贺雪峰等谈乡镇机构改革

第一篇：贺雪峰等谈乡镇机构改革

贺雪峰：“以钱养事”的改革为什么错了

2008-01-09 作者：贺雪峰 来源:华中科技大学《三农中国》

湖北省推出乡镇综合配套改革方案，其原则精神“以钱养事，促进发展，供需见面”，期待通过转换政府职能，引入竞争机制，变“以钱养人”为“以钱养事”，按照政府出钱、购买服务、合同管理、农民认可、考核兑现的要求，推进乡镇事业单位的改革。2006年乡镇综合配套改革在全省推开，10多万乡镇事业单位职工很快转换身份成为“民办非企业组织”的从业人员，且由各上级主管部门核发“公益性岗位资格证”，这些“民办非企业组织”成为政府为农民购买服务的供给方，政府不再“以钱养人”，而通过一年一签合同，来“以钱养事”，由此将政府的钱用在实处，用在真正为农民提供服务的方面。乡镇综合改革的目标有三，一是减少政府不必要的养人支出，二是提高合同方（以前的事业单位，现在的民办非企业组织）的服务积极性和主动性，三是为农民购买高质量的服务。

不过，湖北省“以钱养事”乡镇综合改革的实际运转效果不尽人意。鄂西一位长期从事农村工作的县长评价这项改革的后果是四句话，即“财政负担加重了，人员搞少了，感情搞生了，思想也搞乱了”。这位县长显然认为乡镇综合改革是相当地不成功。到乡镇调查，乡镇党政负责人都认同县长的说法，改制的事业单位员工更是怨声载道，愤懑之情溢于言表。更重要的是，以钱养事的改革实际上不仅没有为农民提供高质量的服务，而且过去那些质量不高的服务，现在也越来越成了问题，原因是改革后的“民办非企业组织”不再有长远预期的打算，又不再有提供服务的积极性和主动性。一句话，从目前湖北省乡镇综合改革的实践来看，这项改革没有达到目标，是一项不成功的改革。

从鄂西某乡的情况来看，2006年，该乡事业性质的站所被改为12个民办非企业组织，分别是商务服务中心，广电服务中心，劳动保障服务中心，文体服务中心，环保服务中心，安全生产服务中心，乡村公路服务中心，农技服务中心，农机服务中心，水利水产服务中心，计划生育服务中心，城镇建设服务中心，12个中心共有56名职工。从服务中心的名称和“民办非企业组织”的称呼上可以看到，这些中心只是市场中的一个主体，是服务供给方，而政府则是替农民出面来购买服务的一方。政府与服务中心之间的关系是买卖关系，是通过一年一签定的合同来规范双方权利义务关系的市场主体之间的关系。但问题就出在这里，即中国农村地域庞大，人口众多，且区域差异极大，农村正处于快速的社会变迁中，政府有何能力及凭什么可以通过市场的办法来为农民购买以前事业单位体制下的服务？也就是说，第一，双方能构成市场主体之间的关系吗？第二，市场关系能适合农村的实际需要吗？第三，市场

关系是否可能产生严重弊病？

从实践情况来看，乡镇综合改革中，事业单位的改革，人员并没有调整，以前发工资的乡镇事业单位职工，现在变成了民办非企业组织的员工，政府并没有因为改制而依地方经济社会发展的需要来大裁大减人员。政府也没有理由裁减人员，一是这些事业单位的职工已经工作多年，他们有劳动的权利，二是如果不考虑以前事业单位职工的出路，他们就会上访并会对社会不满。我们听到的说法是：我为党工作了一辈子，怎么能说不要就一脚踢开呢？乡镇综合改革因此是将以前所有涉及改制事业单位员工统统用新设立的各种服务的中心名义接纳下来，且一般情况下，是将改制前的财政拔付给事业单位的经费作为当年购买服务的资金，来与改制后的民办非企业组织签合同。换句话说，政府拔款的数量未变，同时以前所养的事业单位人员及数量也没有变。差异只是说法变了，改制前叫做“以钱养人”，改制后被称为“以钱养事”，政府通过合同拔付的养事钱，实际上仍然是给到各服务中心来养改制前就一直工

作着的人的经费。

如果不能将以前事业单位的职工一脚踢开，而只能向以前事业单位改制过来的民办非企业组织购买服务，这样的市场行为就不完全。更重要的是，政府购买的服务，其服务主体必须有专业从业资格，事业单位改制以后，各个以前的主管部门都给改制而来的民办非企业组织以专业资格证书。政府如果不找这些有专业证书从而有服务资格同时又不能一脚踢开的原事业单位职工服务，政府行为就会产生问题。政府甚至无法为农民购买到服务。事实上，由事业单位改制过来的民办非企业组织不仅仅有从业资格，而且有在乡镇通常处于垄断地位的专业设施和服务体系。比如广电服务中心的有线电视服务本身就是商业化的，且往往是垄断性的。

以钱养事”的前提有完善的市场体系及市场主体，是市场行为所需要的标准化和规范化，是服务本身价值的易衡量，是市场低交易成本而高管理成本。因为不能将原事业单位改制而来的民办非企业组织一脚踢开，政府只能向这些民办非企业组织购买专业化程度很高且标准化程度很低的服务，政府实际上可以做的事情更多的只是改变说法，即将“以钱养人”说成是“以钱养事”，而具体运作则照旧进行。但换个说法并非没有后果，其中正面的是乡镇可能逐步培育更多的市场主体，及如果民办非企业组织不能按照合同提供服务，即不拔服务经费。但在乡镇一级可能同时存在多个专业化程度很高的服务提供方吗？如果不可能，则政府可做的事情只是如果民办非企业不敬业负责，政府就予以惩罚。但不改制前，政府难道不可以对

事业单位进行惩罚吗？

换个说法的负面问题则要严重得多。具体来说，因为是“以钱养事”，是一年一签合同，是具体的市场行为，就使这些改制而来的民办非企业组织不再可能具有长远观点，不再能够作长期规划，不再可能有主动打算。政府要购买服务，具体一、二、三，一一列举出来，这些服务都是短期的，一年一算的，基本上是可以数量化、标准化的具体服务，是不需要民办非企业组织有主动性和主体性的服务，更不需要民办非企业组织有长远观点和长期规划，不需

要民办非企业组织发挥主动性和创造性。

当前农村所需要的公益性服务，往往是不能够市场化的，因为不能标准化和形式化，及不能依据市场定价的那些服务，是专业化程度很高，市场信息不完全，服务质量难以量化，及需要有服务主体强有力的主动精神和创造性的服务。可以市场化的服务不是公益性的服务，完全可以交由市场去处理。而在乡镇一级，原来大部分事业单位改制而来的民办非企业组织所应提供的服务，恰恰正是那些市场不能提供、由市场提供不经济及市场提供难以衡量的服务。举例来说，水利水产服务中心所提供的水利服务，不仅要求水利服务具有专业化水准，而且要求水利服务中心对当地水利情况有透彻了解，对水利建设有长远安排与规划，对如何有效建设农村水利，改进农业生产基本条件，有主动的建议。在乡镇一级，不可能有两班对当地水利具有丰富具体知识和专业水准的水利服务中心来供政府购买服务时选择。相反，因为“以钱养事”，水利服务中心有了临时观点，他们只办政府交办的具体事务（只有具体事务才能够标准化，才可以考核衡量），水利服务中心的主动性和创造性就没有了意义。水利中心完全可以用专业化来应付政府的标准化检查。换句话说，水利服务中心完全可以不作为，而利用其垄断地位和信息不对称的优势，来拿政府最多的钱，却只提供极少有实质意义的服务，水利中心完全没有必要有服务农民和农业的主动精神和积极性。水利中心已不再是为政府出谋划策，真正为三农服务的具有主体性的事业单位，而是围绕政府（只此一家）,想方设法从政府手中掏钱的被动从事者（民办非企业组织）。

乡镇工作具有强烈的非标准化、非专业化、临时性和综合性的特点，是难以标准化和精密计量的工作，这与当前中国乡村地域庞大，情况千差万别且农村市场化程度仍然不高（农村人财物的流出）的实际有关系。传统的乡村工作方式是“下去—笼统，回来再分工”，一旦乡村有了中心工作，则乡村各级各部门都会一并来进行中心工作的突击，比如林权改革，合作医疗改革，抗旱救灾，农技推广，防疫，计划生育，安全生产等等，都在农村具有综合性、突发性、阶段性特点，如果强调专业化和市场化，每项具体事业都要从市场上购买，则几乎不可能，不仅没有足够的潜在服务供给者，而且购买成本会极高。改革前的事业单位并非没有事情可做，改制的目的是要调动事业单位的积极性，但事实往往变成改制不仅仅没有调动积极性，没有能够提供更多更好的服务，变得形式上很市场，实质上无内容了。调动事业单位积极性的方向，不是所谓“以钱养事”，因为“以钱养事”本身缺少基本的市场条件（市场主体多元化、服务标准化等），而是调动事业单位的主动性和创造精神，要让事业单位有事业心和责任心，为当地经济社会发展出谋划策、规划方案，要让他们熟知当地乡情村情民情，有能力为政府提供建议，有能力为政府推进工作，有能力为农民提供市场所无法提供的服务。

因为“以钱养事”缺少基本的市场前提，湖北省政策设计中“农民认可、考核兑现”中的考核，就必然无法落实。农民认可？哪个农民来认可？谁来判断农民是否认可？农民凭什么可以认可如此众多的公益性事业服务质量的高低好坏？因此，在实践中的考核，几乎百分之百地走过场，唯一可能的是乡镇负责人可以借考核来谋取个人好处，服务中心为了考核顺利而巴结

乡镇负责人。

清理一下，湖北省推进乡镇综合改革的目标有二，一是乡镇事业单位的人员太多，政府不再能养这么多闲人，因此要以钱养事而不是以钱养人。二是通过引入市场机制，来用较少的钱为农民购买较多的服务。但如前述，在乡镇事业单位的改革中，我们凭什么可以将事业单位的人员一脚踢开？在如此不完全的农村公益性服务市场中，我们凭什么可以建立一种竞争性的低成本的以钱养事的公益服务体系？在地方政府的政策实践中，地方政府只能是通过换个说法来应付上级的改革，这换了的说法不仅没有解决存在的问题，反而产生了新的矛盾。

实际上，正如乡镇同志所说，全省10多万乡镇事业单位职工不仅是为我党工作了半辈子，而且往往是对农村情况极其了解，有专业知识，有工作经验的庞大群体，如果不是采取激进的改革措施，而是不变形式而变内容，通过不断地赋予乡镇事业单位以新的工作内容，真正调动乡镇事业单位职工的工作主动性与积极性，则在新农村建构的伟大号召下面，这10多万具有丰富经验的事业单位职工，可以为新农村建设提供大量高质量的公益性服务。经济越发展，社会越进步，就越是需要更多更好的公益性服务，财政就应有更多公益性投入。在过去财政困难年代都养活了的乡镇事业单位职工，在新时期财政情况良好的情况下，为什么就不能养活？中国农村不是吃财政饭的人多了，而是用财政的钱来为农民提供公共及公益性服务的人太少。具体可以举出很多这样的例子，如前述某乡近年灌溉体系废弃严重，若可以组织规划，就能为农民增加大量收益。再如免耕法的推广，因为基层组织乏力，很适合当地实

际的免耕法一直无法有效推广。

回顾一下中国的改革，往往都是一种大撤大建的方式，先变形式再变内容，变来变去，换汤不换药，却在变动中产生了巨大的伤痛。这是激进的改革方式。另外一种改革是不变形式而变内容，虽然看起来没有大的改革，却在承认现状的基础上持续推进，从而产生出巨大的收益。这是保守但并非无效的改革。在当前乡镇综合改革中，如何避免轰轰烈烈的大撤大建式的激进改革（这种改革往往是想象多于实践，理论脱离经验），而在承认现状尊重现实的基础上推进改革，就不仅是一项智慧，而且是切切实实涉及到数百万乡镇事业单位职工利益，涉及到我们能为九亿中国农民提供什么样服务的大问题。

申端锋说当前中国农村出现了伦理性危机，我以为其根本则是农民的本体性价值发生了危机。所谓本体性价值，是指个人得以安身立命的基本理念和意义系统，是个人行为中最深层的基本意义和关怀。正是因为本体性价值发生了危机，农村出现了各种光怪陆离的伦理性问题，也就是申端锋所说伦理性危机。

在传统中国，因为受到儒家影响，中国社会缺乏抽象信仰，而十分生活化和现实化，孔子说“不知生鄢知死”，“敬鬼神而远之”，乃典型的中国实用主义。但是，实用主义不能解决有限人生的意义问题，也因此，孟子说“不孝有三，无后为大”，中国人通过无限的子子孙孙的延续，来使有限的生命获得意义。徐旺生先生认为，中国人的子孙延续，与西方社会和日本都有巨大的差异，即每个成年男子都有延续子孙的责任、义务和愿望，而断不可将这个任务交与他人，包括自己的兄弟。当成年男子结婚后没有子嗣，一般要通过过继来解决此一难题。因为每个成年男子都有传宗接代的任务，就使中国的纵向社会难以发育，人与人的合作变得困难，中国人自私的一面暴露无遗。西方社会和日本均是长子继承制，只有长子才有传宗接代的任务，其他人并无强烈的传宗接代压力。西方社会因此容易建立起纵向社会结构。当传宗接代变成每个中国人的义务时，家庭的意义就远不止是一个生产和生活单位，而且是一个宗教单位，是一个让人安身立命之所，是一个让个人有限生命找到无限意义之所，是一个人可以忍辱负重投入全部感情和身心之所。家庭的这种影响，仍然深深烙在每个中国人的身上，比如，中国人的成功，往往不是自己的成功，而是子女的成功，“望子成龙”，子女功成名就，自己人生就圆满了。而无论自己多么成功，子女不成器，则会深深地受挫，人生也无成功可言。家庭因此寄托了普通中国人的全部期待和希望，成为中国人的生活目的本身，成为中国的宗教。家庭就是中国人的全部，面对着家庭，虽然有着各种矛盾、冲突，却仍然对家庭怀有信心。而一旦有人不能成家，传宗接代无望，则这样的人就可能会被抛离出来，成为社会中十分危险的不顾及基本伦理的力量。

中国人重家庭，家庭构成人生意义全部的现象，与中国人缺少超越性宗教，是一体两面，相辅相成的。因为有了家庭这个宗教，有限人生的意义就被赋予到了无限的子孙延续事业中，个人就会有长远考虑，有大志向，有抑制短期利益而服务于长远事业的决心。个人就会变得行为有底线，行事有耐心，做事有原则，就不会仅仅为个人暂时利益而不择手段。

不过，自近代以来，随着现代性因素的冲击，家庭本身的宗教意义逐步变得成为问题。尤其是1990年代以来，中国农村发生了快速的变迁，市场经济的强力渗透，现代传媒的进入和农民的大规模流动，都将现代性的因素强有力地嵌入到了农村社会和农民家庭中。尤其要害的是，这次现代性因素的进入，不象以前仅仅摧毁了农村社会的表层结构，而是在强有力地改变农民的价值和意义系统，这次改变之细密和彻底，是之前任何粗暴的表面改变所不可比拟的。简单地说，经过20世纪一百年的现代性因素的冲击，到了21世纪，中国农村终于开始发生更为彻底而根本的改变，这就是对人的价值系统的改变，对人生意义的重构，对使人安身立命基础的摧毁。这才真正是中国数千年未有之变局。之前在器物层面被打碎的东西，因为意义系统仍在，而可以重建，现在意义系统发生了改变，器物层面就无重建的理由与可能。

中国是一个巨型国家，虽然最近10多年全国农村都处于快速的变迁中，但因为不同地区农村经济、社会、文化等因素的差异，不同地区在应对现代性因素的冲击时，反应的方式和速率各有差异，中国农村成为了展示现代性与传统碰撞，传统在与现代化的碰撞中节节后退的巨大现场（试验场）。

我们可以随意抽取当前中国农村现场的一些现象，来展示中国农村千年未有之变局。比如，地下基督教以从未有过的速度快速传播，比如，丧事上跳脱衣舞现象相当地普遍。有人说中国农村传统中就有喜丧一说，也有庄子在妻子死后且歌且舞。但问题的关键不在于现象上的类似，而在于背后的关怀。传统中国的喜丧说，是有其内在关怀和内部逻辑的，是有底线和原则的，是有文化意涵的，是被寄托了理想的。而目前丧事上跳脱衣舞，则仅是传统意义消失后，人们不知所措而以社会性竞争来替代之一种形式，不具有意义生产能力，且事实上解构了传统的丧事仪式所内含的意义。有村庄的老年人说，他们村近年来就没有正常死亡的老人。子女虐待父母之触目惊心，到了用“道德沦丧”也无法形容的地步，且几成中国农村的普遍现象。有人说传统社会也存在子女虐待父母现象，但那只是个例，而非普遍现象。有人说传统社会生儿育女也是为了“多子多福”，指望子女将来赡养自己，所谓“养儿防老”。但传统社会“养儿防老”的底蕴是传宗接代，“养儿防老”与“传宗接代”不仅不矛盾，而且相辅相成，传统社会从来不存在单纯的养儿防老的考虑。

在现代性因素的冲击下，家庭本身作为宗教的一面逐渐被改造，“养儿防老”从“传宗接代”中脱离出来，因此生儿生女都一样，因此生儿子不如养猪种树，不如购买社会养老保险可靠，就变成了真理。而在当前中国农村，当父母已经垂垂老矣，丧失劳动能力时，子女对父母的不孝乃至虐待，就教育所有后来者要为自己留下后手，而不能指望子女。因为传宗接代的消失，或家庭宗教意义的消失，生儿育女，“人渡人”（老田语，见《天涯》）就变成了一件不划算的事情。

在河南农村调查，农民有“生两个儿子哭一场”的说法。为什么生两个儿子要哭一场？因为现在为两个儿子“操心”，将他们养到18岁，再为他们建房子娶媳妇，不是一个把容易的事情，而是要有数十年投入才可能完成的人生任务。“操心”是农民传统的责任，而非现代法律规定的义务。但为什么河南农民要生儿子及要尽为儿子操心的责任？生儿子当然首先是传宗接代，没有儿子是不行的。而为儿子操心建房娶媳妇，是因为只有儿子生了孙子，家庭传宗接代、子孙延续的事业才可以继续下去，有限人生的意义才可以被无限的子孙延续事业所建构出来。

但是，河南农村，农民也开始有些怀疑子孙延续事业的正当性了。一方面是现代因素将短期的即时的利益变得重要。一方面是子女对待父母的方式发生了变化，子女不孝越来越普遍，养儿防老越来越不可靠。也就是在河南，因为一方面传统的传宗接代仍在起作用，一方面子女不孝也越来越普遍，因而容易发生激烈的代际冲突。父母有千般理由谴责子女，子女则有万般借口来只顾自己。

一旦家庭代际冲突普遍化，且父母越来越指望不上子女时，父母也就留下更多后手，他们通过自己的努力来解决自己养老的问题，而并不一定非得“养儿防老”，而一旦生儿育女与传宗接代的联系并不紧密，则传统的作为宗教单位、作为人们寄予全部期待与希望的家庭，就理性化了。

家庭理性化的意义极为重大，因为家庭理性化就彻底改变了农民的意义系统和行为选择机制，就彻底改变了乡村治理的逻辑。之前我们讨论乡村治理的社会基础，主要是讨论在家庭结构不变，在个人行为意义系统不变基础上的人与人之间的关系。现在则是家庭结构已变，个人行为的意义系统已变。这个意义上，我们就要进一步讨论社会基础的家庭前提和个人基础了。

一旦家庭不再是一个人可以寄托全部生命的宗教单位，则个人的理性选择就会让我们大吃一惊，却又在情理之中。前不久到四川绵竹农村调查，在我们调查的一个村民组，一位70岁的老太太与瘫痪在床的丈夫离婚，不顾众多子女的一致反对，毅然决然地嫁给了一个城里的退休工人。这个老太太的行为让我们极为吃惊，已经70岁了，家庭生活中，儿孙满堂，不说幸福，至少是自己辛劳一生所操持的成果。现在70岁了，有生之年并不多了，却抛弃过去积累下来的一切，而去追求那有点飘渺的幸福生活去了。不过，若仔细再想，则这个老太太的决定也是合乎情理的，她为什么不可以在有生之年通过嫁到城市退休工人，来获取剩余人生的安逸生活，假若说她与丈夫、子女之间仅仅是物质性的关系，而非亲情、爱情、宗教等更多的关系，则她的选择就是对的。恰恰在今天的中国农村，家庭关系的理性化，使家庭的宗教意义解体，亲情、爱情变得不重要了，重要的是现实的眼前的物质利益。我们调查的川西平原这个村民组，并非仅这个老太太嫁到城里退休工人的孤例，而是已有三例老太太毅然决然地嫁到城里退休工人了。一旦家庭宗教意义削弱，一旦家庭不再可以成为人们寄托全部期待和希望，不再是人们的终极目的和安身立命之所，则向来缺少超越性信仰的中国人，尤其是中国农民，他们从家庭中释放出来的感情能量、交往需求和终极关怀，可以在何处生基？如果没有一种力量来承接因为家庭意义削弱所释放出来的这种感情能量，则农村出现的各种没有底线和原则的伦理危机就会变得不可收拾。

川西平原倒是有了承接家庭理性化所释放出来的个人感情能量的场所，一是大量的茶馆，农民有时间就到茶馆打麻将聊天。二是大量的庙子及频繁的庙会。庙会的关键不是宗教而是热闹。热闹的庙会和茶馆，为人们提供了宣泄感情的场所，正是有了这些频繁而热闹的活动，川西平原才可以以十分平和的形式来完成有些惊世骇俗的变化。[1] 如果说今天中国农村家庭的理性化是必然的宿命的话，则我们要考虑的，至少是要有诸多承接家庭理性化所释放出来能量的机制和安排。川西平原的茶馆和庙会为川西人提供了再造传统的样板。但也就在川西农村，政府往往以庙会聚会容易发生不安全事件（如吃斋饭食物中毒，发生火灾等，都有先例）为由，要取缔庙会。另外的理由认为这些是封建迷信。江西宗仁县曾发布政府文告，禁止传统的龙舟比赛，江西万载县则发布文告宣布宗族是非法组织，这些政府行为实在荒唐。此外，借口节约土地而不分地区地强制火葬，为计划生育而不择手段地宣传“要致富，少生孩子多养猪”，等等，都是一些让人难以理喻的事情。这样下去，恐怕再过几年，中国农村就成了地下基督教的天下。

新农村建设则有可能通过政府的大量投入，通过建立文化设施，开展文体活动，组织各类协会，来承接家庭理性化所释放出来的感情能量。我们在湖北四村建立的老年人协会，正可以为此提供借鉴。

梁漱溟在1930年代说中国的问题是文化失调。我很同意梁先生的意见。文化失调后怎么办？恢复是困难的，但我们至少要考虑如何承接文化失调造成的后果，从而减少因此而来的对中国人民精神的损害，减少因此而来的伦理性危机。

正是在这个意义上，我们说文化建设是当前新农村建设中的战略任务。2007年11月2日上午

于江西鹰潭上清镇

在河南汝南县农村调查，常听到农民讲“操心”一词。所谓“操心”，就是父母要尽到抚育子女的责任，抚育子女的责任大致包括两个部分，一是将子女养大成人，二是为子女完成婚嫁，尤其是帮儿子娶到媳妇。因为计划生育造成农村性别比例的失衡和年轻女孩大量进城，农村青年谈婚论嫁几乎不太可能仅凭一己之力。因此，在汝南农村，父母为子女的操心，主要就变成了为儿子娶媳妇准备基础条件，并最终让儿子娶妻生子。在汝南农村，以及我们调查过的其他农村如安徽、辽宁、湖南、山西农村，要为儿子娶回媳妇，必须先建一栋象样的新房子，否则，根本就不会有人来给自己的儿子提亲。因此，父母为儿子操心就不是一件容易的事情。汝南农村，农民计算了一下，生一个儿子至少要花10万元才能完成“操心”的任务。要是生了两个儿子就得花20万元。20万元对于一对普通的农民夫妇，实在是难以积攒起来的天文数字的任务，也因此，“生两个儿子哭一场”成为汝南农村的俗语，也是真实写照。

因为农村婚姻市场上男青年的弱势地位，未来的媳妇就会在被娶回来之前，与愿意“操心”的公公婆婆谈条件。比如最基本的是有一栋象样的房子，比如嫁过来后即与父母分家，分家时不能带债务（但要分债权），婚礼要达到什么档次，三大件必须齐备，“三金”及其他要求必须满足，等等。甚至未来的媳妇与儿子合伙向父母提出要求，从而为即将建立的小家庭打下物质基础。

因为中国农村经济状况基本处于“温饱有余、小康不足”的阶段，父母为儿子建房娶媳妇，就要花费一生积蓄。儿子结婚后，父母一般只能住在旧房子中，手中没有可用积蓄，而且要背一身债务。如果父母还年轻，还有劳动能力，父母就要在丧失劳动能力之前拼命劳作，一为还债，二是积攒养老所需。尽管如此，在农村调查那些丧失劳动能力的老年人的处境仍然很是不好，一般情况下，子女按时足额给老年人生活费就算孝顺，日常生活上的照料和精神上的慰藉大都谈不上。有老人哭诉说，人老了想要日子过得好一点，是不可能的事情。丧失劳动能力的老人“喊天天不应，叫地地不灵”的孤苦例子，实在是太多太常见了。相反倒是那些无儿无女的“五保户”因为有国家和集体的照顾，日子过得还不错。那些只生了两个女儿的家庭，因为不必花钱“操心”，经济条件也不错，这些“双女户”就成为生了多个儿子的父母所羡慕的对象。

问题是，为什么父母要为儿子“操心”，为什么非得为儿子“建房、娶媳妇”，非要抱孙子。汝南农民说，作为父母，若没有完成操心的任务——就是没有为儿子建房娶媳妇，就会吃不香，睡不着，就会觉得没有完成人生任务，就会死不瞑目。而操完了心，自己就完成了人生任务，就死而无憾了。相关地，在汝南农村，衡量一个人是否老人的标准是子女是否都已成家，衡量一个丧事是喜丧还是悲丧的标准是其子女是否已经成家。子女都已经成家了，即使去逝时的年龄不是很大，但去逝时毕竟已无牵挂，也就可以安心去死，也就可以算作喜丧了。显然，父母为子女“操心”是在完成自己的文化义务，是依据地方上所有人一直以来所习惯的因此不被问为什么、也不会深入反思的共识在行动。虽然有汝南农民说，“听说江浙农村父母只养子女到18岁就不管了”，但毕竟那是听说且那是遥远的江浙农村的事情，而在汝南农村，一个人竟然不按其地方性共识尽“操心”的文化义务，那他还是人吗？还算父母吗？还配受人尊敬吗？总之一句话，父母为子女操心，是不用考虑原因的，是不能计算成本的，甚至是不需要回报的。汝南一个妇女说，即使我儿子将来对我不好，毕竟也是我的儿子，又不是好了别人！也就是说，为子女操心也是为自己操心，为骨肉亲情操心，为子女好，让子女好，比让自己好更为重要。

这种文化义务和骨肉亲情还有更多让父母“操心”的理由，比如“不孝有

三、无后为大”，子女结婚了才能传宗接代，比如儿孙绕膝，孙子孙女所带来的天伦之乐令人陶醉，比如为儿子举办体面的婚礼所带来的面子也很让人满足。等等。不过，一旦子女尤其是媳妇开始为小家庭的未来作打算，一旦媳妇借自己在农村婚姻市场上的优势地位来提婚嫁条件，一旦媳妇与儿子合谋来算计父母，且子女往往愿意只承担很少的义务却要求很大的权利时，承担着几千年来文化义务的操心的父母们还是会多少感觉到其中的怪异之处。他们尽了一生的全力来为子女操心，而子女却在他们年老时仅仅按五保户的标准“每年600斤麦子，每月20元零花钱”来支付生活费，子女住在漂亮宽敞的楼房而自己却住在低矮潮湿的旧房，自己对子女满怀关爱而子女却觉得老年人涕眼横流太脏，尤其是农村到处都出现子女虐待父母，“老年人没有正常死亡的”时候，父母们就不只是感觉到了代际之间的剥削关系，而且他们必须要反思这种剥削关系，要为自己的将来留上一手，要在为子女“操心”的同时，也为自己的未来作些打算。

当父母不担心子女未来会对自己不好，父母认为子女与自己是一家人，是一体的，是自己的骨肉时，父母为子女的“操心”就是尽全力地操心，能操多少心就操多少心。一个家庭中，父母子女齐努力，就没有什么困难的事情不能做成。但是，一旦父母认识到了子女有子女的考虑，自己还要为自己考虑，则“操心”的文化义务就有了第一次的动摇。这时候的问题是，有了各自打算的父母子女齐努力就不大可能了，家庭内部的信任和预期就出现问题了。这反过来又会加剧子女婚后的代际不信任。

家庭内部的信任裂痕，使得“江浙农村父母只养子女到18岁就不管了”，更具合理性，也更有吸引力，“双女户”对农民的吸引力就更大，“生两个儿子哭一场”就会哭得更为伤心。最终，父母为子女操心的责任，就可能逐步取消了其中为儿子“建房娶媳妇”的部分，而是有能力就帮，无能力则不帮。农村的代际关系因为父母“操心”内容的这种变化，而终于又恢复了代际关系的平衡。不过，这次恢复过来的农村家庭代际关系平衡，已经与传统中国农村家庭中的代际关系平衡，有了诸多不同的内容和意义。传统社会中，家庭代际关系是以父子关系为主轴的，这种家庭关系中，父慈子孝，尊老爱幼，关系和睦，在父子轴的关系中，婆婆权威高于媳妇，但多年的媳妇熬成婆，所有媳妇都可能通过等待而熬到家庭长者尊者的位置。这样的家庭代际关系通过一个滞后效应，做到了代际之间关系的平衡，且这个过程中，家庭内部的亲情伦理不成问题，亲密关系不成问题。这是一种有着浓厚骨肉亲情内涵的家庭代际平衡，是代际之间相互奉献牺牲基础上的代际平衡，是父母为子女全力操心，子女孝敬父母基础上的平衡。是一种反哺基础上平衡。

而在父母对子女的“操心”不再时所形成的家庭代际关系平衡中，父母与已婚子女大多已经分成两家，父母与子女各有自己的考虑，也不会为对方全部地付出，这种代际关系平衡是以夫妻关系为主轴基础上的平衡，因此，在这个代际平衡关系中，已经有了两个重心，在代际之间已经有了更多理性计算的成份。骨肉亲情自然是存在的，但父母与子女之间都不再以对方作为全部，相互之间的预期也不再以一生作为代价。也就是说，这种新型的代际关系平衡是建立在相对理性、有限、有距离及较少相互期待从而较少相互奉献基础上的代际平衡，这是一种类似“接力”的平衡。

农村家庭中代际关系的这种变动正在快速地进行当中，虽然现在农村的父母仍然在无私地全力地为子女“操心”，为儿子“建房娶媳妇”。在不久的将来，按照数千年文化习惯去尽“操心”义务的农村父母必将变得罕见，新型的但未必是好的代际关系正隐隐出现在地平线上。这将是一个重大的需要密切关注及积极应对的变动。2007年8月18日下午于山东青州 家庭代际关系的变迁

在河南汝南县农村调查，常听到农民讲“操心”一词。所谓“操心”，就是父母要尽到抚育子女的责任，抚育子女的责任大致包括两个部分，一是将子女养大成人，二是为子女完成婚嫁，尤其是帮儿子娶到媳妇。因为计划生育造成农村性别比例的失衡和年轻女孩大量进城，农村青年谈婚论嫁几乎不太可能仅凭一己之力。因此，在汝南农村，父母为子女的操心，主要就变成了为儿子娶媳妇准备基础条件，并最终让儿子娶妻生子。在汝南农村，以及我们调查过的其他农村如安徽、辽宁、湖南、山西农村，要为儿子娶回媳妇，必须先建一栋象样的新房子，否则，根本就不会有人来给自己的儿子提亲。因此，父母为儿子操心就不是一件容易的事情。汝南农村，农民计算了一下，生一个儿子至少要花10万元才能完成“操心”的任务。要是生了两个儿子就得花20万元。20万元对于一对普通的农民夫妇，实在是难以积攒起来的天文数字的任务，也因此，“生两个儿子哭一场”成为汝南农村的俗语，也是真实写照。

因为农村婚姻市场上男青年的弱势地位，未来的媳妇就会在被娶回来之前，与愿意“操心”的公公婆婆谈条件。比如最基本的是有一栋象样的房子，比如嫁过来后即与父母分家，分家时不能带债务（但要分债权），婚礼要达到什么档次，三大件必须齐备，“三金”及其他要求必须满足，等等。甚至未来的媳妇与儿子合伙向父母提出要求，从而为即将建立的小家庭打下物质基础。

