宋才发：民族地区以人为核心城镇化的整体推进及法治保障探讨

第一篇：宋才发：民族地区以人为核心城镇化的整体推进及法治保障探讨

宋才发：民族地区以人为核心城镇化的整体推进及法治保障探讨

民族地区以人为核心城镇化 的整体推进及法治保障探讨

宋才发

（广西民族大学 法学院，南宁 530006）

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摘 要：民族地区是全国区域性整体脱贫的严峻地区，民族地区新型城镇建设要谨防出现新的“鬼城”，着力推进以人为核心的新型城镇化。要依法改革城乡二元户籍制度，改革城乡差别权益制度，健全财政转移支付制度，维护农民土地权益制度，加大对棚户区改造的力度，实施城乡绿色低碳制度。民族地区以人为核心的新型城镇化，正悄然改变着民族地区的社会关系。

关键词：民族地区；新型城镇化；人为核心；整体推进；法治保障

2014年9月16日李克强总理在国务院主持召开的座谈会上首次提出“推进新型城镇化建设试点工作”的建议；2016年1月22日李克强在国务院常务会议上，就“深入推进以人

[1]为核心的新型城镇化”进行精心部署；2月6日李克强又签批了《关于深入推进新型城镇

[2]化建设的若干意见》，提出新型城镇化建设要坚持以人为核心、以质量为关键。国务院之所以如此高度重视新型城镇化的“推进”工作，就因为新型城镇化建设不是一个单纯的经济问题，而是一个涉及充分释放内需发展潜力与和谐社会构建的综合性大问题。本文拟就民族地区以人为核心城镇化的整体推进及其法治保障问题展开探讨，以请教于大家。

一、推进以人为核心的城镇化有利于构建民族地区和谐社会关系

民族地区是全国区域性整体脱贫的严峻地区。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》划定了囊括679个贫困县的14个集中连片的特困区。在民族贫困县集中分布的8个少数民族人口众多的省（区）中，贫困县的数量分布为云南省44个，贵州省36个，内蒙古自治区31个，广西壮族自治区28个，新疆维吾尔自治区27个，西藏自治区74个，青海省12个，宁夏回族自治区8个。这8个省（区）贫困县的总数，占了集中连片特困区贫困县的48.5%。统计到2013年底，8个省（区）农村的贫困人口达到2562万人，高于全国农村贫困人口发

[3]生率8.6个百分点，占全国农村贫困人口的31.1%。据有关资料显示，2014年民族地区有592个国家扶贫开发重点县，农民人均年纯收入仅为6610元，比全国农民年平均收入水平低3282元。在12.8万个已经建档立卡的贫困村当中，有70.8%的行政村基本上没有集体经济，有6.9万个行政村至今不通客运班车；在81.7万个自然村当中，有33万个自然村不通沥青或者水泥路。在已经建档立卡的贫困户当中，有652万户人畜饮水困难，有580万户存在饮[4]水不安全问题。在这些贫困人口中，有不少是属于脱贫后又返贫的特困户。究其深层次原因尽管千差万别，但从根本上说来，是返贫人口的自身因素和所处的外部环境因素使然。从返贫人口自身因素来看，主要是由人口素质总体偏低，人口总量在一个时期内过快增长，使得生态失衡、产业结构不合理、人力资本投入不足、家庭经济收入较低等诸多因素决定的。从返贫人口外部环境因素来看，主要是由贫困人口所处的制度环境、社会环境、经济环境和 作者简介 宋才发（1953—），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，二级教授，广西民族大学引聘的“相思湖讲席教授”，博士生导师，主要从事民族地区经济法律制度研究。基金项目：论文为2014年度国家社会科学基金重大项目：《建设社会主义民族法学体系，维护民族大团结研究》（批准号为:14ZDC025）的研究成果之一。自然环境共同决定的。农村贫困人口的脱贫是全国实现全面小康社会的“短板”，而民族地区贫困人口的整体脱贫又是全国区域性整体脱贫的“短板”。民族地区贫困人口的规模至今仍然较大，城乡区域之间、不同行业和不同人群之间，也存在着较大的差距，消除区域性整体贫困的任务十分艰巨。要从整体上彻底消除民族地区的贫困人口，使这部分贫困人群也同全国人民一道走上共同富裕的道路，这是我国社会主义的本质要求和社会主义制度优越性的体现。我国政府提出要使全国人民“共享改革开放成果”，这既不是要回归到过去的共同贫困，也不是要把贫富地区扯平搞新的平均主义，这个“共享”是具有内涵质量要求和富有效率的差异化共享。中共十八届五中全会把“扶贫攻坚”修改为“脱贫攻坚”，这一字之差亮出了新时期脱贫攻坚的目标：即到2020年确保农村7017万贫困人口全部脱贫，确保全国的贫困县全部摘帽，这是实现第一个百年奋斗目标的标志性指标。现在距离2020年只有5年时间，要完成全国7017万贫困人口彻底脱贫任务，就必须切实保证每年有1200万人口如期脱贫。习近平在中共中央政治局第三十次集体学习时反复强调，脱贫开发是我国当前小康社会建设中一块

[5]突出的短板，必须举全国之力，确保到2020年农村贫困人口全部如期脱贫。从这个意义上说，“十三五”期间国家脱贫攻坚面对的“主战场”以及整体推进以人为核心城镇化的“硬骨头”，就是这些经济底子薄、自然环境条件差、脱贫难度大的民族地区。

民族地区新型城镇建设要谨防出现新的“鬼城”。城镇的快速发展有利于民族地区进一步拉动内需，释放出更加巨大的消费潜力。城市居民每年的消费水平，一般来说是农村居民

[6]的2.3倍，全国86%的消费量都仰赖于城市。民族地区城镇化既面临着与内地大多数地方相同的问题，又藴含着诸多自身特有的问题。如果说过去的城镇化是在比谁的城市摊得大、地标性建筑多；那么对于以人为核心的新型城镇化来说，就应当比经济增长中的科学技术含

[7]量、比居民所拥有的高生活水平质量。我国城镇化正在大步走向新型城镇化阶段，即由过去主要依靠工业化拉动，转变为主要靠现代服务业、新兴工业和现代农业三位一体共同发力，人口由城市集中逐步转向郊区和小城镇扩散，城镇化的总体水平正在由追求数量型转向重视质量型。2016年1月国务院通过的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，提出要大力推进农业转移人口市民化，全面放宽重点人群的落户条件，建立转移人口市民化激励机制，依法保障所有居住证持有人享有国家规定的基本公共服务。城镇化本来就是一个不以人们的意志为转移的自然历史过程，处于不同历史条件、不同环境地域、不同发展阶段的地区，其城镇化的内容、形式和重点也必然不一样。中央政府提出以人为核心的新型城镇建设，着力凸显“城乡一体化”，并不是鼓捣人们盲目的去搞不顾条件、不讲规律的“城乡一律化”。正在民族地区整体推进的新型城镇化过程，说到底就是促使农村人口有序地向中小城镇积聚，核心是要真正实现“人的城镇化”。过去那种“兴城不兴业、见物不见人”的做法是不可取的，它严重地违背了以人为核心城镇化的发展规律。2015年国务院曾组织力量对12个省会城市、144个地级市进行调查，调查后发现这些省会城市平均1个城市规划建4.6个新城区，地级城市每市规划建1.5个新城区。假如要按照预期目标填满这些新城新区，起码需要入住34[8]亿人口，这即是说我国新城区的总量严重失控。人们把那些没有多少人居住的“空城”称之为“鬼城”，在全国率先出名的“鬼城”是内蒙古自治区的鄂尔多斯市。从总体来看，“鬼城”大多发生在二三线城市，一线城市基本上不存在“鬼城”现象。假如继续盲目地开辟或者无休止地发展二三线城市，那么，也许在不久的将来，民族地区又会出现许多新的“空城”和“鬼城”。因此，民族地区各级政府除了要谨防出现新的“鬼城”之外，还要警惕出现人们正在关注的“浅的城镇化”。这里所说的“浅的城镇化”，是指那些已经被迁入城镇落户的农村人口，仍然无法获得城镇均等公平的公共服务和社会福利，迁移人口的市民化和社会融合相当困难。可以说在他们的基本生活方式以及社会认同上，根本就没有实现任何实质性的城

[9]镇化。也就说，他们被迁入落户只是满足了“人口的城镇化”，并没有实现“人的城镇化”。如果仅仅从供给侧来看，这种“浅的城镇化”实质上制约了劳动力对城镇的有效供给，因为 2 它极易导致劳动力的流动性和不稳定性，也抑制了企业产业升级的能力和动力。再从需求侧来看，由于城市人口的增长并没有真正转化为经济内需，“浅的城镇化”在事实上限制了城镇正常的内需增长。民族地区各级政府应当在推进以人为核心的城镇化进程中，积极稳妥地推进户籍制度、住房制度和公共服务制度改革，依法制止和坚决纠正那些形成“浅的城镇化”的制度安排，彻底废除那些阻碍城镇化向纵深推进的制度性障碍，注意在总需求和总供给相互促进关系上进行合理调适。

民族地区要着力推进以人为核心的新型城镇化。过去有些地方官员为了凸显政绩，也好大喜功地推进城镇化建设，不免演绎了大量以“土地城镇化”为表象的“农民被城镇化”。今天正在推进的“以人为核心”的城镇化，强调的是“人”在城镇化过程中的本体地位，明确要把满足人、提升人、发展人，作为新型城镇化建设的出发点和落脚点，城镇化的最终效果必须体现在满足人的发展需求和对幸福生活的追求上。新旧两种不同理念和模式的城镇化，决定了城镇化必然给农民群众带来两种不同的后果。2013年我国城镇化率首次突破53.7%的界线，到2015年城镇化率达到56.1%，城镇常住人口达到7.7亿人。但是户籍人口城镇化率却远远低于这个数字，存在着户籍人口城镇化滞后于自身工业化进程的问题。由于受根深蒂固的“城乡二元体制结构”的制约，无论是2013年的53.7%的城镇化率，还是2015年56.1%

[10]的城镇化率水平，都只能算是含有一定水分的“半城镇化”，其突出问题就在于“农民市民化”这个瓶颈没有获得实质性的突破。以2013年城镇化所达到的水平为例，尽管从表面上看常住人口城镇化率为53.7%，但是户籍人口城镇化率仅为36%，不仅低于那些发达国家80%

