照应保尽保、应助尽助的要求，实施一批基本社会服务保障工程，提升基本社会服务水平。

——低收入家庭认定体系建设工程。结合建立收入信息监测系统，指导地方通过资源整合，加强低收入家庭收入核定工作机构及能力建设，逐步建立居民家庭经济状况核对信息系统。

——综合防灾减灾工程。重点推进国家自然灾害四级应急救助指挥系统、救灾物资储备库及综合应急避难场所等建设，加强社区减灾工作，开展防灾减灾专业人员特别是灾害信息员和志愿者队伍培训。

——孤残儿童保障服务工程。推进儿童福利机构建设，配备必要的专业救治和康复设施，培养培训2万名具有资质的孤残儿童护理员。拓展流浪未成年人保护设施功能，发挥庇护救助作用。

——养老服务体系建设工程。充分利用现有资源，加快专业化的老年养护机构和社区日间照料中心建设。增加养老床位300多万张，每千名老年人拥有养老床位数达到30张。支持有需求的失能老年人实行家庭无障碍设施改造。培养培训具有资质的专业养老服务人员。

第七章 基本医疗卫生

国家建立基本医疗卫生制度，为城乡居民提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务，切实保障人民群众身体健康。

第一节 重点任务

按照人人享有基本医疗卫生服务的目标要求，加快建立健全公共卫生服务体系、城乡医疗服务体系、药品供应和安全保障体系，提高基本医疗卫生服务的公平性、可及性和质量水平。

——公共卫生服务。全面实施国家基本公共卫生服务项目，逐步提高人均基本公共卫生服务经费标准。实施国民健康行动计划，根据经济社会发展水平和疾病防治工作需要，逐步增加重大公共卫生服务项目。完善重大疾病防控、计划生育、妇幼保健等专业公共卫生服务网络，提高对严重威胁人民健康的传染病、慢性病、地方病、职业病和出生缺陷等疾病的监测、预防和控制能力。完善卫生监督体系，建立食品安全标准及风险评估、监测预警、应急处置体系和饮用水卫生监督监测体系。依托县级医院实施农村院前急救网络建设。加强突发公共事件紧急医学救援能力和突发公共卫生事件监测预警、应急处理能力建设。积极发展中医预防保健服务。

——医疗服务。完善区域卫生规划。按照“大病不出县”、“小病不出社区”的要求，加强以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络建设，健全以社区卫生服务为基础，社区卫生服务机构、医院和预防保健机构分工协作的城市医疗卫生服务体系。扩大城乡医院对口支援力度，推行乡村卫生服务一体化管理。加快建立分级诊疗、双向转诊和全科医生首诊制度。巩固和完善国家基本药物制度，推进基层医疗卫生机构综合改革，建立多渠道补偿机制，完善人事分配制度、考核和激励机制。积极推动公立医院改革，完善医院管理体制、法人治理机制、补偿机制和医疗机构分类管理制度。加强医疗服务监管，制定实施鼓励医疗卫生人才到基层服务的政策措施。推动形成多元化办医格局。统筹利用中西医卫生资源，加强中医(民族医)医疗服务机构能力建设，提高综合医院和专科医院中西医结合的服务能力。

——药品供应和安全保障。建立和完善以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系。政府办基层医疗卫生机构集中采购、统一配送、全部配备使用和零差率销售基本药物，逐步将村卫生室纳入基本药物制度实施范围，鼓励在非政府办基层医疗卫生机构实施基本药物制度，推动其他医疗机构优先使用基本药物。完善基本药物价格形成机制和调整机制，动态调整基本药物目录。鼓励提供与使用中医药。完善基本药物报销办法，逐步提高实际报销水平。全面提高国家药品标准，建立健全基本药物质量评价标准。完善药品检验检测体系，实行国家基本药物全品种覆盖抽验和全品种电子监管，提升对基本药物从生产到流通全过程追溯的能力。健全药品安全应急体系，强化快速通报和快速反应机制，完善药品不良反应监测和发布制度。

第二节 基本标准

加快建立健全基本医疗卫生服务国家标准体系。依据国家医疗卫生领域相关法律法规，为保障基本医疗卫生服务的规模和质量，明确工作任务的事权与支出责任，促进城乡区域基本医疗卫生服务均衡发展，制定“十二五”时期基本医疗卫生服务国家基本标准。

医疗卫生机构设施建设、设备配置、人员配备、服务规范和药品生产流通等具体标准，由卫生部、食品药品监管局、中医药局依法会同有关部门及国家标准化行政管理部门制定实施。

各省(区、市)应遵循实施国家基本标准，并可结合本地区实际情况适当提高标准。

“十二五”时期基本医疗卫生服务国家基本标准

服务项目

服务对象

保障标准

支出责任

覆盖水平基本公共卫生服务居民健康档案城乡居民为辖区常住人口免费建立统一、规范的居民电子健康档案地方政府负责，中央财政适当补助规范化电子建档率达到75%以上健康教育城乡居民免费享有健康教育宣传信息和健康教育咨询服务等地方政府负责，中央财政适当补助城乡居民具备健康素养的人数达到总人数10%预防接种0—6岁儿童和其他重点人群免费接种国家免疫规划疫苗，在重点地区，对重点人群进行针对性接种地方政府负责，中央财政适当补助以街道(乡镇)为单位适龄儿童免疫规划疫苗接种率达到90%以上传染病防治法定传染病病人、疑似病人、密切接触者及相关人群就诊的传染病病例和疑似病例及时得到发现登记、报告、处理，免费享有传染病防治知识宣传和咨询服务地方政府负责，中央财政适当补助传染病报告率和报告及时率达到100%；突发公共卫生事件相关信息报告率达到100%儿童保健0—6岁儿童免费建立保健手册，享有新生儿访视、儿童保健系统管理、体格检查、生长发育监测及评价和健康指导地方政府负责，中央财政适当补助儿童系统管理率达85%以上孕产妇保健孕产妇免费建立保健手册，享有孕期保健、产后访视及健康指导地方政府负责，中央财政适当补助孕产妇系统管理率达到85%以上老年人保健65岁及以上老年人免费享有登记管理，健康危险因素调查、一般体格检查、中医体质辨识，疾病预防、自我保健及伤害预防、自救等健康指导地方政府负责，中央财政适当补助老年居民健康管理率达到60%慢性病管理高血压、糖尿病等慢性病高危人群免费享有登记管理、健康指导、定期随访和体格检查地方政府负责，中央财政适当补助高血压和糖尿病患者规范化管理率达到40%以上重性精神疾病管理重性精神疾病患者免费享有登记管理、随访和康复指导地方政府负责，中央财政适当补助重性精神疾病患者管理率达到70%卫生监督协管城乡居民免费享有食品安全信息、学校卫生、职业卫生咨询、饮用水卫生安全巡查等服务与指导地方政府负责，中央财政适当补助目标人群覆盖率达到70%以上药品供应和安全保障基本药物制度城乡居民享有零差率销售的基本药物，并全部纳入基本医疗保障药物报销目录，逐步提高实际报销水平地方政府负责，中央财政适当补助覆盖所有政府办基层医疗卫生机构和村卫生室药品安全保障城乡居民享有符合国家药品标准的药物中央和地方政府共同负责药品出厂检验合格率达到100%

第三节 保障工程

实施一批基本医疗卫生服务保障工程，改善基础设施条件，健全服务网络，同步完善医疗卫生机构管理运行机制，为基本医疗卫生服务供给提供有力支撑。

——公共卫生服务体系建设工程。重点改善卫生监督、精神卫生、农村应急救治、食品安全等专业卫生服务机构基础设施条件，提高公共卫生服务和应急救治处置能力。

——医疗服务体系建设工程。推进基层医疗卫生机构标准化建设，提高县级医院(含中医医院)服务能力，加强省级妇儿专科医院、边远地区市(地)级综合医院、县级中医医院建设，使每个地级市都至少有一所综合医院达到三级医院水平，每个县(市、区)都至少有一所医院达到二级甲等医院水平。

——全科医生培养计划。加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，以三级综合医院和有条件的二级医院为临床培养基地，以社区卫生服务中心和专业公共卫生服务机构为实践基地，建设全科医生培养实训网络，通过转岗培训和规范化培训等多种途径培养15万名全科医生。

——医药卫生信息化建设工程。推进基层医疗卫生信息化建设。建设三级医院与县级医院远程医疗系统，加强公立医院信息化建设。

——药品安全保障基础设施建设工程。改善省、市(地)两级药品检验机构实验室条件，重点提升检验检测、认证检查和不良反应监测等药品安全技术支撑能力。

第八章 人口和计划生育

国家建立人口和计划生育基本服务制度，为城乡居民提供计划生育、优生优育、生殖健康以及人口和计划生育信息等服务。

第一节 重点任务

坚持计划生育基本国策，以计划生育服务和计划生育利益导向为重点，完善人口和计划生育服务体系，保障城乡育龄人群身心健康，促进人口长期均衡发展。

——计划生育服务。创新人口和计划生育服务理念和模式。增强基层服务机构服务能力，依法拓展服务范围，加大流动服务、上门服务工作力度。加强流动人口计划生育服务管理，建立流动人口现居住地计划生育技术服务保障机制。进一步落实计划生育技术服务项目免费制度，完善避孕药具发放等的服务管理办法。推进出生缺陷一级预防工作，实行孕前优生健康检查，将免费孕前优生健康检查试点覆盖到全国31个省(区、市)。加强出生人口性别比偏高综合治理，广泛宣传男女平等观念，制定实施有利于女孩健康成长和妇女发展的社会经济政策，在扶贫济困、慈善救助、贴息贷款、就业安排、项目扶持中对计划生育女儿户予以倾斜。探索建立计划生育公益金制度。推进人口和计划生育信息化建设。加强人口和计划生育科普知识宣传。

——计划生育奖励扶助。继续实施和完善农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、“少生快富”工程和计划生育特别扶助三项制度，扩大范围并建立动态调整机制。完善独生子女父母奖励制度，探索建立独生子女父母老年扶助制度和长效节育奖励制度。

第二节 基本标准

加快建立健全人口和计划生育基本服务国家标准体系。依据国家人口和计划生育相关法律法规，为保障服务提供的规模和质量，明确工作任务的事权与支出责任，制定“十二五”时期人口和计划生育基本服务国家基本标准。