因为中国农村经济状况基本处于“温饱有余、小康不足”的阶段，父母为儿子建房娶媳妇，就要花费一生积蓄。儿子结婚后，父母一般只能住在旧房子中，手中没有可用积蓄，而且要背一身债务。如果父母还年轻，还有劳动能力，父母就要在丧失劳动能力之前拼命劳作，一为还债，二是积攒养老所需。尽管如此，在农村调查那些丧失劳动能力的老年人的处境仍然很是不好，一般情况下，子女按时足额给老年人生活费就算孝顺，日常生活上的照料和精神上的慰藉大都谈不上。有老人哭诉说，人老了想要日子过得好一点，是不可能的事情。丧失劳动能力的老人“喊天天不应，叫地地不灵”的孤苦例子，实在是太多太常见了。相反倒是那些无儿无女的“五保户”因为有国家和集体的照顾，日子过得还不错。那些只生了两个女儿的家庭，因为不必花钱“操心”，经济条件也不错，这些“双女户”就成为生了多个儿子的父母所羡慕的对象。

问题是，为什么父母要为儿子“操心”，为什么非得为儿子“建房、娶媳妇”，非要抱孙子。汝南农民说，作为父母，若没有完成操心的任务——就是没有为儿子建房娶媳妇，就会吃不香，睡不着，就会觉得没有完成人生任务，就会死不瞑目。而操完了心，自己就完成了人生任务，就死而无憾了。相关地，在汝南农村，衡量一个人是否老人的标准是子女是否都已成家，衡量一个丧事是喜丧还是悲丧的标准是其子女是否已经成家。子女都已经成家了，即使去逝时的年龄不是很大，但去逝时毕竟已无牵挂，也就可以安心去死，也就可以算作喜丧了。显然，父母为子女“操心”是在完成自己的文化义务，是依据地方上所有人一直以来所习惯的因此不被问为什么、也不会深入反思的共识在行动。虽然有汝南农民说，“听说江浙农村父母只养子女到18岁就不管了”，但毕竟那是听说且那是遥远的江浙农村的事情，而在汝南农村，一个人竟然不按其地方性共识尽“操心”的文化义务，那他还是人吗？还算父母吗？还配受人尊敬吗？总之一句话，父母为子女操心，是不用考虑原因的，是不能计算成本的，甚至是不需要回报的。汝南一个妇女说，即使我儿子将来对我不好，毕竟也是我的儿子，又不是好了别人！也就是说，为子女操心也是为自己操心，为骨肉亲情操心，为子女好，让子女好，比让自己好更为重要。

这种文化义务和骨肉亲情还有更多让父母“操心”的理由，比如“不孝有

三、无后为大”，子女结婚了才能传宗接代，比如儿孙绕膝，孙子孙女所带来的天伦之乐令人陶醉，比如为儿子举办体面的婚礼所带来的面子也很让人满足。等等。不过，一旦子女尤其是媳妇开始为小家庭的未来作打算，一旦媳妇借自己在农村婚姻市场上的优势地位来提婚嫁条件，一旦媳妇与儿子合谋来算计父母，且子女往往愿意只承担很少的义务却要求很大的权利时，承担着几千年来文化义务的操心的父母们还是会多少感觉到其中的怪异之处。他们尽了一生的全力来为子女操心，而子女却在他们年老时仅仅按五保户的标准“每年600斤麦子，每月20元零花钱”来支付生活费，子女住在漂亮宽敞的楼房而自己却住在低矮潮湿的旧房，自己对子女满怀关爱而子女却觉得老年人涕眼横流太脏，尤其是农村到处都出现子女虐待父母，“老年人没有正常死亡的”时候，父母们就不只是感觉到了代际之间的剥削关系，而且他们必须要反思这种剥削关系，要为自己的将来留上一手，要在为子女“操心”的同时，也为自己的未来作些打算。

当父母不担心子女未来会对自己不好，父母认为子女与自己是一家人，是一体的，是自己的骨肉时，父母为子女的“操心”就是尽全力地操心，能操多少心就操多少心。一个家庭中，父母子女齐努力，就没有什么困难的事情不能做成。但是，一旦父母认识到了子女有子女的考虑，自己还要为自己考虑，则“操心”的文化义务就有了第一次的动摇。这时候的问题是，有了各自打算的父母子女齐努力就不大可能了，家庭内部的信任和预期就出现问题了。这反过来又会加剧子女婚后的代际不信任。

家庭内部的信任裂痕，使得“江浙农村父母只养子女到18岁就不管了”，更具合理性，也更有吸引力，“双女户”对农民的吸引力就更大，“生两个儿子哭一场”就会哭得更为伤心。最终，父母为子女操心的责任，就可能逐步取消了其中为儿子“建房娶媳妇”的部分，而是有能力就帮，无能力则不帮。农村的代际关系因为父母“操心”内容的这种变化，而终于又恢复了代际关系的平衡。不过，这次恢复过来的农村家庭代际关系平衡，已经与传统中国农村家庭中的代际关系平衡，有了诸多不同的内容和意义。传统社会中，家庭代际关系是以父子关系为主轴的，这种家庭关系中，父慈子孝，尊老爱幼，关系和睦，在父子轴的关系中，婆婆权威高于媳妇，但多年的媳妇熬成婆，所有媳妇都可能通过等待而熬到家庭长者尊者的位置。这样的家庭代际关系通过一个滞后效应，做到了代际之间关系的平衡，且这个过程中，家庭内部的亲情伦理不成问题，亲密关系不成问题。这是一种有着浓厚骨肉亲情内涵的家庭代际平衡，是代际之间相互奉献牺牲基础上的代际平衡，是父母为子女全力操心，子女孝敬父母基础上的平衡。是一种反哺基础上平衡。

而在父母对子女的“操心”不再时所形成的家庭代际关系平衡中，父母与已婚子女大多已经分成两家，父母与子女各有自己的考虑，也不会为对方全部地付出，这种代际关系平衡是以夫妻关系为主轴基础上的平衡，因此，在这个代际平衡关系中，已经有了两个重心，在代际之间已经有了更多理性计算的成份。骨肉亲情自然是存在的，但父母与子女之间都不再以对方作为全部，相互之间的预期也不再以一生作为代价。也就是说，这种新型的代际关系平衡是建立在相对理性、有限、有距离及较少相互期待从而较少相互奉献基础上的代际平衡，这是一种类似“接力”的平衡。

农村家庭中代际关系的这种变动正在快速地进行当中，虽然现在农村的父母仍然在无私地全力地为子女“操心”，为儿子“建房娶媳妇”。在不久的将来，按照数千年文化习惯去尽“操心”义务的农村父母必将变得罕见，新型的但未必是好的代际关系正隐隐出现在地平线上。这将是一个重大的需要密切关注及积极应对的变动。2007年8月18日下午于山东青州 当前农村若干热点问题解析

农村税费改革尤其是取消农业税后，中国农村的形势有了新的变化。之前的农民负担问题、干群关系问题，不再是问题，但农村更多深层次问题暴露出来。以下就四个重要的农村热点问题作些讨论。

一、土地产权问题

土地问题显然是当前农村中的一个大问题，据有关资料统计，目前农民上访中，为土地上访的比例很高，接近占到农民上访总数的50%[1]。因此，有一种意见认为，应该给农民更加明确的土地产权，甚至提出要将土地私有化。

不过，农民为土地上访的案例，大多集中在沿海发达地区和城郊农村。广大的中西部农村，农民为土地上访的案例较少，且中西部为土地上访的案例中，上访农民所针对的对象，往往不是国家，甚至不是乡村干部，而是村庄大多数村民的意愿。

具体地说，在土地问题上，有三种不同的农民对土地抱有三种不同的期待。在沿海发达地区和城郊农村，因为工商业的发展，土地的非农开发，土地附加价值大大增加，土地可以带来极大的利益。为争夺土地非农开发的利益，地方政府、村社集体和个体农户等等各方有激烈的博弈。从农民的角度来看，农民越多的土地产权，就意谓着分享土地附加收益上越强的谈判能力。土地非农化的巨大利益，使沿海地区和城郊农村的农民要求更加明确的土地产权。土地私有化当然就更好了。

在土地缺少非农使用空间的广大内地农村，经营农业的土地收益不会太多，农民种地仅可以保持“温饱有余，小康不足”的生活水平。取消农业税前，因为农民负担较重，粮价较低，农民种田不划算，甚至有农民发出“我不要地还不行吗”的抗议。取消农业税后，国家给农民种粮补贴，粮价也一直保持在相对较高的水平，种田有了收益，这个时候，内地农村土地的承包权重新变得重要起来。有一些已经放弃承包土地的农户再次回到村里要回自己的承包地，然后以比如每年每亩200元的租金转包给真正种田的农户耕种。也就是说，在当前种田有收益的内地农村，也存在着两种不同的农民，一种是并不真正种田，但可以将土地转包给种田农户以收取租金的农民。明确的土地承包权（一定30年不变）使那些已经脱离土地的农民可以继续从土地中获取租金，真正种田的农村的农户向不再种田的已经进入城市的农户（务工经商户）交租，农村为城市提供资源。显然，越是明确的土地产权，就越是使那些已经脱离农业的农民可以从土地中获益。而在土地产权比较模糊的情况下，真正种田的农户本来可能借土地集体所有，通过几年一调整的办法来免费获取耕种土地的权利。这样，真正种田的农户（当然也是更难非农就业的农户）就不得不在比较收益较低的情况下，再另外交上一笔租金给那些有机会非农就业的已经进城的农户。

这样，在内地经营农业土地上的两类农户中，那些已经非农就业的农户，的确可以从更多土地产权中获益，而那些更难非农就业因此不得不继续种田的农户，就事实上会在更加明确的土地产权中受到损害。

如此一来，农村土地更为明确的产权，是沿海和城郊农村农民所欢迎的，也是已经非农就业的农户所欢迎的，却不大为那些真正种田的农户所欢迎。而当前我们讲到农村中农民的弱势群体，或我们一般所指的农民，恰恰就是那些仍在种田的农民，这样的农民不仅占中国农民的绝大多数，而且是中国农民中处境最差、最需要得到政策好处的农民，也是那些声称给农民更多土地产权以道德力量的让人同情的农民（而非珠三角地区已经变成土地食利者阶层的农民）。土地产权更加明确的政策所损害的农民利益，恰恰正是这部分农民的利益。

更糟糕的是，因为农村大部分公共品是建立土地基础上的，有一部分农民已经非农就业，但他们仍然在农村占有土地，这些非农就业的农民，就不大愿意为农村公共品建设出钱出力，他们甚至不大关心自己土地的收成：农业收入只是自己收入中不重要的部分，有无都无所谓。而真正经营农田的农户，因为在大片的农田中，有几户已经非农就业且不太关心自己农业收入农户的土地串插其中，这几户农户不愿为公共品（比如水利建设、灌溉费用）缴费，就切割了农村中的利益结构，使农村公共品供给更加困难。

此外，越是明确的土地产权，就越是形成不可调整的既得利益，这就使得农村在需要自下而上供给公共品的现实下，使农村内生的公共品供给更加困难。村社较多的土地权利，可以较为有效地通过调整土地，来解决农村公共品供给不足的问题。现在土地产权是明确了，土地的农业收益却更少了（因为公共品供给更不足了），且农业收益的分配更不合理了。

二、村民自治与村委会选举

村民自治和村委会选举也是当前农村中的热点问题之一。村民自治因为与村委会选举联系在一起，给人以民主的想象，而引起了普遍的关注。但村民自治在当前的中国农村，发展十分不平衡，且很难对村民自治寄以过高的期望。

从村委会选举的角度来看，有两类地区，村委会选举较为激烈，一类是村庄有资源的农村，包括沿海发达地区和城郊农村，因为土地的非农收益，而使村庄占有较多资源。还有就是如山西有大量煤炭资源的农村。正是因为村集体占有资源，村委会选举的背后涉及巨大利益的分配，村委会选举因此激烈。在这类农村地区，村委会选举中的贿选就很容易出现，并且几乎没有办法克服。

另一类村委会选举激烈的农村地区，是村庄内存在着若干分裂的小型集团的地区，典型是华北农村，村庄中一般有若干个以家庭联合为基础的小亲族群体，村委会选举成为村庄中不同小亲族群体合纵连横，激烈竞争的工具，村委会选举不是提高了村庄的民主诉求，而是充当了宗派斗争的手段。在广大的中西部农村，人财物资源不断地流出农村的背景下，村民自治缺少基本的资源基础。因此，在内地农村，村庄精英往往不愿参加村委会的选举，村民自治徒有其表，村庄中以“一事一议”为基础的公共品筹资机制，根本无法发挥作用，农村基层组织在村民自治的表象下，逐步解体。

也就是说，因为中国农村地域广大，情况复杂，不同地区农村的情况相差太大，同样的农村政策，在不同地区找到的接应力量不同，而导致政策实践效果的差异很大。那些迷信民主可以解决中国农村问题的人忽视了当前农村大规模人财物流出农村的基本事实，忽视了农村越来越被城市所边缘化、农民越来越丧失主体性的基本事实。

三、农村的价值失落

当前中国农村的问题，显然不只是农民的经济收入问题。因为现代性因素的进入，农民得以安身立命的传统价值开始解体，农村出现了严重的价值失落问题。在农村调查，最触目惊心的可能就是农村老年人越来越差的处境。我在一个村庄调查老年人非正常死亡的情况，这个村的老年人回答我说，最近几年，村里就没有正常死亡的老年人。说没有正常死亡的老年人虽然有点夸张，却道出了当前一些农村的实际情况。我们估计，当前中国关于老年人非正常死亡率（主要是自杀）的公开数据，可能远低于实际非正常死亡率。农村老年人去逝，往往无论什么原因都被作为正常死亡，而只要调查足够深入，就会发现，“正常死亡”的老年人中，相当部分其实都是“喝农药”或“上吊”而死。老年人“不得好死”，就给农村中青年人以强烈的暗示和预期，人们不再对未来抱有高的期待，及时行乐就十分合理。正是：生儿育女一大堆，辛苦到头却不得好死，不如“只生一个好”。

也与农村老年人有关的是办丧事的黑色幽默。2006年中央电视台焦点访谈曾以“丧事上跳脱衣舞”，报道江苏农村办丧事请戏班子表演脱衣舞的事情。我近年在全国农村调查，发现在最近5到10年，农村丧事竞争中，表演欢快歌舞的情况极其普遍，且以很快的速度在传播。举例来说，我在苏北、河南安阳、陕西关中、湖南衡阳和湖北农村的调查中，均发现了丧事上请歌舞班子表演类似脱衣舞的欢快歌舞的现象，其中在河南安阳农村调查的10天，亲眼见到数场这类表演。

丧事上欢快歌舞表演的关键不是丧事大操大办的问题，而是丧事本身的哀伤与神秘，被这些欢快的歌舞搞得不伦不类，从而使人们不再能从丧事仪式上获得意义。在另一些农村，倒是丧事上不表演欢快歌舞，而是将丧事简化到草草了事的地步。因为子女不孝，不仅老年人被薄养，而且去逝后也被薄葬，子女以完成任务的态度对付父母的死亡，这种“唯物主义”态度，使人们不再有对任何神秘力量的敬畏和期待，一旦慎终追远的丧礼仪式变成搞笑游戏，或草草了事，则农村基本的价值准则也就无法存在，其后果就会十分地严重。农村价值失落的原因，既与当前农村社会转型有关系，又与国家农村政策失误有关系。比如，计划生育方面，仅仅考虑降低人口，减少生育，而对农民传统的构成安身立命基础的“传宗接代”观念彻底抨击。丧葬上，紧紧为了节约土地，甚至是为了让某些部门从火葬上得到好处，而不顾农民的感受，不分地区地强制推行火葬，且建议农民将骨灰草作处理[2]，这样的态度，就进一步加强了农村的价值失落。而如江西万载县曾下文强制将宗祠改建为农村文化活动中心，甚至说宗族组织是未经政府登记的非法组织，要禁止宗族[3]，都说明了当前政府在农村价值失落问题上起着推波助澜的作用。

四、农村公共品供给问题

自2002年开始，我们一直在湖北荆门五村进行农村公共工程建设的实验，尤其是水利建设实验。取消农业税前，因为乡村组织还可以从农民那里提取一些用于公共品供给的费用，一些维持农村基本生产生活秩序的公共品还能供给。取消农业税后，乡村组织不再能够向农民收取税费，国家指望通过“一事一议”的办法来筹集公共品建设所需资金，至少在荆门农村十分地不切实际。结果，在我们的实验区，因为没有与之匹配的农民内生组织，乡村行政组织又已经退出，以前依靠大中型水利设施进行灌溉的农田，不再能有效使用，农民不得不花巨资打深井来灌溉。深井灌溉的问题有三，一是深井灌溉的成本很高，打一口井的成本要数千上万元，而灌溉能力有限。二是深井灌溉水稻，在风调雨顺的年景，可以解决问题，一旦出现大旱，离开从大江大河调水的大中型水利设施，农业的抗风险能力就大成问题。三是一些经济状况较差的农户打不起深井，又不再能从以前廉价的大中型水利设施获益，农业生产因此变成靠天收，经济状况陷入恶性循环。

结果，取消农业税后，农民负担是减轻了，但农民投资水利设施的支出却是大大地增加了。有报道说取消农业税后，农民投资水利的积极性提高了，因为农民用于水利建设的支出增加了。问题是，农民水利建设支出的增加，是被迫还是主动？是使农村水利建设更合理了，还是既有的大中型水利设施被新投资的小型水利设施所切割和破坏了？是农业生产的风险增加了还是农业生产的风险降低了？ 更重要的是，乡村组织因为不再向农民收取税费，乡村组织不再有介入农村公共事务的积极性，农村公共品供给成了个体农户的私事。而个体农户在公共品建设上得出的经验是“怕饿死的会饿死，不怕饿死的不会饿死”，意思是说，只有那些最需要公共品或最担心公共品供给不足的农民，才最愿意出钱出力解决公共品供给之不足，这些农户因此在每次公共品供给中都出资出力最多，而另一些农户却可以搭便车。次数一多，那些每次都出钱出力最多的农户就成为村庄经济上最为贫穷，社会地位上最为弱势，因此说不起话、办不成事的真正弱势群体，他们越怕饿死，就越是要多出钱解决全体农户所需要的公共品，因此就越是首先要被饿死，而那些不怕饿死因此次次搭便车的农户，却因为有便车可搭而生活得很好。但最终，怕饿死的人都饿死了，这些不怕饿死的人，就不再能得到免费公共品，因此迟早也会饿死。我们面对实验区如此严峻的公共品供给困境，多次与当地政府沟通，当地政府不是不明白从大江大河调水灌溉的大中型水利设施对于季风型气候的当地农业有不可替代的作用，但当地政府却认为这不是政府的事情，而是种田农户自己的事情。当地政府甚至将几乎所有大中型水利设施都拍卖、承包给农户经营，这样可以减少地方政府的支出压力，又可将水利供给失败的责任推给承包人和农户。总之一句话，地方政府越来越倾向认为，农户经营层面的事情，包括基本的公共品供给，是与地方政府无关的事情。恰恰在2003年开始农村税费改革后进行的配套改革，提出乡镇事业单位改革的方向是“以钱养事”。理论上“以钱养事”好象很通，实践中，地方政府却变成了“我不再向农民收税，农民也别再找地方政府的麻烦”，地方政府越来越与农村社会成了互不相关的两张皮。而一旦离开地方政府的强制力，农户自发合作的可能几乎没有。这不仅表现了水利灌溉这类生产所需基本公共品的供给上，也表现在其他各种与农民生产生活秩序维持相关的公共品供给上。

这样一来，除自上而下由国家出资，并作具体项目安排的公共品建设可以有些增长以外，农村内生供给公共品的能力越来越弱，状况越来越差。而离开农户对自己生产生活所需公共品偏好的表达能力，自上而下安排的公共品建设资金，将大量被无效地用在地方政府所在乎的政绩工程和面子工程上。

在国家事实上不可能包揽所有农村公共品供给的情况下，如何依托包括地方行政力量在内的力量来解决农村公共品供给中合作难的问题，是当前中国农村面临的一个大问题。农村当前公共品供给不足的另外一类表现则是农村社会的灰色化。所谓“灰色化”，是指农村正式组织逐步退出之后，农村社会带有黑社会性质力量的崛起。其中包括以暴力和暴力威胁为基础的谋利集团，这些集团强占农村公共资源，欺行霸市，从而破坏了农村的基本秩序，也破坏了农民的基本预期。也包括农村以地下六合彩泛滥所代表的无序力量。地下六合彩在全国大部分农村都深有泛滥，且其后果极其严重。地下六合彩在很短的时间便吸干了农民的积蓄。还包括农村邪教的快速传播。2004年以来，我先后在全国约10省市的10多个农村地区调查，几乎每个地区都有地下邪教的快速传播。用我个人的调查感受来说，地下邪教传播速度之快，其后果之严重，用任何词汇来形容都不为过。写于2007年3月2日

走进和谐村

离开祁门县城，沿着新建的新大公路，驱车半个小时便来到了国家非物质文化遗产目连戏的故乡——历口镇环砂村。环砂村地处牯牛降山脚下，是古时沥水上游四大文明古村之一，因河水环绕村堂，久而久之形成一条长长砂带，故而得名。现辖8个村民组，有333户1121人，是黄山市新农村建设的市级示范村。

人与自然的和谐

进入村子，首先映入眼帘的便是“水绕古村庄，聚砂如银环”的环砂河，河旁边是一条由鹅卵石铺成的小路，平滑而整齐。河堤旁，绿荫如盖；碧波中，鱼儿畅游;溪畔浣衣女,笑语荡清波„„

小径深处，即是“环砂庇荫”的古木林，在约4亩的小山坡上植有红豆杉、黄连木、银杏树、朴树、豹皮樟等国家级珍稀保护植物。其中一对被村民称为“夫妻白果树” 的连理银杏树，已历经千年沧桑，无论春夏秋冬，风雨同舟矢志不渝，堪为植物活化石之典范。最珍贵的树种要数红豆杉，红豆杉又名紫杉叶，结樱桃大的红豆果，树干含有抗癌特效成份紫杉醇，是第四纪冰川后遗留下来的世界珍稀濒危物种。现全世界自然分布极少，已列为国家一级重点野生保护树种，被专家们誉为“植物黄金”。树龄最长的一株红豆杉约850年，直径达35厘米，整株高约26米。2005年8月古木林已被市林业局挂牌列为“重点保护古树群”。

为了与村落四周的自然和谐发展，村中先人早在雍正九年就成立了专管河道放生的慈善组织“鱼孤会”，树立了“放生碑”，建立了“放生池”，规定了放生的具体范围和放生时间。嵌在宗祠院墙上的古森林法规碑记---永禁碑，刻成于清嘉庆二年（1797年）冬，经历二百余年风雨侵蚀，尚保全完好，阴刻楷书碑文仍清晰易辨，碑文分上下两部份，上部为祁门县知县赵敬修之批文，下部为立约正文。永禁碑是环砂村民用于养山造林，防止乱砍滥伐，注重山林资源和生态环境保护的历史见证，是一部活生生的古代森林法。放生和合理砍伐的习俗在村中世代相袭，现今环砂村的森林覆盖率高达90%以上。

“林深幽意浓,桥横野趣多”。小坐古樟树下放生池边，鸟鸣鱼戏，人来攘往，和谐之风悠然而至。

人与人的和谐

来到环砂村不得不看的是全国独一无二的“两姓祠”——叙伦堂。这座宗祠位于村中心，坐东朝西，分前、中、后三进，由门楼、大天井、正厅、小天井和寝堂及楼阁组成，祠堂内所有立柱和横梁，挂有形象各异的楹联和匾额，书法秀丽、金碧辉煌。高悬于中堂上方的苍劲有力、庄重大字“叙伦堂”和矗立两侧的程氏祖训“孝悌忠信、礼义谦耻”八个斗大金字，更是令人身临其境、肃然起敬。祠堂原系傅副—祠看，是第四纪冰川后遗留下来的世界珍稀濒危物种。现全世界红豆姓创建于唐宋年间，后由程姓于明隆庆四年（1570年）扩建当今规模，寝堂左墙上的碑文铭记了这段历史。自古宗祠无二姓，傅、程两姓共用一座祠堂，不正体现了环砂人纯朴善良、村风和谐的良好民风。

叙伦堂内现亦设有“目连戏展示馆”。《目连戏》全称《新编目连救母劝善戏文》，乃祁门清溪剧作家郑之珍于明万历年间以环砂为原型创作。当地有谚云：目连戏“出在环砂，写在清溪，打在栗木”。故事描写了傅相一家人的命运。傅相行善而升天，其妻刘氏不敬神明，被打入地狱，其子傅罗卜孝母情真，地狱寻母，历尽艰险，终于感动神明，救母脱离地狱。作者将儒家文化精神灌注到目连救母这一佛教故事中，在大力弘扬原有的“孝”理念的同时，还写目连辞谢朝廷征召，阐释了《孝经》等儒家典籍中“移孝作忠”的忠、孝两者的关系，表现了徽州“程朱理学”的文化理念。剧本还以大量篇幅宣扬了佛教的“因果轮回”和道教的“阴阳二气”、“天命”等观念，三教教义融会贯通，内容庞杂，当时传统社会所倡导的意识形态在这部戏里都得到了和谐统一。表现出当时古徽州人的兼收并蓄，海纳百川的思想。2006年，《目连戏》被列入第一批国家非物质文化遗产保护名录，有“戏曲活化石”的美称。

历史与现代的和谐

都说现代社会发展是对古老文明历史的毁灭性冲击，然而在这里，古老与现代却得到了和谐的并存。社会主义新农村建设开展以来，环砂村两委坚持以科学发展观为指导，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，确定了“以人为本、以德育民、实干兴村、民主治村”的发展思路，使村党支部为核心的村级组织在新农村建设中的作用明显加强。

有了一个团结务实的两委班子，更要有一套有效的经营管理方式。环砂村建立健全了比较完善的村务公开制度和监督制约机制，促进了村内热点难点问题的解决；一是建立村务、政务、财务公开制度，成立村务监督组、民主理财组对各项村务活动进行检查监督，增强透明度；二是计划生育指标分配、宅基地审批、救济款发放等公布于众后，群众议、大家定，使农村工作中的热点不热、难点不难、疑点不疑，同时也促进了农村基层廉政建设；三是开展农村社区党建工作，村党支部将全体党员按不同特点重新设置了乡村旅游、食用菌种植、社会事务监督三个党小组，推选出作风正、能力强的党员为党小组长，并设立党员中心户进行挂牌，经常性开展活动；四是成立老年协会等组织，让村内老人“老有所为，老有所乐”，既丰富了老年人的生活，也使出门务工的年轻人更加放心。

环砂村的乡村旅游开发与新农村建设是同步的，两者相辅相成，相得益彰。环砂人充分利用自己与国家级自然保护区、国家地质公园牯牛降相依互补的区位优势，着力打造“游目连故里，品农家生活”生态休闲旅游品牌。游客至此，可“游古树林、观古祠堂、赏目连戏、品农家宴”，让游客们吃农家饭、品农家茶、住农家屋、干农家活、呼吸乡村的新鲜空气。村两委还组织了“农家乐菜肴比赛”，并组织从业人员进行业务培训。环砂村现有农家饭庄10余处，有近60名富余人员直接或间接从事着经营活动，这无疑是增加农民就业和收入的又一大亮点。去年，以茶叶、食用菌和劳务输出为主导产业的农村经济总收入达 713 万元，农民人均纯收入突破5000 元；今年，自启动乡村旅游项目以来共接待来自上海、南京等地旅游团队近40个，游客总数达9000多人。仅 “五一”黄金周期间，村里的“农家乐”旅游接待户均增收550元左右，乡村旅游又将给新农村建设添上浓墨重彩的一笔，成为一道分外耀眼的风景线。

古老，因其不灭的历史痕迹；现代，缘于历史车轮的必然向前。如果说两姓祠、永禁碑、放生池等古遗存诠释的是古人对和谐生活的理解和设计的话，那么以“唱响千年古戏，建设和谐新村”为主题的新农村建设正体现了当今环砂人对创造美好家园的诉求与实践。悠长的护村河畔，眼前这座因“目连戏”闻名的环砂村，一边“回忆”着千年前的沧桑往事，同时，又“记录”着千年后乡村变迁的日新月异。

农闲小村静,世远人气和。环砂河清澈如镜,是因为她日夜川流不息。随着新农村建设的进一步深入,我们有充分的理由相信，环砂村的明天会更加和谐!

对乡镇机构改革＂以钱养事,以事养人＂的质疑

[转帖]对乡镇机构改革＂以钱养事,以事养人＂的质疑

最近,一些省份乡镇机构改革提出“以钱养事,以事养人”的事业单位改革,将事业单位转制成企业变成服务中心,本人认为理论上可行,但是实际上不符合中国目前的国情.1,钱丛何来?现在多数乡镇、县区财政吃饭都困难,靠中央转移支付,能保证钱不会被挪用,有可能出现以前教师工资被挪用的历史重现,到时乡镇会借助行政手段，让这些费用又要农民来买单.就好象现在上级把权力上收,事情下放一样.如果遇到天灾,政府是否又要向这些服务中心增加经费,等和服务中心谈好,黄花菜是否已经凉了.2,助长腐败,滋生商业贿赂.到时有可能这些公共事情都会被领导干部的亲戚所垄断,(真正在乡镇工作过的人多想一下就明白),因为目前中国真正的市场经济还没有完全建立.为了养活自己,服务中心会不择手段的去追求最大的经济利益.3,增大了社会不稳定,不利和谐社会的构建.没有编制没有保障的干部他们做事会安心吗?(难道说事业编的人就是低素质的人员吗?),以后还会有优秀的大学生愿意下基层吗?优秀人才又是否留得住.年终怎样考核,让农民来,目前中国农民宗族观念较强,整体素质较低,法制意识淡薄，基本上是一盘散沙.这不是危言耸听,你们可以去调查一些乡镇领导，他们最清楚。(现举例:为大家修路有时要砍掉他家门前的一棵杂树,农民可能和你拼命.)