[11]的平均水平，而且低于大多数发展中国家60%的平均水平。我国当前正在着力推进以人为核心的新型城镇化，走的是一条科学发展、集约高效、功能完善、特色鲜明、城乡一体的新路子，它既是对西方城镇化和传统城镇化的一种超越，也是对我国原来城镇化的一种纠正和完善。因此，李克强总理履职以来强调的“新型城镇化建设”，“新”就新在把城镇化建设落实到“以人为核心”上来了，着力推进的是“新型市民化”和“户籍人口城镇化”，真正让世世代代的农民群众共享现代城市文明的积极成果。在由政府自上而下“推进”的过程中，“以人为本”首次成了现代社会运行的思维底线，形成了从各级官员到普通民众的一种思想共识。这种“以人为本”的新型城镇化，与原来那种“以物为本”的“土地城镇化”具有本质区别。城镇化本来就是一个自然的历史过程，是我国未来发展必然要经历的一个经济社会发展过程。所以，现在搞的新型城镇化建设不再搞形式主义、面子工程或者人为的“造城运动”，而是铁了心地把贫困地区和贫困人口整体性的拖入现代化，尤其是明确了要切实解决好“三个1亿*人”的重大民生问题。当前工作的侧重点是要尽快解决一部分已经在城镇居住的农民工的市民化问题；同时要统筹解决仍然生活在农村的那部分居民，促使他们随着城乡一体化带来的本地产业发展，实现就地就业成为城镇社区的新居民。针对全国各地发展不平衡的实际情况，国务院确定了东中西不同区域、不同层级的62个试点单位，以中小城市和小城镇为重点，采取“因地制宜、分类实施、先试点后推行”的办法逐步向前推进。对于民族地区各级政府来说，新型城镇化建设既是当前最大的民生工程，又是从整体上实现民族地区脱贫致富的一个极好机遇，一定要抓住推进民族地区城镇化建设这个契机不放，带动和促进民族地区整体性脱贫。民族地区在深入扎实推进“以人为核心”新型城镇化的问题上，一定要按照中共中央、国务院关于《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的要求，紧密结合民族地区经济社会发展的实际情况，积极稳妥地解决好区域性整体脱贫以及特困人员、不适合居住居民的移民搬迁和就近城镇化问题，尤其要注重以特色城镇发展带动整个民族地区脱贫攻坚和大范围的新农村建设；抓住农村大量青壮年农民进城务工这个“牛鼻子”，把那些已经融入城镇的农民工顺理成章地纳入城镇住房和社会保障范围，让他们在城镇里留得安心、住得放心、生活开 *“三个1亿人”即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。心；要通过每年数以千万计的城乡社会成员大流动，促进部分条件较好的农业转移人口，自觉自愿地到他们选择的城市和中小城镇安家落户。

以人为核心的新型城镇化悄然改变着民族地区的社会关系。据2010年全国第六次人口普查数据显示，我国少数民族人口的整体城市化率是32.87%。其中，人口城市化率已经超过50%的少数民族有12个，在30%—50%之间的有16个，在10%—30%之间的有27个。尽管从整体城镇化发展水平上看，少数民族人口的城市化率比汉族略微低一点。但是，像回族、达斡尔族、鄂伦春族、俄罗斯族、乌孜别克族、朝鲜族、锡伯族、赫哲族、鄂温克族、高山族、京族和塔塔尔族等，这些少数民族人口的城市化水平，实际上都已经远远超过汉族人口城市化水平。再从我国少数民族人口城市化发展的速度和特点来看，在2000年第五次人口普查的时候，少数民族城市总人口为24709560人，城市化率为23.65%；但是到2010年第六次人口普查的时候，少数民族城市总人口就达到36596230人，城市化率跃升为32.87%，首次实现

[12]了少数民族城市人口增长率48%和城市化率增加9.22%的水平。在前些年快速城市化浪潮的推动下，城市的少数民族成分种类和少数民族人口数量实现了同增长；随着新一轮民族地区以人为核心新型城镇化的推进，大多数少数民族城市化水平将会继续攀升，并且呈现出越来越多的民族成分种类和少数民族人口。居住在现代城镇的少数民族聚群，他们将继续保持“大杂居”、“小聚居”的格局和人口分布特点。再从城市化进程对民族关系的影响和变化来看，以人为核心的新型城镇化是民族关系获得合理调适的一个良好契机。因为城镇化是现代化的必由之路，是全面建设小康社会的重要抓手，随着民族地区新型城镇化建设的提速，必然会为民族地区群众带来更多的就业机会，进一步提高民族地区劳动力的合法收入，尤其是有利于民族地区从整体上实现跨越式发展。移居城镇居住的少数民族人口比重，也将显著高于城镇原来的世居民族，使得原来民族之间尚存的差距逐步缩小。这不仅意味着城镇民族关系主体发生了重大变化，而且预示着城镇的民族关系将朝着和谐共处的方向发展。城市化进程的加快毕竟是经济发展、社会和谐的重要体现，城市文化的多样性和包容性，无疑有利于民族关系由对抗性向包容性转变。这种状况无论是对民族地区还是对少数民族自身来说，都获得了一个稳定的、持续的发展机会，各种复杂的社会矛盾都会因“发展是硬道理”而得以缓解。这种新型城镇化的整体推进，尤其有利于对现存民族关系进行解构与重建，逐渐形成一种“各美其美、美人之美，美美与共、和而不同”的新型民族关系结构。

二、推进民族地区以人为核心的城镇化仰赖于现代法治作保障

要依法改革城乡二元户籍制度。我国自20世纪50年代中期开始实施的城乡二元户籍制度，并不像人们通常所说的“农业户口”和“城市户口”的区别，就在于城市人口的“户口本”上多了一个“非”字那么简单，实质上它天然的规定了“城市人”与“农村人”的不同身份和不同权利。居民一旦拥有了“城市户口”，就可以享受到诸多社会福利乃至城里人专有的特殊权利。拿捏“农村户口”本世代居住在农村的农民，如果他们本人及其后代跳出“农门”无望，不但永远与城市居民享有的那些福利和特权无缘，还必须义无反顾地承担比城市居民多得多的各种社会负担。因而城乡二元户籍制度不但隔断了城乡之间的情感交流，而且成了阻碍推进以人为核心新型城镇化的“拦路虎”。依据2014-2020年新型城镇化规划的初步预测，到2020年的时候，我国户籍人口城镇化率将达到45%左右。如果按照现在的常住人口来计算，城镇常住人口已经达到7.5亿人（其中，有2.5亿属于“被城镇化”的农民工），全

[13]国城镇化率实际上已经接近55%。因而“户籍人口”城镇化率的程度如何，实际上揭示和反映了我国城镇化发展水平所达到的高度。所以，彻底改革城乡二元户籍制度，就成了横在小康道路上一个必须完成的“二位一体”的任务。我国现阶段必须按照有关户籍改革的相关法规和政策规定，建立城乡统一的户籍登记制度，实施全面放开建制镇和小城市的落户条件，依法保障那些有能力在城镇居住的农村人口市民化；同时还要有序放开中等城市落户限制，4 全面提升所有城镇人口素质和居民的生活质量。民族地区各级政府一定要依法保障不同利益群体的利益诉求，在农业人口市民化的问题上，始终坚持“自愿、分类、有序”的原则，在任何时候和任何情况下，都要做到“不刮风、不冒进、不搞群众运动”，切实尊重农民身份转换意愿，维护农民自主定居权利，坚决杜绝农业转移人口“被落户”、“被上楼”那一套。那些常住在城镇的“第一代农民工”，他们早就是不同城镇产业工人的主体，理应在就业、医疗、住房、养老和社会保障方面，享受与当地城镇居民相同的基本公共服务。为此2014年7月30日国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出建立“城乡统一”的户籍登记制度，取消实行了半个多世纪的“农业户口”和“非农业户口”的“二元户籍”制度，着手实施全国所有居民无地域区别、无身份差别、城乡统一的“居民户口”登记制度。2016年1月1日国务院又颁布实施了《居住证暂行条例》。居住证制度说到底就是政府面向外来人员的一个福利政策，是一项过渡性的制度安排，它不可能成为国家的一项永久性的制度。因而各级政府设定的居住证门槛不应当高不可攀，更不能将居住证作为政府限制人口流动的新手段。在破解这个棘手的问题上内蒙古自治区走在了前面，2016年1月23日内蒙古自治区第十二届人大会第四次会议就做出决定：2016年要加快户籍制度改革和实现内蒙古居住证制度落地，再取消一批不利于以人为核心的新型城镇化向前推进的限制性政策，最大限度地释放[14]刚性和改善性住房需求。内蒙古自治区的做法和经验，值得其他民族自治地方和民族地区借鉴。各地一定要根据当地经济社会发展的实际情况，为居住证持有人提供应有的公共服务和便利条件，逐步实现基本公共服务对城镇常住人口无任何差别的全覆盖，促使新居民对新城镇具有真切的认同感和归属感。

要依法改革城乡差别权益制度。在推进以人为核心的新型城镇化的过程中，最大阻力来自于户籍制度、就业制度、产权制度、社会保障制度这些城乡差别权益制度。这里以城乡不统一、不合理的“产权制度”为例来论证这个问题。譬如，按照现行法律法规和有关政策规定，城市里的土地归国家所有，城市居民的住宅属于居民个人的私有财产，因而住宅可以依法在土地市场上进行公平交易。农村土地属于农民集体所有，尽管依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国物权法》的规定，农民修建供家人居住的住宅以及附属生活用房，属于个人的私有财产。但由于宅基地是农民集体财产，因而农民修建在集体土地（宅基地）上的住宅等，法律法规不允许其在土地市场上进行公平交易，这就使得农民合法的土地权益和房产权益无法得到保障。正由于受到这种有失公允的城乡产权制度的制约，无形中从制度上抬高了农民向城镇迁移的成本，限制了农村人口和劳动力在城乡之间的自由流动，最终阻碍了以人为核心的新型城镇化的顺利发展。因此，民族地区各级政府必须紧紧抓住国家推进户籍制度改革这个契机不放，通过民族自治地方人大立法的方式，修改和完善相关的地方法规和政策，尽快建立起一批适应民族地区市场经济发展和新型城镇化要求的制度规范，如城乡统一的产权制度、公平合理的价格制度、公平公正的户籍制度、无歧视性的就业制度、无身份区别的福利保障制度等。

要依法健全财政转移支付制度。《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》指出，国家将把财政支持的基础设施建设重点放在农村，健

[15]全农村基础设施投入的长效机制，促使城乡基础设施互联互通、共建共享，逐渐缩小城乡之间的显著差别。我国农民工的总人数已经达到2.74亿人，差不多占全国总人口的1/5。由于农业转移人口的户籍地通常与他们的常住地不一致，从而致使现行的财政支出预算体制与各地常住人口的实际情况大相径庭。具体对于民族地区而言，当前迫切需要从如下三个方面进行改革和规制：（1）完善现有的省级以下财政管理体制，进一步加大对吸纳农业转移人口较多的县级财政补助的力度。（2）督促地方各级政府尽快建立“财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩”的体制机制，缓解相关城镇因吸纳农业转移人口而增加的财政支出压力。（3）加强对农业转移人口“市民化”财政支出成本的科学测算，为进一步健全财政转移支付同农 5 业转移人口“市民化”挂钩的体制机制提供有力支撑。总之，民族地区要想实现在城镇常住地农业转移人口“能就业、有学上、有房住、有保障”的基本目标，就必须妥善地解决好他们迫切需求的基本公共服务问题。必须依法促进我国财政转移支付同农业转移人口“市民化”紧密挂钩机制，建立事权与支出责任相适应的财会制度体系，将现实中主要服务于原有城镇居民的就业支持、保障性住房、医疗救助、义务教育和社会保障等基本公共服务，覆盖到已经进入城镇就业所有的农业转移人口，让这些城镇“新居民”也能够同等地享受到改革开放带来城市发展的积极成果。与此同时，民族地区政府还要推动金融资源更多、更好地向广大农村地区倾斜，譬如，国家银行要加大“三农”金融产品创新和重点领域信贷投放力度，大胆开展农村信用社省联社改革试点，鼓励国有和股份制金融机构拓展服务“三农”业务，[17]尤其要加大中长期“三农”信贷的投放力度等。