计划生育服务机构设施建设、设备配置、人员配备、服务规范等具体标准，由人口计生委依法会同有关部门及国家标准化行政管理部门制定实施。

各省(区、市)应遵循实施国家基本标准，并可结合本地区实际情况适当提高标准。

“十二五”时期人口和计划生育基本服务国家基本标准

服务项目

服务对象

保障标准

支出责任

覆盖水平计划生育服务技术指导咨询育龄人群免费获取避孕药具，免费享有查环查孕经常性服务、术后随访服务及计划生育、优生优育、生殖健康科普、教育、咨询服务免费避孕药具支出由中央财政全额负担，其他服务由地方政府负责，中央财政适当补助本地常住人口目标人群覆盖率100%，流动人口目标人群覆盖率达到85%临床医疗服务育龄夫妇免费享有避孕和节育的医学检查、计划生育手术、计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应的诊断、治疗地方政府负责，中央财政适当补助避孕节育免费服务目标人群覆盖率100%再生育技术服务符合条件的育龄夫妇免费享有再生育相关的医学检查、输卵(精)管复通手术地方政府负责，中央财政适当补助目标人群覆盖率100%宣传服务城乡居民免费获取计划生育、优生优育、生殖健康等宣传品地方政府负责，中央财政适当补助家庭覆盖率达到90%计划生育奖励扶助独生子女父母奖励实行计划生育、子女未满18周岁的夫妇奖励费每对夫妇每年不低于120元中央、地方、企事业单位共同负担目标人群覆盖率80%以上农村部分计划生育家庭奖励扶助年满60周岁、只生育一个子女或两个女孩的农村计划生育家庭夫妇奖励扶助金夫妇每人年均不低于960元中央和地方财政按比例共同负担目标人群覆盖率95%以上“少生快富”特定农牧区可生三个孩子而自愿少生一个或两个孩子，并已落实安全适宜长效节育措施的夫妇一次性奖励每对夫妇不少于3000元中央财政负担80%，地方财政负担20%覆盖内蒙古、海南、四川、云南、甘肃、青海、宁夏、新疆和新疆生产建设兵团所有目标人群计划生育家庭特别扶助符合条件的死亡或伤残独生子女父母及节育手术并发症三级以上人员根据不同情况，给予每人每月不低于135元、110元的扶助金；给予节育手术并发症一级、二级、三级人员适当补助中央和地方财政按比例共同负担目标人群覆盖率90%以上

第三节 保障工程

——实施人口和计划生育服务体系建设工程。改造部分市(地)级、县级和乡(镇)中心站基础设施，更新、增配必要的计划生育流动服务车和相关设备，提高信息化水平，使每个县和中心乡镇都有一个符合国家标准的人口和计划生育服务机构。开展人口和计划生育队伍职业化、专业化建设。

第九章 基本住房保障

国家建立基本住房保障制度，维护公民居住权利，逐步满足城乡居民基本住房需求，实现住有所居。

第一节 重点任务

加大保障性安居工程建设力度，增加保障性住房供应，加快解决城镇居民基本住房问题和农村困难群众住房安全问题，建立健全基本住房保障制度。

——廉租住房和公共租赁住房。保障性住房实行分散配建和集中建设相结合。集中建设保障性住房，要优先安排在交通便利、基础设施齐全、公共事业完备、就业方便的区域。健全廉租住房保障方式，实行实物配租和租赁补贴相结合。多渠道筹集廉租住房房源。完善租赁补贴制度，通过发放租赁补贴增强低收入家庭在市场上承租住房的能力。重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体，并逐步实现与廉租住房统筹建设、并轨运行。面向有一定支付能力的城镇中低收入住房困难家庭，适当发展经济适用住房和限价商品住房。

——棚户区改造。全面推进城市和国有工矿棚户区、中央下放地方煤矿棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房改造。稳步推进非成片棚户区、零星危旧房改造。逐步开展基础设施简陋、建筑密度大、集中连片的城镇旧住宅区综合整治，稳步实施“城中村”改造，改善基础设施条件，完善居住功能。

——农村危房改造。继续推进农村危房改造，合理确定补助对象和标准，优先帮助住房最危险、经济最贫困农户解决住房安全问题。落实建设基本要求，强化工程质量安全管理，完善档案管理和产权登记，推动农村基本住房安全保障制度建设。推进游牧民定居工程建设，提高建设质量和规范化水平。

——保障性住房管理。加快基本住房保障立法工作，做好廉租住房、公共租赁住房和经济适用住房等各类保障性住房的政策衔接。鼓励各地依法建立保障性住房投资机构。研究建立全国性和区域性个人住房贷款担保体系，支持中低收入家庭改善住房条件。建立健全多部门联动的收入(财产)和住房情况动态监管机制，制定公平合理、公开透明的保障性住房配租政策和监管程序，严格规范准入、退出管理和租费标准。加强棚户区改造项目管理，推进市政基础设施和公共服务设施配套建设。实施能力建设工程，建立健全保障性住房管理服务机构，提升住房保障管理人员素质，加强规范化管理。建立全国住房保障基础信息管理平台，促进全国住房保障业务系统互联互通。

第二节 基本标准

加快建立健全基本住房保障服务国家标准体系。依据基本住房保障有关政策规定，为保证保障性住房的供给规模和质量，明确工作任务的事权与支出责任，制定“十二五”时期基本住房保障服务国家基本标准。

基本住房保障对象的家庭收入(财产)标准、住房困难标准、租金标准和保障面积标准，由市(地)、县级政府在国家标准框架内结合当地实际确定，并实行动态管理。

基本住房保障管理服务机构的设施建设、设备配置、人员配备、服务规范等具体标准，由住房城乡建设部依法会同有关部门及国家标准化行政管理部门制定实施。

“十二五”时期基本住房保障服务国家基本标准

服务项目

服务对象

保障标准

支出责任

覆盖水平廉租住房城镇低收入住房困难家庭享有实物配租的，人均住房建筑面积13m2左右，套型建筑面积50m2以内，租金标准由市、县政府确定；享有租赁补贴的，租赁补贴标准由市、县政府根据当地经济发展水平、市场平均租金、家庭经济承受能力等因素确定市、县政府负责，省级政府给予资金支持，中央给予资金补助增加廉租住房不低于400万套，新增发放租赁补贴不低于150万户公共租赁住房城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工、城镇稳定就业的外来务工人员单套建筑面积以40m2左右的小户型为主，租金水平由市、县政府根据市场租金水平和供应对象的支付能力等因素确定市、县政府负责，引导社会资金投入，省级政府给予资金支持，中央给予资金补助增加公共租赁住房不低于1000万套棚户区改造符合条件的棚户区居民实物安置和货币补偿相结合，具体标准由市、县政府确定(有国家标准的，执行国家标准)政府给予适当补助，企业安排一定的资金，住户承担一部分住房改善费用改造棚户区居民住房不低于1000万户农村危房改造居住在危房中的农村分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户每户建筑面积一般控制在40—60m2，户均中央补助不低于6000元，地方补助标准自行确定省级政府负总责，中央财政安排补助资金、省级财政给予资金支持、个人自筹等相结合改造农村危房800万户以上游牧民定居未定居的游牧民每户建筑面积不低于60m2(考虑家庭平均人口差异，内蒙古自治区户均50m2)，户均中央补助3万元，户均地方配套1.6万元省级政府负总责，中央财政安排补助资金、地方财政给予资金支持、个人自筹相结合基本完成24.6万户游牧民的定居任务

第三节 保障政策

进一步完善土地、财税、金融等政策体系，建立稳定投入机制，加大财政资金、住房公积金贷款、银行贷款的支持力度，引导社会力量参与保障性安居工程建设和运营。

——土地政策。在土地利用计划中要根据保障性安居工程建设需要，单独列出，做到应保尽保。依法收回的闲置土地、具备净地出让条件的储备土地和农用地转用计划指标，应优先保证保障性住房用地。

——财税政策。加大财政投入力度，完善财政投入方式。土地出让收益用于保障性住房建设和棚户区改造的比例不低于10%。地方政府债券优先用于保障性安居工程建设。住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后，全部用于廉租住房和公共租赁住房建设。对保障性安居工程建设和运营给予税费优惠。其中，对廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房及棚户区安置住房，免收各种行政事业性收费和政府性基金。

——金融政策。支持保险资金、信托资金、房地产信托投资基金等投资保障性安居工程建设和运营。支持符合条件的地方政府融资平台公司和其他企业发行企业(公司)债券、上市公司债券，多渠道筹集建设资金。鼓励商业银行按照风险可控的原则，发放公共租赁住房等保障性住房中长期贷款。支持符合条件的省级政府以及计划单列市、省会城市、地级市政府融资平台公司进行廉租住房、公共租赁住房和棚户区改造融资。

——价格政策。依据经济社会发展水平、保障对象的承受能力以及建设成本等因素，合理制定、调整保障性住房价格或租金标准。

第十章 公共文化体育

国家建立公共文化体育服务制度，保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参加大众文化活动和体育健身等权益。

第一节 重点任务

围绕建设社会主义核心价值体系和满足城乡居民精神文化需求的要求，坚持公益性、基本性、均等性、便利性，建立健全公共文化服务体系，扩大公共文化产品和服务的供给。推进全民健身公共服务体系建设。

——公益性文化。继续实施文化惠民工程，以农村基层和中西部地区为重点，加快公共文化基础设施建设。推进建立公共电子阅览室和未成年人公益性上网场所。促进城乡基层公共文化服务资源的共建共享。逐步实现公共文化场馆向全社会免费开放。推动文化科技卫生“三下乡”、“送欢乐下基层”等活动制度化，充分发挥流动文化服务车、流动电影放映车作用。广泛开展社区文化、村镇文化、校园文化、家庭文化等群众性文化活动，积极开展面向农民工和残疾人等群体的公益性文化服务。完善公益性演出补贴制度。加大对地方特色和民族特色文化的支持力度。加大文化和自然遗产、非物质文化遗产保护力度，逐步提高面向公众开放、展示的水平。

——广播影视。加强农村基层广播电视和无线发射台站建设，全面解决20户以下已通电自然村“盲村”广播电视覆盖。加强直播卫星平台建设，在有线网络未通达、无线网络不能覆盖的农村地区开展直播卫星公共服务。提高少数民族语言广播影视节目译制、制作、播出及传播覆盖能力。继续推进农村电影数字放映，将观看爱国主义教育影片纳入中小学教育教学计划。鼓励电影企业深入城乡社区、厂矿等开展公益放映活动。积极推进国家应急广播体系建设。加强地面数字电视建设，逐步完成地面模拟信号向数字信号的转换，不断提高无线广播电视公共服务的质量和水平。

——新闻出版。广泛开展全民阅读活动，逐步扩大基本免费或低收费阅读服务范围。继续加强农家书屋和城乡阅报栏(屏)建设，合理规划布局建设农村和中小城市出版发行网点。推进公益性数字出版产品免费下载、阅读和使用。大力扶持少数民族出版物的翻译和出版，积极开展少数民族文字书报刊赠送活动。