4.现在国家提出“工业反哺农业,城市支持农村”的政策绝对是对的,因为农村的产能确实很小。大多数农民还是盼望政府能多提供些无偿的服务,犹其是在广大的中西部,农民拿不出钱来买政府或市场的服务,所以,本人认为乡镇的服务功能应扩大,而不是把它推向市场由农民来买单.5.如果真正如一些省份提出的“以钱养事,以事养人”的政策能够实行,那么,中国所有的事业单位都可采取这种办法,全部转制,推向市场,国家只要保留政府以及维护统治的工具-军队,然后纪委,监察部门要扩编,这样才能保证事业单位之间的竞争公平.现举例:一个乡镇的义务教育可以打包向社会招标,允许民办教育机构参与竞争,年终由政府,学生及家长参与考评.但是在同等条件下,本乡镇教师有优先承包权，如考核过关，可续包，不过关，又继续向社会公开招标．又如，各地政府的政策研究室也可取消，可将其业（事）务打包向各大中院校的社会科学院公开招标，但也应有一个属地原则，因为本地大中院校对本地情况相对较熟．又如，各级政府的各个局里各科室的全部业（事）务（除国家机密以外）也可以打包向社会公开招标，但也是在同等条件下原科室人员优先原则．年终考核，考核过关，可续包，否则，继续向社会公开招标．

再往更大的层次讲,市级以下的政府和各职能部门都可取消,每年年初市级政府和各职能部门制定相应的事项,然后向社会公开招标,年终由各相关的上级部门和市民,农民来集体考核.如市以下公安机关改组成几大保安公司,去竟标治安和刑事等工作,市以下工商取消后由各行业协会的头新组成一个社会组织,去竟标以前工商部门的业务,等等都可以由社会组织来完成.这样引入市场竞争体制，一可以提高工作效率和工作质量，二可以控制人员超编，三可以实现机构改革的目标．四可以活跃市场经济，但可能加速私有化，造成社会更加不稳定。

本人认为乡镇机构改革因在严格核定编制的情况下,超编人员一律清退.然后按五年一聘,定编后的工作人员工资全部由县区发放,打断他们向农民乱收费的冲动.同时建立农民负担责任追究制,哪个地方农民负担反弹,不但要追究乡镇领导的责任,还要追究县,市相关领导的责任,因为乡镇有时只是操刀手.改变考核方式,增加下级对上级,群众对干部,农民对工作人员考核的力度.过五年以后,再适当按五年前的总编制数递减5%或更多,逐步将乡镇工作人员推向社会,这有利于农村的管理和服务,体现了以人为本的执政理念,有利于和谐社会的构建.按照有关法律，乡镇的主要服务职能在于计生服务、农技服务和民政优抚服务，现在这三个单位都在“以钱养事”的名义下，改成了社会化服务单位，建立“服务型政府”也就成了一句空话。

往事越千年，岁月催人老；大流趋一统，功名惹梦惊。2007-1-9 12:39:00 欢迎加入：本周争议2007年天下太平

有谁知道在没有保障机制的条件下工作会安心?会尽职尽责?只有搞自己的事.探讨工作中的经验,教训,烦恼,点击进入：工作探讨天下太平

改 革 必 须 依 法

必须与党的政治主张和执政理念相一致

我们是湖北省秭归县12个乡镇的农业技术专业科技人员,是政府依法设立在最基层的国家农业技术推广机构成员,依法承担面向农村、农业、直接向农民推广公益性农业技术的职能。

今年湖北全省根据《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇综合配套改革的意见（试行）》（鄂发[2003]17号）文件，开展了轰轰烈烈的乡镇综合配套改革，我们注意到，该文件在有关乡镇农技推广机构改革中有与党的政治主张和执政理念不相一致，和现行法律相矛盾的地方，应引起党中央、国务院、全国人大的高度重视。

我们都知道，随着国民经济社会的发展，有很多阻碍经济社会发展与经济社会不相适应的方面，必须通过改革，才能摒出弊端，使上层建筑与经济基础相适应，构建政治文明，物质文明和精神文明的具有中国特色的社会主义和谐社会，因此，我们这些为经济基础服务的、面向农业、农村、农民、直接向最广大的农民推广公益性农业技术的专业技术人员，积极支持改革，拥护改革，参与改革。

但是，改革必须依法。“依法治国、依法行政”这是执政的中国共产党根据中国国情提出的政治主张；“中华人民共和国实行依法治国、建设社会主义法治国家”已表述于《中华人民共和国宪法》这一根本大法的第一章第五条款。我们做为中国共产党领导下的中华人民共和国公民，有必要、也有义务、而且也有权利对《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇综合配套改革的意见（试行）》（鄂发[2003]17号）文件有关乡镇农技推广机构改革的合法性提出疑议，并对有关提法进行商榷，敬请给予解释或批复，以释我们对共产党执政能力和执政水平之疑心，还“实事求是”之本质。

1、与中共中央一号文件有偏差。中共中央、国务院十分重视农技推广体系改革。今年的中共中央一号文件把“加快改革农业技术推广体系”做为第十二条单独列出，明确提出“要按照强化公益性职能，放活经营性服务的要求，加大农业技术推广体系的改革力度”。强调“对公益性技术推广工作，各级财政要在经费上予以保证”。要求“在总结试点经验的基础上，有关部门要抓紧提出加强农业技术推广体系建设的指导意见”。这表明，中共中央、国务院加快改革农技推广体系的前提是强化公益性职能，关键是保证履行公益性职能的经费，目的是加强基层农技推广体系建设。而鄂发[2003]17号文件以购买为取向，把国家设立在基层的农技推广机构转换成为“自主经营，自负盈亏的企业或中介服务机构”的农技推广改革，显然与中共中央一号文件有很大偏差。

2、与法律规定相矛盾。《农业法》第50条规定：“国家支持农业技术推广事业，建立政府扶持和市场引导相结合，国家农业技术推广机构和社会力量相结合的农业技术推广体系，促使先进的农业技术尽快应用于农业。”第51条规定：“国家设立的农业技术推广机构应当与农业技术试验基地为依托，承担公共所需的关键性技术的推广和示范工作，为农民和农业生产经营组织提供公益性农业技术服务，”“县级以上人民政府应当根据农业生产发展需要，稳定和加强农业技术推广队伍，保障农业技术推广机构的工作经费。”“各级人民政府应当采取措施按照国家规定保障和改善从事农业技术推广工作的专业科技人员的工作条件，工资待遇和生活条件，鼓励他们为农业服务。”《农业技术推广法》第10条规定“农业技术推广，实行农业技术推广机构与农业科研单位、有关学校以及群众性科技组织，农民技术人员相结合的推广体系。”第11条规定：“乡、民族乡、镇以上各级国家农业技术推广机构的职责是

（一）参与制定农业技术推广计划并组织实施；

（二）组织农业技术的专业培训；

（三）提供农业技术、信息服务；

（四）对确定推广的农业技术进行试验、示范；

（五）指导下级农业技术推广机构、群众性科技组织和农民技术人员的农业技术推广活动。”可见，乡镇以上的国家农技推广机构、队伍、职责、经费来源及其工资待遇是法定的。同时，在农技推广体系中，国家为了使先进的农业技术普遍惠及于农民或农业生产经营组织，因此，在上述规定中，不难看出，国家农技推广机构在农技推广体系中的主体地位。鄂发[2003]17号文件中，将国家依法设立在乡镇的国家农业技术推广机构转变为“自主经营，自负盈亏的企业或中介服务组织”，“人员退出事业编制序列”，实行“花钱买服务，养事不养人”的做法，与国家现行法律是相矛盾的，这种改革是非法的，属违法行为。

3、与中国共产党提出的科学发展观和构建和谐社会相抵触。科学发展观的核心是以人为本。坚持科学发展观就是要以实现人民的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发，谋发展，促发展，不断满足人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民，构建和谐社会。

以“购买”为取向的公共农技推广改革，使直接面向农民的农业生产第一线的农技推广专业科技人员，全部退出了事业编制序列。而转变成为企业或中介服务机构职工，所履行的公益性职能大大削弱。一些老弱病残者感到生活前景渺茫，生活陷入困境，何谈全面发展？因

改 革 必 须

依 法

此所派生的新的社会矛盾不断增加，为社会带来新的不稳定因素，何谈构建和谐社会？我们因违法改革而发生的7月27日83名乡镇农技推广专业科技人员向县政府请愿，而在县政府办公大楼门前静坐事件就是引发社会矛盾开始的一件实例。只有人与人之间的和谐，才有和谐的单位、组织、团体或集体，才能构建和谐社会。

湖北省这种“注销农技推广事业机构，人员退出事业编制序列”的违法改革，利益受到损害的不仅仅是广大农技推广专业科技人员，更为严重的是改掉了国家农技推广机构的主体，拆散了农业社会化服务的生力军，必将导致政府农业和农村工作的严重缺失，农业科技成果转化的桥梁和纽带的严重缺失；粮食稳定增产、农民持续增收失去了强有力的科技支撑，既使国家实行“两减三补”对农优惠政策，失去强有力的科技支撑的农业，颓势的隐患过几年可能显现得更充分，真正受害的仍然是农民。

4、“养人”的说法严重的诲辱了广大基层农技推广科技人员的人格尊严，是对人权的严重践踏。事要人干，人要吃饭，不吃饭不能干事，这是最普遍的道理。长期以来，广大的基层农技推广专业技术人员，同农民一道，风里来、雨里去，晴天一身汗，雨天一身泥，被一些行政机关干部谑称为“远看象个要饭的，近看象是挖炭（煤）的，过细看原来是农技站的”这正是我们农技推广人员工作的艰苦程度、实干精神、为人民服务的“宗旨”观念和工作环境的真实写照。农业耕作制度改革、土壤改良、温饱工程，白色革命、杂交种子推广、农药、化肥、农械使用推广、病虫预测预报、防治、试验示范、无公害栽培技术推广等每一时期的农业科技进步，倾注了几代农业技术推广科技人员的心血和汗水，这些人在困难面前不低头、不畏缩，“杂交水稻之父”袁隆平的精神就是我们这些人的写照。

我们牢记全心全意为人民服务的宗旨，认真践行“三个代表”重要思想，发扬党的优良传统，兢兢业业的为“三农”服务，我们现在的各项待遇在全国各行业中是最低的（但是相比于最弱势的农民兄弟，我们也很满足了）。我们抱怨过吗？我们仍然默默无闻的履行服务“三农”的职责。

鄂发[2003]17号文件，改“以钱养人”为“以钱养事”，真是寒冷了我们广大基层农技推广专业科技人员为“三农”真诚服务的火热的心，“养人”全部抹杀了我们基层农技推广科技人员在中国农业每一阶段科技进步的全部功绩，更是对基层农技推广专业科技人员几代人所付出 的艰辛和心血的全盘否定。我们广大的基层农技推广专业科技人员成为21世纪初叶党和的包袱、弃儿，如果全国各地都效妨湖北的这种改法，我们为中国农业的前景深感忧虑，更为国家的粮食安全深感关切。更为温家宝总理在七届人大三次会议所作《政府工作报告》中关于进一步加强“三农”工作感到疑虑。

5、值得深思的几个问题。更让我们感到疑惑的是，2003年出台的违法红头文件，即鄂发[2003]17号文件，到了2005仍然作为湖北省全省乡镇综合配套改革的指导性、决策性文件，可见中国共产党的高层监督机制、全国人大的法律监督机制、国务院的法律监督机制都形同虚设，党和国家的各项方针政策正是在这些形同虚设的机制下，在逐级的贯彻落实中变了形，走了样，中国的老百姓因此而苦不堪言，因此对其执政能力产生了怀疑，对其共产党员的先锋模范作用产生了反感，共产党的躯体因此而侵蚀，共产党在人民群众中的威信因此而下降。现在，共产党员的先进性教育仍在走过场，官僚主义，形式主义仍大行其道，老百姓有话不敢讲，向上进言的渠道不畅通，在基层的党委和政府个别领导中，现在大讲其共产党秋后算账理论经。老百姓有话敢讲吗？有问题敢反映吗？因此有几个问题值得我们深思。

（1）党的组织和中华人民共和国现行法律的关系，究竟谁大？《宪法》第一章第五条第四款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。”从这一条款中，规定了包括中国共产党在内的各政党都应毫无例外的要遵守宪法和法律，而我们反映鄂发[2003]17号文件有违背法律的做法而需要纠正时，地司级及县一级的官员们却回答说：一切法律是中国共产党主持制定的，法律随时都可以修改，不需要向你们解释违法不违法的问题。这种回答是对“中华人民共和国的一切权力属于人民”的藐视，是一种将中国共产党凌驾于《中华人民共和国宪法》和一切现行法的行为。因此，中国共产党的领导机关应在全国范围内，向党的领导干部和政府官员理清政党与法的关系问题。有必要在全党特别是党的领导干部范围内，强化法制教育，把依法治国，依法行政的政治主张变为执政党及其党员干部遵法守法的自觉行动，认清法律大于政党的关系。

（2）以党委名义冠名的“红头文件”与法律之间的关系，究竟谁大？我们注意到《人民日报》2005年9月12日在第十版报道了《31个省级政府“红头文件”全部备案审查》的文章称：两年半报送备案9745件，发现违反上位法规定的623件，已纠正424件。可见中国共产党领导的各级政府已将纠正违法“红头文件”列入议事日程。但令人疑惑的是，鄂发[2003]17号文件有明显的与《农业法》、《农业技术推广法》相违背的地方，为什么到2005年，在湖北的乡镇综合配套改革中仍作为各县（市）、区的改革蓝本和决策性文件呢？我们是否可以这样认为：“红头文件”只要冠有某某党委的名义后，就不会被审查呢？或者是不应该审查呢？宜昌市改革办、秭归县改革办的领导们都说：湖北省委书记喻正声是中央政治局委员，政治局委员主持制定的“红头文件”会违法吗？他即使搞错了也不会纠正了，政治局委员的政治水平不会比你们高吗？我们相信，执政党的中央政治局委员的政治水平、政策水平、法学水平确实比我们要高出许多，但他是人，不是神，不会事必躬亲。但我们认为，对中央政治局委员主持制定而出台的“红头文件”不审查，是对喻正声同志的不负责任，是对党的工作的不负责任。根据《宪法》，以党委名义冠名的“红头文件”仍应让位于法律，必须依法，而且各级党的组织更应成为遵守法律的表率。

（3）改革与法的关系，谁大？改革是摒除阻碍经济社会发展的弊端，中国的改革，没有先例，是“摸着石头过河”的改革，这种改革，必然会与现行法律相碰撞，在相碰撞的情况下，改革仍应该让位于现行法律，而不能绕过法律，这是因为，中国共产党主张依法治国，依法行政，《宪法》也规定：“中华人民共和国实行依法治国、建设社会主义法制国家。”还规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”如果改革与法律相碰撞时，放弃法律规定而一味改革，法律统一何在？法律尊严何在？换一句话说，执政的中国共产党就会在人民群众中丧失威信，失信于民。“千里之堤，溃于蚁穴”，这句话是有道理的。

（4）中共党员的先进性哪里去了？“实事求是”是共产党先进性的具体体现，是中国共产党的优良传统，现在中国共产党组织有7000万左右党员，在各级领导干部岗位上的党员也有千万之众，但真正能讲真话，敢讲真话的党员干部能有几何？这不是危言耸听。现在有很多党员干部形象的被人们称之为“蛆干部”（蛆也，附之于体、食之于肉）。看上级领导的眼色行事，观上级领导的嗜好行事，只报喜，不报忧，从另一侧面侵蚀党的躯体，官僚主义、形式主义、表面文章样样在行，工作飘浮、欺上瞒下门门里手。就是不敢讲真话，讲实话。若是讲真话、讲实话、干实事的领导干部多一些，一些违法违规的文件就会少一些。人民对党对政府的信任就会多一些。只有敢讲真话、敢讲实话的党员领导干部多一些，才能真正的解决主观臆断、脱离实际的问题，提高科学决策、民主决策的能力。

(5)违法行为何时休?我们知道,纠正违法行政的积弊不是一日之功就可以实现的,但是,鄂发[2003]17号文件关于乡镇农技推广站的改革是明显违反《农业法》和《农业技术推广法》的，市、县（市）、区、乡镇党委和政府官员不是直言向省委、省政府反映其违法做法，而是只“唯上”的向乡镇农技推广专业科技人员实行威逼、许愿、甚至不惜以诛连家属、亲戚、“秋后算账”相威胁，逼迫、强制改革，从制定《章程》、制定选举办法、到选举企业或中介服务组织法人、到向颁证注册机构注册，一切都由政府成立的改革领导小组或改革办包办。并声称：如果你们不去注册，我乡（镇）党委书记签字、打电话到颁证注册机关，仍然可以注册生效。这些连续的、明显的违法行为，只能表明，现在的县、乡（镇）两级党委或政府法治观念缺失，执政能力和执政水平低下。一个没有法制观念、缺乏执政能力，执政水平低下的县乡（镇）两级党委和政府，怎么能够带领全体人民紧密地团结在以胡锦涛为总书记的党中央周围，建设人民安康、社会和谐的中国？一个没有法治观念的党委和政府怎样能够把中国建设成为政治文明、精神文明、物质文明的强大的中国？由此可以看出，中共中央采取的“执政能力建设”、“共产党员先进性教育”是非常必要的，也是非常及时的。法治国家的建设虽然不是一朝一夕能够完成的，但也不能使目标变为遥遥无期。我们现在的处境是：我们认为“红头文件”违法，但却没有申诉的地方，就连较有正义感的新闻媒体对这类涉及改革的负面报道也是避而远之。

综上所述，我们认为《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇综合配套改革的意见（试行）》（鄂发[2003]17号）文件关于乡镇农技推广机构改革是违法的，与中共中央关于建设社会主义法治国家，关于“三农”问题的一系列方针政策，坚持科学发展观，构建社会主义和谐社会等政治主张背道而驰，敬请中共中央、国务院、全国人大等敦促湖北省委、湖北省人民政府迅速纠正该文件中凌驾于法律之上的违法做法。与党中央保持一致，极力推行中国共产党的正确主张，提高执政能力和执政水平，做依法治国、依法行政的表率，真正取信于民、执政为民，为使中国的强大做一些实实在在的工作。

国务院关于深化改革加强基层 农业技术推广体系建设的意见 国发〔2006〕30号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

基层农业技术推广体系是设立在县乡两级为农民提供种植业、畜牧业、渔业、林业、农业机械、水利等科研成果和实用技术服务的组织，是实施科教兴农战略的重要载体。长期以来，基层农业技术推广体系在推广先进适用农业新技术和新品种、防治动植物病虫害、搞好农田水利建设、提高农民素质等方面发挥了重要作用。面对新形势、新任务，基层农业技术推广体系体制不顺、机制不活、队伍不稳、保障不足等问题亟须解决。根据《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发〔2005〕1号）和《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2006〕1号）精神，现就深化改革，加强基层农业技术推广体系建设提出以下意见:

一、改革基层农业技术推广体系的指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实党的十六大和十六届四中、五中全会精神，围绕实施科教兴农战略和提高农业综合生产能力，在深化改革中增活力，在创新机制中求发展。按照强化公益性职能、放活经营性服务的要求，加大基层农业技术推广体系改革力度，合理布局国家基层农业技术推广机构，有效发挥其主导和带动作用。充分调动社会力量参与农业技术推广活动，为农业农村经济全面发展提供有效服务和技术支撑。

（二）基本原则。坚持精干高效，科学设置机构，优化队伍结构，合理配置农业技术推广资源；坚持政府主导，支持多元化发展，有效履行政府公益性职能，充分发挥各方面积极性；坚持从实际出发，因地制宜，鼓励地方进行探索和实践；坚持统筹兼顾，与县乡机构改革相衔接，处理好改革和稳定的关系。

（三）总体目标。着眼于新阶段农业农村经济发展的需要，通过明确职能、理顺体制、优化布局、精简人员、充实一线、创新机制等一系列改革，逐步构建起以国家农业技术推广机构为主导，农村合作经济组织为基础，农业科研、教育等单位和涉农企业广泛参与，分工协作、服务到位、充满活力的多元化基层农业技术推广体系。

二、推进基层农业技术推广机构改革

（四）明确公益性职能。基层农业技术推广机构承担的公益性职能主要是：关键技术的引进、试验、示范，农作物和林木病虫害、动物疫病及农业灾害的监测、预报、防治和处置，农产品生产过程中的质量安全检测、监测和强制性检验，农业资源、森林资源、农业生态环境和农业投入品使用监测，水资源管理和防汛抗旱技术服务，农业公共信息和培训教育服务等。

（五）合理设置机构。按照科学合理、集中力量的原则，对县级农业技术推广机构实行综合设置。各地可以根据县域农业特色、森林资源、水系、水利设施分布和政府财力情况，因地制宜设置公益性农业技术推广机构。可以选择在乡镇范围内进行整合的基础上综合设置、由县级向乡镇派出或跨乡镇设置区域站等设置方式，也可以由县级农业技术推广机构向乡镇派出农业技术人员。畜牧兽医机构按照兽医管理体制改革的要求，合理设置。农村经营管理系统不再列入基层农业技术推广体系，农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理等行政管理职能列入政府职责，确保履行好职能。

（六）理顺管理体制。根据农业技术推广工作特点，建立健全有利于充分发挥基层农业技术推广体系作用的管理体制。县级以上各级农业、林业、水利行政主管部门要按照各自职责加强对基层农业技术推广体系的管理和指导。县级派出到乡镇或按区域设置机构的人员和业务经费由县级主管部门统一管理；其人员的调配、考评和晋升，要充分听取所服务区域乡镇政府的意见。以乡镇政府管理为主的公益性推广机构，其人员的调配、考评和晋升，要充分听取县级业务主管部门的意见；上级业务主管部门要加强指导和服务。

（七）科学核定编制。根据职能和任务，合理确定基层公益性农业技术推广机构的人员编制，保证公益性职能的履行。县乡农业技术推广机构所需编制由各县结合实际确定，按程序审批。应确保在一线工作的农业技术人员不低于全县农业技术人员总编制的2/3，专业农业技术人员占总编制的比例不低于80%，并注意保持各种专业人员之间的合理比例。公益性农业技术推广机构人员编制不得与经营性服务人员混岗混编。

（八）创新人事管理制度。改革用人机制，实行人员聘用制度，实现由固定用人向合同用人、由身份管理向岗位管理转变；坚持公开、公平、公正的原则，采取公开招聘、竞聘上岗、择优聘用的方式，选拔有真才实学的专业技术人员进入推广队伍，人员的进、管、出要严格按照规定程序和人事管理权限办理。完善考评制度，将农业技术人员的工作量和进村入户推广技术的实绩作为主要考核指标，将农民群众对农业技术人员的评价作为重要考核内容。改革分配制度，将农业技术人员的收入与岗位职责、工作业绩挂钩，落实对县以下农业技术人员的工资待遇倾斜政策。切实搞好农业技术人员的培训和继续教育，完善农业技术人员技术职务评聘制度，不断提高农业技术推广队伍的整体素质。

三、促进农业技术社会化服务组织发展

（九）放活经营性服务。积极稳妥地将国家基层农业技术推广机构中承担的农资供应、动物疾病诊疗以及产后加工、营销等服务分离出来，按市场化方式运作。鼓励其他经济实体依法进入农业技术服务行业和领域，采取独资、合资、合作、项目融资等方式，参与基层经营性推广服务实体的基础设施投资、建设和运营。积极探索公益性农业技术服务的多种实现形式，对各类经营性农业技术推广服务实体参与公益性推广，可以采取政府订购服务的方式。

（十）培育多元化服务组织。积极支持农业科研单位、教育机构、涉农企业、农业产业化经营组织、农民合作经济组织、农民用水合作组织、中介组织等参与农业技术推广服务。推广形式要多样化，积极探索科技大集、科技示范场、技物结合的连锁经营、多种形式的技术承包等推广形式。推广内容要全程化，既要搞好产前信息服务、技术培训、农资供应，又要搞好产中技术指导和产后加工、营销服务，通过服务领域的延伸，推进农业区域化布局、专业化生产和产业化经营。要规范推广行为，制定和完善农业技术推广的法律法规，加强公益性农业技术推广的管理，规范各类经营性服务组织的行为，建立农业技术推广服务的信用制度，完善信用自律机制。

四、加大对基层农业技术推广体系的支持力度

（十一）保证供给履行公益性职能所需资金。要采取有效措施，切实保证对基层公益性农业技术推广机构的财政投入。地方各级财政对公益性推广机构履行职能所需经费要给予保证，并纳入财政预算。其中，对乡镇林业工作站承担的森林资源管护、林政执法等公益性职能所需经费也要纳入地方财政预算。中央财政对重大农业技术项目推广和经济欠发达地区的推广工作给予适当补助。各地要统筹规划，在整合现有资产设施的基础上，按照填平补齐的原则，加强基础设施建设，改善基层农业技术推广条件。

（十二）完善改革的配套措施。要用改革的思路和办法，解决建立新型基层农业技术推广体系中遇到的问题。对重大农业科技成果转化等项目可实行招投标制，鼓励各类农业技术推广组织、人员和有关企业公平参与投标。鼓励农业技术人员自主创业。对他们创建经营性技术服务实体，可以优惠使用原乡镇推广机构闲置的经营场地，并享受现行政策规定的有关税收优惠。

（十三）妥善分流和安置富余人员。对基层农业技术推广体系改革中分流的农业技术人员，要积极稳妥地做好分流和安置工作。在鼓励和支持富余人员自主创业的同时，要积极探索多种分流和安置渠道，帮助他们重新就业。凡与原农业技术推广机构建立聘用合同、劳动合同关系的，要依法做好合同的变更、解除、终止等工作，符合条件的要依照国家有关规定支付经济补偿金，并纳入当地社会保障体系，及时办理社会保险关系转移等手续，做好各项社会保险的衔接工作。

五、切实加强对基层农业技术推广体系改革工作的领导

（十四）切实加强领导，搞好协调配合。基层农业技术推广体系改革事关农业农村经济发展全局，涉及面广，政策性强。地方各级人民政府要高度重视，把这项工作纳入重要议事日程，政府主要领导要亲自抓，及时研究解决改革中的重大问题。各有关部门要统一思想，明确分工，做好机构编制、人员安置、财政保障、基建投入、科技项目支持等工作。

（十五）认真制订方案，精心组织实施。国务院有关部门要加强对改革的指导，具体由农业部会同水利、林业、编制、人事、发展改革、财政、税务、科技、劳动保障等部门负责。各级财政要对改革提供必要的经费支持。各省、自治区、直辖市人民政府要在深入调查研究的基础上，制订推进基层农业技术推广体系改革工作方案，指导县（市）制订改革实施方案。各县（市）的实施方案要报省级人民政府审批，省级工作方案报国务院备案。各地要在2006年底前完成方案的制订和准备工作，2007年初开始组织实施。各地区和有关部门要加强对改革重点环节的组织指导，做好动员部署、竞聘上岗、分流人员、检查验收、巩固提高等工作。基层农业技术推广体系改革应在2007年底前基本完成。

（十六）坚持以人为本，确保改革顺利进行。地方各级人民政府要引导广大农业技术人员充分认识改革的重要性和必要性，进一步发扬心系农民、献身农业、服务农村的优良传统，主动投身改革，找准新的定位，争取更大作为。要切实做好深入细致的思想政治工作，把握好改革的力度和进度，协调好各方面利益，调动好各方面积极性，确保改革顺利进行。

国务院

二○○六年八月二十八日

“以钱养事”是否符合中国国情?是否真的减轻了基层的财政负担?是否真的使各项事业更好地得到发展?是否可以推广到各行各业?的确是一个重大研究课题!希望各级领导,专家学者以湖北省为范例抓紧时间调研,尽早得出一个让国人满意的调查结果.对于热点问题多些争论是有必要的,若没有了争论,也就不会促使我们发现问题,改进工作!还望“以钱养事”的坚持者们不要介意!真理是伴随着争论,经过实践的检验而得出的.乡镇改革我支持，但还不科学，不合理，与一些文件、会议精神、领导人的讲话不一致，在２００７中央《决定》讲到计划生育机构不能撒消或合并，不能改变单位性质，要根据总人口按排编制。还有今年“温总理”的讲话，说“要稳定计生队伍”，可在湖北乡镇机构改革中，原乡镇计生办改为计生服务中心，原计生办人员一下成为了社会人，这些编制没有保障的干部他们做事会安心吗?会认真的做吗？计划生育工作称为“天下第一难的事”，在乡镇的主要工作是搞好计划生育工作，所以大部分时间是在做这件事，计生办的业务骨干应该是统计员和微机员，是计生办最专业、最辛苦、最董政策的人，按时向上级部门做好报表，反应当地的计生水平，计生办任何人可以少但这两人不能少，是计生办不可缺少的力量，在湖北孝感市各乡镇，乡镇计生办的统计员和微机员成了弱势群体，编制没有保障的人做着计生办最辛苦、最专业、最难做的事，还能安心吗？还有激情吗？

来自乡镇事业单位人员的呼声

基层三农工作者工作环境的调查与思考

解放和发展农村社会生产力，三农工作者居于重要地位。他们的行政环境决定着其积极作用发挥。为呼吁制定出调动三农工作者积极性的制度，笔者本着理论联系实际，密切联系人民群众，“解剖麻雀”的思想，对a县基层三农工作及其行政环境进行了为期一周的调研。通过问卷调查、下乡走访座谈、网上查阅资料，笔者发现，基层三农工作者渐成弱势群体。

一、基层三农工作者渐成弱势群体的客观事实。

1、基层三农工作者的经济负担重。乡镇政府已经多年没发三农工作者的工资了，他们每月只有420元的以钱养事经费。当前，农民打工日工资在35元以上，泥匠、木工、油漆工，他们日工资在60元以上，一名送水工的月薪也有1200元左右。农民工在外做工是不需要成本的，而三农工作者搞工作是需要成本。相比之下，基层三农工作者不仅收入低，而且他们的经济负担重。客观事实告诉我们，每月420元的以钱养事经费，不够联络工作的交通和通讯费用。乡镇部门还要承担危房改造、党报党刊的订阅、治安巡逻保护费、残疾人就业保障捐资，等乡镇强制性集资收费。平时，三农工作者有乡镇政府、业务主管局安排工作，领导们只安排工作，不谈工资和报酬。年底，除农技站有3万元的直拨经费外，其他的农口部门只有两眼望青天。b镇连420元的以钱养事经费也没拨付给部门；有的地方对部门拨款也是空拨单，无非是财政所与相关单位办了几张假凭证，乡镇财政所将应拨款拨给部门，部门缴给财政预算外帐户，然后由财政从预外帐户中拨给乡总务使用。少数乡镇，部门人平10000元的经费（内含工资），他们除去工作成本以外，实得的工资可以混个温饱。

2、基层三农工作者的社会地位低。a县按照有管辖权的省委下发的文件，将所有的事业“干部身份”置换成“社会人”。事业干部置换身份至今还没有领到补偿金；置换身份没有充分尊重他们的意愿。有的，置换身份协议不知谁伪造的，至今还没有要当事人签字。社会人既不是干部，又不是农民，也不是企业工人，他们的合理权利，没有相应的规章制度保障。农民工的工资有法律保障，公务员的工资有财政保障，社会人的工资有什么保障？乡镇部门三农工作者是什么级别？无聊的人们说：“是民工打工级别”；有的被执法对象说：“现在你不与我，我们这些人不满意，你还拿不到工资，管我也轮不到你来说！改革后你没有执法权，要给我一个处罚，你贴钱到县局里去告状吧！”乡镇事业干部摆在什么位置？社会人做工作时扮演怎么样的角色？社会人做工作真的有些话不好说。社会人见到违法行为，是主动管还是不管？社会人去管理与其身份不相称;不去管，那些有权管理的人又看不见。

3、基层三农工作者的政治待遇差。基层三农工作者平时没有人关心其痛痒。近年来，三农工作者实行民办非企业聘用制，单位与其签订的聘用期限越来越短。他们的民主监督权力可以说是无。他们自身工作朝不保夕，那里能行使民主监督的权力？“不听话就滚蛋。”已经成为有些公务员的“口头禅”。乡镇领导的“听话要求”实质上是：“干事不谈经费和报酬”。三农工作者在政治上没有前途。a县组织部规定:“乡镇事业干部，不论文化程度多高、工作能力多大，一律不能作为乡镇候选人的推荐对象”。在打破身份界限、不拘一格选人才的今天，他们竟被拒之门外！参保政策对他们也不公平，养老保险政策不是很透明；基层三农工作者没有工伤保险。他们没有纳入国家干部医疗保险，又不能参加农民医疗保险。2007-5-30

濒临失落的农村文化

2006-6-21 阅读3172次 本站网友李祥荣发表 李祥荣专栏 【字体：大 中 小】 上一篇<<>>下一篇

本文只代表作者个人观点，不代表本站观点。本文版权归作者和本站共同拥有，转贴请注明作者及出处。

潜江，是中华民国开国元老、中华人民共和国首任农业部长李书诚和中国共产党创始人之

一、中共一大代表李汉俊的家乡，是中国著名文豪曹禺先生的故里。这里是一个文化底蕴非常丰厚的鱼米之乡。在潜江这块热土从事基层文化工作，一直使我们引为骄傲。然而，也就是在这块热土上，农村基层文化却濒临失落。这不得不使我们这些农村基层文化人忧心忡忡、倍感辛酸。

上下齐心，潜江文化走向辉煌

二十世纪八十年代到九十年代中叶，是全国农村文化的飞跃发展时期，也是潜江农村文化工作最鼎盛最辉煌的时段。当时以文化局陈元高局长、佘声华、徐森柏副局长、文化馆白崇彰、程崇尚馆长为代表的一批文化干部，在乡镇文化站仅有一站一人一章，甚至有的还没有组建文化站的情况下，长期深入乡镇，吃住在乡下，调研发掘掌握文化资源，努力争取乡镇党委和政府对文化工作的支持，各个乡镇相继建成了影剧院、文化宫、图书室等文化基础设施，使文化站有了安身立命创业发展的环境和氛围，文化局一班人精诚团结，上下争取，基本上解决了一站一人一编的问题，使乡镇文化人能够安心工作和创业。在那一段日子里，市镇两级文化人组织农村业余文艺骨干到市花鼓剧团跟班培训；组织书法能人下乡办班；组织美术培训学习；组织文学爱好者到文化馆培训、创作，进行实地教学、修改，对有实力有功底的同志大力向外推荐，让他们从乡下走向全省乃至全国；组织文化站长进行出版物鉴定、文化市场管理、文艺专长培训，使他们尽快成为触类旁通的专业型文化人才；组织并形成了庞大的业余文化人才网络，深入农村搜集整理了大量的民间故事、民间歌谣、民间谚语，向外推出了大量的文学作品；在深入村户调查、搜集民间文化习俗、遗物和遗产的同时，挖掘出土了龙湾古章华台遗址群，再现了熊口红军街贺龙军部等历史和革命文物；经常组织全市大型文艺调演汇演活动，通过歌颂党、歌颂祖国、歌颂当地英模人物，充分展示了农村文化实力；文化局一班人时刻不忘向上向外推举、宣传农村文化，多次争取省财政厅、省文化厅领导来潜下乡调研检查工作，为乡镇文化的发展争取了大量的资金，由于文化局的辛勤工作，市领导也非常重视农村基层文化，全市经常召集乡镇分管文化的领导和文化站长开会，共议文化发展规划、落实工作任务，以现场会的形式表彰先进，用结硬帐的办法推进平衡。在文化局的精心培育下，浩口文化站被评为首批全国先进文化站，1990 年 10月其站长李祥荣同志作为全省唯一的乡镇文化站代表赴北京参加了《全国先进文化馆站经验交流暨表彰会》，九十年代初期，潜江市荣膺了《全国文化先进县市》光荣称号。

