大学章程与高等教育法等概念辨析

第一篇：大学章程与高等教育法等概念辨析

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大学章程与高等教育法等概念辨析*

米俊魁

（内蒙古师范大学高等教育研究所，内蒙古 呼和浩特 010000）

摘 要：在对大学章程的内涵及意义进行讨论的基础上，对大学章程与高等教育法、大学规章制度、大学发展规划、大学组织纪律四个相近的概念进行了辨析，以期深化对大学章程这一概念的认识，为当前大学制定章程提供理论指导。

关键词：大学章程；大学规章制度；高等教育法

中图分类号： G649.20 文献标识码： A

Reflections on University Regulations and Higher Education Law

MI Jun-kui（Inner Mongolia Normal University, Huhehot, Inner Mongolia 010000）

Abstract: With a brief discussion of the significance of university regulations, reflections are offered on the concepts of university regulations within the framework of the higher education law, systems of university rules, university development planning, and university organization and discipline.The author hopes that such reflections will help deepen the understanding of university regulations and provide some theoretical guidance for the establishment of sound university regulations.

Key words: university regulations;system of university rules;higher education law

人们对学校章程的关注，基本上开始于1995年3月《中华人民共和国教育法》颁布之后。《中华人民共和国教育法》明确规定：设立学校及其他教育机构，必须具备“章程”等基本条件，学校则“按照章程自主管理”。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第27条明确规定，申请设立高等学校必须向审批机关提交“章程”等材料，第28条明确规定了高等学校章程应当规定的事项。《教育部关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》中也指出：“根据《中华人民共和国高等教育法》第27条的规定，今后设立高等学校者，必须向审批机关提交章程。在《高等教育法》施行前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行。”2003年7月17日，《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》也指出，“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，作为学校办学活动的重要依据”。可见，大学章程既是大学设立的基本要件，又是大学自主办学的重要依据。然而，令人遗憾的是，目前我国大部分公立大学还没有章程。可喜的是，近两年来，已经有一些大学开始重视并制定大学章程。但是，对于大学章程的内涵以及其与大学规章制度等概念之间的关系等问题，仍存在着不同的、甚至是错误的认识。本文探讨这些问题，目的在于深化人们对大学章程的认识，为大学章程的制定提供理论依据。

一、大学章程的内涵及意义

所谓章程，是指各个组织规定其内部事务（如性质、宗旨、任务、组织结构、成员条件等）的规范性文件。而所谓大学章程, 是指为保证大学自主管理和依法治校，根据教育法等期刊文献

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法律法规的规定，按照一定的程序，以文本形式对大学的重大的、基本的事项作出全面规定所形成的规范性文件。其本质是对大学内部及其有关的教育利益的调整和分配。大学的现象形态——大学章程文本、大学的本体形态——大学行为准则、大学的本质形态——大学教育利益分配这三者是统一的，互相依存，缺一不可。

章程对于任何一个法人组织都是必不可少的，大学也是如此。大学要具有法人资格，成为独立自主的民事主体，就必须有自己的章程。从法理上看，大学章程不仅是对大学自身面貌和行为能力的一个基本的定位以及对大学自身组织结构及其运转的基本规定，即一所大学的名称、性质、任务、功能、成员条件等是什么，大学的组织结构有哪些，它们是如何运转的等；更为重要的是，大学章程规定了大学以及与大学有关的教育关系主体的权利和义务，特别是大学与大学的举办者之间的权利义务关系，体现了举办者的意志和利益，为形成正常有序的大学教育秩序提供了制度保障。如果一所大学没有公开的章程，人们就不可能从法律的意义上了解这所大学的基本情况，也就不会与其进行可预期的交往，大学就不可能与环境保持动态的平衡，大学内部的运转就会出现无章可循的局面；大学举办者的利益也就不能得到很好的保护。正由于此，民法规定，法人的设立，必须提交章程等基本文件。教育法也规定，申请设立学校，必须提交学校章程等文件。我国目前高等教育管理和大学办学中出现的一些非理性的现象，都与大学没有章程有一定的关系。如，政府作为公立大学的举办者，其最重要的责任是提供必要的和稳定的办学经费。但政府对大学办学经费的提供却具有很大的随意性。再如，在大学办学中出现的贷款、圈地、扩校、升格和扩招等现象，由于举办者的缺位和监督不力，也具有一定的随意性和盲目性。