——群众体育。加强基层公共体育设施建设。大力推动公共体育设施向社会开放，健全学校等企事业单位体育设施向公众开放的管理制度。全面实施全民健身计划，健全基层全民健身组织服务体系，扶持社区体育俱乐部、青少年体育俱乐部和体育健身站(点)等建设，发展壮大社会体育指导员队伍，大力开展全民健身志愿服务活动。积极推广广播体操、工间操以及其他科学有效的全民健身方法，广泛开展形式多样、面向大众的群众性体育活动。建立国家、省、市三级体质测定与运动健身指导站，普及科学健身知识，指导群众科学健身。推动落实国家体育锻炼标准，加强学生体质监测，制定残疾人体质测定标准，定期开展国民体质监测。

第二节 基本标准

加快建立健全公共文化体育服务国家标准体系。依据国家文化体育相关法律法规，为保障服务的供给规模和质量，明确工作任务的事权与支出责任，促进城乡均衡发展，制定“十二五”时期公共文化体育服务国家基本标准。

各类公共文化体育设施布局、场馆建设、设备配置、人员配备、服务规范等具体标准，由文化部、广电总局、新闻出版总署、文物局和体育总局依法会同有关部门及国家标准化行政管理部门制定实施。

各省(区、市)应遵循实施国家基本标准，并可结合本地区实际情况适当提高标准。

“十二五”时期公共文化体育服务国家基本标准

服务项目

服务对象

保障标准

支出责任

覆盖水平公益性文化服务公共文化场馆开放城乡居民公共空间设施和基本服务项目免费，全年开放时间不少于10个月中央和地方财政按比例共同负担除文物建筑及遗址类博物馆外，各级文化文物部门归口管理的公共文化场馆全面向社会开放公益性流动文化服务城乡居民免费享有影视放映、文艺演出、图片展览、图书销售和借阅、科技宣传为一体的流动文化服务；每个乡镇每年送4场地方戏曲；每学期中小学生观看两部爱国主义教育影片地方政府负责，中央财政适当补助基本建立灵活机动、方便群众的公益性流动文化服务网络，保障公益性演出场次广播影视农村广播电视农村居民为主无偿提供中央第一套广播节目、中央第一套和第七套电视节目及本省第一套广播电视节目等4套以上广播和电视节目服务，逐步增加节目套数和提高播放质量中央和地方政府共同负责基本实现所有通电行政村和自然村村村和户户通广播电视农村电影放映农村居民行政村一村一月放映一场电影，每场财政补贴200元中央和地方财政按比例共同负担每年放映780万场公益电影少数民族语言广播影视主要少数民族地区居民通过有线、无线或卫星等方式能够收听收看到本民族语言广播影视节目中央和地方政府共同负责覆盖藏、维、蒙、哈、朝、壮、傣等主要少数民族地区应急广播城乡居民在突发公共事件发生前后及时获得政令、信息等服务中央和地方政府共同负责在全国范围内基本实现分层次、分类型、全方位立体覆盖新闻出版公共阅读服务城乡居民农村行政村建立农家书屋，图书不少于1500册，报刊20—30种，电子音像制品不少于100种(张)，并及时更新；城市和乡镇主要街道、大专院校、居民小区等人流密集地点设公共阅报栏(屏)，及时提供各类新闻和服务信息中央和地方财政按比例共同负担基本实现行政村村村有农家书屋，新增城乡公共阅报栏(屏)10万个，国民综合阅读率达到80%民文出版译制有文字的少数民族可以获得本民族语言文字出版的、价格适宜的常用书刊、电子音像制品，政府给予出版物资助中央和地方政府共同负责每年选择不少于800种优秀国内外书刊、电子音像制品翻译成少数民族语言文字盲文出版盲人可以获得价格适宜的盲文出版物，政府给予出版物资助中央和地方政府共同负责年生产盲文书刊1600种、70万册文化遗产展示文化遗产展示门票减免未成年人、老年人、现役军人、残疾人和低收入人群减免参观文物建筑及遗址类博物馆的门票中央和地方财政分别负担目标人群覆盖率100%群众体育体育场馆开放城乡居民有条件的公办体育设施(含学校体育设施)向公众开放，免费项目或有关收费标准由地方政府制定；开放时间与当地公众的工作时间、学习时间适当错开，不少于省(区、市)规定的最低时限，全民健身日免费开放，国家法定节假日和学校寒暑假期间，应当适当延长开放时间地方政府负责，中央财政适当补助可供使用的公共体育场地(含学校体育场地)占全国体育场地总数的比率达到53%左右全民健身服务城乡居民免费享有健身技能指导、参加健身活动、获取科学健身知识等服务；免费提供公园、绿地等公共场所全民健身器材地方政府负责，中央财政适当补助经常参加体育锻炼人数比率达到32%以上

第三节 保障工程

实施公共文化体育服务保障工程，健全服务网络，着力改善基层文化体育设施条件，有效提升公共文化体育服务能力。

——公共文化服务体系建设工程。继续推进广播电视村村通、文化信息资源共享、国家数字图书馆推广工程、公共电子阅览室建设计划、农村数字电影放映、农家书屋、西藏新疆等边疆民族地区广播电视覆盖工程和边疆地区少数民族新闻出版工作，实施地面数字电视覆盖和直播卫星广播电视公共服务建设，新建、改扩建一批市(地)级公共图书馆、文化馆、博物馆。

——传播体系建设工程。重点加强媒体传播能力、民族文字出版和民族语言广播、文化传播渠道、国家应急广播体系建设。

——文化和自然遗产保护工程。重点支持国家重大文化和自然遗产地、全国重点文物保护单位、大遗址、中国历史文化名城名镇名村保护设施建设，推进非物质文化遗产保护利用设施建设试点。做好历史档案和文化典籍保护整理工作。

——体育基本公共服务建设工程。重点支持县级公共体育场建设，加快建设一批面向群众、贴近基层的中小型全民健身中心和灯光球场，充分利用城市绿地、广场、公园等公共场所和适宜的自然区域建设全民健身活动设施。继续实施农民体育健身工程，改善农村公共体育设施条件。

第十一章 残疾人基本公共服务

国家为残疾人提供适合其特殊需求的基本公共服务，营造残疾人平等参与的社会环境，为残疾人生活和发展提供稳定的制度性保障。

第一节 重点任务

按照平等、参与、共享的原则，以重度残疾人、农村残疾人和残疾儿童为重点，优先发展社会急需、受益面广、效益好的残疾人基本公共服务，增强供给能力，健全残疾人社会保障体系和服务体系。

——残疾人社会保障。落实和完善贫困残疾人参加社会保险保费补贴政策，提高残疾人社会保险参保率和待遇水平。逐步将符合规定的残疾人医疗康复项目纳入基本医疗保险支付范围，逐步增加工伤保险职业康复项目。着力解决好重度残疾、一户多残、老残一体等特殊困难家庭的基本生活保障问题，做好低收入残疾人家庭生活救助。有条件的地方实施贫困残疾人生活补助和重度残疾人护理补贴制度。构建辅助器具适配体系，有条件的地方对重度残疾人适配基本型辅助器具给予补贴。

——残疾人基本服务。建立健全以专业康复和托养服务机构为骨干、社区为基础、家庭为依托的社会化残疾人康复、托养服务体系。加强残疾人服务设施建设，继续实施“阳光家园”计划，实施国家重点康复工程，建立残疾儿童抢救性康复救助制度。完善残疾学生助学政策，保障残疾学生和残疾人家庭子女免费接受义务教育，逐步实行残疾学生高中阶段免费教育，推进特殊教育学校标准化建设。加大残疾人就业促进和保护力度，开展多层次残疾人职业技能培训，为农村残疾人提供实用技术培训，落实残疾人按比例就业、安置残疾人单位税收优惠、残疾人个体就业扶持等政策。公共就业服务机构和残疾人就业服务机构免费为残疾人提供有针对性的职业介绍、职业指导等就业服务。将住房困难的城乡低收入残疾人家庭优先纳入基本住房保障制度。加强针对盲人和聋人特殊需求的公共文化服务，实行公共文化体育设施对残疾人优惠开放，扩大盲人读物出版规模。加快无障碍建设和改造，推进公共设施设备和信息交流无障碍，有条件的地方为有需求的贫困残疾人家庭无障碍改造提供补助。建立健全残疾预防体系。

第二节 基本标准

加快建立健全残疾人基本公共服务国家标准体系。依据国家残疾人事业相关法律法规，为保障残疾人基本公共服务的规模和质量，明确工作任务的事权与支出责任，缩小残疾人生活状况与社会平均水平的差距，制定“十二五”时期残疾人基本公共服务国家基本标准。

“十二五”时期残疾人基本公共服务国家基本标准

服务项目

服务对象

保障标准

支出责任

覆盖水平残疾人社会保障社会保险保费补贴重度和贫困残疾人参加城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险按规定享受政府社会保险费补贴中央和地方财政共同负担目标人群覆盖率100%基本医疗保障医疗康复项目参保残疾人运动疗法、偏瘫肢体综合训练、脑瘫肢体综合训练、截瘫肢体综合训练、作业疗法、认知知觉功能康复训练、言语训练、吞咽功能障碍训练、日常生活能力评定等医疗康复项目纳入基本医疗保险范围基本医疗保险基金支出目标人群覆盖率100%残疾人基本服务义务教育阶段特殊教育适龄残疾儿童、少年在“两免一补”基础上，针对残疾学生特殊需要，进一步提高补助水平；大中城市不能到校上学的残疾儿童、少年接受送教上门服务中央和地方财政共同负担学龄残疾儿童少年接受义务教育比率达到90%残疾人教育资助家庭经济困难的残疾儿童、青少年义务教育、学前教育和高中阶段教育寄宿生享受生活费用和特殊学习用品、教育训练补助；高中阶段教育学费、杂费、课本费免费中央和地方财政共同负担义务教育和高中阶段教育资助目标人群覆盖率100%，为5.14万人次贫困残疾儿童提供学前教育训练费和生活补助残疾儿童抢救性康复0—6岁残疾儿童对接受手术、辅具配置和康复训练等服务提供资助中央和地方财政共同负担覆盖93万人(次)左右目标人群残疾人就业服务城乡有就业愿望的残疾人免费在公共就业服务机构和基层劳动就业社会保障公共服务平台享有职业介绍、职业指导等就业服务；对就业困难残疾人提供就业援助；免费在残疾人就业服务机构享有就业信息发布、残疾人职业培训等服务地方政府负责，中央财政适当补助实现城镇残疾人新增就业100万，为100万农村贫困残疾人提供实用技术培训残疾人文化服务残疾人能够收看到有字幕和手语的电视节目，在公共图书馆得到盲文和有声读物等阅读服务中央和地方财政共同负担各级公共图书馆设立盲人阅览室，配置盲文图书及有关阅读设备；省市两级电视台普遍开办手语节目；影视剧和电视节目加配字幕残疾人体育健身服务残疾人免费享有体育健身指导服务中央和地方财政共同负担建立1200个残疾人体育健身示范点，经常参加体育健身的残疾人比率达到15%以上