体制转轨，农村文化濒临失落

随着体制的变革，县乡财政分灶吃饭，基层文化的人、财、物全部落在乡镇的掌控之中，加上部分领导重经济发展轻文化繁荣的因素，使得刚刚得到发展的农村基层文化立即雪上加霜。、乡镇管理文化的体制加速了文化站的萧条

一方面，由于政府中心工作的“需要”，本来就只有一人一章的文化站，大多被乡镇借去从政了，从而导致主业荒废，文不姓文。另一方面，随着社会发展和电视传媒的登陆，原来独领风骚的集镇电影文化悄然退出历史舞台，电影不放了，影剧院的维修却依然需要经费，由于乡镇财力的负增长或集镇统一规划的“需要”，文化阵地设施在地方政府的直接干预下，有的拆了，有的卖了，即使是未拆未卖的也都成了危房，致使文化阵地严重缩水。有一点经济实力的文化站，某些领导则把它当企业对待，经常要钱要物，甚至下达创收交款指标，加速了文化站的萧条。

2、文化局对乡镇文化站的管理与辅导有力无处使

体制转轨以后，文化局对乡镇文化站的业务指导和监督管理关系名存实亡。通知不到人、下乡找不到人的现象经常发生，从九十年代上中叶开始，涉及文化艺术门类的培训辅导活动处于停滞，文化局干部也不再下乡，市级群众艺术馆同乡镇文化站形同陌路，文化局唯一能做的，就是每年召开一次文化站长年度工作总结表彰会，如此而已。、十五期间，各级政府对文化站的经费投入几乎为零。除去人头经费以外，乡镇文化站本应得到的公益性事业费用完全没有，致使基层文化的生存更加艰难。

受到上述因素的影响，乡镇文化站在夹缝中生存，设施建设出现负增长，文化活动呈现大滑坡。潜江虽然有着全国文化先进县市的光环，而实际上，整个农村文化已濒临失落。

乡镇改革 给农村文化一记闷棍

2005年3月17日，中共潜江市委、潜江市人民政府签发（2005）9号文件，宣布《关于推进乡镇综合配套改革的实施意见》，给了农村文化一记闷棍。

一、改革要求：

1、乡镇文化站整体转制为自主经营、自负盈亏的服务实体，走企业化、市场化、社会化的路子。其名称改为“xx镇文化服务中心”。

2、转制后的单位人员全部退出事业单位机构编制系列和财政供养序列，人事档案移交市人才交流中心。

3、转制后只承担经营服务职能，原行政管理职能并入“三办一所”，执法职能上收市一级行政主管部门。到民政部门登记后，按社会中介服务组织运行。

4、由财政负责，对乡镇事业单位原拨付的经费渠道、数量进行调查，锁定基数。

5、由乡镇政府与转制后的服务组织签定农村公益性事项服务合同，原财政拨付的资金额度不减，改过去的“以钱养人”为“以钱养事”。

二、改革的实质——取消乡镇文化站事业单位性质，将其转制为自主经营、自负盈亏的企业化服务实体。

三、转制后带来的问题：

1、文化站转制成为企业化服务实体，彻底否定了乡镇文化站公益性事业单位性质。

2005年11月7日中办发27号文件《关于进一步加强农村文化建设的意见》明确指出：“乡镇综合文化站等属于公益性事业单位，不得企业化或变相企业化”，潜江市的这种做法明显与中央精神不符。我国农村自土地承包以来，农民一直从事着一家一户的分田单干，只有精神文化生活是集体性质的，这种集体性的精神文化生活是维系农村群体存在的一种强大的精神动力和纽带。农村的文化是永远都不能搞包干到户和分田单干的。农村文化工作的最大成本是组织成本。面对广大农民群众精神文化需求的多方位、多层面、多形式，农村文化工作必须由乡镇文化工作人员去承担、去组织、去联络、去辅导、去引领，这一切都要花费大量的辛勤劳动，这种劳动的结果，除了社会效益的彰显之外，经济上是没有任何索取和回报的。乡镇文化站一直是农村文化事业的主体，否定了这个主体就等于否定了社会主义新农村的文化建设与发展，就等于否定了广大人民群众精神文化需求的合理性。而社会主义先进文化建设的根本目的就是以最广大人民群众为出发点和落脚点，就是为了满足人民群众日益增长的精神文化需求和促进人的全面发展。

2、“以钱养事”是以牺牲广大基层文化工作者的个人利益为代价的运作办法。

① 所谓“以钱养事”，就是把乡镇文化人原来的人头经费变成了养事经费。如果没有人，事如何养？如果把这点钱办了事，人又怎么生存？

② 所谓“额度不减”，就是不管经济如何发展，生活水平怎么提高，乡镇文化人从今后不再享受晋级调资的任何待遇。

2006年5月16日胡锦涛总书记主持召开中央政治局会议，研究收入分配制度改革，要求合理调整国民收入分配格局，加大收入分配调节力度，着力提高低收入者收入水平，缓解地区之间的收入分配差距，使全体人民都能享受到改革开放和社会主义现代化建设的成果。乡镇文化干部一直都是“弱势群体”，工资水平本就非常低下，改革后的以钱养事反而将这点少得可怜的工资待遇进行锁定，乡镇文化人今后再也享受不到社会进步和收入水平上调的利益了，乡镇文化人实际成了“全体人民”的“另类”。

③ 乡镇文化人的劳动报酬由原来的人事部门按政策晋级调资变成了文化订单合同结帐，实际上是把个人工资待遇由法制化、制度化变成了“人治”，变成了领导意识。由有章可循、有法可依变成了领导对基层文化人的一种“施舍”。每年文化订单定多少内容，每个内容定多少报酬，完成工作好坏程度如何奖惩，都没有一个配套的、可供操作的、制度化的实施办法，我们真的不知道这究竟是历史的进步呢？还是历史的倒退！

④为基层文化积极工作了几十年，即将面临退休的人，待遇反而少了好几百元。同时达到退养年龄，财政、经管人员因为是保留的事业单位，可享受正常晋级调资，而文化工作人员工资已被锁定，没有晋级调资待遇；同时正式退休，都要到社保局去领养老金，财政、经管人员领取的养老金同按正式退休应领待遇的差额，可以由财政补齐发放到位，而文化工作人员因为“以钱养事”而失去了“原渠道”，就只能在社保局领到比按正式退休差好几百元的养老金了，我们真的不知道政府的公平原则和对老同志的人文关怀到哪里去了？说是“无情改革，有情操作”，我们的确看不到“情”在哪里？照此办理，还有谁敢再来钟爱文化工作？潜江市的这种做法显失公平。

3、“以钱养事”原则是通过“文化订单”来实现的，而文化订单恰恰又制约了农村的文化建设与发展，成为社会主义新农村文化建设的桎梏。

首先，乡镇文化站作为农村文化建设与发展的前哨阵地，它在一个地域内的职能覆盖几乎是文化的全领域，广大人民群众日益增长的精神文化需求是多方位、多层面、多形式的，且文化活动的形式、群体、地域、时间都不是固定不变的，作为专门从事文化工作的人，都只能根据具体情况因势利导，更何况一个政府能从何处得知群众有哪些需要？什么地点？什么时间？何种形式？加之，大众文化发展的过程，一般是先个性而后才形成共识成为共性，这需要文化工作者用心去捕捉、去引领，政府的文化订单是不可能全部设计进去和纳入进去的，那么，未纳入订单的部分，文化站可以不搞，而群众文化的需求和时代文化潮流的引领被无情搁置，这与我们文化建设的最终目的就是要不断满足广大人民群众日益增长的精神文化需求是相背的，那么，这种订单是否就制约了文化的建设与发展？是不是就已经变成了新农村文化建设的桎梏呢？

其次，一个县市有很多乡镇，每个乡镇的文化基础各有不同，如果用一个统一的文化订单来同各个文化站签约，则会出现工作的不平衡，如果以每一个乡镇的镇情来同文化站签约，则又会出现文化发展的不平衡，这种文化建设和发展同文化工作者报酬的关系怎样处理才算得当呢？这有一个可供操作而又令人服气的实施办法吗？目前完全没有。

第三，在农村基层文化工作中，有些环节是需要政府以投入的形式去激活、以扶持的办法去支持、以政策倾斜的手段去解决的。比如，促建“文化中心户”和“文化大院”的问题，原来就是由文化站根据“交通方便，便于群众集聚；有文化基础，且又钟爱文化工作；有物质环境，能够容纳群众活动”这些条件去物色、去做具体工作，待落实之后，由政府找妇联或者企业、单位协商，给这些文化中心户送去资金，或者电脑，或者书柜，或者活动器材，还有牌匾等，通过种种办法去激活、去引领、去组织到位。文化站改制后，政府在文化订单中要求服务中心扶持组建1—2个农村文化中心户，而文化服务中心一无资金、二无权力，它用什么手段和办法去组建去落实呢？去落实吧，没有钱，如果不落实，最终把过错是记在服务中心呢，还是算在政府头上？倘若算在服务中心，则因为“以钱养事”，理应扣除其部分经费，这种行政手段是否具有合理性，难道不值得商榷吗？

第四，乡镇文化服务中心在从事基层文化工作的过程中，如果出于钟爱文化和一种文化责任心态，去创造性地开展工作，做了很多订单中没有的有益工作，那么政府又会以什么办法和形式给服务中心以必要的报酬补偿呢？有一个可供操作的实施办法吗？没有！最终还是“人治”，以领导表态“施舍”为准，这与领导当时高兴抑或是不高兴的心态有着至关重要的关系，并且与政府当时有钱或者无钱有着至关重要的关系，当前的基层政府到处欠帐，有好多应该支付的资金表了态都不算数，更何况这种没有纳入订单可给可不给的资金呢？这种办法有利于农村的文化建设与发展吗？

4、改革后，文化人身份不明

乡镇文化人在改革前其身份都是人事部门严格考核录用的“国家干部”、“招聘干部”。这次改革，所有文件都只是说由身份管理向岗位管理转变，但文化站改制后，乡镇文化人究竟是个什么身份？至今没有一个明确的说法，现在只是将文化服务中心定为“非企业民营性中介服务组织”，而文化人是什么身份，至今仍然是一本糊涂账。如果转变文化人的干部身份，政府理应出钱将其身份进行买断。

5、改制后，农村文化工作“河山依旧”。工作很出色的地方未见有什么优待，工作差甚至没干事的地方，“星星还是那个星星，月亮还是那个月亮”。现在，我们所能看到的是：

①农村文化工作从业人员年龄结构老化，有抱负、有专业的人才和大学生，由于农村文化工作“以钱养事”，待遇无保障、工作不稳定因素不愿到乡镇来干文化，且现有部分有专长的文化人也人心思走，人才短缺，已成为制约农村文化建设和发展的一大瓶颈。

②在文化站干了几十年的一些老同志，他们的生活环境非常凄苦，这次改革在工资待遇上又使他们雪上加霜，他们空守着一大堆奖证和荣誉证书，却享受不到政府的人文关怀，可以说是伤透了心，这将给农村文化建设和发展带来更多的负面影响。

③改制后，农村文化工作未见有任何新的起色，反而比原来更加萧条。即使是努力开展各项群众文化活动，工作颇有创新的地方，也并不是这次改革给他们带来了活力，而是他们从中央的很多文件中看到了希望，也更是由于一种钟爱文化的情结在支撑着他们在那里苦熬苦撑，难道我们的政府就不能为他们做点什么吗？

有据可查，基层文化人能力不薄

由于乡镇文化人是以自己的辛勤工作和出色成绩先后赢得组织、人事和文化部门的考核录用所得来的干部身份，所以其独挡一面的工作能力是那些靠裙带关系上来的人所无法企及的。从潜江集体授奖的情况看，《全国先进文化站》、《全国群众体育先进乡镇》、《全国亿万农民健身先进乡镇》、《全国农民体育先进乡镇》、《全国农村科教电影汇映月先进单位》等国家级荣誉和省级《农村文化工作建设先进集体》、《全省体育先进乡镇》、《全省服务农民服务基层文化工作先进集体》、《全省优质服务竞赛先进乡镇剧场》、《湖北省十优电影队、院》、《湖北省科教电影下乡活动先进单位》等荣誉都可资证明,在市一级获奖的就更多了,诸如《全市文化先进乡镇》、全市《文明单位》、《最佳文明单位》、《先进党组织》、《全市文物保护先进单位》等等,个人受奖的有《湖北省专业户代表表彰大会》的奖章获得者、有《全省百名优秀文化站长》、《全省优秀文化站长》、《全省优秀共产党员》的获得者,获得市委市政府表彰的《劳动模范》、《特等劳模》、《优秀党务工作者》、《先进工作者》更是层出不穷。此外，乡镇文化人作品获奖和各种比赛获奖难以尽书。

随着体制转轨，县乡财政分灶吃饭以后，各乡镇为了把政府工作搞得更好，全市大多数文化人都被借调出去到政府的直属管理区（亦称指导组）担任总支书记或主任（行政一把手），或者到政府的办公室担任主要职务。这些人，无论在什么岗位都脚踏实地、积极工作，充分展示了在工作上的聪明才智，从能级原则上讲，很多市镇领导至今对这些文化人都称道不已，可以毫不夸张地说,论奖杯奖牌，论荣誉证书，文化人永远都是强者。乡镇文化人是块“砖”，哪里困难哪里搬，乡镇文化人是块“金”，给点阳光就灿烂。

重心转移，新农村建设离不开文化

全国十届人大第四次会议和中央关于《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（草案）》都已明确提出，全国的工作重心要向农村转移，重点加强社会主义新农村建设。“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”才是真正的社会主义新农村。“乡风文明”四个字，高度概括了社会主义新农村文化建设的必要性和重要性。农村文化建设，重点在村组，关键在乡镇。村级文化室、图书室的管理辅导离不开文化站，农村文化中心户的建设、引导、辅导工作离不开文化站，乡镇一级的文化市场管理、监控也离不开文化站，集镇大中型文化体育活动以及文化体育协会网络组织的管理与引导，不仅离不开文化站，而且还需要文化站去组织、去发展，由此可见，在建设社会主义新农村的整个过程之中，乡镇文化站所面临和承担的工作是繁重而且复杂的。潜江要真正打造“经济强市、文化名市、园林城市”如果离开了占全市人口和地域近百分之八十的农村乡镇，其文化名市也是虚的，其文化先进县市也将是空中楼阁。所以，作为农村基层文化的前沿阵地——乡镇文化站，只能加强，不能削弱和放弃。更不能改变乡镇文化站公益性事业单位性质。

社会主义新农村建设，首先是人的建设，是人的思想和灵魂的建设，归根到底是文化的建设。没有新农民，就不可能有新农村。先进文化在社会主义新农村建设中担负着教育、凝聚、整合、同化、规范、引导社会群体行为和心理的功能，它可以通过各种形式文化活动的开展，推动知荣辱、树新风、促和谐的文明社会风尚的形成，文化的这种作用和功能是其它任何社会要素所无法达到和替代的。我们只有确立了乡镇文化工作的社会公益性事业性质，然后再按照公益性文化事业发展靠政府、经营性文化产业发展靠市场的思路去开展工作，才能促进和加快社会主义新农村的建设和发展。

面对濒临失落的潜江文化，我们应该做些什么

从2005年起，针对农村文化工作，针对文化体制改革，针对社会主义新农村文化建设，中央发了很多文件。中共中央总书记胡锦涛同志今年又专门强调：要把发展社会主义先进文化放到十分突出的位置，充分发挥文化启迪思想、陶冶情操、传授知识、鼓舞人心的积极作用，努力培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民。从维护中央权威、保证政令畅通的角度上看，潜江市对乡镇文化的改革实践是极其错误的。从理论上讲，乡镇文化站作为农村公益性事业主体的位置是不可逆转的，这次的乡镇文化改革实践也已经从多方面证实了其弊大于利，因此，我们由衷地希望潜江的领导们也应该座下来冷静地作一些思考，从维护中央政令畅通方面、从农村基层文化工作的理论方面、从潜江文化建设和发展的实践方面、从兼顾社会公平方面作一些全盘考虑。

笔者以为，作为地方政府，主要应从以下几个方面着手：

1、首先要确立乡镇文化站公益性事业单位性质。这是一个带根本性的问题，这个问题解决不好，农村的社会主义先进文化建设与发展就是一句空话。

2、根据本地农村基层文化建设与发展的现实，科学合理地设置乡镇文化岗位，坚持公开、公平、公正的原则，坚持从业资格准入门槛，打破地域、行业、身份界限，采取公开招考、论文答辩、择优录用的形式，广泛吸纳钟爱文化工作的人才进入文化工作岗位工作。改变目前乡镇文化工作人员年龄结构、知识结构老化的问题，给基层文化工作增添新的血液和活力。

3、坚持创新为主、业绩至上的工作理念，坚持德才兼备的考核评价标准，完善末位淘汰和能者上庸者下的人员进出机制，对文化工作人员不断进行跟踪考核、业绩评估、能力分析，对文化干部实行流动管理，营造一个职务能上能下、人员能进能出的充满生机与活力的人事管理机制。这个问题是农村文化工作能否创新、能否出实绩的关键。

4、不断加强文化工作者的岗位培训。增加专业学习时间，提高其文化和业务工作水平，逐步形成一个能够让基层文化工作者成长和发展的社会氛围，使农村文化工作不断有新的发展、新的飞跃。

5、坚持尊重人、理解人、关心人，为基层文化工作人员提供一个宽松的生活和工作环境，有针对性地为他们解决一些生活与工作中的实际问题。以宽松的生活环境留住人、以公平择优的机制选拔人、以培养学习的办法提高人、以奖勤罚懒和末位淘汰的机制激励人。

从另一方面看，作为我们基层文化工作者，也应该自省、自警、自励，努力做到：

1、要站在如何满足广大人民群众日益增长的精神文化需求的角度上，认真反思从参加文化工作以来，我们做了些什么？我们还能做什么？我们应该怎样做？

2、努力学习，更新知识，熟悉业务，使自己尽快成为一名具有真才实学的文化人才，切不可“盛名之下，其实难副”。

3、以饱满的热情全身心地投入工作。基层文化人切不可占着位子、住着房子、拿着工资，把自己本应搞好的文化工作当着副业、从业来搞，倘若如此，文化工作是永远都干不好的。

如果有了政府和基层文化工作者两头的积极性，笔者坚信振兴潜江文化是指日可待的，一个崭新的农村文化建设和发展的高潮就在我们面前！

（本文系根据潜江市乡镇文化站全体工作人员一致讨论通过的一封尚未发出的写给中央领导的信整理）

网 友 观 点

本站访客来自 58.51.70.* 于2007-9-12 13:07:00发表评论：

湖北的改革最终是失败的!

※来源：文化发展论坛 http://www.xiexiebang.commedu.com/ 以上内容只代表作者个人观点，不代表本站观点。

本站访客来自 58.51.65.* 于2007-7-26 8:01:00发表评论：

“以钱养事”是否适用于乡镇文化站

2007-4-18 阅读742次 本站网友faguichu发表 【字体：大 中 小】 上一篇<<>>下一篇

本文只代表作者个人观点，不代表本站观点。本文版权归作者和本站共同拥有，转贴请注明作者及出处。

从二○○五年起，湖北省在乡镇文化站逐步推行“以钱养事”政策，其核心内容是“改变单位性质”、“人员退出事业编制”；其唯一借口是“政府花钱买服务”、“钱在事上而不在人头”。两年来的实践证明，此举不仅不公平、不公正、不科学、不合理，而且与党纪、宪法、国法有较多的矛盾。

一、不合中国国情

中国是个农业大国，农民人口占全国总人口的绝大多数。改革开放已让农民粮仓满、口袋满、物质生活水平空前提高。但农民并不满足于吃饱喝足坐在家中看电视，他们需要情感交流、身心愉悦、精神富有。中国共产党一贯致力于改善和提高人民群众的物质、精神生活，从解放初期的文化分馆到改革开放后的乡镇文化站，都是党和政府为农民构建的精神生活平台。在这个平台上，党和政府培养了一批自己的文化干部专门为农民服务，这就是乡镇文化站干部。有政府搭建的平台，有政府自己的干部，这就充分体现了党和政府是在用自身的力量为农民谋利，更能体现政府办公益事业的能力和信心。用“以钱养事”来“改变单位性质”，让政府的干部“退出事业编制”，起用“社会人”承包政府的公益行为，政府是要推卸责任还是无力举办公益事业呢？

近年来，美国政府在社区兴起了“政府花钱买服务”的公益文化活动，把政府行为交由社会人承包，这在资本主义制度下未尝不可，但社会主义制度下的政府行为是否能让人承包恐怕值得商榷。美国固然很先进，但把美国的航空母舰搬到喜玛拉雅山就不先进了。美国的主流文化是教会文化，“政府花钱买服务”的社区文化与教会文化相比较就显得次之又次，把别人次之又次的东西拿到中国做改革样板，莫不是东施效颦么？美国是个严重自由化的国家，其文化活动可以不受政府约束，而中国则是发展中国家，不仅要狠抓经济建设，还要抵御外来文化的腐化侵蚀，两种制度下的文化功能有着本质上的区别，用美国政府对待支流文化的态度来对待中国农村的主流文化，显然不合中国国情。

二、政治上违纪，理论上违宪，实践上违法

在湖北省大力推行以钱养事的关键时刻，中共中央、国务院连续两次发文重申：乡镇文化站“属公益性事业单位，不得企业化或变相企业化。”而湖北省对中央政令置若罔闻，坚持推行鄂发[2005]13号文件，坚持把文化站改制成“中介服务组织或企业”。中央两个文件下发后，该省大冶市向省“配改办”写出专题报告，要求落实中央文件，省“配改办”不予答复。该省松滋市委、市政府以[2005]25号文件形式落实中央文件，肯定文化站的事业地位与事业编制，该文件被省“配改办”严令废止，并强令该市文化站干部退出事业编制。结果，参与“改革”的财政所、经管站仅以合并为形式完成任务，林业站由原来每站两人增加到每站四至六人，兽医站在没有编制的情况下每站追加两个事业编制，唯独党中央、国务院两次发文试图保护的文化站全员取消事业编制。

中央文件下发前，湖北仅说自愿置换身份，中央文件下发后，湖北则强令全省文化站干部一律退出事业编制。二OO六年七月，该省“配改办”在蕲春县检查以钱养事成果时，不查别的单位，单查文化站是否退出事业编制，足见他们对抗中央的强硬态度。中央文件反复强调“综合文化站”，湖北则按既定目标坚持把文化站改制成“文化服务中心”。中央文件下发前，湖北仅说将文化站改制成“中介服务组织或企业”，中央文件下发后，湖北则强令改制后的文化服务中心一律领取“民营非企业单位法人登记证”，足见湖北“改变单位性质”的决心。本该由政府举办的公益文化事业偏要改成民办，本该可以民办的割猪骟牛却偏要改成政府操办，这不仅表现在刚愎自用乱改一气上，更表现在无视中央政令的行动上，如此“改革”，真不知“全党服从中央”还有什么意义。

坚持以人为本，不仅是构建和谐社会的需要，也是中国共产党历代领导集体一贯奉行的人文理念，把“按劳取酬”写进宪法，首先肯定了人的存在价值。“按劳”是因为人劳动，“取酬”是人取酬，处处突出人的地位，而以钱养事突出的是钱，似乎有钱就能养事，有钱就能让鬼推磨。这种撇开《宪法》另起炉灶的做法究竟是为了否认《宪法》还是标新立异呢？

从实践上讲，以钱养事规定每年第一季度为申报阶段，第二季度才预拨25%的养事款。那么，在这个过程中，群众文化活动是“休眠”还是任由封建残余文化来取代呢？再说，群众文化活动承包方在这期间用什么养事、用什么吃饭呢？《劳动法》明文规定：“工资应以货币形式按月支付给劳动者本人”，“政府花钱买服务”的对方难道就不是劳动者吗？如果改革竟要以违纪、违宪、违法为代价，这种“改革”的严肃性就令人疑惑了。

三、不公平、不公正、不科学、不合理

以钱养事的核心是“政府花钱买服务”，“钱在事上而不在人头”，也就是说，每个部门，每个单位的事都要由政府来测算、政府来操办。这在民间来说，叫做把葫芦放在颈上而不放在墙上，这在官话来说，叫做政府包办一切，颈上挂着葫芦、事必亲躬的政府不会成为高效政府，也不会有科学、合理可言。

“以钱养事”有一种说法叫让农民群众得到实惠，从乡镇实际情况来看，广电站在农民那里收取收视费，农技站在农民那里收取种子、农药、化肥的利润，兽医站在农民那里收取禽畜手术、防疫打针等费用，他们都能从农民那里取利。唯独文化站扶持农民作者、农民管乐队、农民剧团并组织农民参与丰富多彩、健康有益的文化体育活动，对农民只有奉献没有索取。如今让取利单位保留事业编制，奉献单位取消事业编制，农民从中得到什么实惠呢？把这样一个纯粹意识形态领域的宣传文化单位放在能卖有形产品的单位一起进行“改革”，根本就没有公平、公正可言。

四、多重标准不能构建和谐社会

按常理，以钱养事是为了提高工作效率，推动社会进步。这么好的事公安、法庭、中小学、卫生院、乡镇人民政府为什么不做？难道他们就不需要提高工作效率、不需要进步吗？乡镇政府改革时，说是要压缩多少个编制、精减多少个职位，某镇原有行政干部七十多人，现在只有三十多人，表面上看减少了一半，实质上是给让出领导职务的人员每人加两级工资，不到龄的人提前退休也加两级工资，结果三十多人任职七十多人领工资，仅此一项这个镇工资支出上涨百分之四十，个别地方甚至出现三十几岁就“退休”的现象，这是养人还是养事呢？

与文化站同时进行以钱养事的乡镇财政所仍在领取人头工资。某地一个六万人口的行政镇，财政所却有二十多名编制干部，在不收农业税的今天，这些人闲得无聊就采用隔星期上班的办法，这个星期甲班上班，那个星期乙班上班，事业单位去拨款，找到主任找不到会计，找到会计找不到出纳，这种做法能提高工作效率、推动社会进步吗？这是一个规模较小的财政所尚且如此，还有四十、五十人以上的大财政所就可想而知了。与强力部门相比，文化站不仅没有工资报酬（只有少得可怜的劳务费），而且还要严格执行合同，不仅考核合同任务，还要考核出勤天数，一边是强力部门以钱养人，一边是弱势群体以钱养事，直接造成体制不和谐。

对于给予财政所几十个编制，兽医站只给两个编制，笔者也百思不得其解，要说一个乡镇几百个干部、教师、职工需要几十个人来发工资，那么一个乡镇几万头猪，上百万只鸡、鸭、鹅，两个人怎么忙得过来呢？与兽医站相比，文化站面对的不是畜牲而是人，畜牲的服务主体都有编制，人的服务主体怎么就没有编制呢？岂不是本末倒置吗？

构建和谐社会，首先要做到政治和谐，如果在政治上违纪、理论上违宪、实践上违法、操作中使用多重标准，不仅不能实现和谐，反而会人为制造不和谐。如果“改革”要以牺牲社会和谐为代价，那么就应该对这种“改革”大声喝止！

五、让文化干部退出事业编制得不偿失

新中国成立后，党和政府在百废待兴的困难时期兴建了区集镇文化分馆。文化干部组织群众扭秧歌，庆解放；组织群众扫盲学文化；倡导婚姻自主、生产互助，宣传抗美援朝。改革开放之后，零星少量的文化分馆已不能适应新形势的要求，乡镇文化站便应运而生，党中央、国务院还把“乡乡建立文化站”写进了发展纲要。乡镇文化站自诞生之日起，就一直运用文化手段，文艺形式宣传改革开放，宣传党的方针政策，引导农民敢富快富，倡导农村文明新风，保护国家文物，扶持农民作者、农民剧团。随着时代需要，又增加了为农民送书、送戏、送电影、送科技知识等工作任务。再后来又增加了宣传“三个代表”，参与创建文明单位，文明农户等工作任务；再后来又增加了宣传税费改革、参与创建和谐社区、指导新农村建设等工作任务。由此不难看出，乡镇文化站在社会发展进程中发挥着越来越重要的作用，削弱它是不合时宜的。

文化站干部队伍是党和政府长期培养并逐步形成的，他们当中有不少人是优秀共产党员，以文化站长的身份兼任贫困村党支部书记，带领群众脱贫致富，真正体现了先进文化的发展方向。也有不少人思想过硬，业务精湛，被评为省、市、县劳动模范。还有不少人是文化精英，对社会贡献颇大。某地一个文化站长参加工作三十年，获得各种奖励三百次，这种贡献不是其它岗位所能轻易产生的。还有不少人既是党的方针路线的宣传员，还是党群关系的联络员，他们的日常工作始终围绕党委、政府的工作重点，无论是住点、扶贫、防汛、抗旱还是社会治安、计划生育等重点工作，他们都用文化手段积极参与。在农村乱摊派盛行的时期，某村群众围攻村支书，砸碎其门窗玻璃，当地派出所打算依法拘人，但住点的文化站干部则深入群众之间交心谈心，化解干部群众之间的误解，促使他们握手言和。

这些事例说明，乡镇文化站与美国“政府花钱买服务”有着根本的区别，文化站干部与美国社区文化活动承包商也不可能同日而语，前者拿一份工资扮多重角色，不分份内份外地为党和政府劳累奔波，仅仅只为着一个“文化干部”的神圣称号，而后者则纯粹从一己私利出发来承包政府行为。在乡镇文化站推行以钱养事，究竟是鼓吹金至上还是嫌文化干部不该为党和政府尽心尽力呢？

六、概念不清，导致基层无所适从

“以钱养事”有许多附加条件，如“置换身份”、“设立文化服务中心”（允许加挂文化站牌子），“个人档案移交劳动部门”等等，按照这些附加条件运作下来，文化站就成了实实在在的“中介服务组织或企业”，但党中央、国务院在2005年底连发两个文件，重申文化站“不得企业化或变相企业化”，“以钱养事”的制订者一直没有明确的说法，以致基层无所适从。不设文化服务中心就无法获取省财政的“以钱养事”款，设立文化服务中心无疑就是个“变相企业”，因而多数地方就两块牌子一齐挂。在湖北省拒绝执行中央文件的情况下该省通山县只得撤消文化站，把文化站干部全部并入广播站，但因为害怕日后中央来检查时无法交待，就在广播站门前挂一块文化站牌子和一块文化服务中心牌子。

有一个县文化局长对这种作法说得倒很坦白：“中央来检查我就让他看文化站，省里来检查我就让他看文化服务中心”。可见以钱养事把歪风邪气助长到什么程度。

以前，乡镇文化站每到年底就会拿出明年的工作规划，到了明年想方设法抓落实。而今很少有人制订工作规划。一是从主人翁到打工者的身份转换基本剥夺了工作规划的权力；二是政府已经包办了具体工作的每一个环节，并用合同把它标注明白。合同是一年一订，一年一个新版本，打工者就算制订了工作规划，也不知与政府合同是否合拍，更不知明年是否能上岗，只得一味地依赖、等待政府合同。

稍有常识的人都知道，割猪骗牛是人对畜牲的事，防虫治病是人对植物的事，而文化工作不仅是人对人，而且是一人对百人，一人对千人的事。文化人除了一定的组织协调能力之外，还应有与之相对应的身份、称谓，工作起来自己有底气，群众才信服。譬如兽医，他的职责是诊治畜禽疾病，称谓叫兽医，走到哪里他都有这个底气。那么，被“政府花钱买服务”买来的人是个什么角色呢？是叫政府雇佣工还是叫农民或农民工呢？可以说，以钱养事造就了一个畸形群体，这些人以前是党和政府从优秀民办教师、退伍军人、农村干部、群众文化骨干中招聘而来的，在他们“转干”的时候，政府已为他们办理了“农转非”手续。实行以钱养事，这些人已开除干部身份，又没有恢复农民身份，经常不知自己属于哪个群体，工作起来无所适从。

七、没有后劲，只有后患

1、专业人才流失严重。

以钱养事之前，某县有14名文化专业人才在文化站工作。以钱养事之后，这个县仅有7名专业人才在文化站工作，专业人才流失50%。在留下来的7名专业人才中，3名即将年满60岁，4名在50岁左右。

2、非专业人才随意进入。

以钱养事实行合同管理，政府是文化合同甲方，什么人都可以成为文化合同乙方，以前的乡镇文化站干部考试、考核全由省人事厅和省文化厅共同掌握，以钱养事之后一个县级文化局长就能决定文化合同乙方的取舍。是“两厅”的水平高还是一个局长的水平高姑且理不论，仅两件事就很能说明问题。一是湖北省团风县在招聘文化合同乙方时竟出现一个大学生和一个半文盲考分绝对相同的事件，而且这个半文盲原是一座寺庙的“带发尼姑”，成为文化合同乙方之后她既拿养事的钱，又拿庙里的香火钱，白天带领群众相信共产党，晚上带领群众相信菩萨，这种人在“两厅”掌握考试考核的时候能进文化站吗？二是有一个年轻人成为文化合同乙方之后，单位负责人叫他去给蓝球比赛记分，他说他不懂蓝球，叫他去文化活动当评委，他说他不懂文艺表演，一个什么都不懂的人怎么成为文化合同乙方呢？原来他是文化局长的干儿子。这个干儿子如今在经营一家私人网吧，常年只为个人谋利反而还要拿上一份养事的钱，这实在是以钱养事给他带来的莫大好处。