要依法维护农民土地权益制度。《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》赋予了农民较为完整的土地权益。在民族地区推进以人为核心的新型城镇化过程中，一定要依法处理好进城落户农民的一系列合法土地权利，譬如，土地承包权、承包土地经营权、土地转让权、土地租赁权、土地收益权和宅基地使用权等。为此就需要认真抓好如下三个方面的工作：（1）切实维护进城农户的土地承包经营权。国务院和有关权力机关要配合以人为核心新型城镇化的推进，尽快出台对现有农村土地承包关系保持稳定不变的实施办法，修订完善与土地承包经营权相配套的一系列制度规范。为了有效地促进和规范农民土地承包经营权的合法流转，尤其要抓紧落实农村土地承包经营权的确权登记和颁证工作，进一步规范工商企业租赁农户承包土地的准入和监管制度，进一步健全与完善农村土地经营权流转的市场体系和服务体系。（2）积极推进农村土地制度改革试点。必须尽快实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市，农民宅基地改革的试点工作，完善对被征地农民尤其是失地农民合理、规范、多元的保障机制；建立兼顾国家、集体和农民个人利益的土地增值收益处置机制；坚持农村土地的公有制性质不改变、国务院划定的“耕地红线”不突破，农民依法享有的土地权益不受损“三条底线”不动摇。尤其是对那些已经进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权，无论是政府合法征地，还是工商企业租赁或者合法购买作为建设用地的，都必须尊重他们的真实意愿并给予公平合理的经济补偿，绝对不允许剥夺进城落户农民的征地补偿权益。（3）扎实推进农村集体产权制度改革。按照国务院统一的规定，全国到2020年基本上要完成土地等农村集体资源性资产的确权登记和颁证工作，经营性资产折股要量化到本集体经济组织成员的人头上，尤其要大胆创新农村集体经济运行机制，保障进城落户农民集体收益分配权。民族地区各级政府要积极探索农户对承包土地“三权”的自愿和有偿退出机制，通过对农村集体资产股份权能的改革试点，正确引导农民依法自愿有偿地转让土地“三权”。尤其要依法推进农村土地经营权有序流转，鼓励和引导农户自愿互换个人的承包地块以实现连片耕种；推进房地一体化的农村集体建设用地和村民宅基地使用权的确权登记颁证工作，大力推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农民宅基地制度的改革试

[18]点进程，达到提高农民集体和农民个人分享土地增值收益的目的。

要依法加大对棚户区改造的力度。长期以来城镇各类棚户区群众不仅居住基本条件极差，而且居住环境极为简陋，居住安全漏洞百出、存在的隐患防不胜防。统计到2014年底，[19]全国共改造各类棚户区住房2080万套，改造农村危房1565万户，有力的改善了城乡贫困人群的住房条件，有力地支持和促进了城乡和谐社会建设。在国务院确定必须解决“三个1亿人”的民生大事中，改造1亿人居住的城镇棚户区和城中村的任务十分艰巨。民族地区应当依据当地实际情况，扎实做好如下三个方面的工作：（1）抓实城镇棚户区改造工程，稳妥推进“棚改”的货币化安置方式，满足城镇居民多样化的住房诉求。（2）加大农村危房改造的力度，努力提升农村居民住房的防震抗灾能力，用省级补助资金保障改造后的农民住宅达到国家规定的安全标准。（3）积极完善城镇棚户区住房改造的配套设施建设，要充分体现以

[16] 6 人为核心新型城镇化的公共服务能力和服务水平。对棚户区住房改造和农村危房改造的重要配套设施建设，一定要做到与棚户区的安置住房同步规划、同步设计、同步施工、同步交付使用。民族地区不少农村贫困户的住房条件，实际上比居住在城镇棚户区的居民更差，他们对住上一个有安全感的住宅早已是梦寐以求的事情。因而李克强总理在视察棚户区和农村特困户时多次强调指出，城镇棚户区改造和农村安居工程建设，是各级党委和政府最大的民生工程，是以人为核心新型城镇化的“压舱石”。因此，民族地区要加快对区域内城镇棚户区和农村破旧危房的改造工作，将棚户区改造政策的支持范围覆盖到整个民族地区，并且在政策允许的范围内提高棚改货币化安置的比例，为“新市民”（包括就地就近城镇化居民）更好地融入“新城镇”提供基础和条件。譬如，随着包头市城市结构的改变，“北梁”成了内蒙古自治区最大的棚户区，4.7万户12.4万居民生活在一个极其脏乱差的环境中，90%以上居民居住的都是土坯房，平均400余人共用一个无水冲刷的“旱厕所”。李克强先后两次实地考察“北梁棚户区”，强调一定要保障老百姓实现从“忧居”到“宜居”的转变。2013年“北梁棚户

[20]区”开始改造，2015年10月所有棚户区居民都搬进了明亮的新楼房。2016年1月23日内蒙古自治区第十二届人大会第四次会议又做出决定，2016年进一步加大棚改货币化安置的[21]力度，对22万户城镇棚户区实施改造，其中货币化安置要达到50%以上。

要依法实施城乡绿色低碳制度。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，绿色是永续发展的必要条件和人民群众对美好生活的期盼。一定要坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持走生产发展和生态良好的文明发展之路，推进美丽中

[22]国建设，为全人类的生态安全做出新的贡献。民族地区多处于生态环境集中连片区和保护脆弱区，推进以人为核心的新型城镇化建设，一定要着力提高城镇土地的利用效率、城镇建成区人口密度，切实降低能源消耗和二氧化碳排放的强度；要充分释放民族地区特有的草原、森林、湖泊、湿地等固有绿色生态效应，增强城镇区域内的水源涵养能力和环境容量；尤其要注重防控主要污染物的排放总量，尽量减少对天然植被、原生态环境的干扰和损害，增强城镇区域范围内抵御和减缓自然灾害的能力。推进民族地区以人为核心的新型城镇化建设，从一开始就要坚持以《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》为统领，加强对新型城镇化的顶层设计，统筹推进人口管理、土地管理、城镇住房管理、生态环境管理等关键环节的体制机制改革，不断促进和逐渐形成有利于新型城镇健康发展的制度环境。一定要依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》等法律规定，建立适合民族地区实际的、有利于城镇节能减排的相关制度，譬如碳交易制度、生活垃圾无害化处理制度、污染排放交易制度等，尤其要运用合法有效的激励机制和惩处机制，促进民族地区绿色低碳的新型城镇健康发展。与此同时，对那些不适合进行城镇化建设的边疆地区和偏远山区，一定要因地制宜地开展新农村建设，让这部分走不出去的农村居民能够就地就近城镇化。民族地府政府一定要开发利用好民族地区“山清水秀、自然环境优美”这个宝贵资源，既要挖掘金山银山，更要保住绿水青山；不仅要留住现代人的乡愁，而且要为农村的脱贫致富注入新动力。社会主义新农村建设对于千百年来住居在农村的农民群众来说，富民不仅意味着要“富口袋”，更重要的在于必须“富脑袋”，新农村建设成败的关键在于培养“新农民”。也就是说不仅要让这部分农村居民能住得上好房子，更要引导他们革除既有的生活陋习，实现由人改造环境、环境塑造人，用新农村建设的成果凝聚人，用致富奔小康的幸福指数润泽人。只有当农民真正成了新农村建设的主体和主人的时候，新农村建设才能够保持长足发展的后劲和活力。《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》强调指出，社会主义新农村建设和农业现代化推进必须遵循乡村自身发展规律，扎实推进城乡一体化发展，把改善农村居民生活条件与保护乡土文明结合起来，保护和发展有历史记忆、地域特点、民族特色的乡镇，要用5年时间开展推进农村生活环境整治专项行动。具体地说，就是要加快农村生活污水治理工程、7 厕所改造工程和村庄绿化、生态乡村建设工程的进度，大力开展人居环境整治和美丽宜居乡

[23]村建设，支持和鼓励各地因地制宜地探索各具特色的乡村建设模式，让农村真正成为农民群众安居乐业的美丽宜居家园。参考文献：

[1]新华社.李克强主持召开国务院常务会议[N].人民日报,2016-01-25(1).[2]新华社.国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，深入推进新型城镇化建设[N].人民日报, 2016-02-07(1).[3]李俊杰，陈浩浩.民族地区扶贫开发的制约因素与基本思路[J].中南民族大学学报（人文社会科学版）,2015(6):104.[4]刘永富.以精准发力提高脱贫攻坚成效[N].人民日报,2016-01-11(7).[5] 新华社.习近平在中共中央政治局第三十次集体学习时强调：准确把握和抓住我国发展战略重点 扎实把“十三五”发展蓝图变为现实[N].人民日报,2016-01-31(1).[6]顾阳.进一步提高居住证持有人的基本公共服务[N].经济日报,2016-01-30(3).[7]向林生、宋才发.关于民族地区人的城镇化的法律思考[J].黑龙江民族丛刊,2015（5）：22-28.[8]刘远举.“鬼城”应归咎于大城市化吗[N].文摘报, 2015-09-29(6).[9]任远.警惕“浅的城镇化”[N].文摘报, 2016-01-05(6).[10]李佐军.新型城镇化的“拦路虎”[N].中国经济时报, 2014-07-01(5).[11]新华社记者赵超、安蓓、陈炜伟.推进新型城镇化建设再次释放三大信号[N].通化日报, 2014-09-18(4).[12]高永辉.城市化进程对民族关系的影响研究[J].贵州民族研究,2015(11):14-17.[13]习近平.关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明[N].人民日报, 2015-11-04(2).[14][21]王亚楠.内蒙古计划今年完成棚户区改造22万户[N].中国国土资源报,2016-01-26(1).[15][17][18][23] 中共中央、国务院.关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见[N].人民日报,2016-01-28(1).[16]陈锡文.推进以人为核心的新型城镇化[N].人民日报,2015-12-07(7).[19]新华社.国务院发文实施棚改三年计划[N].中国建设报,2015-07-02(1).[20]高平、张丽枝.从“忧居”到“宜居”——内蒙古包头北梁棚户区改造见闻[N].光明日报,2016-02-02(3).[22] 中共中央.关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].人民日报,2015-11-04(1).（载《行政管理改革》2016年第4期）

2015年11月12日，宋才发教授出席广西民族大学首届博士后流动站进站人员开题报告

2015年11月12日，广西民族大学首届博士后流动站进站人员开题报告会全体人员合影（前排左4为宋才发、左5为广西民族大学校长谢尚果教授，前排右2为清华大学高其才教授）

2015年11月13日，宋才发教授与广西民族大学校长谢尚果教授（右）在一起

2016年6月14日，宋才发教授在广西民族大学法学院主持应届硕士生学位论文答辩会

第二篇：覃晚萍、宋才发：用法治思维推进民族地区新型城镇化建设

覃晚萍、宋才发：用法治思维推进民族地区新型城镇化建设

用法治思维推进民族地区新型城镇化建设

覃晚萍 宋才发

（广西民族大学 法学院，南宁 530006）

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摘 要：现代城市文明与几千年的农耕文明是一对双生子。城镇化是民族地区经济社会发展的必然过程,就地就近城镇化是民族地区新型城镇化的路径抉择。必须依法强化民族地区城镇建设规划的权威性，凸显民族地区城镇建筑设计的“本土化”，推进民族地区城镇治理的民主化和法治化，健全民族地区绩效考评和责任追究机制。