第三节 保障工程

针对残疾人基本公共服务的特殊性和专业性，实施残疾人基本公共服务保障工程，提升残疾人基本公共服务能力。

——残疾人康复和托养设施建设工程。建设一批残疾人康复设施，配备相应的设备和专业人员，全面开展康复医疗、功能训练、辅助器具适配、心理辅导、康复转介、残疾预防、知识普及和咨询等康复服务；支持一批示范性专业托养机构建设，实施“阳光家园”计划，增强托养服务能力。

——特殊教育学校建设工程。改扩建和新建一批特殊教育学校，添置必要的教学、生活和康复训练设施，使每个地级市和人口30万以上、残疾儿童少年较多的县(市、区)都至少有1所按国家标准建设的特殊教育学校。

第十二章 促进城乡、区域基本公共服务均等化

按照推进基本公共服务均等化和实施主体功能区规划、国家区域发展战略的要求，逐步建立城乡一体化的基本公共服务制度，健全促进区域基本公共服务均等化的体制机制，促进公共服务资源在城乡、区域之间均衡配置，缩小基本公共服务水平差距。

第一节 促进城乡基本公共服务均等化

——加强城乡基本公共服务规划一体化。涉及公共服务的各类规划，要贯彻区域覆盖、制度统筹的原则要求，以服务半径、服务人口为基本依据，打破城乡界限，统筹空间布局，制定实施城乡统一的基本公共服务设施配置和建设标准。

——推进城乡基本公共服务制度衔接。以制度统一为切入点，抓紧制定和实施统筹城乡基本公共服务制度的工作目标和阶段任务。鼓励各地开展统筹城乡基本公共服务制度改革试点，有条件的可率先把农村居民纳入城镇基本公共服务保障范围；暂不具备条件的，要注重缩小城乡服务水平差距，预留制度对接空间。

——加大农村基本公共服务支持力度。进一步加大公共资源向农村倾斜力度，新增预算内固定资产投资要优先投向农村基本公共服务项目。制定并推行各类机构服务项目及其规范标准，提高农村基层公共服务人员专业化水平。鼓励和引导城市优质公共服务资源向农村延伸，包括充分利用信息技术和流动服务等手段，促进农村共享城市优质公共服务资源。

——以输入地政府管理为主，加快建立农民工等流动人口基本公共服务制度，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展。结合户籍管理制度改革和完善农村土地管理制度，逐步将基本公共服务领域各项法律法规和政策与户口性质相脱离，保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。积极探索多种有效方式，对符合条件的农民工及其子女，分阶段、有重点地纳入居住地基本公共服务保障范围。

第二节 促进区域基本公共服务均等化

——推进落实主体功能区基本公共服务政策。对优化开发区域和重点开发区域，要根据工业化、城镇化需要，加强基本公共服务能力建设，使基本公共服务设施布局、供给规模与人口分布、环境交通相适应。对限制开发和禁止开发区域，要加大财政转移支付力度和财政投入，保障不因经济开发活动受限制而影响基本公共服务水平的提高。

——加大困难地区基本公共服务支持力度。加大对贫困地区、革命老区、民族地区、边疆地区和集中连片特殊困难地区的基本公共服务财政投入和公共资源配置力度，政府基本公共服务投资项目优先向这些地区倾斜。鼓励发达地区采用定向援助、对口支援和对口帮扶等多种形式，支持这些地区发展基本公共服务，并形成长效机制。

——建立健全区域基本公共服务均等化协调机制。加强国务院各部门与省级政府间的磋商协调，保持区域间基本公共服务范围和标准基本一致，推动相关制度和规则衔接，做好投资、财税、产业、土地和人口等政策的配套协调。健全地方政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制，着力加强省级政府推进省域内基本公共服务均等化的统筹职能。适应区域一体化发展要求，完善现有各类区域协调机制，强化其促进区域内基本公共服务协作、资源共享、制度对接作用。鼓励和倡导长三角、珠三角等发达地区率先实现基本公共服务一体化。

第十三章 增强公共财政保障能力

建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，切实增强各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的保障能力。

第一节 明确政府间事权和支出责任

——综合考虑法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等因素，合理界定中央政府与地方政府的基本公共服务事权和支出责任，并逐步通过法律形式予以明确。中央政府主要负责制定国家基本公共服务标准和政策法规，提供涉及中央事权的基本公共服务，协调跨省(区、市)的基本公共服务问题，以及对各省级政府提供的基本公共服务进行监督、考核与问责。按照国家统一制度框架，省级政府主要负责制定本地区基本公共服务标准和地方政策法规，提供涉及地方事权的基本公共服务，以及对市级和县级政府提供的基本公共服务进行监督、考核与问责。市级和县级政府具体负责本地基本公共服务的提供以及对基本公共服务机构的监管。

——逐步将适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，增加中央和省级政府在基本公共服务领域的事权和支出责任。强化省级政府在教育、就业、社会保险、社会服务、医疗卫生等领域基本公共服务的支出责任。

第二节 完善转移支付制度

——科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付。在明确划分各级政府基本公共服务事权和支出责任的基础上，逐步做到属于地方政府事务，其自有收入不能满足支出需求的，中央财政原则上通过一般性转移支付给予补助；属于中央委托事务，中央财政通过专项转移支付足额安排资金；属于中央地方共同事务，明确各自支出的分担比例。

——完善转移支付办法。增加一般性转移支付特别是均衡性转移支付规模和比例，加大对中西部地区转移支付力度，优先弥补禁止开发区和限制开发区的收支缺口。规范专项转移支付，充分发挥专项转移支付资金促进基本公共服务均等化的积极作用。

——加快完善省以下转移支付制度。充分发挥省级财政转移支付有效调节省内基本公共服务财力差距的功能。已实施省直管县财政改革的地区，省级政府要根据本地区实际情况，加大对县级政府的转移支付力度。没有实施省直管县财政改革的地区，省、市级政府要采取多种方式，增加对县级政府的转移支付。

第三节 健全财力保障机制

——完善公共财政预算，优化财政支出结构。各级政府要优先安排预算用于基本公共服务，并确保增长幅度与财力的增长相匹配、同基本公共服务需求相适应，推进实施按照地区常住人口安排基本公共服务支出。加快构建以政府为主导、充分体现社会公平的再分配调节机制。

——拓宽基本公共服务资金来源。继续安排中央资金，支持贫困地区和薄弱环节提高基本公共服务能力，地方各级政府特别是省级政府要安排相应资金。充分利用国际金融组织贷款等有效融资形式，拓宽政府筹资渠道，增加基本公共服务基础设施投入。加大国有资本经营预算用于基本公共服务的支出比重。扩大全国社会保障基金规模。

——提高县级财政保障基本公共服务能力。中央财政制定县级基本公共服务财力保障范围和保障标准，并根据相关政策和因素变化情况动态调整。省、市级财政要按照本行政区划内基本公共服务均等化的要求，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，帮助困难县(市、区)弥补基本财力缺口。县级政府要强化自我约束，科学统筹财力，规范预算管理。中央财政要完善县级财政保障基本公共服务的激励约束机制，根据基层工作实绩实施奖励。

第十四章 创新供给模式

在坚持政府负责的前提下，充分发挥市场机制作用，推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。

第一节 建立多元供给机制

第三篇：完善农村基本公共服务体系

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完善农村基本公共服务体系

一、完善农村基本公共服务体系的必要性

（一）当前农民最需要的基本公共服务

2006年10月11日,党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,把构建社会主义和谐社会提到了前所未有的高度。事实上,处于转型期的中国社会确实存在着大量不和谐的因素,其中公共服务的非均等化,尤其是城乡公共服务的非均等化现象,已经成为影响社会和谐的重要因素。在此背景下,《十一五规划》中也明确提出了公共服务均等化的原则。在这之后,党的十六届五中全会上通过的《中共中央关于制定“十一五”规划的建设》中，明确提出了公共服务均等化的原则。

其实城乡公共服务非均等化主要是因为我国一直以来的发展战略造成的。所以完善农村基本公共服务体系是缩小城乡公共服务实际差距的重要因素, 是新阶段农村反贫困的关键所在, 是提高农村人口素质的路径依赖。长期以来, 在农村主要靠农民积累的公益金来解决某些公共服务事项, 这与城市形成极为明显的差距。由于农村公共服务制度的缺失, 农民在义务教育、公共医疗、社会保障等多方面的公共需求远远得不到满足。事实上, 公共服务因素在我国城乡实际收入差距中的比例已高达30%～40%。我国农村人口占全国人口的 70%, 但是国家80%的公共卫生资源投放在城市;义务教育人口的 60%在农村, 却只有不到 25%的资源用在农村。从短期来看, 这使得农民“因病返贫”, 因教育落后返贫的问题比较普遍。从长期看, 基本公共服务供给的匮乏制约了农民素质的提高, 不仅会影响农民未来收入的提高, 还会形成许多经济社会问题。我国农村公共服务和服务供给不足、结构失衡、效率低下的局面有着其深层次的历史原因和体制背景, 财政与金融资金难及农村地区是一个原因, 但农村综合改革滞后则是造成现状的主要体制性原因。进入新阶段, 随着农村潜在公共需求的逐步释放, 农村居民日益成为公共需求的主体。适应这个变化, 为广大农民提供基本而有保障的公共服务, 已成为新阶段农村综合改革的重大任务。所以新阶段农村综合改革应当抓住农村经济社会发展进程中的突出矛盾, 变革农村的上层建筑, 逐步实现城乡基本公共服务均等化。

中国改革发展研究院曾经设计了一份由四十二个问题构成的调查问卷，寄发给全国各地长期从事“三农”问题研究的专家学者和政策研究机构，以期广泛收集农村基本公共服务的研究成果。本次调查共发放问卷400 份，回收问卷216 份，有效问卷214 份。通过对调查数据进行统计分析，得出了当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务，见下表。