3、农村文化市场严重失控。

依据以钱养事的原则，文化站再也无权管理文化市场。一般来说，一个县文化市场稽查队多则七八个人，少则三五个人，他们承担的管理范围少则一千平方公里，多则两三千平方公里，人少面广，鞭长莫及。而乡镇文化站近在咫尺，看着未成年人上网，看着网吧超时经营也无权过问。还有诸如打字复印店印制封建迷信品文化站也无权过问。

4、腐朽反动文化伺机反扑。

在法轮功活动猖獗时期，乡镇文化站大都以各种文化形式予以抵制，极大地教育了群众，也有效地遏制了法轮功在农村蔓延。某地文化干部成为文化合同乙方之后，一个法轮功分子竟送上一份宣传品，附言道：我们需要您的参与。可见，反动文化不仅要同我们争夺农村文化阵地，还要与政府争夺文化人才，被以钱养事淘汰下来的文化人其实是人才啊！

5、农村文化现状令人担忧。

某地一个行政镇有人口10万，行政村50个，村民小组740个，全镇共有大小寺庙1500多座，组平2座还不止，最多的一个小组四座庙。全镇挂“文化活动室”牌子的地方10处，成天都是麻将、扑克、老虎机等赌博活动。与寺庙相比，乡镇文化站才有一座1000平方米的活动面积，两名文化干部，就是四门全开也容纳不了10万之众，日夜不歇也满足不了农民群众的文化需求，在这种情况下，政府本应加大事业投入，扩大事业队伍，而以钱养事把仅有的两名文化干部也变成为“社会人”，难道要让美国的宗教文化变成中国农村的主流文化吗？

以钱养事是否合乎中国国情，是否合乎农村现状，我们的决策者应该从两年的实践中好好地反省一下，亡羊补牢，为时未晚。

作者：胡百溪

(湖北省蕲春县横车文化站)

发布时间：2007-04-17 13:55 来源： 文化传播网

[回复本贴]

※来源：文化发展论坛 http://www.xiexiebang.commedu.com/ 以上内容只代表作者个人观点，不代表本站观点。

本站访客来自 58.51.72.* 于2007-7-6 17:36:00发表评论：

强烈建议将此文尽快向上反映，坚决制止这种不得人心的错误做法。。。。。。。。。。。。

探索农村文化站建设新路

唐卫彬 黎昌政

从去年底开始，湖北省在7个县市区开展乡镇综合配套改革试点中，将乡镇

文化站脱钩转制成为自收自支、企业化经营的经济实体，并改称为“文化中心”

。乡镇文化站一直是国家明文规定的公益性事业单位，也是农村精神文明建设的 主要窗口，湖北省这一在全国具有“吃螃蟹”意味的改革探索，引起了人们的广

泛关注。

“体弱难支”的农村文化站

乡镇文化站一直是农村文化的主体，然而，近年来农村文化站的发展却不让

人乐观。由于受到财力的限制，中央关于“各级政府的文化投入不低于财政支出

的1%”的规定难以落实，造成农村文化事业严重“贫血”。调查显示，湖北省1180

个乡镇文化站中，能发挥良好作用的只占1/3，而半数以上的文化站已基本丧失

功能。有的乡镇文化站甚至一年不开展一项活动，濒临瘫痪。于是有人说，文化

站的现状是“阵地犹在”，但“名存实亡”。

另一方面，近几年来农民文化消费群体结构、消费观念都在发生深刻的变化，但文化部门对农民文化需求的研究却显得滞后，他们给农民供应的“文化大餐

”仍是一成不变的“四菜一汤”（吹拉弹唱和读报）。相反，带有迷信色彩的民

间民俗活动在农村却很有市场。老河口市文体局局长冯雨说：“乡镇文化站的工

作一直都由政府布置，活动由政府投资，人员工资由政府拨付，文化站工作人员

的积极性差，举办的文化活动根本不能满足农民多元化的精神文化需求。”

脱钩转制，改革的“断腕”之举

华中师范大学中国农村问题研究中心专家吴理财说，计划经济模式下的农村

文化缺乏活力，其中一个重要原因就是文化主体单一，没有引入竞争机制，与市

场脱节，与农民的需求脱节。

去年12月，湖北省委、省政府下发《关于推进乡镇综合配套改革的意见（试

行）》，农村文化管理体制就更到了非改不可的地步。

许多专家和基层文化工作者将这一次的改革模式概括为“五化”：阵地建设

“多元化”，公益文化事业“订单化”，文化队伍建设“社会化”，娱乐文化发

展“市场化”，农村文化市场管理“制度化”。

湖北省宣传部长张昌尔认为，文化站改革的核心是，实现了农村文化管理体

制和机制的转变，明确了“政府主导、社会承办、市场化运行”的农村文化建设

思路，培育了新的农村文化市场主体，这样的改革具有针对性、可行性和生命力。

改革还拓展了原文化站的功能与生存空间。改制后的文化中心由过去单向接

受政府投资、组织文化活动，转变为主动多渠道投资，大力开展各类文化艺术活

动。各地的实践证明，在农村文化工作中引入竞争机制，能大大提高政府有限资

金的实际效益，让新文化主体适应市场需求，满足农民多层次的文化需求。

据调查，现在各地文化服务中心开始主动挖掘基层文化市场潜力，积极开展

经营性文化服务项目。老河口市竹林镇文化中心不仅建起了图书室和碟屋，还组

建了一个既可拍照又可娱乐的活动中心，成立了唢呐队和摄影队。老河口市文化

体育中心主任余光华说：“现在我们的收入是‘多劳多得’，而且我们具有资源

和专业特长，通过多种形式的文化服务，效益一定比以前更好。”

任重道远，农村文化阵地不能丢

许多专家认为，湖北走出了一条发展农村文化的新路子，这符合市场经济条

件下文化建设和管理的趋势和方向。但是，文化站改制必须实现“职能不变、阵

地不丢、经费不减”，这是检验改革成败的关键。

对此，许多干部群众还心存疑虑，表示担忧。一些基层文化工作者认为，农

村文化建设长期以来欠债较多，文化工作又是“软指标”，长期处于“弱势”地

位，容易被忽视。另外，农民收入增长缓慢，农村文化市场发育严重滞后，如果

纯粹依靠市场手段，恐怕难以行得通。

还有人说，在国家越来越重视公益文化事业的形势下，湖北取消文化站，有

与中央精神背道而驰之嫌。这次的改制在文化站职工中也引起了一定的思想动荡

。有的人说文化站是“生的伟大，活的艰辛，死的可惜”。

一些干部群众担心，文化站撤了，人散了，农村文化阵地将面临丧失的危险

。比如，乡镇“社会事务办公室”人员身兼多职，工作人员的精力有限，长此下

去，文化行政职能会不会被虚化？农村文化市场由县市文化局直接管理和执法，文化局的管理鞭长莫及，这会不会导致农村文化的发展的失控？难度大、不赚钱

的民间艺术的发掘和保护等问题会不会“断档”？文化站原有资产无偿委托中心

经营，会不会导致“短期行为”？另外，有关文物保护、未成年人保护等工作由

谁来落实？„„一系列重要问题，都亟需有关部门研究，并推出相应的配套政策。

毋庸置疑，政府保证对文化事业的投入，仍是农村文化健康发展的基础。据

了解，湖北嘉鱼县在改革中按去年基数对各文化中心投入经费总数为13.3万元，平均下来，每个中心每月不足1400元，依然少得可怜。为了减轻乡镇财政压力，襄樊市要求已改制的各乡镇从转移支付中，每年平均列支3万元，用于文化服务

中心开展公益文化活动。老河口市已明确，在起初的三年过渡期内“定向委托”

，年初由乡镇政府向文化单位预拨60%的文化事业经费，年终根据考核情况拨付

相应经费；过渡期后，政府文化事业面向社会公开招标采购。同时鼓励文明单位

、知名企业或农户“买单”，主办各类公益性文化活动。

此外，为了解决文化站的人员分流问题，实现“两保”是当前的焦点。据了

解，目前全省乡镇文化机构人员基本上都未参加社会养老保险和基本医疗保险。

全省2000多名文化工作者的“两保”资金需数千万元，乡镇显然没有财力解决。

目前，湖北省虽然已决定对转制职工实行一定的保险补贴，但成熟的、全局性的 操作方案还没有出台。

湖北省的有关领导认为，这次改革打破了公益性文化单位不能“拆”的观念

，必将产生一定的阵痛。但是，农村文化如果不与市场经济体制衔接，还守着名

存实亡的老阵地，就只有死路一条。只要切实保障了政府对公益性文体事业的投

入，实现了真正意义上的“以钱养事，以事养人”，通过吸收社会的广泛参与，基层文化建设就能保持更加长久的生命力。

湖北日报副总编江作苏多年来一直关注农村文化的建设。他说，农村文化体

制改革的最终目的是为了建设更加充满生机和活力的农村文化。但并非一改就灵

，为此政府在农村文化中要发挥引导、规范和服务职能，切实保证文化投入；还

要扶持多元化的文化主体，让他们发展成为蕴含文化功能的社会组织。

需要注意的是，改革不是为了甩包袱。不论农村文化体制怎么改，农村文化

市场怎么发展，政府在文化建设中的主导作用，在文化发展上所承担的重要职责

是不会变的。各级政府只有把文化建设纳入农村经济社会总体发展规划之中，纳

入各级各部门目标责任制和考核指标中，切实履行宏观规划、提供公共文化产品

和服务、培育文化市场、履行文化市场的管理等职责，才能促进农村文化事业的 健康发展。

2007年10月30日 星期二 丙戌年 九月二十

重塑农村文化主体 促进社会主义新农村建设

2005-11-23 □中共湖北省委宣传部课题组

党的十六届五中全会指出：“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。当前，随着社会主义市场经济体制的不断完善、农村文化市场的不断发展、乡镇综合配套改革的不断深入，一方面，传统的农村文化主体——乡镇文化站面临一系列新情况、新问题，另一方面，农村基层各种形式的新型文化主体不断涌现，农村文化主体建设已经进入一个新的发展阶段。适应农村基层文化建设新形势新要求，重塑农村文化主体，成为落实科学发展观，推进城乡统筹发展，建设社会主义新农村的重大课题。

2003年以来，我省以乡镇综合配套改革为契机，以农村文化市场需求为导向，大力培育结构多元、特色各异的新型文化主体。在乡镇一级，一手壮大乡镇文化站，发展公益性文化，一手培育民营文化主体，发展经营性文化；在村组一级，以经营性文化主体为主，按“民办公助、一主多业”的思路发展各具特色的文化中心户和各类联合性的民间文化团体，初步探索出一些适应社会主义市场经济要求，有利于促进农村文化发展的新模式。中共中央政治局委员、中宣部部长刘云山同志今年4月视察湖北时，对湖北重塑农村文化主体的探索给予了高度评价。

推进农村文化主体建设的主要作法

近几年来，我省适应社会主义先进文化建设要求，顺应农村基层政权建设新形势，以农民文化需求为导向，以乡镇集镇为中心，努力构建农村文化主体多元结构。乡镇按“两转四化”思路重构文化事业机构；集镇和村组按民办公助、一主多业、文商互补的思路发展各具特色的文化中心户；乡镇和有条件的村按农民的文化需求和市场的办法组建各类联合性的民间文化主体。刘云山同志将我省的作法总结提炼为“政府支持、培育主体、市场运作、增强活力”。

第一，按照“两转四化”的思路，盘活做强乡镇文化服务中心。

一是转体制。按照管办分离的思路，调整原乡镇文化站职能，公益性文化规划的制定、财政对文化经费的投入等文化行政管理职能由乡镇政府职能部门——社会事务办公室承担，文化执法职能由县市专业文化执法单位承担，提供公益性文化服务的职能由乡镇文化站继承，乡镇文化站并列挂“乡镇文化服务中心”的牌子。改制后成立的新型乡镇文化站对原乡镇文化站资产享有使用权和收益权，但已经与政府脱钩，面向市场、自主经营、转换机制、自负盈亏，走企业化、市场化、社会化的路子。这种与农村文化市场对接的新型文化站，是农村市场经济发展和乡镇综合配套改革之后出现的新事物，是具有龙头带动作用和区域辐射作用的新型主体。

二是转机制。改制后，乡镇文化事业经费和项目仍向乡镇文化服务中心倾斜，但运转机制彻底改变。政府改变对文化机构的投入方式，实行公益性文化事业项目采购，变“养人”为“养事”、“养项目”。乡镇文化单位自主用人、自定分配方式，通过认购公益性文化事业项目和开展文化经营活动，谋求发展。

三是公益文化事业“订单化”。对于节庆大型文化活动、群众文体活动，培训群众文艺骨干，普及科技、文化、卫生、法律知识，搜集、整理民族、民间文化艺术遗产，文物保护，指导村组文化建设等公益文化事业，政府制定目标责任书，与新型乡镇文化站签订单（责任目标协议书），年终量化考核，视任务完成情况拨付文化事业经费。

四是娱乐文化发展“市场化”。乡镇文化职能部门制定文化市场发展计划，加强对文化娱乐业的管理。通过出台扶持措施、落实文化经济政策、创造公平竞争环境，大力培育多元文化市场主体，发展文化经营组织和个体文化经营户，引导和培育农村文化市场，推动形成多元主体在农村文化市场竞相发展的局面。

五是文化阵地建设“多元化”。改制后的乡镇文化站在保持原文化设施功能的前提下，可采取合作开发、土地置换等方式对现有文化设施进行改造、更新，盘活文化资源。同时，鼓励、支持、保护集体、个人多元投资，参与文化产业经营，巩固壮大文化阵地。

六是文化队伍建设“社会化”。文化人才的培养，实行政府主导、社会主办，动员学校或文化专业人员开办文艺培训班，组织民间吹、拉、弹、唱等各种文化协会，走自我培养、自我发展的路子。同时，在乡镇文化站改制过程中，对原文化站工作人员区分情况妥善安排，既确保改革平稳推进，又保护文化人才不致流失。

第二，按照专业化、市场化的思路，建设好文化中心户、文化科技屋等文化个体户。

文化中心户、文化科技屋是在广大农村出现的一种新的文化经济现象，实质是一种农民投资、农民经营、农民所有、农民受益的文化个体户。对这种新型文化主体，全省按照“民办公助、一主多业”的思路，科学选点、合理布局、适度扶持、确保运转。动员各部门和各级文明单位在自愿基础上，结合小康点、扶贫点建设，采取对口援建、结对帮扶、文化下乡等形式，帮助农村文化中心户、文化科技屋发展，使其建得起来，活得下去，能够充分发挥示范、辐射作用。

一是明确条件，选准户主。确定文化经营户时，以文化市场中涌现出来的典型户为基础，给予适当引导。提出五个条件：政治思想觉悟高，热心公益事业；家庭成员具有较高素养，对文化活动有较高积极性；邻里关系融洽和睦，在群众中有一定影响力和号召力；居住在相对集中的地带，交通、通讯比较便利；具有一定经济实力，住房宽敞明亮，办有商店或其他经济实体。

二是市场运作，文商互补。把市场经济运作机制有效运用于“文化中心户”建设，积极引导社会能人、科技致富带头人、私营老板等创办各具特色的“文化中心户”，采取“1+1”或“1+X”建设模式，即“文化中心户”加上商店、诊所、加工厂、照相馆、新华书店连锁店等经济实体，以商养文、以文活商、文商互补，不断增强其“造血”功能。

三是民办公助，社会帮扶。“文化中心户”仅靠农民投入是不够的，必须动员社会力量给予支持。在“文化中心户”建设过程中，各地发动各级文明单位、派驻农村工作队对口援建，结对帮扶，广泛组织开展“城乡文明手拉手，共建文化中心户”活动。同时，积极争取各界帮扶。襄樊市2003年、2004年连续两年争取全国文化“三下乡”活动在襄樊举办；争取中国农业出版社支持价值近200万元的农业科技图书；争取省新闻出版局、省图书发行集团、湖北科技出版社等单位支持价值100多万元的各类图书及文化用品。

四是跟踪服务，规范运作。各地成立由宣传、文化、广播、新闻出版等部门组成的工作专班，对审批后的“文化中心户”建立档案，实行动态管理，随时向其提供帮助，解决困难。

第三，按照政府引导与农民自发相结合的思路，大力扶持民间文化活动主体。

近年来，民间剧团、民间演艺队、民间红白喜事乐队等民间文化活动主体发展很快，深受农民群众欢迎，在农村文化市场中发挥着有益的补充作用。此外，各种民间文艺协会组织、文化中介组织、文化经纪人等，也在萌芽和发展中，显示出勃勃生机。为大力扶持发展民间文化活动主体，充分发挥其活跃文化市场的积极作用，各地宣传文化部门努力想办法、搭平台、搞服务。在十堰市郧县，县委宣传部根据每个乡镇群众文化资源和文化活动情况，制定了农民演艺队组建标准、数量和演出质量要求；乡镇以政府引导和农民自发的形式，按标准要求筹建演艺队，开展活动。许多地方依托原有的民间吹打乐队和农民剧团，在农村建起了一大批水准较高的农民演艺队伍。在宜昌，宣传文化部门以派出专业人员上门辅导、就地培训，送出去学习、参加比赛，举行业余文艺节目汇演等多渠道多形式，加强农民演艺队伍建设，提高创作、演艺人员素质。在襄樊，突破部门、单位、地方人才壁垒，打破文化干部办文化的身份界限，建立起“不求所有、但求所用”的新型用人机制，形成“谁能干文化事业就让谁干”的良好氛围。谷城县石花镇文化馆组织业余文艺爱好者成立“宝石花艺术团”，自编自演群众身边的人和事，成为当地的文艺骨干队伍。

实践证明，我省以综合配套改革为契机推进乡镇文化站改革，改革后的新型文化站在原有职能上不仅没有削弱，反而有了进一步加强。改革所取得的成效，集中表现在：一是乡镇文化工作人员结构得到优化。二是乡镇文化工作活力增强。由于实行了“以钱养事，以事养人”，乡镇文化工作普遍改过去的“等”事做为“争”事做，主动挖掘文化市场潜力，积极开展经营性文化服务项目，文化工作人员的责任心大大增强。改革还拓展了原文化站的功能与生存空间，由过去单向接受政府投资、组织文化活动，转变为争取多渠道投资。各地乡镇文化服务中心克服种种困难，利用重大节庆日，组织开展形式多样、内容丰富、群众喜闻乐见的文化活动，取得了比较明显的经济效益和社会效益。宜都市在改革前的2004年全年放电影471部，改革后，今年上半年放映376部，同比增加200多部，彻底消灭了多年来的电影放映空白乡镇和空白村。三是乡镇文化市场管理日益规范。乡镇文化站管理职能上收县市文化局后，有利于文化市场、新闻出版市场和文物管理实现“一盘棋”，有效解决了过去政出多门、执法不严的问题，文化执法进一步规范化。

进一步推进农村文化主体建设的几点思考

第一，必须把巩固意识形态阵地、满足农民文化需求与建设农村文化主体统一起来。巩固社会主义意识形态阵地，难点在农村基层。我国仍然是一个农业大国，人口的绝大多数是农民，能不能用马克思主义指导广大农村基层的思想动态及文化活动，牢牢掌握广大农村思想文化阵地，对于巩固党的执政基础、执政地位，维护国家安全、社会稳定，具有重大意义。然而历史和现实表明，农村意识形态领域的形势不容乐观。在不少地方，封建迷信、非法宗教、西方思潮等争夺农民的斗争十分激烈。当前，在推进农村基层政权建设、深化乡镇配套改革的形势下，面对农村思想文化阵地的新情况，迫切需要保护和扶持先进文化的主体发展壮大。长期以来，由于基层传统文化主体存在一系列困难与问题，重塑农村文化主体，成为巩固意识形态阵地、推进文化建设的难点所在。在农村，农民与各种思潮的碰撞是以文化的形式出现的，农民迫切需要多层次多样化的文化服务和文化产品。因此，必须把巩固意识形态阵地、满足农民的文化需求与培育农村文化主体统一起来，把农村文化主体建设作为巩固意识形态阵地、维护农民文化权益的重要途径，坚持用马克思主义引领意识形态领域各种社会思想，努力形成“一元指导、多元合奏”的农村文化主体建设格局，努力满足广大农民的文化需求。

第二，必须把政府主导与市场导向统一起来。发展农村文化，重塑农村文化主体，既要强调政府主导，也要尊重市场导向，必须把两者统一起来。要切实转变政府文化职能，厘清公益性文化与经营性文化。在当前文化市场尚未充分发育，特别是农村经济发展程度相对滞后的情况下，农村文化主体的重塑、农村文化市场的培育，必须坚持以政府投入为主。文化站作为农村文化建设的主导力量，履行的主要职能是公益性的文化事业建设，这一基本职能必须坚持。繁荣发展农村文化，必须加大扶持力度。当前急需从三个方面加强扶持：一是加大公益性文化投入，根据中央对“十一五”规划建议中“大力发展农村公共事业”的精神，可以考虑进一步增加对乡镇公益文化的转移支付；二是进一步研究制定扶持农村文化主体健康发展的政策措施；三是进一步建好基层文化骨干队伍，为农村文化主体的充分发育提供人才队伍保障。同时，在社会主义市场经济体制初步确立的背景下，市场对社会资源配置起着基础性作用，应充分尊重市场规律，坚持以市场为导向推进文化主体建设。“办”文化的功能应交给市场，交给文化经济组织，如文化中心户、网吧、游戏厅、图书音像出租零售店、歌舞厅、民间乐队等，努力构建政府为主导、市场为导向的多元文化主体建设格局，实现公益文化与经营文化协调发展。

第三，必须把农村文化主体建设与农村文化市场体系建设统一起来。改革农村基层文化体制，推进基层文化建设，是一项牵涉面广、政策性强的社会系统工程。从长远来看，必须建立与社会主义市场经济体系相适应的农村文化市场体系，才能提供更多更好的文化服务和文化产品，不断满足农民群众不断增长的精神文化需求。文化主体是文化市场体系的一个要素，重塑农村文化主体，是构建农村文化市场体系的重要组成部分，要把农村文化主体建设放到整个农村文化市场体系的建设中去思考和把握。农村文化市场体系的建设，既包括文化主体建设，也包括市场培育、市场制度建设、市场监管等方方面面，必须把农村文化主体建设与农村文化市场体系建设统一起来，不断优化农村文化主体建设的外部环境。■

(执笔：沈轩岩)

安陆市乡镇事业单位综合配套改革的调查与思考

作者：小龙剑

(2006年 08月 01日)

乡镇事业单位综合配套改革目标是解决减轻农民负担的深层次问题；将事业单位，整合为有利于提高工作效力、增强活力、调动各方面积极性的服务机构；确保党中央在农村各项政策的落实和社会公益事业全面健康地发展。该项改革引起了社会的广泛关注。是否提高工作效率是检验改革成败的主要标准。为把我国行政事业单位改革推向发展的良好新阶段。笔者带着理论联系实际，实事求是，“解剖麻雀”的观点；从我国的行政管理和社会主义建设的大背景中，对湖北省安陆市乡镇事业单位综合配套改革进行了半个月的调查。

事业单位人员的说法

一、政策朝令夕改，让人感觉到“现在的地方政府不讲诚信”

2003年9月，我们全市乡镇事业单位人员积极参于乡镇事业单位综合配套改革。通过“两试三测”（两试是指：笔试、面试，三测是指：群众代表测评、单位内部测评、领导组织测评）搞好了事业单位“三定”。当时，乡镇事业单位还叫站所。政策规定，事业干部竞争到岗位任职资格后，有获得在乡镇站所继续工作的权利；下岗的人员，提倡与单位一次性算断，用人单位与其签订脱离组织人事关系的协议。我们竞争到岗位的人员，正准备满怀信心为党和国家的事业继续拼搏的时候，省委省政府出台了《推进乡镇事业单位改革加快农村公益性事业发展的意见》（[2005]13）文件。这个文件将原来事业单位改为企业，干部身份改为无事业编制的“社会人”。这个“两改”违背了2003年10月干部参加的乡镇事业单位改革时竞争上岗政策。我们认为地方政府在改革中存在带有主观上的欺骗和遇弄。如果2003年10月在配套改革时明确表明通过竞争上岗的职工要进行单位性质和人员身分置换，那么我们全部放弃竞争上岗的机会，不参加考试和考核，提前主动辞职另谋出路，也不会在所谓的事业单位（没有政党关心的弱视群体）耗费5年光景。试想：刚刚考上岗位，单位又要变成企业，干部身份又要变成“社会人”，这个我们能够接受吗？这不是组织在用愚弄我们？在乡镇，摸爬滚打多年耗尽青春时光的我们成了“弃儿”。这让人们不能不怀疑地方政府政策的诚信度。

二、编制极不合理，这次改革将成为基层政权的不稳定因素。

“喝水养命的做忙人，吃饭吃肉的为闲人”。2003年安陆乡镇事业单位改革后，我们企业服务中心、文化服务中心、农技服务中心等8个乡镇服务中心的上岗人员，1年的工资只有5000元，再扣除党报党刊款、防汛费等款项，实际得到的只有4000元。全年的薪水是一个农民工和一个乡镇国家公务员一年工资的三分之一。也相当于广东省特困人群最低生活保障线标准。虽然有的部门可从事业收入中增加点补助，但那是非常有限的，也是没有保障的。因为部门的收入是政府通过乡财政所掌管着，随时可调控部门资金。更何况，有的部门根本没有事业收入。事业人员待遇这么低，他们还要和公务员一样完成驻村的各项行政工作，同时还要完成本单位的业务工作。于之相反的是：乡财政所的人员编制配备、工资的发放就让人气愤！全市的乡镇财政所在事业单位改革前有17名职工，改革时刚好定了17个人的编。

一个部门站了全乡（农技、水利、企管、文化、建管、计生、兽医、林业）8个乡直部门职工总编制的一半，财政人员的工资总额和费用比全乡8个部门人员的工资还要多。他们的工资待遇好，但财政所并没有多少事要做的。一年当中，全体职工除了做农民粮补面积和农民合作医疗保险测算外，再就是整天无所事。农民种粮补贴和合作医疗数据，第一年搞好了，以后就没多少事要做，稍微有点事做的是财政所长和会计。财政人员过多是财政负担加重的主要原因之一。财政所在乡镇改革中走了过场，违背了乡镇综合配套改革的减轻财政负担的基本原则。还有，司法局原在岗人员的编制没有解决，财政又在社会上招聘了10余人安插到该单位；A乡等乡镇招聘了一批临时工，组成治安队。新进人员业务不熟，素质比原在岗人员的素质差。编制的错位，让干事的没工资，拿工资的不干事。编制的不合理，让很多退出编制的事业人员和解决不了编制的业务骨干失去了心理平衡。乡镇事业干部是很好的人才资源，他们有组织能力、有顽强的生命力，是最基层领导的精兵部队，能够独挡一面。“基础不牢，地动山摇”。如果这支力量失去，将导致农村基层政权不稳。

三、县官不与现管，改革是地方政府对抗上级政策的借口。

党中央、国务院的政策在地方没有执行的有多少？不仅有，而且还有不少！中央[2005]11号文件规定：乡镇文化站属于公益事业，在改革中不能变为企业或变相企业化，并重新命名为乡镇综合文化站。安陆市还把乡镇文化站列为以钱养事的服务中心，而以钱养事实际是按照省委[2005]13号文件把乡镇站所改为企业型中介服务组织运作的一种基本模式。由此可说地方政府还没落实中央[2005]11号文件的意见。还把乡镇文化站当作了企业对待。地方政府成立了“独立王国”，不与中央保持一致性。今年三月，湖北省文化厅王建刚副厅长一行到安陆调研乡镇文化建设。市文化局通知乡镇站做好“迎调”准备时，要求乡镇站按中央[2005]11号文件规定，挂上乡镇综合文化站的牌子。可是省调研组一走后又要按照基层行政领导的意思换上乡镇文化体育服务中心的牌子。还有计生、畜牧、水利、林业等部门的改革，都没有按照上级(党中央

国务院，省委

省政府)的定编文件落实。工作有如捉迷藏，我们不知听谁的，难道党中央、国务院的文件还不管用吗？至于身份置换的问题，我们认为，聘用制干部可通过竞争上岗的形式解聘；国家干部应该由国务院发文解除，地方政府非法定事由不能开除或辞退国家干部！!