关键词：民族地区；新型城镇化；路径抉择；就地就近；法治思维；责任追究

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出坚持走中国特色新型城镇化道路。2016年2月国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，全面部署深入推进新型城镇化建设方案，认为新型城镇化既是现代化的必由之路,又是一项重要的民生工程。加快推进民族地区新型城镇化建设步伐，实现民族地区社会现代化，是国家现代化全面实现的重要组成部分。鉴于民族地区经济社会发展的历史原因和特殊性，民族地区新型城镇化建设只有充分运用法治思维合理推进，才能确保民族地区新型城镇化建设目标如期实现。本文拟就依法抉择民族地区新型城镇化建设的路径，依法规范民族地区新型城镇化建设进程问题略陈管见，以就教于大家。

一、依法抉择民族地区新型城镇化建设的路径

现代城市文明与几千年的农耕文明是一对双生子。中国自古以来就是一个“农本社会”。生活在传统中国的人们，一般都满足于农耕社会的安居乐业，以持家守土为农业伦理的典范；陶醉于“父母在不远游”的亲情相守，以尊老爱幼为最大的天伦之乐。正是从这个意义上，学术理论界通常把传统中国称为“乡土中国”，认为中国社会之所以连绵延续几千年生生不息，根源就在于始终保持着“农本社会”的“乡土本色”[1]。中国又是一个以自给自足的小农经济为基本特征的社会类型，传统意义上的“城郭”、“城镇”，多是建立在这种农耕文明的基础之上，并且始终保持与乡村文明融为一体的。假如没有根深蒂固的“乡土文明”做基础，那么，中国的城市形制、城郭营造和城镇设置，就会成为无源之水、无本之木。从另一个角度讲，中国的城市文明与农耕文明从来就不是相反相成的关系，它们原本就是一母所生的孪生兄弟，各自具有不同的构成特色和发展路径。自宋代已降，城市文明在中国异军突起，致使以城市生活为标志的“市井文化”，构成了一种与“农耕文化”互为补充的形式。尤其是城镇建筑传统与农耕文明相生相随的密切关系，使得城镇人口的移动性与乡土社会的稳定性，顺理成章地构成了中国社会属性须臾不可分离的两翼。甚至可以说在当下的中国社会里，即使乡土社会的“稳定性”，也需要和仰赖于城镇的“移动性”相配合才行。因此，在当下民族地区如火如荼的新型城镇化建设浪潮中，必须高度重视农民的城镇化问题，没有农民的城镇化 作者简介 覃晚萍(1971—），女，壮族，广西融安人，法学硕士，广西民族大学法学院副教授，硕士生导师，主要从事民族法学、婚姻家庭法学研究。宋才发（1953—），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，中央民族大学二级教授，广西民族大学杰出人才柔性引进教授，博士生导师，主要从事民族地区经济法律制度研究。基金项目：论文为2014国家社会科学基金重大项目：《建设社会主义民族法学体系，维护民族大团结研究》（批准号为:14ZDC025）；“广西民族法与区域治理研究协同创新科研中心科研项目”的研究成果之一。就没有农业现代化，就不可能建成中国特色的社会主义现代化。

城镇化是民族地区经济社会发展的必然过程。城镇化既是民族地区进入现代化社会的必由之路、全面建成小康社会的引擎，也是民族地区实现现代化的重要标志，因为城镇化是与民族地区工业化、农业现代化和信息现代化相辅相成的核心内容。过去20多年的城镇化建设，确实为民族地区经社会发展发挥了引擎作用。但在“摊大饼式”的城市扩张进程中，却又忽视了城镇建设的出发点和落脚点，是为了“满足人的需要”这个宗旨。譬如，内蒙古鄂尔多斯等一些民族地区盲目扩建的批量新城，由于缺乏基本产业做支撑，忽略了满足人们衣食住行、安居乐业的基本需要，加之治理体系违背城市发展规律，因而这些扩建的新城很快就沦为“空城”和“鬼城”。城镇化的畸形发展致使“伪城市化”、“半城镇化”现象相当严重。前些年民族地区不少地方都在争相攀比多征地、宽马路、建筑高端大气，至于城镇的密度、集聚、宜业、宜居及居民的生活质量问题，可以说地方政府的思考是相当欠缺的。在我国城镇化建设过程中出现的问题，多是通过完善市场化的方式逐渐矫正的。“二元户籍制度”长久积累而成的利益固化问题，也只能通过进一步发挥市场机制的作用，即通过利益再分配和基础设施再分配的途径，尤其是将集中连片贫困地区大量剩余劳动力，合理地转移、分流到中小城镇去才能最终得到解决。据有关数据显示，在“十二五”期间，我国城镇常住人口达到7.7亿，城镇化率年均提高1.23个百分点。截至2015年底，城镇化率已经超过56.1%的水平[2]。但是民族地区的城镇化率，与沿海和内地较发达地区相比仍然处于比较低的状态，尤其是农业转移人口城镇化率比较低，土地城镇化率远远快于和高于人口城镇化率。当然，城镇化率的本质要求，绝不是要一味地把现有城市越做越大；推行新型城镇化建设，也不是单纯为了多增添一些所谓的“城镇户口”；而是要通过城镇化途径縮小城乡发展差距，严防发生新的城镇化率隐形“注水”现象。在我国剩余的7000多万贫困人口当中，多数人口属于集中连片特困的民族地区，其基础设施条件薄弱、社会保障水平较低，如果急于求成的将这些贫困人口强行拖入城镇化，势必给民族地区新型城镇化带来负面效应。为此2016年的中共中央、国务院1号文件，强调要全面实施“居住证制度”，建立与城镇居民居住年限等条件相适应的基本公共服务提供机制，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖，为全体居民依法享有的义务教育、医疗、就业和法律援助提供保障。只有不断地创造和优化新型城镇的人居环境，才能吸引更多的农民群众自觉自愿地进入城镇。城镇化的本质和核心是人的现代化，在促进农业转移人口有序实现市民化的同时，要大力培育现代公民意识，确立现代市民的行为规范，推进新型城镇人与人之间关系的现代化，全面提升城镇居民素质的现代化水平。人口素质提升和人的现代化一旦被忽视，“唯城市建设”、“唯经济建设”的倾向势必卷土重来，民族地区的城镇化就会偏离“以人为中心”的正确方向。因而当下民族地区城镇化建设的重要任务，不是轰轰烈烈地“造城”，而是大力推进人口的城镇化；突出任务是配合中央政府稳妥地解决“三①个一亿人”的问题，关键是要提高民族地区城镇的内在承载力、提升城镇化质量。

就地就近城镇化是民族地区新型城镇化的路径抉择。城镇化是民族地区解决“城乡二元结构”和“三农问题”的一条重要通道，是增强“以工促农、以城带乡”能力的重要抓手，也是推动区域协调发展的重要支撑。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，在“十三五”期间要进一步加快新型城镇化步伐，着力推进城乡一体化发展，努力縮小城乡发展差距，切实提高社会主义新农村建设水平。应当肯定民族地区乡村社会的和谐、稳定发展，是民族地区城镇化建设得以持续推进的基础。然而在过去相当长的一段时间里，民族地区城镇化对新农村建设的理解和重视不够，“异地城镇化”成了事实上的主导模式。其主要表现形式就是农村大量的剩余劳动力，潮水般地流向东部沿海发达地区，或者偏 ① “三个一亿人”即李克强总理在2016年3月《政府工作报告》中讲的实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，完成约1亿人居住的棚户区和城中村改造，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。到2020年，常住人口城镇化率达到60%，户籍人口城镇化率达到45%。远落后地区、集中连片贫困地区的农民一窝蜂地涌向大城市。在有据可查的2.3亿农民工当中，流向发达地区大中城市的农民工为1.5亿人，在他们当中仅有10%不到的人属于举家进城务工。从而导致民族地区陡增大批留守老人、留守妇女和留守儿童；已经进城的农民工在城里无房住，农村的房子无人住等社会问题[3]。无论是历史上的城镇还是当下的城镇，无一例外的都是由人创造出来的，离开人的生产生活就无法形成城镇；城镇的本质是一个以人为核心的综合结构，它包括人与人之间的社会结构、人与物之间的经济结构等。城镇的现代化在本质上就是人的现代化，包括经济、社会、文化和科技的发展，用马克思的话说就是要实现“人的全面发展”。正是从这个意义上，笔者认为可以给新型城镇化作出如下定义：新型城镇化的本质特征是人口的城镇化，是人类社会生产生活方式由乡村向城镇有序转变的历史嬗变过程。就民族地区人口整体素质、贫困状况以及节约“农民市民化”的成本来说，选择就地就近城镇化的发展路径，也许更有利于解决上述存在的社会问题。我国学界提出和政府倡导农村城镇化的路径，实际上经历了一个由“自下而上的城镇化”到“就地城镇化”，再到“就地就近城镇化”的法治思维发展过程。仅就“农民市民化”成本而言，根据《中国城市发展报告（2012）》的预测，在未来的20年内我国将有5亿农民转变为市民，按照“农民市民化”人均10万元成本计算，起码需要投入40—50万亿元专项经费[4]。如果以民族地区为主体的农村采取“就地就近”方式实现城镇化，不仅可以减少大量的农村人口流动成本，节约大量的农户入户城镇的成本，而且可以缓解农村和城镇双向“人口空心化”现象的蔓延，从根本上解决未来“谁来当农民”、“谁来种田”的大问题。既然“就地就近”是民族地区新型城镇化路径的必然选择，那么在“十三五”期间，国家财政部门就要按照《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的要求，建立民族地区财政转移支付同农业转移人口市民化紧密挂钩机制，着力培育地方主体税种（如未来的房产税、资源税和环境保护税等），放宽准入条件，引入社会资本参与民族地区新型城镇化建设[5]。民族地区各级政府要以“就地就近为城镇化”为抓手，坚持实现改革目标与尊重民众意愿相结合、统一规划与因地制宜相结合、治理优化与共同体构建相结合，提高和完善农村社会治理体系和治理能力，发挥“城乡发展规划一张图”的作用，通过城乡统筹发展的制度性安排，把农村城镇化与城市化摆到同等重要的位置上，切实把小城镇、农村集镇、新型农村社区和各类园区，统一纳入到“就地就近城镇化”的范畴中来，打造集约、智能、低碳、绿色和人文的新型城镇。与此同时，还要加强对城乡居民的生态文明教育，提升城镇居民的文化素质，倡导绿色、低碳的生产生活方式，改善人文环境和城乡营商环境，确保民族地区城镇化建设实现持续健康的发展目标。