当前农民最需要哪些基本公共服务

选 项 频数 所占比例（%）基本医疗卫生 211 98.6 义务教育 199 93.0

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选 项 频数 所占比例（%）公共基础设施 194 90.7 最低生活保障 168 78.5 农技支持 135 63.1 就业服务 117 54.7 生态环境 101 47.2 社会治安 99 46.3 金融支持 97 45.3 文化事业 75 35.0 法律救助 73 34.1 信息支持 63 29.4 市场监管与服务 27 12.6 突发事件与公共危机的处理 24 11.2 其他 6 2.8

此问卷调查显示，当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务依次为基本医疗卫生、义务教育、公共基础设施、最低生活保障、农技支持、就业服务、生态环境保护、社会治安、金融支持。由此可见，在“三农”专家看来，民生类与生产类公共服务是当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务。

学界和政策研究领域的专家学者都认为，城乡差距在很大程度上源于城乡基本公共服务的差距。所以，最近几年，各级政府开始重视基本公共服务。基本公共服务供给状况的改善，以及最近几年不断出台的多予少取惠农支农政策，在缩小城乡差距中发挥了多大的作用，其答案既是学界关注的问题，也是政策决策的迫切需要。对于这个问题，62.6%的专家认为，各级政府开始重视基本公共服务,落实多予少取惠农支农政策,只是减缓了城乡居民收入差距扩大的速度，但差距扩大的趋势仍在继续；34.6%的专家认为作用不明显，城乡居民收入差距扩大的速度没有什么改变；只有2.8%的专家认为作用很大，城乡居民收入差距明显缩小。所以笔者认为完善农村基本公共服务体系仍然是非常必要的。

（二）农民最需要的这些基本公共服务非均等化的危害

公共服务在城乡方面的不均等,对我们社会的统一稳定有着很大的影响,不论是从理论上还是从实践上说,都是有着明显的负面效应的。下面分别对应上面的现状来分析一下公共服务的城乡差异对社会的不良影响。

1.医疗差异会造成资源浪费和人民心理上的不公平感

由于医疗体制改革已经成为千夫所指,在医疗方面的不均等状况并不为人们所重视。财政过多的将资金投入到城市里的大医院,不重视乡镇卫生院,使得卫生院的作用不能得到有效的发挥,人们对卫生院的期望也不是太高,这就导致了大医院的资源紧张和小卫生院资源闲置共存的情况。这也就导致上面所提到的40%-60%的农民因看不起病而因病致贫、返贫。这种情况会使人们在潜意识里形成对社会公平的质疑,减少人们对社会的信任,这对于长久的社会稳定会产生不

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利的影响。

2.义务教育差异导致城乡人民发展机会不平等

随着我们国家经济的发展,我们在义务教育公平化、均等化方面已有了不少进步,但正是如前文所述,差异的消除和形成都将是一个长期的过程,如果我们现在没有改变现状的政策作为支撑,那在义务教育方面的不均等对我们整个社会的影响将产生比就业服务不均等更严重的后果。我们现在已经不再追求平均主义,不再要求结果平等,但我们应该提供的是机会的均等,义务教育正是在这方面起着重要的作用。如果这种状况在一段时间内得不到较好的改善,那在市民和农民之间,将会产生一个人为的阶级鸿沟,这将使我们的农村弱势群体没有机会改变他们下一代的命运。

3.基础设施差异影响城乡间平等的发展机会

基础设施方面的差异主要是发展的环境条件问题,尤其是现在经济的发展要求有资金的支持,而资金在我国软环境大致相当的情况下大多会流向基础设施好的地方。对于我国广大的乡村地区,没有便利的交通和良好的生活环境,我国农村的发展就会跟城市的差距变大,跟随着的便是城乡居民收入差距的进一步扩大。

4.社保差异可能会影响社会稳定

我国目前的社会保障的总体状况就是覆盖面小,保障水平低。虽然在近几年内,我们的社会保障有着巨大的发展,但是目前的这种社会保障局面,对于我国几亿农民来说,他们心中还是没有安全感,绝大部分的农民处于各种风险的包围之中。在经济发展迅速的情况下,这可能不会对社会造成多大的影响,但是天有不测风云,对于农民来说,他们就是在凭着运气生活,灾害或者严重的疾病对于他们来说都将是致命性的,这种情况对于农民和我们的社会来说都将是高风险的。还有就是对于在外工作的农民兄弟来说,他们在城里干着最有风险的工作,却难以享受到跟他们在同一个城市的市民们的待遇,享受不到应有的保障,这对于城市的稳定和我国的城市化进程都是不利的。

5.就业服务差异导致城乡生活机会不平等

就业服务方面的差异在于政策制定者有一个预先的假设前提:在农村的就是要种庄稼的,在城市里的就是要做工人的。这种就业服务方面的差异不利于社会的整合,会产生明显的地区“马太效应”,有着较高水平的城市里的市民有更多的发展机会,而在农民的农民则由于条件不好而使发展前景越来越渺茫,这使得农民和市民之间在生活上存在着不平等的机会。现代社会国家的发展需要社会全体公民的整体和谐发展,这样的就业服务政策对我们国家从农业国向工业国的转型会产生阻滞的作用。

二、农民最关心的基本公共服务存在的城乡差异的现状

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（一）基本医疗卫生上存在的城乡差异

“看病难”、“看病贵”问题是2005年大众媒体报道的一个焦点,医疗卫生体制改革的失败使我国医疗卫生为全国人民所诟病,但在这种整体糟糕的情形之后仍存在着城乡差异。“据卫生部调查统计,医疗卫生资源约有80%集中在城市,其中2/3又集中在大医院,用于农村卫生经费的比例,从1991年的20%降到2000年的10%,其中专项的农村卫生经费只有1.3%,农民人均卫生事业费只有12元,仅为城市人均值的28%。乡镇卫生院只有1/3正常运转。2004年每千人口医生数,农村只有0.85人,仅为城市2.32人的1/3。农村中还有10%的村没有医疗点,新的农村合作医疗覆盖面和医疗费水平均很低。在2004年底召开的新闻发布会上,卫生副部长说,近年来中央财政支出中卫生支出仅占1.6%-1.7%,其中有70%的医疗费用于占30%的城镇人口。在农村约有40%-60%的人因看不起病而因病致贫、返贫,中西部地区因病无钱医疗而死亡的比例高达60%-80%。”

（二）义务教育上存在的城乡差异

长期以来,国家在教育经费投向上的城镇偏好造成了农村教育供给不足和质量低下的状况,这就又分别造成了农村子女上学难和教育收益率低,降低了农民对教育的需求状况。由于城乡的教育管理体制、经费来源不同,致使教育方面不论是硬件设施还是师资力量,城镇都要优于农村。近年来,由于“三农”问题的严重,农村教育问题也日益引起国家的重视,但目前确实还存在着严重的教育方面的城乡差异。首先来看2001年全国义务教育经费城乡(城镇/农村)差别(倍数)统计,表现出来城乡投资的差距。

2001年全国义务教育经费城乡(城镇/农村)差别(倍数)统计表

教育总经费预算内经费教育总经费预算内经费

全 国1.86 1.93 1.71 1.68 河 南1.80 1.72 1.66 1.48 北 京1.54 1.62 1.14 1.21 湖 南1.45 1.60 1.47 1.44 上 海1.63 1.36 1.26 1.07 广 西1.67 1.52 1.54 1.24 广 东1.89 1.53 2.20 1.67 重 庆1.57 1.70 1.35 1.31 江 苏1.63 1.68 1.47 1.56 贵 州1.83 2.12 1.70 1.69 浙 江1.30 1.26 1.22 1.24 云 南1.44 1.49 1.16 1.29 山 东1.86 1.85 1.85 1.57 西 藏1.62 1.76 1.56 1.70 山 西1.19 1.49 1.13 1.17 宁 夏1.40 1.26 1.20 1.10 吉 林1.36 1.53 1.21 1.34 新 疆1.50 1.81 1.30 1.42

由上表可以看出来,城镇学校投资多,农村学校投资少,全国城镇小学生均教育经费是农村小学的186倍,其中预算内教育经费是1.68倍。由于教育投资的差别,就会导致城乡教育的办学条件的差距。拿几个直辖市和全国水平以及临近北京和天津的相比,可以从中看出城乡教育办学条件的差异。这就不仅是地区差异,也是城乡差异。“河北生均固定资产,小学只是北京的35.9%,天津的70.1%,初中只是北京的25.7%,天津的42.4%。河北的初中教师合格率、小学初中的生师比与北京、天津也有很大差距。”城乡教育方面差异的另一方面表现是农民工子女的 4 / 11

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教育问题,这方面问题的严重性我们可以从中央的有关文件中看出来。2003年中央1号文件要求城市要保障农民工子女接受义务教育的权利,2004年2月,国务院办公厅转发了教育部、中央编办、公安部、发展改革委员会、财政部、劳动与社会保障部“关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见”。中央发文对农民工子女义务教育问题的干预说明了这方面的问题的严重性。

（三）公共基础设施上存在的城乡差异

就公共服务的城乡差异中的诸方面来看,公共基础设施方面的差异可以说是感观上最显著的了,城市中完善的供水供电供热设施,宽阔平整的道路,方便的交通条件,美丽的公园和设施完善的娱乐场所、公共图书馆、艺术表演场所,如此等等,都是乡村中不可奢望的。当然,城市同乡村的不同特征,我们不可能看到两者在上述服务上的完全平等,但是现实的情况是农村部分地区最基本的农田水利建设落后。在公共基础设施的投资方面,也显示出了巨大的差距:2001年各级政府继续加大城市市政公共基础设施的投资力度,全年完成城市建设固定资产投资2352亿元,比上年增长24.4%,而同年,有89299.27万农业人口的18090个建制镇建设总额才3119.70亿元,而其中占12.32%的公共建筑建设投资387.74亿元,加上13.25%的公共基础设施的投资413.26亿元总共才798.0亿元,这与人口仅占少数部分的地市公共基础设施的投资形成强烈的对比。据中国社科院农村发展研究所农村政策研究中心主任李成贵分析,我国多年来一直实行的是向城市倾斜的财政政策,近年来财政资源在城乡之间的分配更是如此,这种政策对公共服务的各个方面都有影响,但是在基础设施方面更明显。