一级组织不能与党中央保持一致性，其党性何在？

四、公务员官僚化，乡（镇）级政府阻碍着经济社会发展。

国家对农村的扶贫项目，有多少政策落实了？安陆市所有的乡镇没落实到12%的数目。如：A乡，扶贫办公室每年拨给30万元扶贫资金，该乡落实到项目村的数目共计是几万元，平均每村3000元左右，大部分资金被乡政府用了。乡民政的扶贫救济资金，落实的也不好，部分资金被政府变花样的搞走。有的乡是将民政的扶贫救济资金划到教育部门，政府然后从教育部门提走。机构改革后，以钱养事的项目资金，有多少落实到项目上了？没有落实到50%。大部分资金被乡镇政府拿去解决了乡镇公务员的福利待遇。有的资金被挥霍了。项目不落实，地方经济怎么发展？为此，我们不能不产生三点想法：

1.作为基层政府公然对抗中央政策规定，那么作为基层政府领导下的乡镇事业单位的职工，怎么又能接受面对他们不公平的改革呢？

2.如果说地方政府连起码的改革政策就不落实，那么他们上对中央，下对百姓承诺的做一个法治政府、服务型政府，又从何谈起呢？

3.如果说一时落实的政策还有困难，那么又为何不向被改革者作以解释和以后的承诺呢？这不是人为制造一个地方的不稳定因素吗？乡镇公务员和财政人员已经官僚化了。他们都在城市买有房子，搞“走读”。他们的工资有保障，每天很早就回家。老百姓找他们办事，早上找不到人，中午去玩牌赌博了，下午3点钟以后也找不到人。乡镇公务员不解决问题，群众向上级组织反映（上访）问题，他们不是疏导、解决，而是围追堵截、打击报复。上级领导对乡镇工作进行评估调研，已官僚化的公务员不说真话，也不让检查人员深入调查，常常对被调查人员加压、许诺、定调、监控。如：A乡有领导还骂上访人“诬赖”；综治办主任动手殴打、恐吓上访人，成了“工作绩效功碑”。B乡镇综合配套改革评估，乡镇根本没要事业干部参加，省调研组来检查，公务员冒充事业干部接受调查。C镇税费改革后，公务员的黑手伸向了民营企业、建筑老板、承包大户，他们制造矛盾解决矛盾，从中索取好处。镇的某领导，找到该镇一老板要入干股，他对承包人说：“承包合同订立的再合法，只要有人组织群众，以土地的名义缠访、闹事，你的成果就会前功尽弃，如我有股份，我可以协调”。

五、用人没有章法，人事改革成为安陆整个社会腐败温床。

我们说：“大浪淘沙，留下来的是金子”。事业单位的“三定”（定编制、定岗位、定人员），都进行了“两试三测”。留下来的人员，是群众拥护，几级组织信任，单位内部认可的；尤其，单位负责人是组织培养多年的人才，他们能够独挡一面，具有丰富的农村工作经验和技能。事业单位干部是基层工作的人才资源。而机构改革成了对老一辈领导制定的政策全盘否定；成了对事业单位做过的工作的全盘否定；成了赶走老干部，安插关系人员，近亲繁殖干部的借口。改革将导致，安陆干部近亲繁殖，领导干部的廉洁问题缺乏干部的监督，滥编、混编干部严重。如：2004年，李店镇王保华等非在编人员，都安排到乡镇党政机关工作。其它乡（镇）政府，也安排了多名“社会人”。据统计，安陆“社会人”从事应由公务员工作的有50多名，除此之外，大部分乡镇还在编制外招聘了3-5名人员成立治安队。到2006年，还有一部分乡镇的“社会人”和公务员一同驻村搞行政工作。既然省委出台的[2005]13号文件是合乎地方实际的政策；那么，基层政府为何还不执行这政策呢。将已改成为无编制的、不是干部身份的，所谓的“社会人”，安置到本是公务员工作的政府机关工作岗上呢？因此，我们不得有三点思考：

1、部分乡镇把“社会人”当公务员用，是否存在违反政策用人之过？

2、“社会人”当公务员用，是减轻公务员的工作强度？还是公务员不够用？

3、机关事业单位人员臃肿，为什么还招聘一批新进人员呢？如果是公务员不够用，那么我们的各级党委，是否还要重新思考正确处理财政负担与必要行政成本的关系；如果说是减轻公务员的工作难度和工作量，那么享受一定的政治待遇和福利待遇的公务员的作用又到哪去了？

4、如果说把事业单位的工作人员变为“社会人”是减轻农民负担和财政负担的话，那么又为何不把“公务员”更名为“社会人”呢？要减轻财政负担，为何不把真正吃财政饭的公务队伍中的“撞钟和尚”减一些呢？就这样，安陆市的“贪污犯”“社会流氓”都进入了“干部”队伍；在岗的干部，四十多岁的静观改革等政策,三十多岁的围观领导跑官要官;造成干的不如看的,看的不如跑的,跑的不如送的,送的不如有社会关系的。

老百姓对改革的看法

一、打着减轻我们负担牌子，实质革了我们服务机构。

前几年加重农民负担的，我们不认为是事业单位；我们说是乡镇政府。向农民收钱都有乡镇人民政府红头文件的。收我们的钱是乡镇政府决定的或许可的，事业单位的干部是他们的腿子、干棍；收取我们的款项都是乡镇政府控制了的、用了的。如果真是事业单位收的，那乡镇纪委、监察就要查处了。这次改革，事业单位的干部成了乡镇公务员的“替死羊”。我们喜欢的是事业单位的干部，他们都有专业知识、一技之长，人好找，能为我们办实事。形象的说，他们能和我们统一的服装、统一的领导、统一的语言、统一的行动、统一的思想、统一的目标、统一的认识。我们不喜欢乡镇（公务员）干部，他们人难找，门难进，脸难看，事难办；这政策，那政策，都是收钱的政策。

乡镇政府是一级官僚机构，应该进一步的精简人员。当前，农村市场经济秩序的维护、利益矛盾和纠纷的处理、公共资源的管理、各种公共疫情的防范、农村教育和培训的组织、农村文化的建设、公共信息的发布等等，都要靠乡镇部门去具体组织和实施。若真正以人为本，现在不是部门无事可做，而是乡（镇）政府没什么事做。实际上乡政府没什么东西，只有一个党的公章和乡的公章，只不过是任命干部的作用，还有就是为老百姓开介绍信，别的就没什么了”。

乡镇政府可以撤掉，设办事处。老百姓有纠纷找司法所，生孩子找计生办，生活困难找民政，只要这些具体部门，就能处理好社会事务。撤销乡镇政府，对老百姓不会有大的影响，而撤销部门会给群众带来不方便。从总体看，现在不是部门人浮于事，而是决策者从减少财政供养人员角度考虑多，从为“三农”服务的角度考虑少；从上级政府角度考虑多，从乡镇部门的角度考虑少；从短期考虑多，从长期考虑少。因此，问题的关键是如何正确制定乡镇改革的目标，弄清楚到底是为谁改革，为什么而改革。自2002年以来,乡镇改革的核心问题就是乡镇事业机构精简和干部的分流。那是制定政策的人对现实中的乡镇部门不了解。因为这份职业一直受到歧视、弱视,所以部门干部工作多、难度大、待遇低、责任大。这些苦衷谁来关注？部门干部得不到应有的关注，有时受到上下挤压，左右臭骂，中间加械。部门的干部就像“母鸡命”，头挨叮，背挨踩，屁股挨踢。

谁在喊乡镇部门干部没事做了?那肯定是少数领导在工作中说了模棱两可的含糊话、不解决乡镇部门实际困难的原则话、不懂装懂的外行话。于是改革的领导把它当成看家本领，逢会必讲乡镇机构的精简,部门干部的身份置换。有的记者，在报纸上迎合领导心理，说了人云亦云的重复话、颠倒黑白的大笑话，不注重调查研究的虚假话。就这样一传十,十传百,机构改革成为人人皆说的事.乡镇部门干部成了体制和制度的牺牲品。结果不干事的还给干事的提意见。改革的恶性环境,让干部人心惶惶，迫使有的人投机钻营。部门干部置换身份，事业人员不满意，群众不满意。事业单位“三定”，是经过“两试三测”的，其中有人民群众的意见。“三定”后，事业干部的组成是“技术专业人才”和“李云龙式的诸侯”，群众都很拥护他们。如：B乡有一位站长，他任村干部，工作搞的出色，被提拔到乡镇部门工作。他在部门的工作，工作成绩突出。通过组织人事部门考核，他由招工、聘干、录干，一步步走到站长岗位的。事业人员“三定”时，他的综合分数很高，群众对他评价也很高。现在把他变成“社会人”，打击了他的工作积极性，你说人民群众满意么？安陆的经济发展不了，在很大的程度上是盲改搞得人心惶惶，打击了乡镇事业单位的干部工作积极性。改革实质革了农村的服务机构，真正搞服务的是事业单位的人员。有的事业单位人员包村、包行业工作，还配合中心工作。

二、改革后财政负担加重了，人员的工作热情却冷了。

农村税费改革虽然减轻了农民负担，但同时发生了不能有效生产和供给乡村公共服务而满足日益增长的公共需求。机构改革的减少财政开支的目标，从现在的情况看，这个目标被大打折扣，甚至南辕北辙。据了解，乡镇部门在改革前，基本上财政没有负担，每个乡镇每年拨付乡部门的补助性工资不到10万元。他们的工资收入主要是从服务中和合法的管理中得来的。如：农技站是靠农技服务和种子经营取得微薄收入；企管站是自己所建的基地的收入。而乡镇综合配改后，财政拨付部门的经费增加了，国家财政每年向全乡部门拨付资金25万元以上。如：李店、赵棚，两农技站每年可享用以钱养事的专项资金20000元的使用权，另外省里还给他们直拨30000元的扶持资金。然而国家投入的增多。并没有提高事业单位人员的工作热情。其原因只有二：一是有些部门的项目资金并没有到位。让乡镇政府打了“折扣”，变花样把钱搞走了。二是以钱养事违背了以人为本的规律。他们受到了歧视、弱视，政治上没前途，生活上没奔头，工作上没干头，不知今天在这打工，明天何处去，打击了他们去了献身本职岗位的积极性。因此，他们在工作中的细心、耐心、真心，就成了问号；做起事来难以考虑到长远规划。有些人员杀鸡取蛋，竭泽而渔，是很自然的；事业单位的工作没有稳定性和连续性。至于上级用群众签字认可的方式考核他们的完成的工作。我们认为那只是外在的形式，他们过去包村，替乡镇政府收提留，部门收规费（有的还超标收费）都做到了，找群众签字的事还做不到吗？即使他们有些服务不到位，也可以采取一些特别的方式应对考核。以钱养事，如果农民咨询农技人员，是回答还是不回答？如果回答，谁为农民买单？事业人员干着不该干的事、担着不该担的风险、承担着不该承担的责任、受着不该受的气。他们“工资是条子，干部没位子，城里没房子”，政治生命危在歹息。这样的环境，能激起他们的工作热情吗？

三、改革政策制定不配套，地方政府文件自相矛盾。

上岗和社会人又作何解释？2003年，安陆市将原先每个乡镇的20多个乡直部门整合成9个。全市乡镇事业单位人员经过考试、考核、评议。有600名人员过了关，并办理了上岗工作手续。2005年安陆市又将这些人员置换成8个乡镇服务中心（企业）的无编制的“社会人”。既然上了岗，咋又成了“社会人”呢？这又作何种解释。就算8个乡镇部门改为企业，那么，他们经过考试、考核上岗的事业单位人员，应理解为企业的员工吧？咋又成了“社会人”呢？而企业员工的聘用、解聘是有法律规定的；可“社会人”就不同了，是在企业工作的没有任何手续的钟点工。即使全市600名“社会人身份”的钟点工是合情合理的；那么，政府为何还要花那么大的气力组织“两考”呢？2003年，在全市3000名事业人员中去挑选600名事业干部，现在不算数，这不是荒唐至极吗？找社会人做钟点工，到街上随便吆喝几声就行了。那里还用着层层成立党政一把手负责的乡镇事业综合配套改革领导小组并监督考试、考核呢？

乡镇事业单位运作模式的改革要考虑到以人为本的综合因素，既要考虑物质投入有要考虑到非物质的精神因素，因为物质和精神两者，是人类社会不可缺少的基本要求。所以在改革运作模式中要考虑到激励机制和约束机制。以钱养事的人员不能没有事业编制，这不但是他们自身精神需要，还是他们在群众中做工作的一种信用名片，是值得群众尊重和信赖的“执照”。同时，也是各级政府对事业单位人员加强约束和管理的一个“紧箍咒”。否则，他们是放散牛的“钟点工”。在工作中，难以有高度的责任感。他们有的，是一种做一天和尚撞一天的钟的心理。有的，是怕失编制、失岗位、失工作，讨好领导的喜欢，不坚持原则了。有的，是“打一枪换个地方”，杀鸡取蛋，竭泽而渔。

根据实际情况来看，大多数乡镇以农业为主，自收自支单位的收费对象仍然是农民，如果“服务中心”它们提供了农民所需要的服务，它们向农民收费是合情合理的。而且，有的单位仍然可能通过钻政策空子、打“擦边球”，想方设法的向农民收费，如：计生部门本来是按照计划生育法规进行计划生育管理的部门，但是，为了养活自己，一些地方采取放水养鱼的办法变相鼓励农民多生子女以达到获取罚款的目的，使得国家的政策在基层被扭曲，也加重了农民的负担。

事业单位改革后的制度，闹出了“不是干部也要给予干部处分”的故事。因改革，C乡人口与计划生育服务中心的“社会人”没工作积极性，使该乡计划生育严重失控。C乡行政监察，给予了“服务中心主任”的“行政撤职”处分。乡镇事业单位综合配套改革，乡镇计生办的行政管理权收到乡镇政府，行政执法权收到县（市）计划生育局，乡镇计生办改制为企业性“服务机构”，乡计生办的“干部”身份置换为“社会人”。按照以上的改革实际，根据《中华人民共和国行政监察条例》第2条的规定，C乡的人口与计划生育服务中心主任不属于行政监察对象。C乡，给予了人口与计划生育服务中心主任的“行政撤职”的处分，这不是改革制度不配套带来的“荒唐新闻”吗？

制定改革政策的建议。

通过对安陆上岗人员和村代表的调查走访，我发现：安陆的改革有所动作，但无法深入；精简有所体现，但是，人浮于事的状况并未改变，原来的问题依然存在。第二、改革落实在纸上。这种改革没有任何真动作，基本上是“文字游戏”，精简工作都落实在给上级的汇报材料中，第三、人员有所精简，但财政开支没有减少。总之，以钱养事的模式还很不完善，不能推动社会事业的发展。特别是，将上岗人员变成社会人是很不科学的。为把乡镇综合配套改革搞完善，为农村的各项事业的发展提供科学的抉择机制，我们建议：还是要进一步的深化改革。通过完善现行以钱养事的运作机制，强化对以钱养事的监督机制，最大限度地发挥事业干部的工作积极性和创造性，从而促进农村公益事业全面发展。

（一）乡镇机关改革。

以钱养事不能光对部门，还要在乡镇机关进行改革。乡镇政府最重要的功能是收取税费，税费改革之后，这功能被取消，乡镇政府可以做的事情更少了。因此，乡镇政府进行彻底改革的时机基本成熟。事实上乡镇的事“如果真正按法律办事，有好多事不用乡镇政府牵头。现在是市场经济，政府职能已经发生了变化。比如建房已经由国土资源局来管理了，矛盾纠纷可以由公检法系统去办，收税有税务部门去干，森林资源有林业部门去保护和发展，文化市场有文化站去管理。实际上乡政府没什么东西，只有一个党的公章和乡的公章，只不过是任命干部的作用，还有就是为老百姓开介绍信，别的就没什么了”。

乡镇政府可以撤掉，设办事处，只保留几个窗口服务机构。老百姓有纠纷找司法所，生孩子找计生办，生活困难找民政，只要有这些部门，就能处理好这些事情。撤销乡镇政府，对老百姓不会有大的影响，撤并还有其之利。一是乡镇综合经济实力和财政实力增强了，有利于区域经济发展；能集中财力、人力搞建设，便于发展大产业，便于调配资源；合并以后可以实现优势互补，还可以减少管理成本，提高效率。二是领导干部职数减少。在乡镇撤并中，主要是领导职数减少，如原来两个乡镇的领导班子合并为一个，党委书记、乡镇长和其他副职领导都明显减少了，从而降低行政成本；财政供养的机关人员，也可以通过政策引导、竞争上岗，激励他们自愿辞去公职与单位脱离人事关系，从而对“南郭先生”进行精简。

（二）落实以人为本。

事业人员也是国家一笔财富，至少是一笔人力资源。如何发挥他们的作用，把他们培养成建设社会主义新农村和构建和谐社会的积极因素，值得研究的问题很多。要善待事业单位的干部和分流人员。简要的说就是按大众的思想观念、利益规律、生活欲望、善恶荣辱感以及事情的发生发展规律去办事。事业干部身份置换，违背了以人为本的规律，缺乏科学性，应予纠正。打破行政和财政事业编制的界限，在竞争中一视同仁，减少编制带来的竞争不公平，激励所有工作人员平等地进行竞争。事业单位的干部要实行既养人又养事。

胡锦涛总书记指出“以人为本，构建和谐社会”。事要人做，人要钱养，“皮之不存，毛将焉附”？！“买事”是短期行为，短工不可能有长远规划。没有规划，农业如何得以持续发展？和谐社会怎么构建？如果只是养事，具体事很难用钱衡量。根据各单位承担公益事业份额的大小，将单位分类，建立不同的工资发放标准。工资由财政供给；事业单位的服务、经营费收入，全部用作本部门事业发展和福利待遇。拓宽分流人员就业渠道。对于分流人员可安排到村支部任职，有计划地选派一批干部到农业院校进修学习，增加干部在农业领域的就业量。农民种地迫切希望能得到相应的信息、技术和服务。要选派年轻的干部到沿海地区挂职，既是对他们个人能力的提高，也促使他们转变就业观念，鼓励他们到企业特别是非公有经济实体就业，同时还要鼓励分流干部自我创业，并为他们创业提供必要的支持和帮助。拓宽乡镇的服务领域，增加分流干部的就业机会。乡镇要大力兴办公益事业，增加分流人员的就业途径。目前农村道路建设、校舍维修、厕所改建、自来水建设等公共工程和公益事业急需建设，乡镇干部一般都具有丰富的管理经验，因此，可以通过兴办这些事业来吸纳他们就业。要充分调动事业人员为人民服务的积极性，违背了这个规律的政策是不科学的，将是南辕北辙。

（三）完善配套政策。

1、依法处理原单位的债权债务。乡镇改革不彻底，在很大的程度上与财务没有理顺有关。事业人员是有素质的，不怕下岗，也不是不愿意下岗，是因为财金关系还没有理顺。机构改革前，乡镇事业单位的事权大于财权，承担着许多应该由乡镇级政府承担的支出。事业干部为了完成政府交给的任务，借了不少债，现在谁来认帐的问题尚未解决。他们对亲人、朋友借款时的承诺未能实现，所以顽强的依附在政府的部门不走。改革前，乡镇事业单位是乡镇人民政府的职能部门，它们承担的是公共管理和公益服务，其工作行为是乡镇政府许可或决定的，现在事业单位机构被撤销了，其债权债务依法应由乡镇人民政府承担，各级人民政府应当出台政策明文确认。

2、革除乡镇党委的人事任命权。乡镇部门改革不彻底，在很大的程度上是乡镇党委政府抓住不放。事业单位转制后成立的服务中心，没有成为独立的经济实体。乡镇要用人的时候就抓住不放，“吃饭”的时候他们就成了“弃儿”。服务中心搞好效益后，乡镇党委政府要安排人员，更换部门负责人。A乡文化服务中心通过市场化的运作，略有效益，06年该乡党委就任命了新的中心负责人，艰苦奋斗多年的站长靠边站了。要实现这些单位与行政部门的脱钩，既不归条条管，也不归块块管，而是向现代科技企业发展，成为独立的经济实体。中心的人员要安按照企业人员运作，今后这些单位，新增加人员由这些单位按照企业聘用人员的方式进行招聘。乡镇既不干预服务中心的事，也不再包起来，真正把这些单位推向市场。今后，谁干涉部门的人事，就罢免谁的职务。

3、严禁调控部门积累资金。事业单位转制后的服务中心，要成为独立的经济实体，给予它们多予、不取、放活的政策。促进这些单位向农民真正提供所急需的服务，让这些单位的服务和农民购买服务的行为之间，真正通过市场来实现。部门经营良好，有资金积累的，乡镇政府不得以任何借口“调控”资金。县级党委政府要组成专班，对乡镇政府与单位的项目资金结算工作进行考核，稽查专项经费是否落实到部门。乡镇事业单位退出编制管理后，也要退出预算外资金管理。转制后的服务单位使用票据，不再使用财政部门的《行政事业性收费收据》，将使用地方税务局的《其它服务行业收费票据》。

（四）编制管理约束。

1、清退非正式人员。

对乡镇机关事业单位的各类借调、聘用的人员和凡是没有经过组织、人事、编制、劳动部门，办理招工招干正式手续的，一律清退，财政部门不得核发工资。

2、规范竞争上岗行为。

干部必须按公开、公平、公正的原则竞争上岗。竞争上岗，必须是在原定编制的范围内进行；按照老人老办法，新人新政策的原则办事。凡是在编的干部，不因法定事由，不得随意辞退；凡是新进人员，必须是缺编，必须进行考试。任何单位不得以竞争上岗的名义，将老干部辞退，重新录用人员。

3、堵住进人的“口子”。对上岗的干部要进行锁定，乡镇行政和事业编制，由省一级实行控制，不得改变。实行人员编制实名制管理。乡镇行政机关、事业单位满编后，一律不准添加新的工作人员；

4、工资发放标准要严。乡镇行政机关和事业单位的人员工资，实行县级统发；县级财政部门在机构编制部门核定的编制内，按照同级机构编制部门提供的编制人员名单和人事部门核准的工资标准发放。

5、凡是有事业单位干部分流的乡镇，任何单位不得在社会上聘用人员，确需录用人员的必须是在分流干部中择优录取。

6、依法进行编制管理。从现行有效法律来看，基层行政执法权均在县级XX行政主管部门（乡镇事业单位有行政执法人员），乡镇政府没有行政执法权，也没有人取得XX行政执法资格。如果撤销乡镇的事业单位，将导致乡村行政执法是：“看得见的人无权管，有权管的人看不见”。从改革的实际困难来看，撤并乡镇政府容易撤并部门难，而且撤销部门对老百姓办事带来不方便，这是全国改革的客观事实。从改革的成本来看，撤并乡镇政府投入小，撤并部门投入大，尤其涉及到修改许多法律的事情，修改法律不是一件容易的事情。

（五）分流激励措施。

1、干部男满55岁、女满50岁，并且工龄满30年的，办理提前退休，享受退休待遇。提倡干部买断工龄，让他们成为自由人，赎买的标准是三年的全额工资一次发放，算断签约后，与政府不再有合约关系。年轻干部，有实践经验，除留用者外，一律派到村支部任职。

2、事业人员退出编制序列的，自愿辞去公职并与单位办理解除人事劳动关系手续的，既可以参加企业养老保险，也可比照有关规定，给予一次性发三年的全额工资补偿；从1995年1月起补建基本养老保险个人账户，以1995年以来的档案工资为交费基数，退休时按企业办法计发基本养老保险金。

3、乡镇机构改革分流人员符合申领失业保险条件的，可向当地失业保险经办机构申请享受失业保险金及其他失业保险待遇；未就业的乡镇行政事业单位分流人员，可比照国家和我省有关规定，享受国有企业下岗职工再就业优惠政策。

4、下岗人员组建“综合服务中心"，既不归条条管，也不归块块管，而是向现代科技企业发展，成为独立的经济实体。由镇政府经济办根据需要与中心签约，实行合同管理，做了事就给钱。

5、引导和帮助科技人员创办科技企业。千方百计调动科技人员的积极性，让潜在生产力转化为现实生产力，让科技人员在兴办农业企业的过程中先富起来，同时也带动了广大农民致富。

6、鼓励下岗人员和在岗人员参与创业。他们所办的企业和民办非企业服务单位，自我经营不善而资不抵债的，允许其按照企业破产程序，走破产之路，以最大限度地实现这些单位向企业转制。

费子扬 小龙剑

二00六年六月十二日

费孝通给我们留下了什么

杨花纷飞的季节，一个睿智的老人走完人生近一个世纪的苍茫历程，在鲜花与悼念声中离我们远去了，包括胡锦涛、温家宝等中央领导在内的各界人士近万人到八宝山送完费孝通先生最后一程。盖棺定论，却很难用一两个词语来形容费孝通对这个世界的贡献，他的阖然长逝对中国学术界乃至民族的损失或许是无法用数字来估量的。正如有人所说的那样，对费孝通的认识，应

第二篇：乡镇机构改革

乡镇机构改革的分析研究及其相关对策措施

乡镇是我国最基本的行政单位,承担着管理辖区内各项政治、经济和社会事务的职能,在整个行政体系中占有非常特殊的地位。随着时代的发展,乡镇机构进行了多次的乡镇机构改革,但是陷入了“精简—膨胀—

再精简—再膨胀”的怪圈,乡镇政府职能越位、错位现象仍然相当严重。新时期,中央提出了构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、全面实现小康社会的战略目标,同时随着新型城乡关系的建立、国家农业税费体制改革的实施、农村综合改革试点的全面铺开以及受乡镇人员多元化等因素的影响,对乡镇机构改革又提出了新的要求和挑战。

一、乡镇机构改革的必要性：

（一）、乡镇机构改革是社会主义市场经济发展的客观要求 政府机构作为上层建筑，它的职能和机构设置应该是同经济体制相适应的。市场经济的发展要求政府机构也必须作出相应的调整，才能适应经济发展的需要。推进乡镇机构改革，理顺关系，分清责任，切实解决现行管理体制中存在的问题，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，这既是贯彻中央精神，加强地县乡党政机关的思想、组织、作风建设，建设文明、高效、廉洁的党政机关的重要措施，又是深化经济体制改革，加快经济社会发展，促进社会主义市场经济发展的客观要求。

（二）、乡镇机构改革是构建社会主义和谐社会的重要内容 农村改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革。农村改革需要解决好基层政府职能转变、机构精简、富余人员出路等问题；需要调整国民收入分配格局和城乡利益关系，促进公共资源在城乡之间合理配置；需要农村干部转变旧的工作方式，处理好与农民群众的关系，善于在发展市场经济和民主政治的条件下与农民打交道。这些问题涉及面广，政策性强，需要做深入细致的工作。因此，积极推进乡镇机构改革已经成为构建社会主义和谐社会必不可少的重要内容。

二、乡镇机构运作中存在的主要问题

（一）政企不分

中国乡镇机构经过几十年的改革后，社会各个方面出现了翻天覆地的变化，乡镇政府由计划经济对企业全面管制逐步转变成有意识的交由市场引导，但是政企不分的情况仍然存在。这种状况使许多乡镇企业不能真正成为独立的法人主体与市场主体，为权力寻租留下了腐败的空间，并进一步强化着乡镇行政权的极度扩张。

（二）政社不分

在我国的社会服务与社会管理方面，“政社不分”、“以政代社”的体制问题仍然非常严重。单一的行政化倾向，使得社会服务和社会管理方面的工作始终刚性有余而柔性不足，政府的经济成本、政治成本和道义成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表现在政事职责不分、政事权力不分、政事组织不分、政事管理与运行方式不分。从总体上看，事业单位改革远远滞后于政府改革与企业改革，传统事业单位管理体制的深层次问题尤其是政事不分问题并未解决，行政事业一体化特征依然突出。

（四）乡镇机构功能失调

由于转轨与接盘的脱节，改革后的乡镇机构的工作效能并没有达到“减人、减事、减支”的预期效果，而是出现了“减人、废事、费支”的恶性循环。乡镇政府职能“缺位”和“错位”并存，乡镇管了许多不该管、管不了、管不好的事情，而应有的社会管理和公共服务职能没有到位，为“三农”服务的能力较弱。

三、乡镇机构改革的难点：人员精简与分流

乡镇政府机构改革时最头疼的问题是富余人员分流渠道少。目前绝大多数市县乡政府下辖的事业单位都人满为患，一些事业单位现有人员工资发放都成问题，根本无力接纳新人。因此,富余人员难以真正分流,是乡镇机构改革难点；每次改革最终结果是人员回升,导致每次改革总是出发点很好，结果却是不尽如人意，进多出少,人员精简仍未走出历史怪圈。

四、乡镇机构改革难点的成因分析

行政体制改革的难题主要在于机构改革中的操作性困难与行政人员对行政体制改革的观念性和行为性滞阻，这实际上构成了行政体制改革的最大阻力。深究乡镇机构改革人员分流难的原因，有以下几个方面：

（一）政府利益悖论

政府既是行政体制改革的执行者和推动者，又是行政体制改革的直接对象。事实上,有很多乡镇机构不光远离了农民的利益,而且也远离了国家的利益,在很大程度上成为一个以自我权力扩张为后盾,谋取经济利益和政治利益最大化的利益实体。乡镇政府自我权力扩张和自我利益膨胀,不仅成为加重农民负担的重要因素,而且阻断了中央或上级政府的政令,降低国家支持农民的政策效益。

（二）传统观念影响

传统观念的影响对乡镇机构改革也存在着重大的影响。传统行政观念认为：政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面。乡镇管理机构是连接广大农村社会与国家权力体系的最基层的控制枢纽。国家权力的运作形式决定了乡镇机构的工作异常繁复和艰难。加上乡镇大量行政事务并未减少，因此精简人员就变得异常艰难。

（三）改革措施不配套，经费不足

机构改革不仅仅是机构和人员的裁减,而是一项涉及方方面面的系统工程。机构和人员的精简,虽然能够在一时取得较大成绩,但如果没有相应的配套措施,改革的成果只能是昙花一现。由于乡镇经费的相对不足，经费紧缺的矛盾日益突出现。在改革不配套和乡镇经费严重不足的情况下，使精简人员与分流人员不能够获得稳定的生活来源，因此这成为乡镇人员精简与分流的严重障碍。

五、乡镇机构人员分流对策的探讨

由于行政体制改革对于经济体制改革的适应性特征以及受政治体制改革的制约，行政效率的提高和行政结构、功能两个层面上的改革，都必然受到经济体制改革和政治体制改革的根本影响，要实现乡镇机构改革顺利进行，提出以下几点建议：

（一）政府职能转变

转变政府职能，改变传统的全能型政府，对于我国行政体制改革具有重大意义。要转变政府职能，就要做到以下几点：第一，上层机构权力下放：政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。理顺乡镇党委、乡镇人民代表大会与乡镇政府的关系,为行政改革提供来自权力之间的监督与权利对权力的监督,从而将自上而下的行政压力与自下而上的政治压力结合起来,更有效地推进乡镇行政改革；第二，培育乡村市场经济体制：从市场方面看，我国的市场经济体制基本完善，但其中的乡村市场经济还处在刚刚起步阶段，政府在培育乡村市场经济体制上方面，可以采取以下措施：（1），改善乡村市场交易的硬体条件，如乡村交通、通讯等体系；（2）加大力度建设乡村交易的软体环境的建设。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是乡镇机构改革的重要内容，是乡镇机构改革人员分流的重中之重。要通过改革，努力营造一个公开、平等、竞争、择优的选人用人环境，建立起干部能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的选人用人机制，为建设一支符合“三个代表”要求的高素质干部队伍提供制度保证：（1）、实行乡镇机构改革要引入竞争机制，实现乡镇干部的知识化、年轻化；（2）、精简机构和人员编制，精简机构，减少人员编制，是衡量机构改革成效的重要标志；（3）、制定优惠政策，精简富余人员。

（三）加强立法与监督

在乡镇机构改革中，我们要依照法律法规,界定乡镇职能。在依法治国的大环境下，要逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或乡镇政府不必履行的职能减去，如义务教育的职能归并到相关的教育行政主管部门，维护社会治安的职能归并到政法公安部门，完成财政收入的职能归并到财税部门等等。

（四）建立科学合理的制度，完善行政运行机制

（1）要在全国范围内建立科学的公共财政制度。任何财政资金的使用方案必须由相应级别的人民代表大会决定，并形成全国性的或地方性的法律，以减少行政官员对资金使用的自由裁量权。对乡镇管理体制、工资制度，特别是社会保障和医疗制度进行相应的改革,使机构改革与其它改革相互配合，相互支持,从而促进和保证乡镇机构改革的顺利进行。（2）、注重理顺各方面关系，改进和完善行政运行机制。合理调整部门之间的职能，减少和避免重复交叉；将相同和相近的职能交由一个部门承担。切实改革行政审批制度，规范行政审批事项，能取消的，要坚决取消；能精简的，一定精简；能下放的，要坚决下放；可改为备案的，一定改为备案管理；可由市场机制替代的，一定要通过市场机制来处理。根据需要保留的审批事项，也要改进审批方式，规范程序，简化环节，设定时限，提高效率。

第三篇：乡镇机构改革

乡镇机构改革：原则与路径

曲延春 刘启营

摘 要：当前，乡镇机构改革问题受到了学术界越来越多的关注，学者的观点不尽相同。乡镇机构改革应该首先确立改革的原则，即以事权为中心。在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。乡镇机构改革应设计合理的路径是，当前目标为职能转变，长远出路为乡镇自治。同时，应改革财政体制，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

关键词：乡镇机构改革；事权；职能转变；乡镇自治

一 当前的研究

（一）当前关于乡镇机构改革的主要观点 当前关于乡镇机构改革，主要有三种思路。第一，加强乡镇权力。李昌平认为，乡镇政府将长期存在下去，乡镇权力要加强，不能削弱。[1]吴理财、朱红萱认为，从我国农村社会治理的实际来看，乡镇这一级组织在近期内还不能轻言撤消。下一步乡镇改革的重心应切实转向转变政府职能上来，使之真正成为一级为农民提供公共服务的基层政府组织。[2] 第二，变乡镇政府为县政府的派出机构。徐勇提出了“县政、乡派、村治”的观点，县政即县为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责；县以下的乡由基层行政单位改为准行政单位，设置乡镇公所或成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡的财政开支由县政府编制预算，由县财政开支。乡公所的主要职能一是完成政府任务；二是指导村民自治活动。村继续实行基层群众自治。[3]赵树凯也主张，将乡镇政府彻底改为派出机构。[4] 第三，实行乡镇自治。如何实现乡镇自治，主要有两种观点。党国英认为，乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路，不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。乡镇机构改革不能把撤消乡镇作为目标，他认为，有人提出要取消乡镇一级政府是令人怀疑的。公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定，我们不能走回头路。[5]这种观点实际上是要把乡镇变为自治政府。于建嵘虽然也主张乡镇自治，但与党国英的观点不同，他主张乡镇不设政府，恢复村民自治。[6]可以看出，虽然他们都主张乡镇自治，但内涵是不一样的，一个是要保留乡镇政府，并改革为自治政府。而两一个则是要取消乡镇政府，建立自治组织。

在这些观点中，弱化以及取消乡镇政府的呼声很高，持这种观点的文章也占了多数。乡镇政府该不该取消呢？我们可以对取消乡镇政府的理由加以分析。

（二）对撤消乡镇政府理由的分析

“皇权不下县”。在我国历史上，有“皇权止于县政”的传统，实行皇权——官僚体制下的乡村自治，国家政权不直接渗透于乡村。虽然形成这种状况的原因在于有限的农业剩余无法供养一个渗透到分散孤立的乡村社会的政权体系。[7]但同时，我们应该看到，这种状况之所以能够形成，就在于那时乡村社会事务的有限性和单一性。而在今天，乡村社会的事务与古代社会已不可同日而语，乡村社会具有大量事务而且复杂，包括经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作，这其中很多都是皇权社会中所不存在的或相对简单的，这无须多言。并且，在建设社会主义新农村这一政府主导的历史任务下，乡村社会不仅仅是要实现发展，而且要缩小城乡差距，实现社会的和谐，乡镇政府有大量可做的工作。虽然，从历史的角度讲，取消乡镇政府具有历史继承性，但我们没有必要为了继承性而继承。取消乡镇政府并不会使乡镇政府应该承担的大量乡村事务减少，相反必定会影响农村公共产品的供给质量。