二、依法规范民族地区新型城镇化建设的进程

依法强化民族地区城镇建设规划的权威性。在过去相当长的一段时间内，民族地区城镇化呈现“重建设、轻规划”的倾向。无论是“城乡一体化发展”规划，还是具体城镇的市镇建设规划，几乎都不同程度的存在“摆摆样子、走过场”的现象，缺乏科学性、权威性和实效性。不少地方城镇建筑盲目贪大、媚洋、求怪，劳民伤财的“烧钱”建筑，距离传统文化越来越远，与浮华越来越近。有不少建筑实际上充当了地方官员夸功炫绩的“婢女”，有的直接沦为贪官、不法商人腐败和投机的温床。从严格的意义上说，城镇建设规划是一座城镇由此迈向文明的起点，在城镇发展中具有战略引领和刚性控制的作用。民族地区城镇规划建设必须来一个根本性的转变，即由量到质、由物到人，由过去只重视经济发展到现今注重环境、文化等因素的可持续发展。城镇建设规划说到底就是这座城镇精神品质的“染色体”，是留住和传承城市与乡村传统文明和建筑特色的关键。这就需要依法规划和科学规划，无论是规划的制定还是规划的执行，一定要做到于法有据，坚决制止过去那种“建了拆、拆了建”的怪现象。历史经验反复证明，规划的科学性和权威性就是最大的效益，规划的失误和执行率低下就是最大的浪费，规划的折腾则是城镇建设最大的忌讳。还需要郑重指出，祖辈留存下来 3 的传统村落或特色民居建筑不是负担，民族特色和地方特色也不是落伍的象征。如果民族地区城镇建设规划对空间布局安排不合理，缺乏对自然禀赋、自然景观、园林特色和建筑特色的有效梳理，一味地强调实用功能、忽视应有的人文情怀，势必导致城镇建筑黯然失色、城市建设千篇一律后果的出现。民族地区城镇规划的编制和修订要接地气，就是说要增强当地居民对规划编制和修订的参与程度。政府要支持市民对市政建设和市政管理的知情权、参与权和监督权，鼓励市民通过各种渠道投身到市政建设和市政管理当中来。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，要尊重自然格局、合理布局城镇，将古城遗址之类不可移动文物的保护利用，统一纳入到城镇建设规划之中，尽量减少城镇建设对名胜古迹和自然环境的干扰损害[6]。民族地区下一个阶段的新型城镇化建设，需要在总结经验教训的基础上，按照国务院《关于推进新型城镇化建设的若干意见》的要求，优化和调整城镇土地利用规划，牢固树立“紧凑城市”、“精明增长”、“集约发展”的理念，尽量减少工业用地、增加居民生活和生态建设用地，增强“城乡发展规划一张图”的科学性和权威性，着力打造安全便捷、和谐发展的新型城镇[7]。要严肃实施《中华人民共和国物权法》的规定，正确地处理好国家公权与公民私权的关系，严格区分建筑物专有部分所有权与共有部分共有权的权利边界，严格按照物权法规范公权和私权的行为。即使是公权力主体在主导民族地区城镇建设的时候，也不得随意变更既定规划、不得擅自破坏城镇功能定位和布局、不得强行侵占私人居住空间；私权利主体在没有获得规划部门许可和批准的情况下，也不能随意开挖地下空间、私搭乱盖生活附属设施，不得为了私人利益而影响城镇街区住宅安全。由于现行《中华人民共和国城市规划法》及有关法规，没有赋予城镇规划行政主管部门强制执行权，这就意味着即使城镇规划行政主管部门发现违法建设，即使掌握了证据也束手无策。因而建议国家立法机关在适当的时候修订城市规划法，赋予城镇规划行政主管部门对违法建设必需的强制执行权。中共中央、国务院出台的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》在一定程度上弥补了这个缺憾，从两个方面对这个问题进行了规范：（1）提出要坚持依法治理与文明治理相结合、规划先行与建管并重相结合、集约高效与安全便利相结合；（2）对修改规划的程序以及违反规划的行为，首次做出了严厉问责的规定，这对少数官员随意修改、废弃规划的行为，无疑将起到振聋发聩和遏制的作用[8]。笔者长期跟踪调研的贵州省是全国唯一没有平原做支撑的少数民族人口大省，贵州新型城乡一体化发展规划因地制宜地选择了一条“小而精、小而美、小而特、小而富”的小型城镇化发展道路，如今旅游小镇、茶业小镇、白酒小镇等特色小镇星罗棋布。譬如，1351年建立的“安顺市旧州”特色小镇，由于充分发挥当地生态优势和文化优势，就地就近建设新型幸福美丽小镇，附着在小镇建筑物上的历史记忆、人文精神和民族情感，不仅赋予居民强烈的自豪感和归属感，而且顺理成章地成了小镇的灵魂和“软实力”，小镇也因之被誉为“梦里小江南，西南第一州”。“安顺市旧州”特色小镇建设的成功实践，既探索出了民族地区新型城镇化建设的新模式，又使当地居民群众得到了丰厚的实惠。近3年农民人均年纯收入超过万元大关、实现了“三级跳”，2015年全镇所有小康监测指标的实现程度，均到达90%以上。笔者认为“安顺市旧州”特色小镇的经验是值得借鉴和效仿的。从体制上突破过去单一的行政区划概念，通过特色小镇建设推动民族地区大中小城市协调发展，用特色产业来实现并促进一个区域产业发展，有利于培育新生中小城市群，这种发展思路应当成为下一个阶段民族地区城镇化建设的着力点。民族地区未来的新型城镇化建设，应当把新型城镇建设与美丽乡村建设有机地结合起来，把新产业、新业态发展与新型城镇体系调整结合起来，把休闲旅游、民俗文化与现代农业结合起来，真正促使乡村成为城镇功能的有效延展和必要补充。

依法凸显民族地区城镇建筑设计的“本土化”。自20世纪90年代开始，民族地区城镇建筑设计逐渐融入绿色理念，推行绿色低碳城镇建设举措和绿色环保生活方式，相继出台绿色建筑评价标准和奖惩制度，把新型城镇化建设和城镇治理纳入法治轨道。2015年国家又提 4 出“绿色化”概念，将原来的“四化同步”上升为“五化同步”（即绿色城镇化、信息化、工业化、农业现代化和绿色化）。就理论分析而言，这“五化”之间的相互关联是：“工业化”是将现有科学技术成果应用于所有产业的结果，“农业现代化”和“信息化”是工业化成果应用于农业和服务业的结晶，“绿色化”是对工业化与城镇化方式的要求，“绿色城镇化”则是低消耗、低排放、高效有序、集约发展的成效。这也即是说只有实现新型城镇化与绿色化的深度融合，才有可能实现绿色城镇化的美好夙愿。在民族地区当下和未来推进绿色城镇化建设，重点和难点在于如何传承和利用历史文化遗产，既注重吸纳现代科技元素又注重保留本土特色。“物有本末”这是千古不变的训条，城市的发展是“人文的”而非“器质的”；无论城镇如何快速发展或具有什么样的魅力，都没有任何理由吞并村庄。这就需要进一步更新城镇建设和发展的理念，即由过去只关注建筑单体特点向构建绿色生态城镇转变；由过去只关注新建区、新建筑绿色低碳向新区旧城区、新老建筑同步进行转变；由过去只关注城镇绿色发展向城乡同步绿色化发展转变。民族地区新型城镇的特色不是空穴来风，它原本就是对这座城镇自然禀赋、园林特色和建筑特色的继承和体现，是这座城镇历史传统、文脉渊源、风土人情等人文精神的积淀。建筑设计一定要重视从民族特色、民族性格、民族文化和民族习俗出发，突出民族地区建筑物“本土化”特点和地域个性，充分体现民族性、地域性和时代性的有机统一，兼顾民族地区土地、自然、生态、景观、民俗等本土文化内涵，要让迁居进来的新居民“望得见山，看得到水，记得住乡愁”。城镇生活的温度既源于风物之美，也源于自然之美，更源于精神美。城镇是民族地区传统文化、特色文化的容器和载体，民族地区新型城镇化建设要留住传统文化特色、民族建筑风格的基因，从一开始就要突显它所应有的风格与品位，遵循历史文脉、山水格局和现代规划理念，处理好各种特色元素之间的相互联系，注意到城与景、建筑与自然和谐共生，把“山水田湖”生态系统融入城镇建设，只有这样的城镇才算得上有人文情怀、有气度和温度。为了实现民族地区能源资源的集约高效利用、人与自然和谐共存，当下迫切需要构建城镇经济和社会、环境和自然协调发展的新型友好关系。也就是说要按照创新、协调、开放、绿色和共享的发展理念，不断完善新型城镇的治理体系、提高城镇治理能力，建设具有民族特色、富有活力、“宜居宜业”的新型城镇，不断提升城镇居民人居环境质量和生活质量。衡量民族地区新型城镇化文明程度的高低，不取决于有多少新高楼大厦和多少新人文景观，而取决于让人感受到生活舒适的“温度”。民族地区应当按照“十三五规划”的要求，在城镇建筑设计中减少盲目性和随意性，以法治思维的方式去厘清新型城镇发展规划和城镇设计规划，加快转变城镇发展方式，把生态文明建设摆到更加重要、更加突出的位置上，扎实推进绿色发展、优化区域空间发展，在提升发展质量和环境容量上下功夫，建造城乡包容发展、“青山绿水”的美丽家园。从一定意义上说，一座新型城镇的品位和魅力、风格和特色，就是这座城镇的灵魂和软实力，它能够给人一种全所未有的认同感、归属感和自豪感。为此，就要依法加强对民族地区名胜古迹、传统建筑、传统村落、特色村寨的保护，不仅要依法保护民居建筑的民族特色、地域特色，保持传统村落与自然环境、生态环境和谐统一，而且要依法保护厚重的乡土文化，传承民族民间文化艺术、传统工艺和各种非物质文化遗产。

依法推进民族地区城镇治理的民主化和法治化。民主法治既是现代国家调节社会利益关系的基本方式，也是现代国家实现社会治理的基本准则。民族地区城镇治理能力和市政管理能力如何，在一定程度上体现和制约着民族地区城镇化水平的高低。长期以来“城管”与市民之间存在的尖锐矛盾，说到底是由粗放型治理造成的。社区治理的最终行动主体是社区的单位和居民，当务之急是要提高社区治理的法治化水平。城镇发展是一个自然历史过程，城镇治理必须尊重城镇自身发展规律，构建与绿色城镇、生态城镇和城镇化相适应的法律体系；运用法治思维和法治方式创新城镇（社区）管理体制，发挥居民委员会在社区治理中的自治功能作用。（1）民族地区城镇治理的民主化，主要体现在政府引领居民参与城镇民主管理的 5 体制上，引导城镇居民踊跃参与到城镇规划、城镇决策和城镇管理事务当中来，结合城镇行政管理特点形成特殊的公众参与制度。（2）民族地区城镇治理的法治化，不仅体现在决策、规划和管理的程序性制度方面，而且体现在对城镇发展机制的整体调控方面。譬如，确定城镇主体功能区的法律地位，建立城镇空间调控制度体系，打破行政部门利益分化格局、促进“多规合一”等[9]。中共中央、国务院2015年12月30日发布的《关于深化推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》，标志着原先那种粗放型城市管理状态的结束，一种新的运用法治思维治理城市的方式，正在逐渐向城市管理工作渗透。伴随新型城镇化在民族地区的快速推进，农村人口开始大规模向城镇流动，迫使这些人从过去的“熟人社会”进入“陌生人社会”。在这个关口上城市对待刚入城农民的态度，既体现了这座城市的“温度”，更反映了这座城市对待“外来人”的态度。当下的现代城镇通过深化城市管理体制改革，既要为市民的住宅权、家庭权、生活环境权、健康权和社会保障权提供保障，还要为残疾人、老年人和未成年人这些特殊人群的保护提供保障，尤其要为市民和其他人员到政府部门来办理各种事务，提供周到、快捷、便利的“一站式服务”。对于民族地区新型城镇来说，需要尽快建立城乡统一的户籍管理制度、创新城镇管理方式，纠正过去那种粗放型城镇治理模式，让所有居民在城镇生活得更方便、更满意、更舒心、更眷恋；要加快推进城镇治理的法治化进程、完善城镇治理机制，既要充分发挥民族地区政府在新型城镇治理中的主导作用，又要很好地发挥市民在城镇建设中的主体作用，大力推行以民主和法治为准绳、社会多元参与新型城镇治理的理念，让更多的社会成员参与到新兴城镇的建设与治理中来，实现新型城镇的共治共管、共建共享，逐步形成城镇建设与发展的命运共同体[10]。城镇善治毕竟是多元主体的共同行动，民族地区新型城镇社区的建设和治理，须臾离不开居民和公众的共同参与；政府设法提高市民话语权的举措，正是新型城镇接地气的体现。中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出，新型城镇建设要适应城市规划建设管理的新要求，加强对相关法律法规的立、改、废、释，形成覆盖城镇规划建设管理全过程的法律法规制度。为此，民族地区就要按照《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》的规定，严格执行城镇规划建设管理行政决策的法定程序，遏制和杜绝地方政府官员随意干预城镇规划设计和施工建设的违法行为，加大法律实施力度和违法查处力度，严厉惩处规划建设管理中的违法行为，推动民族地区城乡规划法与《中华人民共和国刑法》的对接，依法提高违法官员和责任人员违法违规的成本，强化对违法官员和责任人员法律责任追究[11]。