（四）社会保障上存在的城乡差异

我们所说“社会保障”,一般都隐含着“城镇社会保障”的意思,主要包括养老保险,失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等社会保险和社会救助、社会优抚等几个方面；对于农村来说,有独立的农村社会保障制度,差异也主要从这几方面来进行比较。据我国劳动与社会保障部提供的数据,当前,我国城市社会保障制度的基本框架已大致建成,进入完善发展阶段,截至2004年全国城市居民参加基本养老保险的人数达16353万人,参加失业保险的人数达10584万人,医疗保险人数达12404万人,各大中小城市的最低保障制度、救济制度及各项优抚工作也都已建立完善和顺利开展。而与此相比,农村的社会保障体系仅包含农村社会养老保险、农村社会合作医疗和农会合作医疗,并且参保水平相当低,“到2002年底,全国有31个省(区、市)1955县不同程度地开展了农村社会保险工作,参加农村社会养老保险的人数5461.78万人。2002年,按照每人年均627元的贫困线标准,我国共有贫困人口2820万人,当年,我国农村传统的救济和最低生活保障总数2288.7万人,占农村贫困人口的81%„„农村的救济仍是以传统的救济方式为主。2002年接受社会救济的2288.6万人中,传统救济1880.8万人,占82.2%。农村最低生活保障占救济人数的比例仍然很小,只有407.8万人,占17.8%。”“调查资料显示,全国农村居民中得到某种程度的医疗保障的人口占12.68%,其中享受部分公费医疗的人群只占1.16%,更多的是农民或集体承担缴费责任的商业性医疗保险和农村合作医疗,而87%的农民是完全自费医疗。”

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（五）就业服务上存在的城乡差异

按照我们中国官方的标准,“就业”和前面所谈的“社会保障”一样,本身就包含着城乡差异的。在2000年中国劳动统计年鉴上,城镇登记失业率中,作为分子的失业人员的条件之一是“有非农业”户口,作为分母之一的城镇单位从业人员是扣除使用的农村劳动力的。因此,国家“积极开展的‘以送政策、送岗位、送技能’为主要内容的再就业援助活动”就成为仅对准城镇居民服务的政策。而由于农民身份的限制,他们要进入城镇国有、集体事业单位获得固定工作是几乎不可能的事情。农民进城只能在三资、私营企业的生产线上进行一般的生产作业,带着“农民工”这种奇怪尴尬的称谓,并经常遭遇欠薪事件。“截止2004年11月26日,全国共清理拖欠农民工工资318亿元,其中2003年当年拖欠的农民工工资已清理162亿元,全国2003年底以前拖欠农民工工资总额171亿元,已累计偿付156亿元。”另外,农村“就业”服务还存在着缺乏劳动力供求信息网络,就业服务机构没有全面向乡镇和村庄延伸,大多数贫困地区没有规范的就业服务机构,没有经费保障,没有现代化的信息网络,没有专门的职业培训机构,对农村剩余劳动力实施职业技能培训政策措施不完善,对职业培训机构投入不足,培训实用性不强,培训后就业率仍旧没有大的长进等。而与此相比,城市的就业服务与就业管理体制则优越、完善得多。

三、城乡基本公共服务非均等化的原因

基本公共服务的非均等化在城乡中尤为明显, 这并不是一个暂时性的问题, 而是经过几十年形成的刚性的问题, 在这里既有政策和制度的原因, 也有社会结构的问题。但是笔者认为以下几个因素是促使现金城乡基本公共服务非均等化的最主要的原因。

（一）中国的二元经济结构

二元经济结构几乎是所有发展中国家经济发展中所普遍存在的现象, 即在国民经济中, 现代部门与传统部门并存。表现在产业结构的发展中, 农业还处在较落后的情况下, 超前进行工业化, 优先建设现代化部门。从我国情况看来, 虽然工业结构高度已经达到本世纪 70 年代西方发达国家的水平, 但是三次产业的产值结构大体与西方国家本世纪 20 年代的水平相近, 工业化、城市化水平较低, 而且, 与发达国家经济成长与社会发展相异的是, 中国二元经济结构中的“二元”的社会特征更为明显。由于农民与城市居民的收入呈现较为明显的异质性, 从而形成两个不同质的利益群体。

（二）户籍制度

户籍制度是一种根基于农村自然经济和家族传统的行政管理方式, 本质上是一种“社会屏蔽”制度, 将占中国人口绝大多数的农村人口屏蔽在分享城市的社会资源之外。这种户籍制度, 一是限制农村农业户口转为城镇非农业户口, 限制农民流入城市。其出发点是实行向城市工业化发展倾斜的政策, 完成工业发展的原始积累;二是对城镇非农业户口的人, 提供包括就业、粮油供应, 提供住房

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和医疗、养老保险等待遇, 而农民就没有这些。形成了依附在两种户口上的权利差异, 造成了城乡居民户口的不同、权利不同的二元社会。由于户籍制度的屏障作用, 使得流入城市的农民工在职业、经济、婚姻、政治参与和教育方面受到层层限制要, 仍然居于城市社会分层的最低层。

四、满足农民享受其需要的基本公共服务的需求的建议

（一）科学界定各种公共服务提供者的责任

公共服务是从提供公共物品提出的, 公共物品的概念是英国经济学家休谟在 1773 年提出的, 后由萨谬尔森 1954 年在他的《公共支出的纯粹理论》中归纳出公共物品在消费中具有非排他性和非竞争性两个本质特征。1965 年布坎南在《俱乐部的经济理论》中又提出了只有竞争性而无排他性的公用资源型和只有排他性而无竞争性的俱乐部型两类准公共物品的概念。为了叙述方便, 不加区别, 我们可以把公共物品与公共服务统称为公共产品。我国学者、国家行政学院马庆钰教授 2004 年在《关于“公共服务”的边界》一文中进一步提出了具有生产弱竞争性和消费弱选择性的私人产品属于公共服务规制和监管的物品。这些研究为我们研究农村公共服务体系, 建立和界定各种公共产品提供者的责任奠定了理论基础。农村公共产品是指在农村区域范围内的具有非排他性、非竞争性或者具有正外部性的产品或服务。农村公共产品的提供者主要由: 各级政府、非政府组织或个人供给。

1.纯公共产品的供给问题。农村纯公共产品除国防、外交、社会治安与消防、法律与秩序、人权与产权、道德与民风育化、赌博与吸毒管教、宏观经济管理、公共卫生与疾病防治(包括艾滋病防治)、垃圾无害化处理(包括废品回收)、环境保护这些传统意义上公共物品外;还应包括大型水利工程、基层政府的管理、农业科学研究与推广、义务教育、灾害防治与救助(包括难民安置)、社会救济(包括收容所)、计划生育等。这些纯公共产品必须由中央政府来供给。

2.科学理清两类准公共产品的供给问题。

(1)只有竞争性而无排他性的公共资源型公共产品的供给问题: 像农村俱乐部(健身房)、图书馆、文化娱乐设施、渡口码头、小型水库与公用池塘、公共牧场等。为了避免拥挤和过度消耗, 在发达地区农村可以实行保本收费管理, 但对于欠发达地区农村则应采取地方政府投资建设村委会保本管理的模式。

(2)有排他性而无竞争性的俱乐部型的公共产品的供给问题: 像中小水利工程、农村道路交通、农村公用电力设施、供排水服务、农民培训、职业介绍机构、合作医疗、水电供应、社会保险、科技推广、托儿所、农村养老院等。在发达地区农村可以实施村民共同分担的办法, 但对于欠发达地区农村则应采取地方政府投资为主和农民共同出资为辅, 共同保本管理的模式。

3.关于生产弱竞争性与消费弱选择性私人物品的供给问题。这部分公共产品包括: 民航、邮政、电信、铁路运输系统、公路交通系统、集中供电、集中供热、生活燃料沼气改进、饮用水供应系统、广播电视系统等, 它们在消费上可以排他, 在生产上也可以有竞争,由于这些产品和服务所具有的网络性与规模性, 决定了他们生产的弱竞争性与消费弱选择性, 就它们的性质讲, 天生容易形成垄断, 政府就必须承担起规制与监管的责任。对于这部分物品原则上是拿钱买消费,用者付费, 但对于欠发达地区农村则应区别情况分别对待, 如饮用水供应系

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统、广播电视系统的建设则因其分别包含着公共卫生与疾病防治或道德与民风育化的重要作用, 应采取中央政府投资建设, 村民共同维护的模式;再如生活燃料沼气改进, 因其包含着垃圾无害化处理、环境保护的重要作用, 应采取地方政府出资建设, 农民自行维护的模式。

（二）转移支付的重点应放在弥补农村基本公共服务非均等化上

提高基层政府可用财力。现行财力性转移支付中, 除一般性转移支付、民族地区转移支付和年终结算财力补助等地方可自由支配外,调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等项目具有专门用途, 需要地方额外增加配套资金, 不能缓解基层政府可支配财力的不足, 直接影响了基本公共服务水平的提高, 致使绝大部分限制开发区域的基层财政一直处于“吃饭财政”的尴尬境地。一些限制开发区域为了维持基层政权的运转, 往往挪用各种用于生态建设等方面的专项资金, 严重影响了限制开发区域的生态环境建设。因此, 未来国家转移支付应加大对基层政府可用财力的转移支付力度, 保障基层政府具有实施基本公共服务的基础。保障基本公共服务的日常经费与运营费用充足。国家为中西部地区投资兴建了学校、医院、社会福利院等硬件设施之后, 往往没有相应的运营费用加以配套支持, 特别是人头费严重不足, 使得中西部功能区的基层教员、医务人员、文化工作者的工资报酬得不到保障,大量工作岗位无人承担, 公共设施资源闲置浪费。因此, 要保障中西部主体功能区公共服务水平的提高, 需要加大基本公共服务运营经费特别是人头费的资助, 从而使欠发达地区公共服务运营费缺口得到弥补, 保障公共服务的有效供给。

（三）明确政府的均等化财政支出的方向

笔者从中国改革发展研究院设计的那份由四十二个问题构成的调查问卷中还收集到了一些关于农村基本公共服务问题的其他信息。

农村义务教育当前最重要的问题

选 项 频率 百分比（%）建立农村义务教育稳定投入机制 185 88.5 加强师资培训，提高教学质量 135 64.6 确保教师工资，稳定教师队伍 126 60.3 巩固义务教育对象的入学率 52 24.9 加大硬件投入，改善办学条件 98 24.9 其他 9 4.3

从问卷调查中显示，对于农村义务教育迫切需要解决的问题，依次为建立农村义务教育稳定投入机制；加强师资培训，提高教学质量；确保教师工资，稳定教师队伍；巩固义务教育对象入学率和加大硬件投入、改善办学条件。

这些信息清楚地告诉我们，财政对义务教育的投入的重点应该集中于建立农村义务教育稳定投入机制；加强师资培训，提高教学质量；确保教师工资，稳定

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教师队伍；巩固义务教育对象入学率和加大硬件投入、改善办学条件。