“政府层级多”。我国现有中央、省、市（地区）、县、乡（镇）五级政府，在世界上属于政府层级最多的国家之一。由此，一些学者便认为，政府层级过多成为政府财政负担沉重的重要原因，因而，应该取消乡镇政府。但政府层级多，就一定应该取消乡镇政府吗？我们的回答是“未必”。实际上，如果取消乡镇政府，那么乡镇政府原来的事权一方面会上移给县级政府，另一方面会下转给村集体。在当前很多村集体经济状况困难的情况下，再增加其事权是不切合实际的。而如果事权上移，随着事权的增加，则县级政府的人员势必膨胀。同时，原来乡镇政府所面对的政府与农民之间的矛盾与冲突并不会因为乡镇政府的取消而消除，而会转移给县级政府。实际上，在很多现代民族国家的地方政府的行政区划中，都有乡镇政府一级地方基层政府。如德国、法国、美国等。并且，这些国家的乡镇政府与我们国家的乡镇相比，其所管辖的人口更少、面积更小，但其机构和人员有时更多。以美国为例，在美国，除了联邦政府和州政府外，还有8万多个地方政府，地方政府包括县政府、市政府、镇政府以及学校特别行政区等。美国只有3亿左右人口，不到中国的1/4。就人口规模而言，它的那些县以下单位比中国的乡镇要小的多。以美国马萨诸塞州的布鲁克林镇为例，该镇有53万居民，其政府工作人员1590多人，其中2003年从镇政府那里领工资的有1050人，包括140名警察和160名消防员，另有300多人做临时性工作。其日常政府工作部门有6个，但在这6个部门以下下设了近30个办公室（处），包括信息技术办公室、警察局、消防队、高速公路和卫生管理办公室、公园和公共场所管理办公室、给排水管理办公室、健康服务办公室、老龄办公室等等。正是依靠这些人员和机构，美国地方政府才为社区居民提供了良好的公共服务。[8]笔者认为，我国政府层级多是一个事实，确实也造成了过重的财政负担，但如果要减少政府层级的话，那么应该取消的是市（地）级政府，而不应该是直接为农民提供公共产品的乡镇政府。

“乡镇财政困难”。取消乡镇政府观点的重要依据之一就是乡镇政府财政困难，负债累累，农业税取消后，乡镇缺乏稳定的税收来源，难以成为一级政府。实际上，乡镇财政困难的原因是多方面的，而并非完全来自乡镇自身，其中一个重要原因就是我国财政体制的缺陷。首先，就是分税制的影响。1994年分税制改革的最终效果就是增强了中央政府的财政控制能力，而基层政府财政收入大大减少。1994年后，中央政府的财政收入比重一直稳定在50%以上。而地方政府，特别是县乡政府，财政收入大为减少。据国家统计局统计，2000年，全国财政收入1.34万亿元，其中，中央占51%，省级占10%，市（地）占17%，而2千多个县、4万多个乡镇的两级财政收入共计仅占22%，[9]在乡镇财政收入有限的情况下，乡镇的事权却并未减少，为了完成各种工作任务和考核指标，乡镇干部甚至以个人名义借债。其次，是我国二元的公共产品供给体制。例如，义务教育是典型的外溢性较强的公共产品，其供给成本本应由中央或省级政府负担为主，但长期以来农村中小学教师的工资主要是由乡镇政府和农民承担的。因此，乡镇财政困难形成的原因并不能完全归罪于乡镇政府自身。

此外，乡镇政府还存在着的自利性不断增长、干部腐败等问题。乡镇政府自利性的增长实际上也是在财政困境下，乡镇政府出现的行为变异，进而出现的目标替代现象。而腐败问题也并非是乡镇干部所独有的。因而，取消乡镇政府的理由都是难以成立的。从根本上来说，乡镇政府在工作中展现出来的种种问题，主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题，而是政府体制问题，根本上应该归因于制度，归因于体制折腾乡镇，乡镇糊弄体制。[10] 二 乡镇机构改革的原则：以事权为中心

笔者认为，对乡镇机构改革的分析，首先应该明确改革的原则。本文提出的原则是，乡镇机构改革应该以事权为中心，即分析乡镇政府是否有事可做。虽然乡镇改革是基于财政压力而被迫进行的，但我们在设计乡镇改革的思路时应以事权为中心，在此基础上使财权与事权相称。如果以财权为中心，则成了本末倒置。具体来说，如果乡镇政府有大量的事权，即有事可做，那么就不应该取消乡镇政府，如果乡镇政府财权不充足，则属于我们的财政体制设计不合理，应该改革财政体制。而如果乡镇政府没有事权，无事可做，那么即使其拥有充足的财权，那么也不应该保留，而应撤消。

（一）乡镇政府的事权：制度层面的考察

乡镇政府在我国的政府架构中，一直扮演着主要角色，并发挥着重要作用。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认乡与行政村同为农村基层政权组织。1954年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤消了行政村建制。随着农业合作化运动发展，小区小乡已不适应形势的发展，各地陆续进行了乡的调整工作。重新建立大乡。到1957年底，全国合并设立的乡为9.7万个。随着人民公社化的发展，乡镇政府被人民公社所代替，人民公社不仅是经济组织，而且是政治组织。公社不仅管理经济事务，而且管理政治、社会事务，乡镇政府的事权在人民公社时期发展到极限。人民公社取消，重建乡镇政府后，乡镇政府有被赋予了大量事权。如我国1982年《宪法》规定，乡政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”在1983年10月，中共中央、国务院发布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中规定，乡人民政府建立后，要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安，民政，司法、文教卫生、计划生育等工作。我国的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是关于乡镇政府职能的规定最为详细的，经过四次修正后的该法第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：

（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；

（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；

（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（四）保护各种经济组织的合法权益；

（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；

（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

（七）办理上级人民政府交办的其他事项。

（二）乡镇政府的事权：现实层面的考察。

在现实生活中，乡镇政府也确实存在着大量的事权。农业税免征后，乡镇催粮、派款的任务大大减轻。但乡村社会的许多公共事务还压在乡镇政府头上，根据笔者在山东部分乡镇的调查，乡镇干部普遍感到乡镇的工作千头万绪，而且直接和村打交道，工作起来难度很大，对于上级的批示精神要领会，和村里交流起来还要有策略，上传下达，农村的工作不是想象的那么简单，做起来是大有文章的。并且乡镇的工作很琐碎，因而乡镇干部平时很忙，用他们自己的话说就是“小空不少大空没有”，而且遇到中心工作双休日都不休息。像农业普查，计划生育等工作就需要抽大部分机关干部去做。乡镇承担着扶持农业、发展工业、山区小流域治理、远程建设、招商引资、培植壮大民营经济、社会稳定、推动农村基层政治活动、完成义务教育、发展农村社会保障事业、健全公共服务机构，等等好多的工作．

虽然乡镇政府工作任务繁重，但许多应由乡镇承担的工作还没有承担起来。一般来讲，基层政府的基本职能就是提供地方公共产品，但恰恰是在这个方面，乡镇政府往往是“缺位”的。在乡镇机构改革，取消七站八所后，各地普遍设立了经济办公室，负责农村工作，但在很多地方却没有为农民提供公共服务。如在河南省中牟县白沙镇，农民反映多少年来都没有人指导庄稼防病治病，农机站撤消后，原有的农技人员有的干个体，有的转行了。农民种田全靠老经验，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他们最需要帮助的时候，他们的期待时常落空。在河南省中牟县官渡镇，农业税不收了，可一不收钱，乡干部也不见了。从年头到年尾，农民就没见过几次乡干部的影子。而乡镇干部的主要精力则忙于招商引资。[11]实际上，这种情况不仅仅是在河南，而全国农村的很多地方都存在。这就说明，农业税取消后，乡镇政府不是无事可干，而是有大量的事情可做。而这些该干的事情，乡镇政府往往没有干好。从以上分析可以看出，无论是在制度层面还是在现实层面，乡镇政府都具有大量的事权，因而，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 乡镇机构改革的路径：由职能转变到乡镇自治

依据对乡镇政府事权的分析，根据我们确定的乡镇机构改革的原则，在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府是不能取消的。那么乡镇机构应该如何改革呢？这需要我们既要考虑近期目标，又要考虑长远出路，既要考虑改革的必要性，又要考虑现实可能性，设计合理的改革路径。从当前看，乡镇改革应在合并乡镇、精简机构的基础上，切实实现乡镇政府的职能转变。而从长远看，则应实现乡镇自治。

（一）当前目标：职能转变。

乡镇职能转变的方向应该是为农村和农民提供更多的公共产品和公共服务。转变职能的关键，首先，是实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。[12]长期以来，乡镇政府作为国家从乡村社会汲取资源的工具，其主要职能就是“赋敛”。因而，乡镇改革仅仅在机构精简上做文章是不够的，最关键和最核心的是从根本上改变乡镇政府的性质、切实转变它的职能。[13]实际上，乡镇政府的这种“赋敛”职能也是国家为了实现工业化而采取的一种制度安排。这种职能在人民公社时期表现尤为明显。由于“路径依赖”的影响，人民公社解体后，这种职能也没有根本转变。而现在这种职能转变已经具有了可能性。这是因为我们已经改变了重工业优先发展战略，开始实行全面统筹城乡发展的战略，并且实行工业反哺农业，城市反哺农村的战略。因而，乡镇可以不再作为国家从农村汲取资源的工具，而作为国家财政资金支持农村的工具，从而实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。

其次，要转变乡镇“政府企业家”职能。在财政压力下，乡镇政府一般都成为了直接招商引资的“政府企业家”。这与十六大对政府职能应为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的要求是相悖的。因而，应该重新定位乡镇政府的经济职能，乡镇政府应由招商引资的直接经济主体，转变为经济活动的宏观调控者，为市场主体提供良好的发展环境。让市场充分发挥在资源配置中的基础性作用。

再次，应建立“双向问责制”。目前的乡镇问责是主要体现上级政府对基层政府约束和要求的“逆向问责制”，[14]农民难以参与这种问责过程，从而农民的利益诉求难以得到表达。实际上，在科层制政府体制中，这种自上而下的问责方向是必然的，也是不可避免的，它能够约束下级政府的行为，并对其形成激励机制。但其缺陷是农民成为了旁观者。随着政治管理由传统的“统治”向“善治”的转型，就需要我们建立自上而下与自下而上相结合的“双向问责制”。使农民能够约束乡镇政府的行为。同时，上级政府对乡镇政府的考核要从以经济增长为中心转为以农村公共产品的供给为中心，只有如此，才能实现乡镇政府职能的转变。

（二）长远出路：乡镇自治。

这是我国乡镇机构改革所要实现的最终目标。“乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路。不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。”[15]乡镇自治符合我国民主政治建设的趋势和方向。我国民主政治建设的方向就是要扩大基层民主的范围，乡镇自治可以彻底实现政府职能的转变，并且可以减少政府的行政成本。但是，应当看到，乡镇自治在近期是有困难的。

首先，当前最重要的任务就是在实践中进一步完善村民自治制度。自1984年我国农村实行村民自治制度以来，村民自治取得了很大成绩，但也存在着很多问题，徐勇认为“村民自治的发展实践并不令人乐观，在一些地方甚至相当令人沮丧。”[16]在村民自治都存在问题的情况下，谈何乡镇自治？

其次，乡镇自治牵涉到我国政治体制的变动、权力关系的调整和社会利益的分配，包括党政关系、县乡关系、乡村关系、部门关系等等各个方面。而且涉及宪法等法律的修改，文本的修改是容易的，但实践层面的调整将是长时期的。因而，笔者在此把乡镇自治作为乡镇机构改革的最终目标。我们应科学设计乡镇自治的方案，做到科学合理、现实可行。在美国，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或许对我们会有一定的启示。

四 财政体制改革：乡镇机构改革的保障

乡镇政府虽然具有大量事权，但其财权却极为有限，事权与财权严重失衡。目前，乡镇政府普遍面临巨大的财政压力。在面临财政困境的情况下，如何生存就成为乡镇政府需要首先解决的问题。生存困扰的直接后果，“是基层组织将工作目标转向自身，组织行为严重扭曲。”[17]可以说，财政压力、生存困扰是乡镇政府自利性不断膨胀的根源，也是制约其职能转变的根本。因而，要实现乡镇政府职能转变以及最终实现乡镇自治，最重要的就是改革财政体制，保证乡镇政府的财政收入，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

在美国，虽然地方政府用人不少，属于吃饭财政，但完善的转移支付制度保证了地方政府公共服务的供给。[18]对于我国大多数乡镇政府来说，通过税收取得的财政收入是有限的。因而，转移支付是保证乡镇政府财政收入的主要手段。但我国自1994年以来实行的转移支付制度还不尽合理，带有明显的过渡性质，存在着一定缺陷。分税制实施以来，中央政府逐步加大了向地方政府转移支付的力度。但是，我国转移支付总额的40%——50%至少起着逆向均等化效果，其原因是这些转移支付并不按照均等化法则进行分配，而是按照来源地进行分配。转移支付的主要部分由中央政府按照来源地规则分配给了东部地区，中部地区次之，而经济和财力最弱的西部地区最少。我国的转移支付偏离了均等化的目标。[19] 同时，总量过低的转移支付也无法满足实际需要。以山东省为例，据统计，从2002税费改革到2005年的3年间，山东省安排各级税费改革转移支付110亿元，仅2004年就安排转移支付资金58.53亿元，县（市、区）均4181万元，乡（镇）均302万元。2004年全省用于村级的转移支付资金达到7.72亿元，占转移支付资金总量的23.55%，村均补助9071元。尽管转移支付力度较大，但“由于改革造成的减收超出了基层承受的能力，很多乡镇特别是以农业为主的乡镇，只能维持低水平运转，办公运转、事业发展经费捉襟见肘。”[20] 针对这种状况，中央政府应将促进公共产品供给的均等化作为转移支付制度的优先目标。财政转移支付的均等化目标并非针对收入差距，而是针对各地区间财政能力和公共服务差距。中国各地区间的经济差距在很大程度上与财政差距、特别是公共服务差距密切相关。农村地区之所以发展缓慢很大程度上就在于政府未能向他们提供最低标准的公共产品。[21] 因此，我们应进一步规范转移支付方式，加大财政转移支付的力度，建立规范、公平、高效的转移支付制度。首先，中央财政应按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，增加对农村的投入。在此基础上，完善省、市财政向下的转移支付制度，与中央政府相比，省、市级财政向县乡政府的转移支付力度明显不足。其次，除专项转移支付外，加大一般性转移支付的力度，以一般性转移支付弥补地方财政缺口。再次，根据各地区差异，进行合理转移，有效发挥公共财政所要求的调节地区财政差异的作用。对于东部经济发达地区，中央的转移支付比重可以低一些，而对于中西部落后地区，则需要中央加大专项转移支付比例，以确保农村所需的基本公共产品的供给。最后，应规范转移支付资金的使用和管理，建立监督机制，提高资金使用效率，改变长期形成的只重投入，忽视绩效的做法。

参考文献：

[1]李昌平.我对乡镇改革的一点意见[J].领导文萃,2005（3）.[2]吴理财,朱红萱.乡镇改革：乡镇干部的所思所想[J].中国农村经济,2005（11）.[3]徐勇.县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换[J].江苏社会科学,2002（2）.[4]赵树凯.乡镇政府之命运[J].中国发展观察,2006（7）.[5][15]党国英.乡镇机构改革的问题与出路[J].小城镇建设,2006（3）.[6]于建嵘.乡镇自治：根据与路径[J].战略与管理,2002（6）.[7][12]徐勇.在乡镇体制改革中建立现代乡镇制度[J].社会科学,2006（7）.[8][18]高新军.美国地方政府治理案例调查与制度研究[M].西安:西北大学出版社,2005.66—67,38.[9]魏婷婷,陈安来.取消农业税对乡镇财政的影响及对策研究[J].当代经理人,2006(6).[10]赵树凯.体制折腾乡镇 乡镇糊弄体制[J].中国发展观察,2005（11）.[11]给农民办事咋就这么难[N].经济参考报,2007年4月20日第4版.[13]吴理财.乡镇机构改革可否跳出精简——膨胀的怪圈[J].贵州师范大学学报,2006(6).[14]赵树凯.乡镇改革谈何容易[J].中国发展观察,2006（1）.[16]徐勇.村民自治的深化：权利保障与社区重建[J].学习与探索,2005（4）.[17]赵树凯.乡镇政府的财政困扰[J].领导文萃,2004（1）.[19][21]沙安文,乔宝云.政府间财政关系[M].北京:人民出版社,2006.115, 185,182.[20]尹慧敏.减免农业税后乡村两级运转问题研究[J],东岳论丛,2006(2).本文发表于《乡镇经济》2007年第8期

第四篇：乡镇机构改革

根据省政府办公厅《关于积极稳妥地化解村级债务的意见》（皖政办[2002]5号）和全省农村税费改革电视电话会议精神，为确保省政府化解村级债务目标的实现，做到任务落实，责任明确，卓有成效，现制定本实施方案。

一、认真宣传，广泛动员，切实加强组织领导

村级债务是历史形成和长期积累下来的问题，量大面广，成因复杂，解决难度很大，工作上具有艰巨性、复杂性、长期性，各地都要高度重视，要调动一切积极因素，认真宣传、广泛动员，切实加强组织领导。

1、认真做好化解村级债务的宣传工作。

宣传工作要贯穿于解决村级债务的全过程，突出重点，循序渐进，逐步深入。市、县宣传部门要会同化解村级债务工作办公室制定宣传计划和提纲，有组织、有计划、有步骤地进行广泛宣传。把握宣传导向，根据不同阶段工作的重点，相应调整宣传的内容，紧紧服务于化解村级债务工作，注重宣传效果。要把广大农民作为宣传的主要对象，利用多种宣传媒体，采取群众喜闻乐见的方式，把解决村级债务的基本政策、主要措施和目标要求，宣传到每个农户，使解决村级债务的宣传工作深入人心，家喻户晓。通过宣传，让农民群众自觉地参与到化解村级债务的工作当中去，调动广大群众的积极性和主动性。也要让债权人懂得，这次化解村级债务是党和政府在帮助他们解决难题，应该切合实际的回收合法债权，主动放弃不合理要求和违法利益，帮助村集体消化债务。

2、广泛动员，层层部署。省委、省政府已在全省农村税费改革电视电话会议上对化解村级债务工作进行了动员和全面部署，各级要根据会议精神和文件的要求，结合实际进行再动员、再部署。要认真组织广大干部深入学习和领会化解村级债务的意义，通过全面动员、部署和深入学习，充分调动各级干部参与解决村级债务工作的积极性，形成全社会支持这项工作的良好氛围。

3、切实加强组织领导。要切实把化解村级债务作为当前和“十五”期间农村工作的一项重要任务，摆上重要议事日程，党政主要负责同志要亲自抓、负总责，分管领导要具体抓，建立领导责任制，把化解村级债务工作纳入县乡干部的考核内容，一级抓一级，层层抓落实。实行市、县干部包村、包乡、包片的制度，做到任务分解到人，责任明确到人。

县（市、区）成立的化解村级债务办公室要有农业、财政、组织、纪检、金融、税务等部门参加。在乡镇要以农经管理部门为主，抽调财政等部门的力量，组建成立办公室，在当地党委、政府的统一领导下开展工作。市一级是否成立办公室，由各市根据情况自行决定。各级政府要拨付专项经费，保证化解村级债务办公室工作的正常运转。

二、结合实际，制定方案，认真组织实施

1、周密制定实施方案。由于自然条件、经济发展水平不同，各地形成的村级债务规模、结构和原因也不尽相同。因此，各级都要按照省政府办公厅《关于积极稳妥地化解村级债务的意见》和本实施方案精神，在认真研究分析本地区村级债务现状的基础上，紧密联系当地实际，制定实施方案。方案内容主要包括组织领导和办事机构，宣传培训计划，清理核实债务的方法、步骤和要求，村级债务的规模和构成，化解债务的目标、任务、原则和措施等。目标任务要有纲性，要围绕省政府提出的化债目标进行逐年分解，基本达到：2002年消化债务总额的30%，其中负债5万元以下的村基本实现零债务；2003年再消化村级债务总额的20%，其中负债5—10万元的村基本实现零债务；2004年和2005年重点解决负债10万元以上村的问题，到2006年本地村级债务问题基本得到解决。

2、严格方案审查制度。县、乡、村三级都要制定化解村级债务的实施方案。县级方案要在市有关部门指导下，由县级党委、政府组织有关部门制定，以党委、政府名义报市人民政府审批，并报省农委、省财政厅备案。乡镇方案要在县级有关部门的指导下，由乡镇党委、政府组织有关部门制定，以党委、政府名义报县级政府审批。村级方案要在乡镇党委、政府和有关部门的指导下，由村党支部和村委会主持制定，报乡镇政府审批。县、乡两级方案必须由党政主要负责同志签字后上报。方案制定、审批工作原则上在今年6月底前结束。方案审批后，随即转入化解村级债务的实施阶段。

三、全面清理，认真核实，准确明晰债务主体

清理核实村级债权债务工作是解决村级债务的一项至关重要的基础性工作，这项工作搞好了，不仅会为化解工作理清思路，还可以通过对村级债权债务的清理核实，直接解决村级的一些不实债务，收到边清理、边化解的效果。债务的清理必须扎扎实实地集中人力、集中时间、集中精力。整个清理核实工作由县级党委、政府统一组织。

1、清理核实要把村级自查与县乡督查结合起来。每个村都要成立由村二委主要负责人、村会计和群众推荐的懂得财务的村民代表参加的自查工作小组，根据村级规模可确定5—7人参加。乡镇党委、政府和有关部门要加强检查、督促和指导，参与村级自查工作的全过程。清理核实村级债权债务工作也可以由县级农业、财政、组织、宣传、纪检监察、法院、检察、审计、人事、金融等部门抽调精干人员，会同乡镇党委、政府和有关部门，组成村级债权债务清理核实工作组，开展驻乡进村的村级债权债务清理核实，集中用2个月左右的时间，完成村级债权债务清理核实工作。

2、清理核实工作要与化解村级债务工作结合起来。清理中，既要落实债务，又要回收债权，既要清理帐务，又要登记评估资产。凡发现不实的或已归还的债务要从村债务总额中剔除；凡债权能够冲抵债务的，要完善手续，及时充抵；对可以变现的集体资产，要集中讨论研究，提出处理意见；对不属于村级的债务，要完全予以剥离；对债权单位或个人已撤销或者主动放弃追债要求的，要按规定程序予以核销。

3、清理核实工作要与巩固化解债务成果结合起来。清理中，既要逐项登记每一笔村里的债权债务，又要针对村级集体资产管理中的薄弱环节，帮助乡村基层建立和完善相关财务、资产管理制度，建立资产管理档案，建立有效的防止新增不良债务的机制，教育和引导乡村基层干部群众，增强大局观念、集体观念，维护农村基层政权，从思想上、制度上切实加强集体资产和财务管理，不断巩固化解债务的成果。

4、清理核实工作要与寻求解决村级债务的有效措施结合起来。清理工作是一项最直接、最具体的化解村级债务的基础工作，通过清理，可以更清楚地掌握和了解债务的结构和成因，更容易找到解决村级债务的措施和办法。要在清理中不断总结、研究化解村级债务的好方法，并加以推广和应用，务求这项工作取得更加实际的效果。

5、清理核实的范围和时间界限。清理核实的范围是村级组织（包括村民组）所有的债权债务。清理核实的时间界限是2001年12月31日以前所发生的村级债权债务。

6、清理核实的方法和步骤。清理核实工作中，要讲求工作方法，充分尊重群众意愿，注意保护和调动基层干部积极性，妥善处理清理核实中出现的矛盾和问题，维护农村社会稳定。具体方法和步骤是：

①培训清理核实工作组人员。要对工作组人员进行基本政策、业务知识、工作方法等短期培训，迅速提高他们的工作能力和业务水平。

②进行村级债权债务清理核实登记。统计表由省里统一制定下发，其内容主要有：债权部分，债务部分，用途和数额，债权人，债务人，债务本金、利息和利率等。（统计表样式附后）

③形成村级债权债务清理核实情况报告制。每个工作组清理核实工作结束后，要以村为单位形成专门报告。报告内容包括村级债权债务的基本情况；债务的构成和主要原因；解决村级债务的初步意见；存在问题和建议。报告和统计表一并以乡镇为单位汇总上报县（市）化解村级债务工作办公室。各市要将所在县（市）清理核实村级债权债务的情况报告和汇总后的统计表，于2002年10月20日前报省农委、省财政厅备案。各地的报告和汇总表，需经党政主要领导签字后正式行文上报。

四、突出重点，勇于创新，积极稳妥处理村级债务

各地要按照省政府办公厅《关于积极稳妥地化解村级债务的意见》总体指导思想、目标任务、基本原则和化解措施等要求，因地制宜，突出重点，开拓思路，勇于创新，积极有效地解决村级债务问题。

1、充分调动和发挥各级干部以及农民群众参与村级化债工作的积极性。各地都要注重引导、调动和保护好农民群众参与村级债务化解工作的积极性、主动性，切实加强对农民群众的宣传教育，用示范、引导的办法，向群众讲清化解村级债务的道理。增强农民依法纳税意识和履行应尽义务的自觉性，主动交纳合理尾欠，积极配合乡村干部做好债权债务臵换、合理清理尾欠偿债等化解工作。党员、干部要发挥带头作用，积极做好村级债务化解工作，及时还清借款、尾欠；党员、干部是债权人的，尤其是乡镇及所属单位工作人员，要主动提出降息或在原则范围内妥善解决的积极意见。村党支部、村委会是这项工作的具体组织者，各级党委、政府不能替代，村级组织要在乡镇的领导下，充分发挥村级组织作用，实行民主、公开的办法，重大问题要提请村民会议或村民代表会议讨论决定，及时报告债务化解进展情况。乡镇党委、政府是解决村级债务的第一责任人，要集中一段时间积极帮助、支持、指导村级债务化解工作，及时明确可予挂帐、划转和豁免的村级债务，同时研究多渠道解决的办法，采取配套措施全面推进，如切实加强农业税收附加、财政性村级补助资金和其他村级资金的管理，做到不挤占、不挪用、不截留；因地制宜制定并村规划，减少村、组干部人数；采取由乡镇派驻村干部、减少村级非生产性开支等办法，最大限度地节约支出。

县级党委、政府是做好村级债务化解工作的关键，党政主要领导要亲自过问，不断增强村级债务化解工作的责任心和自觉性，经常深入基层，调查研究，采取有效措施，切实解决实际工作中存在的问题。对问题突出的，要派得力干部下去指导开展工作。各市党委、政府和有关部门，要高度重视村级债务化解工作，加强培训指导，开展检查督促。对贫困村和债务规模较大的困难村，市委、市政府要组织有关部门和单位，采取对口支援、扶持等措施，帮助解决村级债务负担过重问题。

2、联系实际，把握重点。结合《意见》提出的化解措施，在全面清理核实债权债务的基础上，首先对有条件、有能力化解的部分债务进行突破，掌握方法，积累经验，增强化解村级债务的信心和决心，进一步理清本地区化解村级债务的重点措施。解决村级债务问题，一定要与当地的自然条件、集体收入和资产状况、债权等结合起来，认真调查研究，深入细致地分析化解方案，哪种措施适合本地区村级债务化解的，就采取哪种措施，哪种办法得到基层干部和群众认可的，就采取哪种办法，不要照搬照套，搞一个模式。在化解村级债务工作中，既要科学借鉴其他一些地方好的做法和经验，又要结合本地特点，大胆创新，寻求更加有效的解决措施，逐步推广。既要坚持先还本、后付息，先个人、后单位，先群众、后干部，先借款、后一般往来款的原则，又要结合实际，制定鼓励和激励措施，对债权人自愿放弃借款利息的、债权债务抵冲销债的等，要优先偿还。

3、因地制宜制定化解村级债务的措施。

清欠、回收债权。清欠、回收债权是解决村级债务的一个重要途径，但政策性强，各地一定要谨慎操作，切不可一刀切，搞强迫命令。对村集体一时难以偿还的债务，乡镇要帮助其研究提出切实可行的解决办法，逐步偿还，决不能因收欠影响农户的正常生活和生产，确保农村经济稳定与发展的大局。对农户尾欠清理，要严格依照政策和法律稳妥进行，严格区分哪些尾欠符合政策规定，是合理的；哪些尾欠不符合政策，是不合理的。对合理尾欠，也要区别情况，充分考虑尾欠户承受能力，困难的，通过村民会议或村民代表会议予以减免、挂帐；数额大的，签订分期偿还协议；有能力不履行义务的，要严格按照法律程序予以清欠。对过去生产队、生产大队遗留的社员超支款，无论帐内帐外的，一律予以豁免。对公安部门已经确认死亡，或法律规定可以认定为死亡的农户尾欠和债务予以核销，对三代已不居住、生活、生产在行政村内，也不在行政村所在乡镇的农户，其尾欠和债务予以核销。农户所欠的经营性债务不在此核销范围。对乡村干部挪用、占用的款物，要严肃纪律，限期追回，并承担同期银行的贷款利息。

债权债务抵冲销债。对村内债务实行债权债务抵冲。对村欠农户款，农户欠村款，只要双方当事人同意，提倡到村委会办理臵换手续，重新立据。干部、党员带头，自找对象，相互抵冲。

盘活存量资产。主要是对“四荒”资源、集体拥有的四旁植树和闲臵厂房、机电设备以及机井、小型灌溉设施、塘堰、树宕、村集体所有的活立木、机动地租赁收入、多余公房、闲臵的村办学校等，在核实存量的基础上，经村民代表会议讨论，定出标的，以公开方式拍卖、招租、承包等收取的现金用于还债。以村名义为企业借（贷）款形成的债务要区别处臵，对关停企业的资产，可采用出租、拍卖、转让的方式，用于抵债；对仍在经营的企业，结合企业改制，经债权人同意，可变债权为股权。在出租、拍卖、转让关停企业资产前，应当做好企业资产的评估和权属界定工作。集体资产评估结果应当按照权属关系经成员大会或者成员代表大会确认，县级人民政府农业部门应当加强对村集体资产评估工作的监督管理。

调息、降息。对过去村民间高息借款，在协商的基础上，从借款之日起，按照金融部门规定的同期同档贷款利率计算，由乡镇经管站确认，统一换据清算，已经付息的高出部分，用于冲抵本金。

建立村级债务化解基金。以乡镇为单位建立村级债务化解基金，用于村级债务的化解。基金来源可从以下渠道筹集：村集体收入提取，违纪、违规资金，各种扶持资金等。基金由乡镇农经站管理，分村建立专户，制定严格的管理办法，确保专项用于村级债务化解。

五、部门协作，整体推进，确保化解村级债务工作取得阶段性成效

化解村级债务工作是在农村税费改革试点进入关键阶段，在当前农业效益不高、农民增收困难的形势下进行的。因此，这项工作必须在各级党委、政府的统一领导下，切实加强部门的配合、协作，各有关部门要像抓农村税费改革试点工作一样，支持、协助化解村级债务工作，从大局和全局利益出发，积极参与村级债务化解工作，为化债工作在政策、资金、措施等方面提供支持。各级政府在财力允许的条件下，积极拿出资金支持村级债务化解。

六、加强监督检查，认真做好总结验收工作

1、切实加强经常性的监督检查。为确保化解村级债务工作取得明显成效，各地都要加大监督检查力度，充分发挥人大、政协的监督作用，有组织、有重点地开展化债工作的监督检查；宣传部门要加大舆论监督力度，积极总结宣传正面典型，对行动迟缓、措施不力的要公开曝光；充分发挥群众参与监督的作用，设立举报箱、举报电话，对群众反映的问题，要及时研究处理；各级党委、政府要加强经常性的监督检查，抽调精干人员，组成督查组，对化解村级债务阶段性工作进行监督检查；各级纪检监察、组织、人事等部门要加强违规违纪行为的处理力度，确保政令畅通。

2、建立定期报告制度。各级都要建立定时报告制度，掌握、解决村级债务工作进度，督促各地阶段性化债目标的实现。每季度，各市化债工作进展情况要及时向省农委、省财政厅报告。

3、及时总结验收。每年年底前后，各市、县都要部署开展检查验收工作，检查验收工作结束后，进行通报，好的给予表彰、奖励；动作迟缓、措施不力的，通报批评。

县控制和化解乡镇债务工作实施方案

为进一步加强我县乡镇债务管理，防范和化解政府债务风险，根据《xx省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》（x政发„20**‟5号）和《x省人民政府办公厅关于印发浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法的通知》（x政办发„20**‟6号）精神，结合我县实际，特制定本方案。

一、指导思想和工作目标

指导思想：以科学发展观为指导，认真贯彻落实全国、全省农村税费改革试点工作会议精神，按照“制止新债、摸清底数、分类处理、逐步化解”的办法，坚决制止新债发生，努力化解旧的乡镇债务，切实提高乡镇财政的保障能力，确保乡镇政权的正常运转，促进农村经济社会持续健康发展。

工作目标：乡镇债务的控制和化解工作，主要通过乡镇政府的增收节支和县财政的补助奖励等措施，彻底化解20**年底前的政府运转赤字，严格控制其他政府性债务发生。

二、彻底化解乡镇政府运转性债务，实现年内乡镇政府运转 “零赤字”

各乡镇政府要按照实事求是、分清责任、分类处理的原则，制订债务化解计划，集中时间，积极稳妥地化解现有政府运转债务，实现全县乡镇政府运转“零赤字”。县政府将根据各乡镇政府的债务化解情况采取“以奖代补”方式给予一定扶持。具体措施：一是各乡镇政府对“暂存款”挂账情况进行全面清理，统筹可用资金，冲减政府运转“赤字”；二是积极筹措资金化解政府运转性债务；三是对化解有困难的乡镇政府，县财政先予以暂借资金，用于偿还政府运转性债务，然后从乡镇财政超收分成奖励、土地整理等有关资金中分批扣回。县政府对乡镇政府债务化解采取“以奖代补”政策。以20**年12月底县财政局调查情况为依据，对于在今年10月底前全面化解政府运转性债务实现“零赤字”的乡镇政府，县财政按化解数（剔除冲转部分）给予50%的奖励，今年年内全面化解的给予40%的奖励，奖励资金专项用于乡镇政府运转性债务及其他债务化解；对已无政府运转赤字的乡镇政府，县政府给予5万元的奖励，此奖励资金可用于发放干部年终结余奖和弥补公用经费。