依法健全民族地区绩效考评和责任追究机制。以《中华人民共和国建筑法》和《建设工程质量管理条例》为主体的法律框架，对于民族地区新型城镇化建设发挥了很好的市场规范和质量引领作用。在“十三五”期间，民族地区新型城镇化建设一定要坚持“百年大计、质量第一”，工程质量就是城镇建筑生命力的理念。充分发挥民族地区基层政府的监督作用，综合运用经济、行政和法律手段进行管理，杜绝主体责任单位从自身利益最大化出发的挂靠、转包和分包现象；坚决遏制新型城镇建设中过多的“献礼工程”、偷工减料和盲目追赶工期问题；坚决依法查处因监理人员徇私枉法、收受贿赂、玩忽职守造成的质量低劣问题，确保新型城镇化建设的工程质量。要进一步推进民族地区城乡一体化发展的进程，建立健全城乡一体化的管理体制机制，逐步把优质教育资源、医疗设施等基本公共服务资源延伸到农村，让农民群众在当地就能够享受到城镇的优质服务；要进一步依法推进城乡空间布局、基础设施建设、公共服务和产业发展一体化，切断基本公共服务与当地经济发展水平挂钩的利益链，实现政府基本公共服务城乡统筹发展和均等化；要进一步加大中央财政和地方政府的投入力度，千方百计地吸收社会和民间资本参与其中，加强对民族地区农村环境的综合治理，切实提升镇村的基础设施建设和公共服务水平。如果民族地区城镇化建设仍然像过去那样，仅凭大片廉价的土地吸引投资者和劳动力，一味靠征地和卖地来支撑城镇化，失地农民的合法权益得不到应有的补偿。那么，这样的“城镇化”不仅不会得到民族地区民众的支持，而且极 6 有可能重蹈拉美国家“城市陷阱”的覆辙。应当在推进民族地区城镇管理体制、执法体制改革的基础上，把拓展民族地区区域发展空间、促进城镇化转型升级的目标任务，纳入民族地区各级政府官员考核和离任审计之中，建立可操作、可量化的考核评价指标体系，制定和执行行之有效的考核评价办法和检查督查机制；在依法健全决策体制机制的基础上，把专家论证、风险评估和公众参与等，依法确定为新型城镇重大决策的法定程序，做到依据规划建设和管理新型城镇的工作；对那些具有标志性价值的公共建筑和其他辅助配套建筑，要坚持在决策上把好政府决策关、专家评价关和公众参与关，使这些重要的城镇建筑物设计不再单纯由政府官员说了算，也不因领导人的更替而使城镇建筑规划或建筑风格发生改变。《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确指出，要增强城镇规划落实的刚性，无论是城市发展规划还是城市建设规划，都要坚持“一张蓝图干到底”，从制度上杜绝“一个将军一道令”、“一任长官一张图”现象的蔓延；进一步完善工程质量安全管理制度，强化政府对工程质量全过程负责的监管职责，落实勘察单位、设计单位、建设单位、施工单位和工程监理单位五方主体的质量安全责任；通过明确权力清单的方式对官员进行确权，建立规划建设管理工作的监督考核制度，依法确定合理的考核目标和考核指标体系，不仅要定期通报相关的考核结果，而且要以此作为对相关领导干部年终综合考核的评价依据；建立健全行政长官“问责制度”和“终身追责”制度，对执行城镇建设规划阳奉阴违乃至违反规定的行为者，不论责任人级别有多高、官职有多大，都必须依法追究其行政责任和法律责任[12]。参考文献：

[1] 彭兆荣、周雪帆.乡土中国的城市遗产[J].北方民族大学学报,2015（5）:5-10.[2] 薛亮.“人地钱”挂钩，新型城镇化一盘棋[N].中国国土资源报,2016-03-14(3).[3] 廖永伦.就地就近城镇化：新型城镇化的现实路径选择[J].贵州社会科学,2015(11):123-127.[4] 张然.中国20年内近5亿农民将市民化 成本40余万亿元[N].京华时报，2012-08-15（3）.[5][6] 中共中央、国务院.国家新型城镇化规划（2014—2020年）[N].人民日报，2014-03-17（12）.[7] 国务院.关于推进新型城镇化建设的若干意见[N].人民日报，2016-02-07（1）.[8][11][12] 中共中央、国务院.关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见[N].人民日报，2016-02-22（6）.[9] 王明远.新型城市化建设须纳入法治轨道[N].光明日报,2016-01-14（2）.[10] 中共中央、国务院.关于深化推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见[N].人民日报，2015-12-31（1）.载《贵州民族研究》2017年第2期

第三篇：推进以人为核心的新型城镇化

推进以人为核心的新型城镇化

陈锡文

2015年12月07日07:18

来源：人民网－人民日报

城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动城乡、区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。当前，我国城镇化发展面临巨大机遇，也面对许多重大挑战。在一个13亿多人口的大国推进城镇化，没有先例可循，不能照搬国外模式，必须按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求，从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，把握好方向，积极推进以人为核心的新型城镇化。

深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户

推进以人为核心的新型城镇化，当前的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的已进城常住人口有序实现市民化。在此基础上，提高全体城镇人口素质和生活质量。加快推进户籍制度改革，是推进新型城镇化的重大任务之一。当前，深化户籍制度改革，重点是落实好农业转移人口在不同类型城镇落户的政策，主要任务是解决已经转移到城镇就业、居住的农业转移人口的落户问题。要全面放开建制镇和小城市落户条件，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。建立城乡统一的户口登记制度，基本建立以合法稳定住所和合法稳定就业为基本条件、以经常居住地登记为基本形式的户口迁移登记制度，建成国家人口基础信息库，实现跨部门、跨地区的信息整合和共享，为城镇编制经济社会发展规划、安排基础设施建设、制订公共政策等提供依据。分类指导农民工市民化，建立完善与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度，为公平有序落户提供阶梯式政策通道，加快提高户籍人口城镇化水平。

户籍制度改革涉及千家万户，事关广大人民群众切身利益。要统筹兼顾不同群体的利益诉求，突出重点、分步推进。加快户籍制度改革，促进农业转移人口市民化，要坚持自愿、分类、有序的原则。自愿，就是充分尊重农民意愿，充分尊重群众自主定居的权利，让他们自己选择，不搞强迫命令“逼”农民进城，不能让农业转移人口“被落户”“被上楼”，切实维护好广大农民群众的合法权益。分类，就是从顶层设计上作出整体部署。各省、自治区、直辖市要因地制宜作出具体政策安排，由各地根据不同城市资源环境综合承载能力，完善细化落户标准，让农业转移人口及其他常住人口了解不同城镇落户条件，形成明确、稳定的定居预期。有序，就是优先解决存量、合理引导增量，优先解决本地区已进城常住人口落户问题，优先解决进城时间长、就业能力强、适应城镇产业需求和市场竞争环境的农业转移人口在城镇落户问题。推进户籍制度改革、促进进城农业转移人口落户，既要积极稳妥，又要扎实有序，不刮风、不冒进、不搞运动。

实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖

建立居住证制度是人口管理制度的一大创新。常住在城镇的农民工已成为我国城镇产业工人的主体，为当地经济社会发展作出了重大贡献，但在教育、医疗、养老、就业、住房保障等方面仍未能享受与当地户籍人口同等的基本公共服务，工作和生活面临诸多困难，城镇内部依然存在明显的二元结构矛盾。这些问题如果长期得不到妥善解决，对城镇化和农业现代化进程都将产生不利影响。

根据国家新型城镇化战略部署，到2020年要努力解决1亿左右已进城农业转移人口和其他常住人口的落户问题，其他已进城但未落户的人口则要通过建立居住证制度来解决他们的基本公共服务问题。2015年的《政府工作报告》明确提出，“对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口，以居住证为载体提供相应基本公共服务”。实施居住证制度，是在现阶段不同城镇分类落户的条件下逐步放宽对人口迁移限制的一种有益探索，是一项过渡性制度安排。实行居住证制度的目的，是建立与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务供给机制，为持证人提供与当地户籍人口同等的基本公共服务和便利，特别是为那些已经在城镇就业居住但尚未落户的农业转移人口及其他常住人口解决子女义务教育、基本医疗、基本养老、就业服务等方面的实际困难。各级政府应根据经济社会发展情况积极创造条件，不断扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准，实现基本公共服务对城镇常住人口全覆盖，让更多流动人口能够融入城镇，使他们对居住的城镇更有归属感和认同感。

健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制

在我国国情下，农村人口向非农业转移的过程将持续相当长时间。目前，我国农民工总数已达2.74亿，约占全国人口总量的1/5，但农业转移人口的户籍地与常住地大多并不一致，这使得现有的财政支出预算体制与各地常住人口的现状不相吻合。实现在常住地的农业转移人口“有活干、有学上、有房住、有保障”的目标，需要首先解决他们迫切需要的基本公共服务问题。这无疑需要庞大的公共财政资金支持。应逐步理顺事权关系，建立事权与支出责任相适应的制度体系，实现财政转移支付测算分配由户籍人口向常住人口扩展，将现有主要针对城镇户籍居民的义务教育、社会保障、就业支持和保障性住房等基本公共服务扩大到已进入城镇就业的农业转移人口，推进基本公共服务向常住人口全覆盖。