农民在公共基础设施方面最为迫切的需求

选 项 频数 百分比（%）选 项 频数 百分比（%）公共交通设施 189 90.9 环保基础设施 120 57.7 农田水利设施 188 90.4 文化体育设施 110 52.9 人畜饮水工程 179 86.1 其他 8 3.8 电力基础设施 143 68.8

公共基础设施是农村基本公共服务的重要组成部分，一些学者建议把农村公共基础设施建设作为一个切入点，这不仅能够改变农村面貌，而且能够增加农民收入。关于现阶段农民最迫切需要的公共基础设施，专家们的意见比较一致，包括公共交通设施、农田水利设施、人畜饮水工程、电力基础设施、环保基础设施和文化体育设施。这些项目都应该成为财政支农惠农政策的重要关注点。

政府农村生态环境服务的重点

选 项 频 数 百分比（%）选 项 频 数 百分比（%）村容村貌的整治 166 81.8 三废处理 148 72.9 空气污染的治理 110 54.2 其他 6 3.0 清洁能源的推广 150 73.9

农业生产环境和农村生态保护方面，大多数专家认为，基层政府从保护农业生产环境和农村生态环境的客观要求出发，应该重点抓好水土污染防治、村容村貌的整治、清洁能源的推广、三废处理四个方面的工作。而且财政对农业生产环境和农村生态保护方面的投入也理应集中于水土污染防治、村容村貌的整治、清洁能源的推广、三废处理四个方面。

对于目前农村医疗卫生迫切需要解决的问题，72.7%的专家建议提高中央和地方政府对新型农村合作医疗的投入比重；72.2%的专家建议在提高农村医疗卫生从业人员的整体素质的同时，改善卫生医疗机构硬件设施；67.0%的专家建议根据不同地区农民的支付能力建立稳定可靠的资金筹措机制；55.5%的专家建议加大医药市场不规范问题的整治；51.7%的专家建议提高新型农村合作医疗报销比例，降低报销门槛费，简化报销手续。另外，43.1%的专家建议应重视“只保大病，忽视小病预防”对新型农村合作医疗受益率的负面影响，还有 34.9%的专家建议以贫困农户为主要服务对象，兴办乡村免费医院

关于农村最低生活保障和社会救助，86.1%的专家认为存在的主要问题是经费短缺，保障和救助水平低；72.2%的专家认为覆盖面太小，救助水平过低；58.4%

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河北经贸大学 的专家认为保障和救助对象的确定程序繁杂又缺乏可靠依据，随意性大；33.0%的专家认为保障水平在城乡之间和地区之间的差别太大。另外，从我国区域发展差距和不同地区财力差距较大的现实出发，63.8%的专家建议应该确定全国统一的“最低生活保障”底线，根据不同地区的财力划分中央、省、县（市）的分担比例。23.8%的专家建议，在确定全国统一的“最低生活保障”底线的基础上，中央财政兜底。对于政府在农村社会养老保障建立和管理中的作用，大多数专家认为政府当前面临三大任务，一是尽快把所有社保业务统一归并社保机构，实现资源共享，解决多头分管问题（80.8%）；二是统一城乡社保立法，解决体制衔接问题（78.8%）；三是强化政府责任，确保财政补贴和财政兜底问题（79.3%）。对于如何保护失地农民权益问题，专家意见存在较大分歧。46.9%的专家认为保护失地农民权益的最重要途径是把他们全部纳入城市社会保障体系；38.8%的专家认为，只要解决了合理补偿问题，失地农民的生存、发展和养老问题就可以自然解决，应相信农民利用土地收益的经济理性；而21.1%的专家认为，通过土地补偿和就业安置，能够解决大部分失地农民的生存、发展和养老问题

改革开放以来，大量农村剩余劳动力冲破传统城乡二元体制的束缚，向城镇流动，形成规模庞大的“农民工群体”。他们与城镇常住居民之间获得的就业服务差距仍然很大。从调查结果看，很多专家建议政府在以下几个方面加强对农民工的劳动就业服务：92.3%的专家建议强化劳动执法，保护农民工的正当权益；90.3%的专家建议为农民提供符合他们就业方向的全免费的培训；75.4%的专家建议建立保障农民工与所在城镇的常住居民平等享受义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障等基本公共服务的制度；73.4%的专家建议，在城乡“二元”体制彻底打破前，应为农民工提供全部免费的法律援助；43.0%的专家认为应当为农民工提供廉租住房。

根据这份问卷调查，我们应该还可以明确财政对基础医疗与公共卫生、社会保障、农民工就业服务等农村基本公共服务的投入重点。

（四）建立财政监督机制

全面贯彻党的十七大精神，深入学习实践科学发展观，认真贯彻“更新监督理念，突出监督重点，改进监督方式”的指示精神，建立健全事前、事中和事后监督相结合的财政监督机制，探索建立预算编制、执行、监督三者紧密衔接、相互制衡的财政监督体系，充分发挥财政监督在完善农村基本公共服务均等化方面的保驾护航作用。切实保障促进基本公共服务均等化，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

一是要以监督检查服务完善中央与地方政府间财政关系，积极推进省以下财政体制改革，促进健全财力与事权相匹配的财政体制。

二是以监督检查服务完善财政转移支付制度，加强对转移支付资金的动态监控和调研分析，及时发现财政转移支付管理中存在的问题，提出合理化建议，促进形成统一、规范、透明的转移支付制度。

三是以监督检查服务调整和优化财政支出结构，加大对三农、教育、科技、就业、社会保障、生态环境、节能减排、公共安全等方面财政投入资金的规范性、安全性、有效性的监督力度，确保各项惠民资金政策落到实处。同时，探索开展

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绩效监督，推动加快建立改善民生的长效机制。

坚持将财政监督工作贯穿于农村基本公共服务均等化之中，强化事前、事中、事后监督，提高财政监督信息化水平，逐步实现对财政资金运行全过程的动态监控，促进农村基本公共服务均等化水平的不断提高。

在监督方式上，要注重事前调查审核、事中跟踪监控和事后专项检查相结合，加强对财政运行全过程的监督。要综合运用检查、调查、审核、督促、反馈等工作方式方法，不断提高农村基本公共服务均等化水平的提高。要充分利用信息网络技术，强化实时监控，提高财政监督信息化建设水平。在监督成效上，要建立健全监督检查成果利用协调机制，切实使财政监督做到有为、有位、有威，促进财政管理职能的落实。在监督基础工作上，要按照科学化、精细化、规范化的要求，做好财政监督制度建设、理论调研、信息宣传等基础工作。在监督资源建设上，要统筹兼顾财政、审计和其他政府部门的监督资源，适时调整和充实财政监督职责，注意采取有效措施，防止部门职能的交叉重复，提高整体监督效能。

完善农村基本公共服务供给的决策制度，建立有效的农村基本公共服务供给的问责机制和监督机制。目前中央和地方的财力与支出责任不对称，直接影响了农村基本公共服务的提供和效率，也造成了城乡间公共服务职责和供给能力的差距。应该按照财权与事权相对称的原则，调整中央与地方政府之间的财权分配格局，健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化各级政府公共服务的责任，形成科学的公共服务分工和问责机制。针对我国目前农村公共产品供给的实际情况，关键是要合理界定中央与地方政府提供农村公共产品的责任和范围。国家应根据农村公共品的不同性质,建立和完善政府（中央、省、县、乡）、村集体和农民三位一体的农村公共产品供给体系，并按照受益原则合理划分各自提供农村公共产品的职责范围，改革农村公共产品供给的决策制度，根据农村公共产品需求优先顺序，实行“自下而上”和“自上而下”相结合的投入决策机制。要完善政府公共服务绩效评价和效果跟踪反馈制度，以基本公共服务均等化为重点，按照财权与事权相对称的原则，健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化各级政府公共服务的责任，形成科学的公共服务分工和问责机制，规范问责操作程序。要建立有效的监督机制和科学的政府绩效评估体系来规范地方基层政府的决策行为，加强对公共服务决策活动的监督，完善决策的监督制度和机制，完善村情民意沟通渠道，建立制度化的利益表达机制，扩大农民在公共服务问责制度中的知情权、参与权和监督权，以保证农村基本公共服务供给的科学合理。

翟子斌

11月28日

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第四篇：国家公共文化服务体系示范区

国家公共文化服务体系示范区

国家公共文化服务体系示范区是指:结合当地实际，坚持公益性、基本性、均等性、便利性，在满足群众基本文化需求的基础上，积极探索如何形成网络健全、结构合理、发展均衡、运行有效、惠及全民的公共文化服务体系，进一步推动公共文化服务广覆盖、高效能，为构建基本完善的公共文化服务体系提供实践示范和制度建设经验的地区。

一、简介：

国家公共文化服务体系示范区是文化部、财政部在“十二五”期间共同开展的一项战略性文化惠民项目。这项工作的根本目的是推动各地研究和解决公共文化服务体系建设面临的突出矛盾和问题，探索建立公共文化服务体系可持续发展的长效保障机制，为同类地区提供借鉴和示范，为国家制定相关政策提供科学依据和实践经验。经过严格的申报、评审、公示等程序，2011年5月，第一批创建示范区（项目）名单公布，共有31个单位获得示范区创建资格。经过两年的创建，2013年9月，第一批31个创建国家公共文化服务体系示范区通过验收评审，获得示范区称号。

二、示范区意义：

1、探索新的重大文化惠民项目

一是公共文化服务政府责任得到明确和加强。通过创 建，各示范区普遍建立了党委政府牵头、各部门参与的公共文化建设工作机制，并把公共文化服务纳入到了各级党委政府绩效评估之中。

二是公共文化投入不断加大，基层设施网络建设得到加强。

三是通过示范区创建，形成了一批行之有效、具有推广价值的制度设计成果，成为公共文化服务的有力保障。

四是各地在示范区创建过程中通过实施了大量文化惠民项目，较好地满足了人民群众的精神文化需求，使人民群众真正享受到了创建带来的文化惠民成果。

2、推动公共文化服务体系建设科学发展

一是对统筹推进公共文化服务体系化建设、提高公共文化服务效能进行了卓有成效的探索，显著提升了文化惠民效果。

二是对正确处理公共文化服务体系建设政府、市场、社会之间的关系进行了卓有成效的探索，推动形成了以政府为主导、市场和社会力量广泛参与的公共文化工作格局。

三是对统筹文化事业和文化产业协调发展进行了卓有成效的探索，有效提升了文化建设的科学化水平。

四是对通过公共文化服务更好地传播和弘扬社会主义核心价值观进行了卓有成效的探索，有效发挥了文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的功能。不少示范区城 市把加强社会管理与公共文化建设结合起来，整合资源、转变职能、创新机制，积极探索公共文化的社会化参与方式，使群众在公共文化参与中自我表现、自我教育、自我服务。