各乡镇政府要认真落实政府运转性债务化解工作，在今年10月底前全面消除政府运转赤字。县财政借给的化债资金、“以奖代补”资金必须全额用于化解乡镇政府运转性债务和其他政府性债务。县政府将组织监察、审计、财政等部门对各乡镇政府运转性债务化解情况进行检查，对弄虚作假骗取财政资金的，除追回财政资金外，还要追究相关责任人和主要负责人的责任。

从20**年开始，各乡镇政府不得新增政府运转性债务，全面实现乡镇政府运转性债务“零赤字”。对控制不力，当年有新增债务的乡镇政府，一律不得发放年终节余奖，各片区财务管理中心要加强监督，严格把关。对当年新增债务较大的乡镇要追究工作责任。

三、规范管理，严格控制新的乡镇债务发生

按照公共财政管理的要求，将乡镇政府性债务纳入日常化、制度化和规范化管理轨道，努力防范和控制新的不良债务。

（一）规范乡镇财政财务管理，严格控制举债行为

1、严格规范财政财务行为。各乡镇政府要严格执行《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发„20**‟39号）规定，坚决纠正经济活动中各种不规范行为，从源头上制止新的乡镇债务发生。一是不得以任何名义向金融机构申请贷款弥补收支缺口；二是不得为企业贷款活动提供担保或抵押；三是不得大规模举债兴建工程；四是不得滞留、挪用支农、扶贫以及对村级组织的补助等资金；五是不得举债发放津贴、补贴及解决办公经费不足；六是不得铺张浪费或随意增加非经常性支出。

2、严格执行乡镇建设项目审批制度。各乡镇要认真按照量力而行、勤俭办事业的要求，适度控制建设规模，加强项目前期工作和项目建设管理，节约支出，防止发生过度的建设性债务。县政府设立乡镇建设项目管理领导小组，领导小组下设办公室，设在县财政局，负责全县乡镇建设项目的管理。乡镇建设项目（包括金额在2万元以上的办公楼修缮、大宗设备购臵）立项、变更、调整，需经乡镇党委、政府集体研究后，报县政府乡镇建设项目管理领导小组办公室审批。政府性建设投资审批部门必须严格把关，凡未经县领导小组办公室出具明确意见的，县发改部门不得列入项目建设计划，从而在源头上控制乡镇债务规模。各乡镇政府要在每月10日前向县政府乡镇建设项目管理领导小组办公室报送上月项目建设审批情况表，无新增项目的亦要“零报送”。www.xiexiebang.com 凡违反上述规定发生新债的，一经查实，按照“谁决策、谁负责，谁签字、谁负责”的原则，追究相关责任人的责任。

（二）清理各类创建达标项目

今后县有关部门制订的各类创建达标工程项目必须报经县政府统一平衡、批准同意后方可下达，县有关部门要认真清理、整合对乡镇的各类创建达标项目，要根据乡镇政府的实际财力量力而行，严格控制乡镇项目配套资金，切实减轻乡镇财政的资金压力。

四、健全制度，落实加强乡镇债务管理的长效机制

（一）建立政府性债务归口管理制度。对乡镇政府债务，在县政府统筹安排下，由县财政部门实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权债不清、调控不力的局面。县财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担政府性债务监督管理的具体职责。未经县财政部门审核同意的，主管部门不得批准政府性负债建设项目。

（二）完善政府性债务偿还机制。按照谁举债、谁偿还的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，并按合同规定按期还本付息。没有稳定、可靠资金作还债保障的项目，不得负债建设。

（三）建立政府性债务风险预警机制。建立政府性债务报告制度，各乡镇政府要对本级政府性债务进行全面、分类统计，定期编制报告，由乡镇政府主要领导签字后，报县财政部门备案。建立债务风险监测制度，以负债率（政府性债务余额与当年生产总值的比例）、债务率（政府性债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（当年偿还政府性债务本息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。其中，负债率不得超过10%，债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%。可支配财力是指本级政府剔除行政事业单位正常运转经费外的预算内外资金。已突破上述比例的乡镇政府，要切实采取有效措施，努力把各项指标降到限制水平以下。

（四）推行政府性债务管理工作责任制。各乡镇政府要把政府性债务管理工作摆在重要位臵，切实加强政府性债务管理工作。各乡镇政府主要负责人是政府性债务管理工作的第一责任人，要切实履行职责，落实措施，严格管理。要将政府性债务情况纳入乡镇党政领导干部任期经济责任审计范围，作为领导干部业绩考核的一项重要指标。对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的，要追究有关单位和人员的责任；对造成国家财产损失的，依法追究相关法律责任。

吴忠市区化解乡镇债务实施方案

近年来，市区乡镇、街道债务负担沉重，至2005年7月乡均负债达1400万元。这些负债长期不能化解，已成为困扰市区农村基层干部和制约农村经济发展的主要障碍。但由于乡镇债务涉及面广，形成原因复杂，解决的难度很大。为了巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹，促进农村经济社会发展，巩固农村基层政权，维护农村社会稳定，按照《自治区人民政府关于切实化解乡镇债务的若干意见》（宁政发„2006‟74号）政策精神，现就市区切实化解乡镇债务提出以下实施方案：

一、化解乡镇债务的指导思想、目标任务和基本原则

（一）指导思想

坚持以“三个代表”重要思想和十六届五中全会精神为指导，认真贯彻《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发„2006‟1号）和《自治区党委、人民政府关于推进社会主义新农村建设做好2006年农业和农村工作意见的通知》（宁党发„2006‟8号），按照“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”的要求，以巩固农村税费改革成果，强化农村基层政权，保护农民合法权益，促进农村经济健康发展，维护农村社会稳定为宗旨，以深化改革、发展经济、强化监管为途径，运用行政、经济和法律手段，采取多种形式和办法，积极化解，稳步推进，促进农业和农村经济健康发展。

（二）目标任务

从2006年开始，力争用3－5年的时间将市区乡镇债务予以化解，每年化解乡镇债务25％－30%，争取2010年前实现目标。

（三）基本原则

1、坚持以市区为主、市乡联动的原则。市区和乡镇都要切实承担起责任，制定分阶段化解的目标，积极稳妥地开展乡镇债务化解工作。

2、坚持依法依规的原则。严格依法办事，完善政策规定，规范操作行为，严肃工作纪律，严禁弄虚作假。

3、坚持实事求是的原则。从市区实际出发，先易后难，先急后缓，循序渐进，积极稳妥加以推进。坚持依据账龄先群众后干部，先个人后单位，先还本后付息，严禁借新债还旧债。

4、坚持公开公正公平的原则。充分依靠群众，发扬民主，广泛发动群众参与、监督化解乡镇债务工作。债务的清查、化解债务方案的制定、审核结果的确认，都要经相关各方认可，结果要张榜公布，接受群众监督。

5、坚持量力而行的原则。充分考虑农民的经济承受能力，杜绝强行逼债，维护农村社会稳定。落实债务主体，严禁把债务平摊到农户，防止把一些不合理的债务合法化。

二、化解乡镇债务的步骤

（一）成立组织，加强领导。市、乡分别成立化解债务领导小组及办事机构，负责制定政策、组织协调、日常化解及争取资金等工作；化解乡镇债务的日常工作由市财政局和乡镇人民政府（街道办事处）具体负责。

（二）制定方案，组织实施。按照自治区的规定，结合市区实际情况，制定化解乡镇债务的实施方案。内容包括化解债务的目标、任务、原则、步骤、措施、方法、组织、宣传等。方案要一管5年，直至彻底化解乡镇债务。

（三）清理核实，锁定债务。在已有资料的基础上，重新进行检查审计，摸清底数、事项、账龄、性质，对债务进行认真界定，以审计后的结论对债务进行认定，建立分乡镇、分债权人的债务数据库。在清理界定的基础上，做好锁定债务工作。以乡为单位张榜公示，并在媒体上发布公告，对公示后确认无误的实有债务逐项分类进行......四川省乡村债务清理核实和审计锁定工作实施方案

为深入推进农村综合改革，进一步贯彻落实中央扩内需、促增长、保稳定、重民生的要求，保证清理化解乡村债务的连续性，维护农村和谐稳定和促进农村经济平稳较快发展，经国务院同意，只化解农村义务教育“普九”债务、未化解农村义务教育其他（历史性）债务的省份，要积极化解农村义务教育其他债务，积极稳妥推进其他公益性乡村债务清理化解试点工作。

根据《国务院农村综合改革工作小组关于进一步作好清理化解农村义务教育债务工作的意见》（国农改[2009]20号）、《国务院农村综合改革工作小组关于开展清理化解其他公益性乡村债务工作的意见》（国农改[2009]21号）文件要求和省政府领导关于化解乡村债务工作的指示精神，进行债务清理核实和审计认定是偿还债务的基础和前提，只有完成债务清理核实和审计认定程序后，才能进入债务偿还程序。因此，化解乡村债务必须坚持先清理后化解的基本原则，确保清理核实和审计锁定债务真实、准确、完整，制定本实施方案。

一、债务清理核实和审计锁定范围

这次全面清理核实和审计锁定乡村债务范围包括：2005年12月31前农村义务教育其他债务，除农村义务教育债务以外的基层政权机构场所建设债务、农村公共服务体系建设债务、乡村垫交税费债务等其他公益性乡村债务。农村义务教育其他债务是指2005年12月31日前，除已化解的“普九”债务外，地处市政府所在市辖区的街道以外的小学和初中教育阶段的公办学校，为发展农村义务教育而发生的用于教学及辅助用房、学生生活用房、校园维修建设、教学仪器设备购臵等与学校建设维护直接相关的债务；基层政权机构场所建设债务是为保障乡村正常运转办公场所建设形成的债务；农村公共服务体系建设债务是乡村为解决突出民生问题、加强社会治安管理、应对突发事件等形成的债务；乡村垫交税费债务是农业税未取消前，乡村干部为完成上级下达税费收缴任务，应对干部考核，替村民垫交农业税费形成的“上清下不清”债务。

二、债务清理核实和审计锁定的基本要求

扎实做好农村义务教育其他债务、其他公益性乡村债务的清理核实和审计锁定工作，是做好债务偿还工作的基础和前提，只有挤掉债务“水分”，才能确保偿债工作健康有序进行。对农村义务教育其他债务各地要按照国办发[2007]70号和《国务院农村综合改革工作小组关于做好清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的通知》(国农改[2008]3号)规定的程序和要求，认真摸清债务底数。对其他公益性乡村债务要区分性质，分类处理。属于乡镇政府性债务的，要在地方政府性债务报表的基础上，进一步清理核实底数，纳入地方政府性债务框架统一管理；属于村级集体组织债务的，应充分发挥村民的监督管理作用，实行民主评议、张榜公示、村民认可，由村级组织负责管理，乡镇财政管理。

县级人民政府要统一组织相关部门，逐笔清理核实，严格审计，剔除虚假、无效、违规债务，锁定债务数额。要加强监督，切实做到程序、过程和结果公开，确保债务数据的真实性、完整性和准确性，并按举债主体、债务来源、债务用途分类管理。省级有关部门主要做好对各县(市、区)债务数据的审核，组织力量进行重点抽查、复核、汇总，报省人民政府对县级上报的乡村债务真实性和合法性进行审核确认。

三、债务清理核实和审计锁定工作的组织实施

为切实完成好国务院农村综合改革工作小组提出的有关化债工作任务，我省清理核实和审计锁定工作由省综改办牵头，部署各县（市、区）政府对债务进行清理核实和审计锁定。县级政府要组织审计、财政、教育、农业、监察等部门对农村义务教育其他债务和其他公益性乡村债务进行逐项、逐笔清理核实，切实把债务落实到债权人，不得遗漏。各项债务要在一定范围内进行公示，接受社会监督，剔除不实债务。在此基础上，建立债务台账和数据库，并及时分别将农村义务教育其他债务和其他公益性乡村债务分乡村两级按债务单位汇总上报（见附表）。其中扩权试点县（市）直接上报省审计厅、省综改办、省财政厅，其他县（市）通过市（州）汇总并附分县情况上报省审计厅、省综改办、省财政厅。全省债务清理核实和审计锁定工作，在县级政府组织清理核实和审计锁定基础上，由省审计厅牵头组织重点抽查复核汇总，结果报省政府确认。各县（市）清理核实和审计锁定的债务情况，经省级重点抽查复核汇总并报省政府确认后，逐笔、逐项录入国务院农村综合改革工作小组办公室统一设臵的乡村债务监管系统。其中农村义务教育其他债务录入“农村义务教育债务监管系统”，除农村义务教育债务外的其他公益性乡村债务，录入“其他公益性乡村债务监管系统”。

全省债务清理核实和审计锁定工作应于2010年9月底前完成，其中市、县级政府组织清理核实、审计锁定和汇总上报工作应于2010年6月30日前完成，省级重点抽查、复核、汇总工作于2010年9月30日前完成。

四、债务清理核实和审计锁定的保障措施

全面清理核实和审计锁定乡村债务，是逐步化解乡村债务的重要环节，各级人民政府和有关部门必须高度重视，站在全面贯彻落实科学发展观的高度，立足社会稳定和农村发展大局，充分认识全面开展清理核实农村义务教育其他债务和其他公益性乡村债务的重要性、必要性、紧迫性，看到这项工作的复杂性、艰巨性，将工作摆上当前的重要议事日程，强化组织领导，建立领导责任制和部门分工负责制，主要领导亲自抓、负总责，明确目标任务，精心组织实施。各级审计、财政、教育、农业、监察、金融等有关部门要各司其职，各负其责，密切配合，共同做好清理核实、审计锁定、检查督促工作。要深入基层调研，加强指导协调，认真总结经验，不断完善措施，及时解决清理核实和审计锁定中出现的矛盾和问题。

由于我省乡村债务总额大，涉及债权人多，地域分布面广，清理核实和审计工作量大，需要组织动员大量专业人员参加，各级财政可根据工作需要安排落实工作经费，专门用于开展清理核实和审计锁定工作，以促进按期保质完成任务。

为确保清理核实和审计锁定债务的真实、准确、无遗漏、不重复，杜绝虚假债务，省、市（州）、县（区）应建立全程跟踪督导、督察制度，落实工作责任追究制度。

五、加强组织领导，确保工作顺利开展

各级各有关部门要站在巩固农村税费改革成果、维护农村社会稳定的高度，把制止新债、化解老债摆上重要议事日程，按照“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的思路，加大工作力度，强化化解措施。各地要建立党政领导亲自抓、负总责，相关部门具体抓的工作机制。要严格依法办事，规范办事行为，严肃工作纪律。从开展债权债务清理之日起，暂停支付借款及利息、转换借据凭证，待债权债务清理核实完毕，经研究确认后，按有关程序和原则清收或清偿。对违反规定，擅自决定提前支付借款及利息、转换借据凭证的要严肃处理，并追偿由此造成的损失。要从实际出发，积极稳妥化解乡村债务，严禁借新债还旧债。化解村级债务要从涉农债务着手，优先化解农村义务教育、基础设施建设、公益事业发展等方面的债务，把确属因用于乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在突出位臵。要落实债务主体，严禁把债务平摊到农户，加重农民负担。要加强新闻舆论的宣传引导作用，对不严格执行国家政策、破坏社会信用环境、恶意逃废债务的行为和人员进行曝光。各区县要制定切实可行的乡村债务化解方案，明确具体目标，并将其纳入乡村干部年终的考核内容严格考核，奖优罚劣，保证消债工作落到实处。市政府每年将对化解乡村债务工作成效明显的乡村给予表彰奖励。

㈡原则：化解乡镇债务必须坚持以下四个原则

1、以乡镇为主的原则。按照“谁举债，谁偿还”的要求，各乡镇是债务人，也是化解债务的责任人，各乡镇人民政府要主动承担起责任，制定分阶段化解的目标，积极稳妥地开展乡镇债务化解工作；

2、依法办事的原则。要严格依法办事，完善政策规定，规范操作行为，严肃工作纪律，严禁弄虚作假，防止把一些不合理的债务合法化；

3、突出重点的原则。对于锁定的乡镇政府债务，要分轻重缓急，优先解决“保工资、保运转、保稳定”等突出矛盾和重点债务；

4、公开公正的原则。要充分发动各方力量参与、监督化解乡镇债务工作。债务的清查、化解债务方案的制定、审核结果的确认，都要经过会议认真研究，结果要向社会公布，提高透明度，接受各界监督，积极稳妥地化解乡镇政府债务。

第五篇：乡镇机构改革材料

顺应改革和发展把干部推向民营经济主战场

一、乌敦套海镇概况乌敦套海镇位于翁牛特旗东南部，305国道穿越境内，东连玉田皋乡，隔老哈河与敖汉旗古鲁板蒿乡相望，南接赤峰市松山区哈拉道口镇，西与东庄头营乡相邻，北与那什罕苏木接壤。南北长28公里，东西宽24公里，呈不规则长方形，行政区域总面积56.8万亩，其中耕地面积11.2万亩（其中水浇地

面积4.5万亩），林地18万亩，人工及飞播牧草保存面积13.3万亩，草地8万亩，森林覆盖率32％。乌敦套海镇辖1个居委会、12个行政村，61个村民小组,39个自然村,全镇总户数6,191户,总人口23,162人，其中少数民族1,229人，非农业人口近4,000人。2003年粮豆产量2,300万公斤，牧业家畜存栏5.2万头只，其中羊4.1万头只。2003年镇级财政税收360万元，农民人均纯收入1700元。镇政府所在地以工商业为主，现有红山生物工程公司、供销社、石油公司、生产资料公司、粮站、土畜产公司等企业6家，集体和个人兴办的建筑、维修、加工、日用百货、副食饮食服务等个体和私营企业170户，从业人员1920人。公安、法庭、工商、税务、教育、卫生等行政事业服务单位齐全。有银行、信用社、邮电三个金融服务单位，2002年城乡储蓄存款余额2500万元。

二、我镇发展民营经济的优势１、区位优势。全镇背靠内蒙最大水库──红山水库，全国驰名，这是我们发展民营经济最大最响的品牌；水库的水产品远销北京、天津、吉林、江苏、河南等省市，沟通了人流物流，灵通了信息流。这是我们招商引资、内引外联独有的区位优势。２、资源优势。红山水库是最好的旅游资源；２万亩的优质玉米制种基地，３万亩的打瓜、杂粮、杂豆基地，５万头只的大小畜，万只鸭、鹅的畜禽基地，还有水库的水产品，是独具特色、得天独厚的绿色食品资源，为发展农畜水产品加工业提供了十分广阔的空间。３、基础建设优势。国道、县道、镇村公路形成网络，电信、移动、联通通讯设施齐备，小城镇建设形成规模，提高了品位，整体功能日益增强，为发展民营经济创造了良好的环境。４、人才优势。全镇现有民营企业170多家，从业人员1,970多人，经纪人500多人，从业范围广、培育了不同门类的人才，全镇民营企业涉及家畜家禽特种养殖、生物化工，建材、铸造、修理、商贸流通，饮食服务等市场经济的大潮考验和培养了一大批视野广阔、思维开阔、思想解放、开拓进取，并且积累了一定的市场经营经验并积累了一定经济实力的企业人才，在他们的带动和影响下，全镇上下达成了发展民营经济、兴镇富民的共识。５、人本优势。人是生产力最活跃的因素，农民是市场经济主体，干部是最好的资源，全镇在岗137名干部70％受过中等教育，20％受过高等教育。干部群众思想封闭保守，这既是我们的差距，也是我们发展的潜力，因为一但激活人的因素，必然有思想的新飞跃和经济的快发展。６、资本优势。主要是计划经济向市场经济转制时的闲置资产、撤乡并镇后的闲置资产没有充分开发利用。

三、我镇发展民营经济及招商引资工作的基本做法

1、政府出台优惠政策，鼓励民营经济及招商引资工作政府根据旗委旗政府出台的一系列优惠政策，结合我镇实际，提出了更加优惠的政策，并认真执行。如：鼓励干部投身民营经济主战场，人事关系不动、优先评优晋级，鼓励招商引资，达到一定规模后，给予税收返成，制定奖励机制，对于新招商企业，年缴税金1-2万元的给予引资人奖金10，缴税3-4万元的，奖励引资人15，年缴税5万元以上的，奖金为20，同时按引资额度兑现旗委政府出台的奖励政策。

2、党委政府重视，抽专人负责招商引资工作由一位副镇长牵头，成立专门的民营经济及招商引资工作办公室，负责全镇的招商引资、民营经济发展工作，帮助投资人兑现政策，跑市场、搞调研，帮助他们办理证照等注册手续，编制了《乌敦套海镇招商项目推荐书》，根据乌敦套海镇的实际，正在组建项目库，以便于将来的民营经济发展及招商引资工作有章可循，有落脚点。

3、巩固原有的民营经济户，让其逐渐发展壮大，成为这个地区的龙头，带动相关各业的发展，让投资商看到我们的诚意。如：我们支持种子站站长魏俊峰给吉林繁育玉米种子，成功后，先后有7个省市的种籽公司到我镇繁育种子，形成了年繁育面积2万余亩的种子基地，我们支持蒙涵脱水蔬菜厂的发展，引来了佳成酱油厂和北京现代阳科贸有限公司的造纸分厂及前何地毯厂、兴发饲料厂等投资商。

4、干部带头，促进民营经济的发展，主要利用干部的信度、资金实力及时对待新事物的敏锐性，引导民营经济的发展方向，促进招商工作的进行。

5、内引外联，广泛学习，取长补短。镇党委政府多次组织村支部书记、主任、站办所长、民营经济大户到苏州、山东、河南、承德等地考察学习，总结他们开创事业的信心、毅力，如何利用资源优势、人才优势等经验，并与江苏省太仓市璜泾镇建立了友好乡镇，与河南焦作金鑫耐火材料

公司建立了友好企业，用他们的超前思维来帮助我们谋划发展。

四、将干部推向民营经济主战场的意义

（一）为何要将干部推向民营经济的主战场１、“改革”给政府和干部带来严峻的挑战。这里所说的“改革”主要是两个方面四个问题，①农村费改税。费改税解决了长期困扰乡镇干部的老大难问题，理顺了分配收入关系，使得全镇干部依法征税，农民依法纳税，那么我们这

么多干部干什么？过去很多靠“收费”供养的干部工资来源靠什么？费改税后农民负担稳定一个时期财政增收靠什么？2001年合乡并镇后，全镇党政机关、事业站办所共有干部职工164人，在职137人，公务员29人。50岁以下在岗130人，没地方办公，没地方休息吃饭，债务1176万元，上班没事干造成机构臃肿，人浮于事，如何给干部一个用武之地？②政府机构改革和事业单位改革，事业单位102人，改革之后干部干什么？邓小平说“改革也是生产力”，改革不适应市场经济体制下的政府职能服务体系，回顾过去企业改革，越先下海的越做成事了，越等靠告要的越没发展，有的成了特困户，有的被迫登三轮，也就是早放开、早搞活、早发财，等、靠、告、要那只能是穷困潦倒。“死路一条”。要迎对两项改革带来的四个问题，落实旗委韩书记在旗委理论中心组讲话提出的工业强旗，民营经济、干部进入经济主战场的课题。我想就应该将干部推向市场，去发展民营工业经济。2002年全镇税收242.6万元，其中农业税及车船税137.0万元，其余105万元有70万元主要来自民营经济，占全镇税收的29％，也就是财政增收增长点靠工业，靠民营，民营经济要大发展，必须让干部先带头。用旗委韩书记的话讲：“创新是手段，发展是目的”。２、干部的主客观优势决定了干部能成为民营经济的带头人或发展成民营经济的主力军，发展是干部的第一要务，干部应该成为先进生产力的代表，所谓干部的主客观优势主要有：①受教育程度较高,全镇干部有70％受中等教育、20％受高等教育，也就是说先天的良好素质和后天的教育程度、实践锻炼决定了干部相对于一般的群众综合素质较高（第五次人口普查全国总人口是129,533万，初中及以下文化程度占68.06％）。从业适应能力强。②政策法律意识相对较高。③社会诚信度较高，在人们心目中，干部觉悟相对要高，共产党管干部比管群众更好管，所以以干部身份出现在融资签约等诸方面肯定有优势。④市场意识、超前意识、想问题的全面性、看问题的准确性、应对市场风险的防范性、捕捉信息的及时性等高于常人。⑤资金实力相对较强，北方干部的平均收入水平、消费水平肯定高于一般群众的平均水平。⑥带动幅射作用强。比如说红山的玉米制种，起初就是农业站技术人员搞，后来村组干部、农民经纪人都搞，起初一两家来育种的，现在七个省市区都来了。⑦已经形成了小气候。现在70％以上都搞过或正搞着生意，相对富裕的也都做生意。为此，我们落实工业强旗战略，发展民营经济，不能只让干部当宣传者，更主要的是让干部当实践者、示范者。如：农业站干部带头搞种子繁育，民营办主任带头养牛等。３、从全镇经济发展现状及方向来看，必须把干部推向市场。农民增收难，财政增收难，政府职能转变差，群众市场意识差是全镇经济发展的突出问题。全镇经济发展2002年财政收入240万元，仅人头支出每月35万元，共420万元，旗转移支付210万元，保运转每月不足3万元（含教育），农民人均纯收入1200元，有时增产不增收（荞麦），（去年玉米制种普遍不好）现有民营企业170家，对财政贡献低而不稳定，抵御市场风险能力差，如马宗广的编织袋，2002水泥厂没转制时每条0.85元，今年0.75元，按加工能力，一天1万条，每年360万条，每年少收入36万元；冯伟的柳编受海湾战争影响，船发不走。因此要从发展壮大民营经济角度讲，从把农民和农畜产品推向市场角度讲（农民是市场经济主体，温洲打的是人民战争）必须首先将干部推向市场，示范引导带动群众闯向市场，发展民营经济最好的资源是干部，最大的保障是政府，从而实现全镇经济结构的战略性调整。４、是转变政府职能突出服务与经济利益挂钩的需要。改变了现行体制下的弊端：１、改变了服务报酬的大锅饭，解决了干好干坏一个样，干多干少一个样，干与不干一个样的问题。２、改变了服务形式的错位、越位与缺位，责任无限的问题。错位：种养包办产前指令多，产中产后服务少。越位：行政指令不尊重自主经营权。缺位：卖不出去的农畜产品没人管，市场无人开拓，一年三次大会战，一次收上缴，别的基本就不做事了，口上喊服务，结果没服务，有时还添乱。３、改变了服务态度的不端正，权力无限的问题。凭特权：滥收费，滥罚款，部门利益第一。特权思想严重，或者说部门个人利益第一，缺乏全局利益及群众利益。４、改变了服务效果的空洞，监管无限的问题。将服务的好坏，社会的认可计入年末考评。通过一年的实践可以看出，政府的职能就是保护服务民营经济。怎么服好务，市场经济不是无偿的服务，一切无偿的服务都是没生命力的，市场经济体现wenmi114.com在社会各个方面，这就要求一切按市场规则来办，利益的驱动既反映了市场经济的本质要求，又要求政府必须将服务推向市场，使事业单位企业化，而这种转变的源动力是人，是干部带头进入市场。

（二）将干部推向民营经济主战场要注重体现四个原则：１、渐进性。充分考虑干部的心理和经济承受能力，在和站办所负责人征求意见的前提下大都比站办所要求的工资增10个百分点。按我们韩书记讲的就是疏而不堵，搞活自己带活地区。２、专业性。种籽站6人，给400亩地，每年上缴财政1.0万元，畜牧站9人，8万元工资，给3.0万元；农业站8人，60％，其余70％或80％。３、原则性。不能滥收费滥罚款加重农民负担，不能举债补发工资。４、实效性。富己富民富镇。关键看三条①是否带动或促进地区经济发展；②干部自身是否有所提高或发展。③真正将计划经济体制下被动地为社会应付式服务转到市场经济体制下在经济利益驱使下主动地为社会服务，体现服务数量质量与个人经济效益连为一体，探索试行事业单位企业化管理。

（三）、具体操作时要注意以下几点：１、多指导、少领导。少领导就是“放活”，不等于放开不管，但又不能干预其具体的经济活动。多指导就是多政策指导，多互相指导，多交流沟通、多信息指导，充分发挥民营经济办公室信息中心和枢纽作用。２、多服务、少扯皮。多服务就是协调资金，办理证照、征用土地、社会治安等方面热情服务，少扯皮就是不准互相推诿，贻误战机；原来政府承担的服务社会的职能适用市场机制，试行企业化管理３、多外引、少内联。鼓励干部出去看大市场，不要盯住红山这块小市场；鼓励干部多宣传红山招商引资；少内联，一是红山现有的又大又强的民营企业基本没有，再就是有几个在红山相对较大的有作大的欲望。缺乏做大的胆识，就觉得自己在红山行了，也就是稍富即安。为此，我们专门组织镇村领导干部、民营大户、站办所长外出考察、长见识。同时，成立民营经济办公室，专门为招商服务。４、多示范、少空谈。如干部养羊；干部经商等成功经验；要勤到民营企业调查研究，少在屋里纸上谈兵。５、多扬长避短，少刮风。让每个干部根据自己的专长、特长、资金实力、社会关系等大胆闯试，不搞“刮一阵风”，搞一刀切。６、多研究市场、少盲目指挥。多了解、分析、研究、预测、把握市场，不能再搞行政命令，瞎指挥。７、多自我加压，少坐失良机。有的干部不见棺材不落泪，缺乏不到黄河不死心的毅力。因此对无举动的要加压快行动，有起色的加压快发展，已发展的快壮大；机遇是捕捉来的，不能守株待兔，坐失良机。

（四）干部进入市场情况现岗137人，放开88人，70％的干部动起来。（公务员28人、农经4人、财政16人、工勤3人没放）。①立足当地资源，种草养羊的占15％，养羊规模大都50─100只左右，年纯收入可望达1.0万元。②玉米制种：制种2.0万亩，镇干部联系的近20人。③招商引资暨民营经济办公室3人，劳务输出300余人，同时收杂粮杂豆。④外出打工的深圳1人，北京1人。⑤“投机”活动的30多人。

（五）、取得了初步成效。①形成强有力发展氛围；②促进了农民生产经营方式的转变；③形成主导产业；④增强闯、冒意识，有压力、有动力；⑤转变工作作风：过去群众上来找服务缺位，现在干部主动到群众中找服务到位，解决了人浮于事的问题；⑥减轻财政压力。

五、干部推向民营经济主战场存在的问题１、观念转变慢，特别是50岁以上的，放不下架子，换不了脑筋，合同制工人没上统筹还盼退体。２、吃苦精神差。习惯了公款吃喝，大锅饭，一时又呆不住，又没事干，又怕累，又怕脏。３、缺乏信心和毅力，不是吃一堑长一智，而是吃一堑就一蹶不振，不比挣的比赔的。４、竞争意识差，别人搞的成功了，他不敢于竞争，失败了，他吹凉风。５、缺乏闯劲，缺乏总结提高，人非生而知之，皆学而知之，必须敢于实践、敢于探索、敢于争先。

六、全镇民营经济及招商引资工作现状通过实施招商推动战略，蒙涵脱水蔬菜厂累计投资300万元，已建成厂房，正在安装设备投产；引资80万元北京现代阳光科贸有限公司翁旗造纸分厂落户招商小区，设计年产成纸300吨，现已正式投产；天津前何地毯厂投资30万元，已生产地毯3万英尺，产品远销美国；引进辽宁佳成酱油厂固定投资40万元；引进资金70万元，建成草原兴发饲料加工厂和草原兴发示范养殖厂；来自七个不同省市的玉米制种发展玉米种籽基地2.5万亩，前期投资达到625万元；引进安泽国际“羊银行”一批资金27.5万元。截止目前，全镇招商引资已达1172.5万元，年末力争突破1200万元。（乌敦套海镇招商引资工作半年统计表附后）

七、下一步工作的一点想法

1、进一步加大招商引资工作的力度，使招商再上一个台阶，实践证明，投资商只所以投资其主要因素，首先是资源，其次是效益；第三是“亲人”，即有一定社会关系的诚信人；第四才是政策，所以，我们要利用投资商的心理，投其所“好”去引资。

2、争取资金扶持民营企业发展，使之壮大，目前制约民营企业做大的瓶颈是资金，所以政府要争取各种融资方式促进发展，达到富镇、富民、兴业的目的。

3、为加强自我宣传，提高我镇的外在影响力，我镇打算在今年十月份召开一次乡友联谊会，把曾经在我镇工作、生活、学习过的能人智仕邀请回来，彼此交流，共同探讨我镇的发展优势和劣势，共同谋划乌敦套海镇的未来。中共乌敦套海镇委员会二00四年十二月六日