当前，应重点抓好以下几项工作：一是尽快研究完善省以下财政管理体制，加大对吸纳农业转移人口较多地区的财政补助和支持力度。在调整省以下收入划分时，要考虑农业转移人口的因素，以增强吸纳农业转移人口多的城镇提高基本公共服务的能力。二是督促地方建立省以下财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。分配一般性转移支付要考虑吸纳农业转移人口带来的增支因素，分配专项转移支付要逐步按照常住人口口径计算，切实缓解一些城镇因吸纳农业转移人口而增加的财政支出压力。三是加强对农业转移人口市民化财政支出成本的科学测算。完善有关统计分析工作，为健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩的体制机制提供依据。此外，还要进一步创造条件，汇聚社会力量，开拓企业、民间资本参与提供公共服务的通道，引入市场主体和社会组织共同分担公共服务支出，协同促进农业转移人口市民化。

维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权

切实保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，对于提高农民进城落户积极性、顺利推进户籍制度改革、促进新型城镇化健康发展至关重要。改革开放以来，随着法律法规和政策体系的不断完善，农民的“三权”保障工作取得明显进展。推进以人为核心的新型城镇化，需要进一步维护好进城落户农民的“三权”。

当前，应重点做好以下工作：一是进一步稳定农村土地承包关系，维护进城农户的土地承包经营权。抓紧出台现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体办法，修订完善相关法律法规。加快推进和确保如期完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，构建农民土地权利保障的基础体系。加强规范承包土地经营权的流转，健全土地经营权流转市场及服务体系，健全工商企业租赁农户承包地的准入和监管制度。二是稳步推进农村土地制度改革试点。今年，中央已经部署分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的试点工作，明确提出在确保土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的前提下，审慎稳妥推进农村土地制度改革。要尽快研究制定缩小征地范围的具体办法，建立兼顾国家、集体、个人利益的土地增值收益分配机制，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，特别是注意保障进城落户农民土地承包经营权和宅基地使用权被征收时得到公平合理补偿，禁止剥夺进城落户农民获得征地补偿的合法权利。三是推进农村集体产权制度改革，有效保障进城落户农民集体收益分配权。探索农村集体所有制经济有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，稳步开展赋予农民对集体资产股份权能改革试点工作。各项试点必须严格限制在本集体经济组织内部进行，防止侵蚀集体经济和农民利益。引导农村产权流转市场健康发展。探索农户对“三权”的自愿、有偿退出机制，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。

加大城镇棚户区和城乡危房改造力度

推进以人为核心的新型城镇化，关键是急群众之所急、想群众之所想。完善住房保障制度，既要将符合条件的农民工及其家属纳入城镇住房保障实施范围，也要着力改善城乡住房困难群众的住房条件。当前，各类棚户区群众住房简陋，环境较差，安全隐患多；农村困难群众对住上安全住房的诉求强烈。改善住房困难群众的住房条件是推进新型城镇化过程中的一件大事。棚户区改造等保障安居工程不但是重大的民生工程和发展工程，也是城镇化健康发展的“压舱石”。在经济发展面临较大下行压力的形势下，棚户区改造和城乡居民危房改造也是调结构、稳增长的重要抓手。截至2014年底，全国共改造各类棚户区住房2080万套、农村危房1565万户，既有效改善了困难群众的住房条件，也发挥了带动消费、扩大投资的积极作用，促进了社会和谐稳定。但也应看到，这与党中央、国务院确定的改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的目标相比还有很大差距，任务依然十分艰巨，特别是在创新投融资机制、完善配套基础设施建设等方面还存在不少困难和问题。

当前和今后一个时期，应积极做好以下几项重点工作：第一，加强城镇棚户区改造。要切实做好土地征收、补偿安置等前期工作，积极推进“棚改”货币化安置，缩短安置周期、节省安置费用，满足群众多样化的居住需求。第二，加大农村危房改造力度。要积极做好省级补助资金落实工作，统筹推进农房抗震改造，确保改造后的住房符合建设及安全标准。同时，要加强农房风貌引导和管理。第三，积极完善棚改区的配套基础设施。努力实现配套设施与棚改区的安置住房同步规划、同步建设、同步交付使用。第四，大力创新投融资体制机制。要在统筹考虑地方财政承受能力的基础上，制定适合本地区的管理办法，推动政府购买“棚改”服务，不断创新政府与社会资本合作模式，发挥开发性金融的支持作用，形成多元化“棚改”实施主体。

第四篇：推进以人为核心的新型城镇化

李克强：扩大内需 推进以人为核心的新型城镇化

增强内需拉动经济的主引擎作用

扩大内需是经济增长的主要动力，也是重大的结构调整。要发挥好消费的基础作用和投资的关键作用，打造新的区域经济支撑带，从需求方面施策，从供给方面发力，构建扩大内需长效机制。

把消费作为扩大内需的主要着力点。通过增加居民收入提高消费能力，完善消费政策，培育消费热点。要扩大服务消费，支持社会力量兴办各类服务机构，重点发展养老、健康、旅游、文化等服务，落实带薪休假制度。要促进信息消费，实施“宽带中国”战略，加快发展第四代移动通信，推进城市百兆光纤工程和宽带乡村工程，大幅提高互联网网速，在全国推行“三网融合”，鼓励电子商务创新发展。维护网络安全。要深化流通体制改革，清除妨碍全国统一市场的各种关卡，降低流通成本，促进物流配送、快递业和网络购物发展。充分释放十几亿人口蕴藏的巨大消费潜力。

把投资作为稳定经济增长的关键。加快投融资体制改革，推进投资主体多元化，再推出一批民间投资示范项目，优化投资结构，保持固定资产投资合理增长。中央预算内投资拟增加到4576亿元，重点投向保障性安居工程、农业、重大水利、中西部铁路、节能环保、社会事业等领域，发挥好政府投资“四两拨千斤”的带动作用。

把培育新的区域经济带作为推动发展的战略支撑。深入实施区域发展总体战略，优先推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区经济率先转型升级，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区支持力度。要谋划区域发展新棋局，由东向西、由沿海向内地，沿大江大河和陆路交通干线，推进梯度发展。依托黄金水道，建设长江经济带。以海陆重点口岸为支点，形成与沿海连接的西南中南、东北、西北等经济支撑带。推进长三角地区经济一体化，深化泛珠三角区域经济合作，加强环渤海及京津冀地区经济协作。实施差别化经济政策，推动产业转移，发展跨区域大交通大流通，形成新的区域经济增长极。

推进以人为核心的新型城镇化

城镇化是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托。要健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路，遵循发展规律，积极稳妥推进，着力提升质量。今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

有序推进农业转移人口市民化。推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策。把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。对未落户的农业转移人口，建立居住证制度。使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学，实施农民工职业技能提升计划。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明。

加大对中西部地区新型城镇化的支持。提高产业发展和集聚人口能力，促进农业转移人口就近从业。加快推进交通、水利、能源、市政等基础设施建设，增强中西部地区城市群和城镇发展后劲。优化东部地区城镇结构，进一步提升城镇化质量和水平。

加强城镇化管理创新和机制建设。要更大规模加快棚户区改造，决不能一边高楼林立，一边棚户连片。以国家新型城镇化规划为指导，做好相关规划的统筹衔接。提高城镇建设用地效率，优先发展公共交通，保护历史文化和自然景观，避免千城一面。加强小城镇和村庄规划管理。探索建立农业转移人口市民化成本分担、多元化城镇建设投融资等机制。通过提高建设和管理水平，让我们的城镇各具特色、宜业宜居，更加充满活力。

新型城镇化的一个重大课题,就是促进城镇空间布局的合理均衡。李克强总理在《政府工作报告》中提出，“加大对中西部地区新型城镇化的支持”，为新型城镇化的空间合理布局指明了方向。

一、加快中西部地区城镇化是缩小我国区域发展差距的重要平台

国家统计局最近发布的数据表明，2013年我国城镇化率达到53.73%，城镇常住人口已有7.3亿。过去30多年间我国的快速城镇化，有力地推动了经济社会持续稳定发展。但从地理空间看，我国的城镇化呈现出“一头沉”的不平衡状态，京津冀、长三角、珠三角这东部沿海三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值。而中西部地区城镇化相对滞后，城市发育明显不足。从城镇化率上看，东部地区已经超过60%，而中部尚不足50%、西部只有45%左右，中西部平均比东部地区低14~17个百分点。

近年来，我国深入实施西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地等战略，中西部地区发展整体加速，连续几年多项经济指标增速高于全国平均水平，新的增长极不断涌现。然而从总体上看，区域差距扩大的趋势还没有从根本上得到缓解，缩小中西部地区与东部沿海之间的发展差距，仍然是任重道远。回顾历史就可以发现，城镇是一个地区产业发展到一定阶段的必然结果，形成后又会加速这个地区的产业发展和经济发展水平。在中西部一些资源环境承载能力较强的区域加快发展新的城市群和中小城市、小城镇，促进经济增长和市场空间由东向西、由沿海向内地、由大江大河和陆路交通干线梯次推进，是促进区域协调发展的重要途径。可以说，提升中西部地区的城镇化水平，是加速中西部地区发展、提升中西部群众生活质量和生活水平的重要平台。《报告》提出要加大对中西部地区新型城镇化的支持，正当其时，意义重大。

二、中西部地区的新型城镇化，总的方向是通过大中小城市和小城镇协调发展，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化

现在，中西部不少地区城市发展有一定基础，有的已形成了城市群，但总体而言还处于比较落后的水平。城市群数量不足、质量不高，中小城市潜力难以发挥，小城镇集聚产业和人口的能力有限。应当加大改革创新力度，破除体制机制障碍，在“硬件”、“软件”上增强这些城市群、中小城市和小城镇的吸纳能力与辐射带动能力，铸造新的增长极。

中西部地区推进新型城镇化，重点是那些区位优势明显、有较强资源环境承载能力的地方，如哈长地区、江淮地区、关中—天水地区、北部湾地区、山西中部地区、滇中地区、黔中地区、呼包鄂榆地区、兰州—西宁地区、天山北坡地区、宁夏沿黄地区、藏中南地区等，要在这些地方培育发展若干个城市相对密集的城市群。

发展中小城市、小城镇有利于农民就近转变成市民，是改善我国城镇结构的主攻方向。它不但可以降低人口转移成本、优化生产力布局，还可以减轻大城市压力、缓解城市发展与资源环境的矛盾。中西部地区的中小城市和小城镇聚集了中西部地区的大量人口和产业，是重要的经济增长极，应当加大支持力度，形成一批文化旅游、商贸物流、资源加工等各具特色的中小城市、小城镇，同时结合扩大内陆沿边开放，建设一批边境口岸城镇。

三、推进中西部发展和城镇化，基础设施建设尤为关键

中西部地区之所以发展相对滞后，往往是因为交通闭塞、水利失修、信息不灵，被欠缺的基础设施扼住了咽喉。基础设施欠账一旦弥补上，就能打破束缚发展的枷锁，拉近这些地区与东部沿海乃至整个世界的距离，发挥出资源优势，激发出要素活力，产业发展和城镇化也将获得勃勃生机。

以地处大别山区的安徽省六安市为例，由于前两年启动了淠河综合治理工程，流经市区的这条河流从垃圾污水横流的臭水沟变成了碧波荡漾的风景区，不但改变了市容市貌，也提升了当地发展环境。加上合九、宁西、沪汉蓉、阜六4条铁路相继开通、6条高速公路已建在建，多年落后封闭的六安市进入了发展的快车道。最近几年，六安市工业化、城镇化明显加速，工业增加值3年实现翻番，城镇化率由2010年的36%提升到2013年的40%以上。这块土地的发展轨迹再次证明，中西部地区抓住重大项目、走基础设施先行的路子，就有可能不断创造出腾飞超越的新亮点。