三、创建工作：

指导思想：

贯彻党中央、国务院关于公共文化服务体系建设的指示精神，按照文化部党组对公共文化服务体系建设的工作部署，根据《文化部财政部关于开展国家公共文化服务体系示范区(项目)创建工作的通知》(文社文发〔2010〕49号)和《国家公共文化服务体系示范区(项目)创建工作方案》、《国家公共文化服务体系示范区(项目)创建标准》，通过对示范区、示范项目的统一、集中、有序的宣传，发挥典型的示范、影响和带动作用，促进示范区创建工作的开展。工作内容：

(一)在文化部机关报和创建工作指定宣传平台《中国文化报》开辟专栏和专门版面，组织重要稿件，有效推动、指导各地文化部门开展示范区创建工作。

1、开辟“创建国家公共文化服务体系示范区(项目)”专栏和专版：及时报道文化部对创建工作的要求、各地创建工作动态。

2、开辟“公共文化论坛”：结合公共文化服务体系制度设计研究，刊发专家学者及各地对公共文化服务体系的理论研讨文章。

3、组织有关研讨会：对示范区创建工作进行探讨，对研讨成果进行集中刊发。

4、组织示范区创建成果展览展示活动：在示范区取得阶段性成果时，组织有关成果展览展示活动，扩大创建工作的影响。(二)建立示范区(项目)信息报送制度，通过《创建国家公共文化服务体系示范区(项目)工作动态》(暂定名)沟通信息。各创建单位应确定专人负责及时报送工作动态信息，由国家公共文化服务体系制度设计办公室整理后，在《创建国家公共文化服务体系示范区(项目)工作动态》(暂定名)及有关内刊刊发。

(三)通过“创建国家公共文化服务体系示范区管理平台”(即“国家公共文化网”)，发挥专家委员会作用，对创建单位进行针对性指导。“国家公共文化网”以专题报道方式反映创建工作动态，并通过图片、视频等形式进行全面报道。

(四)在文化部社文司指导下，组织中央重要新闻媒体适时进行集中宣传。

1、在示范区创建工作的重要节点，组织《人民日报》、《光明日报》、新华社、中央电视台、人民网等中央重要新闻媒体，通过实地调查、集中访谈等多种方式，对示范区创建工作进行深入报道。

2、建立与中央重要新闻媒体的日常工作机制，及时反馈创建工作进展情况。

3、利用有关媒体的内部参考等平台，适时组织重要稿件，建立灵活的发稿机制。信息宣传内容要求：

1、创建工作动态：反映各创建单位工作进展，有关地方党委、政府对示范区、示范项目创建工作的要求，有关会议、文件的精神。

2、创建工作经验、体会：反映各地示范区、示范项目创建工作中的经验做法、措施和效果。

3、理论观点：与国家公共文化服务体系制度设计研究工作相结 合，以国家课题和各地课题为重点，通过专家学者的文章，对示范区创建工作进行理论阐述。

4、举办有关宣传活动：通过举办论坛、展览等活动，扩大示范区(项目)创建工作的影响。

5、及时反映公共文化服务体系建设的其他工作：对全国文化先进单位评选表彰和文化馆、图书馆等公共文化机构评估定级工作，对全国文化信息资源共享工程、古籍保护工程、乡镇综合文化站建设工程等进行全面的报道。组织机构：

由国家公共文化服务体系制度设计办公室(即国家公共文化服务体系建设专家委员会办公室，设于中国文化传媒集团国家公共文化发展中心)具体联系实施，并接受文化部社会文化司和中国文化传媒集团的领导。工作机制：

1、每个创建单位确定1名信息员，负责信息报送和宣传工作的组织。

2、各创建单位应制定宣传工作方案，并报送国家公共文化服务体系制度设计办公室。

3、参加中央媒体宣传统一由国家公共文化服务体系制度设计办公室协调安排。

第五篇：国家公共文化服务体系示范区研究

国家公共文化服务体系示范区研究

摘要：国家公共文化服务体系示范区肩负探路示范的重要使命，是国家公共文化服务最高水平的代表。随着我国首批示范区的验收和第二批示范区的启动，国家公共文化服务体系示范区开始面临新的机遇与挑战。本文将在分析国家公共文化服务体系示范区独特价值的基础上，探究其当前发展中的困惑，并进一步提出有效的应对策略与建议，以供借鉴。

关键词：公共文化服务；国家公共文化服务体系；示范区

公共文化服务体系建设对于我国这样一个大国来说，既是对广大人民群众看报纸、看电视、参与公共文化活动及鉴赏等文化权益的体现，也是提高人民整体文化素养的关键环节。伴随着改革开放的逐步深入，公共文化服务体系作为党和国家的重要文化战略，受到了越来越高的重视，国家公共文化服务体系示范区的创建也成为了国家发展中的关注焦点。

一、国家公共文化服务体系

通常人们在对一个国家的发展状况做出衡量时，会直接考量其文化馆、图书馆、博物馆的分布、服务及数量等公共文化服务情况。我国是一个拥有13.7亿人口和8.5亿农民的国家，在公共文化服务体系建设上所面临的困难更加复杂，因此，对富有中国特色的公共文化服务体系发展模式的探索尤为必要。自党的十六大顺利召开后，我国日益关注人民的基本文化权益，对公共文化服务体系建设做出了进一步加强，增加了公共文化服务体系建设的经费投入，开展了各项惠民工程，不断健全相关基础设施，创新服务的供给手段，在十七届六中全会上更是明确指出要建设结构合理、实用高效、功能完善且覆盖城乡的公共文化服务体系。

二、公共文化服务体系示范区引领国家文化民生

为了推动公共文化服务体系建设的更好发展，我国财政部与文化部在遵循基本性、均等性、公益性与便利性的基础上采取了建设公共文化服务体系示范区这一创新举措，在全国范围内逐步创建了一系列结构合理、网络健全的示范区，起到了良好的领头作用。2011年5月第一批公共文化服务体系示范区的31个名单正式公布，各级党委政府优先考虑与重点推进相应体制、设施建设和资金投入，通过撬动地方加大投入、促进设施建设、解决突出矛盾和加强课题研究等实现了公共文化服务体系的飞速发展。到2013年9月，第一批示范区成功验收并展开了32个第二批示范城市的建设，带动了公共文化服务创新热潮。

三、国家公共文化服务体系示范区发展困惑

（一）公共文化服务体系示范区政府的热情能否持久。对于地方政府来说，示范区既是公共文化服务体系建设的引领者也是文化民生执政效能的体现者，然而偏重公益性的公共文化服务经济效益较低，政府一般在刚性约束下不得不为之买单，若强制性约束消失，示范区政府的重视度是否还能持续。

（二）历史性遗留问题能否得到根本解决。从第一批与第二批公共文化服务体系示范区的建设过程来看，一些基层政府往往因绩效观不正而不够重视文化建设与文化投入，经费的不足拉大了区域、城乡差距，运行不力、结构欠妥等问题层出不穷。此外，基层公共文化服务专业人才的缺失、资源的匮乏、法规的不完善等都是示范区建设的难点。

（三）公共文化服务是否能升级为响应型。公共文化服务体系示范区要经过制度设计成果验收、第三方调查机构测评群众满意情况、中期督导考核、实地组织验收、负责人集中汇报评审后才能创建，示范区政府在考核督导和舆论关注下组织公共文化服务并广泛动员文化资源。考虑到各阶层人群文化需求的差异，传统的无差别供给无法适应个性化、针对性响应型诉求的要求。

四、应对策略与建议

（一）完善公共文化建设制度

国家应当重视公共文化的立法，在地方政府的考核内容中加入公共文化服务，逐步健全示范区的相关通报、督办等制度法规，完善文化市场管理、公共文化服务投入、文化设施管理等一系列法律规章。由各级政府共同编制真正将公共文化服务纳入到我国社会经济发展与城乡建设规划中的长期公共文化服务体系规划，以超出财政收入增长率的比例投入公共财政，借助项目补贴、特许经营等手段引导社会力量的积极参与。

（二）加强专业人才队伍建设

一方面，要积极引进高端先进人才，确保收入分配、人才流动等机制与当下市场相适应，借助柔性引才等方式努力吸引高级文化专业人才，倡导以项目形式同高端人才进行合作。另一方面，要对文化志愿服务活动做出升华，组织公共文化志愿服务团队并构建相关志愿者档案、注册系统、数据库等，让服务对象、项目和志愿者三者间进行有效的交互，利用科学的激励体系吸引文化志愿者。此外，还应着力健全本土培养人才机制，设立示范区高校、社科联等的订单式公共文化服务人才培训，给公共文化工作人员提供外出参观学习的机会，通过企事业单位学习资源的互联来建立开放性学习系统。

（三）加大公共文化资源供给

首先，要种送群众文化活动及文化精品，借助国家或省级评奖全力打造富有时代特征、地方特色的文学、影视、戏剧等方面的精品，让图书馆、文化馆等发挥基层阵地作用来建立文化分队与流动文化车，展开流动培训、电影和演出等，丰富群众的公共文化活动形式，增强其凝聚力。其次，要强化农村地区公共文化服务体系建设，逐步建立具有宣传教育、书报阅读、文艺演出等功能的乡镇基层文化站，将城乡共建原则落实到城市文化队伍培养、基础设施建设等领域中。再次，要实现公共文化资源的有机整合与现有信息技术资源的灵活应用，全面调动科技馆、展览馆、青少年宫等的文化资源，实现公共文化服务在地域、领域、部门上的跨越，在公共文化服务中活用先进网络、数字、计算机技术，做好优秀文化资源的整合与共享，例如可以构建网上音乐厅、图书馆等。最后，要保障弱势群体的公共文化利益，通过政府补贴、采购、文化消费券分发等方式保证青少年、老年人、残障人和失业、退休人员的文化权益，在制度层面进一步完善弱势群体的公共文化权益保障机制。

五、讨论

综上所述，国家公共文化服务体系示范区的创建是对中央公共文化服务体系建设战略的全面贯彻，是统筹我国城乡间的文化发展和促进公共文化服务体系发展完善的先进代表。目前，我国公共文化服务体系示范区建设仍存在文化投入不足、设施不够完善、缺乏社会力量支撑等问题，需从制度、人才、资源供给等方面综合采取措施确保示范区的顺利构建，确保示范区领头作用的真正发挥。（作者单位：长春工业大学）

参考文献：

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