近年来，国家为加快中西部地区发展，在重点基础设施建设方面更多向中西部倾斜，扶持力度持续加大。西部大开发战略实施10多年来，中央财政对西部地区的转移支付和专项补助累计达4万多亿元，中央预算内投资和国债资金累计投入达8900亿元。2013年中央财政在十分困难的情况下，仍然加大投入力度，加快中西部铁路建设，其投资额占全国铁路建设投资总额的70%以上。下一步，中西部地区综合交通体系建设将会摆到突出位置，铁路、公路、水运、航空、输油气管线、输电通道和城市交通等基础设施建设统筹推进，发挥对城镇化的支撑和引领作用。

四、产业是城镇化的“火车头”，中西部地区城镇化要承接好东部沿海的产业转移

产业是城镇生存和发展的根基，没有充分产业支撑的城市，犹如缺乏水和营养的小苗，不可能长成参天大树，即使有暂时繁荣，也只能是昙花一现。中西部地区的新型城镇化，尤其要根据当地的资源禀赋和比较优势，培育发展各具特色的城镇产业体系。

当前，东部沿海地区产业呈加快向外转移之势，这是中西部地区产业发展提升的重大机遇，不可错失。利往高处走，水向低处流，东部沿海地区企业转移的目的地既可能是中西部地区，也可能是东南亚一些国家。中西部地区完全可以利用好国家加大基础设施建设和政策扶持带来的机遇，创造条件、筑巢引凤，努力促成有市场、有效益的劳动密集型、环境友好型产业向中西部转移，在承接转移中发挥本地比较优势，进一步优化产业结构，做大做强有本地特色的产业经济。同时，改造提升传统产业，淘汰落后过剩产能，壮大先进制造业和节能环保、新一代信息技术、生物、新能源、新材料等战略性新兴产业。有了产业的兴盛，才能催生充足的人财物集聚，为当地群众带来就近就业、创业机会，开辟农民转变为城镇居民的新通道，为中西部地区的新型城镇化固本培元。

新型城镇化的一个重要内涵是绿色、低碳、环保。中部地区是我国重要粮食主产区，西部地区是我国水源保护区和生态涵养区，在承接产业转移、推进新型城镇化的过程中，要坚持节地节能、生态环保，务必保护好耕地资源、保护好生态环境，建设绿色低碳、和谐宜居的新型城镇。

第五篇：诸城市以以人为核心加快推进城镇化

诸城市以“以人为核心”加快推进城镇化

诸城市依托农村社区平台，围绕“人的城镇化”发展理念，把新型农村社区作为推进城镇化发展，增强城镇综合承载能力，实现农民就地市民化，提升公共服务均等化水平的重要平台，统筹整合资源要素，优化城镇发展布局，着力构建基础功能完善的公共服务体系，逐步拉起了以1个中心城区龙头带动，3个城市副中心协调推动，10个重点镇、30个生态小区全面支撑的新型城镇化格局，走出一条“诸城路径”。

一、推进和谐社区建设，引导农民聚合居住

农民进城，农民市民化，是当前城镇化工作的核心和难点。诸城市将聚合居住区建设作为推进农村城镇化的重要途径，立足以人为核心的和谐社区建设理念，加快建设宜居宜业新型农村生活共同体，有效改善社区群众生产生活条件。

坚持规划引领。按照“因地制宜、突出特色、合理布局、集约发展”的原则，诸城市合理布局社区聚合居住区、养殖区和大型农机具存放点，科学设计户型，提升聚合居住区建设水平，增强吸纳功能。

规范工作程序。把维护农民合法权益放在工作首位，充分尊重群众意愿，保障农民的知情权、参与权、受益权。具体操作过程中，坚持做到“六公开”、“五通过”、“四要件”、“三申请”。“六公开”：公开规划布局、安置户型、评估折价、拆迁补助、施工和监理单位招投标、回迁安置；“五通过”：建设方案必须举行听证、论证，分别由镇街党委政府联席会、社区党委会、全体党员会、居民代表会、全体居民会通过；“四要件”:每户一封明白信，签订搬迁同意协议，签订评估后的正式搬迁合同，签订安置入住后义务权利承诺书；“三申请”:社区向镇街农居整治办提出申请，镇街农居整治办向市农居整治办提出申请，市农居整治办向市农居整治领导小组提出申请，促进聚合居住工作稳妥有序进行。

引导农民聚合居住。创新四种建设模式，加快聚合居住步伐。“增减挂钩”模式：选择有发展潜力的中心村规划建设聚合居住区，利用“增减挂钩”政策，推动周边村庄农民向“中心村”聚集。城中村和城边村改造模式：结合旧城改造，广泛吸引社会资源介入，对城中村、城边村进行整体拆迁、整合改造，变集体土地为国有土地，变农民为市民。镇街驻地建设提升模式：坚持镇域化带动，修订完善镇域规划，高起点规划设计聚合居住区，吸引周边居民入住，加快城镇化进程。产业发展带动模式：依托工业园区、大企业，规划建设聚合居住区，引导居民到园区、企业周边集中居住，使更多的农民变成产业工人，加快群众增收致富步伐。

完善配套设施。按照现代化城镇的标准，配套完善聚合居住区基础设施，以推进城乡供水、供气、供热、环卫一体化为突破口，实行与主体项目同步规划、同步设计、同步施工、同步交付。目前，聚合居住区全部达到“五化”“八通”标准。

二、构筑基本公共服务共享平台，管理实现“全覆盖”

实现“人的城镇化”的根本在于基本公共服务均等化。诸城市将推行公共服务均等化作为推行城镇化进程的重要保障，通过建立农村社区服务中心服务站室，把政府公共服务送到农民身边，让广大农民近距离享受到与城市基本相同的公共服务，有效整合了政府公共服务资源，确保公共服务资源利用效益最大化。

加强综合服务。在社区综合服务厅设立社区志愿服务联络站，党务事务及群团组织服务，为社区群众直接办理或代理劳动保障、环境卫生、农业技术、社会保障救助等方面服务事项。建立健全社区综合服务厅与市、镇街社会管理服务中心联网运行机制，对三级为民服务厅实行分层、分类、分级管理，引导社区群众就近就地办理服务事项，实现“小事不出门，大事政府管”。

强化医疗卫生服务。在每个社区建设一处标准化的农村社区卫生室，建立涵盖所有社区居民的健康档案；在所有农村社区卫生室实施国家基本药物制度，设立新农合报销点，实行即时报销，农村社区基本药物报销比例提高到50%，新农合报销的重大疾病病种增加到57种，封顶线提高到30万元。

提升社区就业保障水平。社区服务窗口与市人力资源市场、镇街社会保障管理服务中心实现网络连接，实现农民求职与企业招工的有效对接，使社区群众在家门口就能够了解到企业招工信息；依托社区日用品超市设立慈善超市，困难群众可直接持卡到超市选取自己需要的生活必需品。

统筹推进社区教育。在每个农村社区建设1所标准化幼儿园，同时调整优化城乡中小学布局，努力实现就近就学。在每个社区成立社区教学站，面向广大农村党员群众进行专业培训。

完善群众工作网络。在每个社区建立群众工作站，形成市、镇街、社区、居民小组四级群众工作网络体系，组织全市1.4万干部职工与全市31万城乡居户结对，每季度至少一次上门联系服务，及时掌握群众需求诉求。

三、发展社区特色经济，推动农民家门口就业

诸城市立足资源条件和产业优势,规划建设社区特色产业园区,完善基础设施配套,有效承接城镇二、三产业转移,培育壮大社区经济,引导原来局限于一村范围的农民专业合作组织向社区内周边村辐射延伸，带动更多的农民群众走上致富路。

科学制订产业发展规划。坚持四化同步协调发展，修订完善社区产业发展规划，因地制宜发展工业型、商贸服务业型、现代农业型、文化旅游型等特色产业社区。全市已培育起优势突出、特色鲜明的产业社区112个，占农村社区总数的53.8%。

大力推进三产融合发展。统筹整合社区土地、资金、技术等资源要素，规划建设社区特色产业园区，承接市镇产业延伸和转移。目前，全市农村社区产业园区入驻企业1229家，15万社区群众在家门口就业，农民人均工资性收入占纯收入的48%,土地流转面积35.7万亩，实现了“离土不离乡、就地城镇化”。

创新农业生产经营模式。统筹推进龙头企业建设、农民专业合作社规范提升和土地流转，高标准建设现代农业园区和农业生产基地，广泛推行“龙头企业+生产基地+社区居民”、“社区+合作社+社员”等经营模式，加快构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业生产经营体系。2012年市级以上农业龙头企业达到107家，农民专业合作社发展到1492家，国家级农业标准化示范区（基地）9个，高效农业面积达到74万亩。

加强农村集体资产管理。在撤行政村建社区的基础上,把原行政村的集体资产转换为成立经济联合社, 在不改变原行政村对集体资产的所有权、使用权和受益权的前提下,由经济联合社对集体资产进行管理和运营。联合社内选举设立社管会和社监会,原来的村民成为“社员”。推进社区集体资产产权制度改革和集体林权制度改革，加快资产变资本、农民变股民。

四、创新社区管理，提升基层社会管理水平

在社区管理上，诸城市积极构建社区化农村基层社会管理服务新模式，通过强化政策支持、完善工作机制等措施，加快农民聚集融合步伐，改进了传统农村生活方式，提高了综合管理效能，推动了全市新型城镇化体系建设。

增强镇街管理服务功能。将108项审批管理权限下放到镇街,增强了镇街、社区管理服务功能；调整市镇财政分配体制,市镇财政每年投入5100多万元逐月发放农村社区干部岗位补贴报酬，投入730万元作为社区工作运转经费。将城镇建设、社区化发展列入镇街科学发展综合考核，制定出台鼓励科学发展暂行办法，从税费、土地、信贷等方面，加大对城乡一体化发展的支持，充分调动镇街加快发展的自觉性和积极性。

施行网格化管理。以社区为单元确立管理网格，每个自然村、驻区单位作为二级网格，各设1名网格长，30户左右为一格，将综治维稳、安全生产、环境整治、民生保障等工作沉到社区、纳入网格，实现了基层社会管理无缝隙、全覆盖。目前，全市共划分235个社区单元网格，设立了1738个网、8736个格，建立起10468人的信息联络员队伍。

强化党支部带动作用。组织社区服务型党支部与城市社区、企业、市直部门单位跨区域建立城乡联建党组织244个，引导20多个城市社区、100多家企业将生产链条延伸到农村社区，实现组织联建、经济联合、以城带乡。社区党委（总支）规划建设特色产业园区200多个，组织创办农民专业合作社、农产品批发市场等经济合作组织480多个，按“有偿、微利”原则，为农民及企业提供生产资料供应、技术指导等服务，年实现服务创收980多万元。

加强信息化建设。依托全市统一的公共信息数据中心，建立集行政审批、综治维稳、民生保障等功能为一体的社会管理服务综合应用系统，实现市、镇街（部门）、社区三级信息资源共享和业务协同，大大提高了社区管理效率。