可见，大学章程在大学办学活动中具有重要的意义。一方面，大学章程是大学自主管理、依法治校的法律基础。《教育法》明确规定，学校有“按照章程自主管理”的权利。也就是说，大学自主管理的直接依据是章程。那么，大学自主管理的领域是什么？自主管理的权利界限何在？这些问题虽然《高等教育法》有一些规定，但在大学章程中应规定得更为明确和具体。而章程所规定的大学的权利也就成为大学自主管理的法律基础。因为大学章程一旦通过教育行政部门的核准，就具有了法律效力。不仅对大学的办学行为有约束力，而且对大学管理者的管理行为、举办者的监督行为也有约束力。章程中规定的属于学校自主管理的领域，管理者和举办者就不能再加以干预。当然，大学自主管理的权利也必须以法律和章程为依据，超越或违背法律和章程的规定来行使权利，就会受到管理者和举办者的干预，甚至要受到司法部门的审查。

另一方面，大学章程是大学举办者、管理者对学校进行监控、监督和管理的依据和手段。对于民办大学来讲，举办者一旦把自己的财产投入到学校，就不再有处置权，民办大学作为独立的法律主体，可以在法律规定的范围内自主地行使法人财产权。对此，《民办教育促进法》有明确规定。那么，学校的举办者通过什么途径来监控学校的办学者，以保证自己的利益不受损害呢？这个途径就是学校章程。举办者以学校章程为依据，监控办学者的办学行为，保障自己的合法权益。对于公立大学来讲，政府既是举办者又是管理者，但二者具有不同的法律地位和职责。“政府作为举办者对公立学校和公立学校办学者的规范、监控，是其作为出资人民事权利的要求，最好通过‘私法’的途径来实现。”［1］这样，学校章程对于保护举办者的利益，就显得十分必要。

无论是民办还是公立大学，政府都有管理、监督的权力和职责。特别是在知识经济初见端倪的现代社会，大学成为社会的“轴心机构”，任何国家都不会对大学的发展放任自流。国家对大学既有宏观的管理，也有微观的干预。在微观干预的诸多方式中，通过大学章程进行干预是最重要的方式之一。这主要表现在两个方面。一是通过立法来确定大学章程的法律地位及主要记载事项，通过行政手段审查大学章程的合法性、真实性。二是把大学章程规定的事项作为管理和监督的重要依据。

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二、大学章程与高等教育法①

大学章程与高等教育法的本质是不同的。大学是由举办者出资举办的，学校的各种内部事务是举办者的自涉性事务。大学作为组织体，是举办者实现其目的的手段。大学章程的主要功能在于确立举办者在大学设立中的权利义务关系以及大学的机构设置和运行机制等的内部关系。所以，大学章程是举办者在大学设立这一基本问题上一致的意思表示，是举办者意志的体现，可由举办者在不违背法律规定的情况下自主安排。高等教育法是由国家制定或认可的、以国家强制力保证实施的、调整高等教育活动过程中所形成的各种社会关系的行为规范的总称。高等教育法的显著特点是强制性和普适性，其本质则是国家意志的体现。在现代社会，依法行政已成为行政管理的一条基本原则。因此，高等教育法是管理者对大学进行管理的主要依据。

从调整的对象来看，高等教育法与大学章程是一般与特殊的关系。高等教育法是国家调整高等教育关系的基本规范，是每一所大学制定章程的主要法律依据，章程不得与之相违背。合法性是章程具有法律效力的前提。但是，高等教育法只能就国家高等教育发展中的基本的、重大的问题作出规定。即使是高等学校法，也只能就大学教育过程中的基本的、共同的问题作出规定，不可能顾及到每一所大学的特殊性。而每一所大学的举办者依据高等教育法制定的大学章程，则能够充分反映举办者的意志，自行设定有关主体的权利和义务，为学校提供切合实际的、具体可行的行为规范，也为学校办出特色提供了法律依据。在计划经济时期，政府集大学举办者、办学者、管理者于一身，所有大学都按照国家的高等教育政策和规章来运转。除了层次和学科类型有所不同之外，所有的大学都整齐划一，千校一面，不可能有个性和特色。市场经济条件下，国家不再是举办大学的唯一主体，办学主体将日益多元化。对于民办大学，举办者在不违背高等教育法的前提下，必然要通过大学章程把自己的意志体现在办学活动中。对于公立大学，随着举办者与管理者职能的分离和角色的分化，举办者也会把自己的意志通过大学章程渗透到办学活动中。目前我国的公立大学之所以没有办学特色，根本原因在于举办者与管理者的职能没有分离，举办者没有将自己的意志通过章程体现出来。这也是多数公立大学没有制定章程的原因所在。

从效力范围来看，大学章程是一种国家法律以外的行为规范，由大学自己来实施，其效力仅及于特定大学的组成者和相关主体，不具有普遍的约束力。如果违反章程但没有同时违反高等教育法，就可由大学自行解决。而高等教育法则具有普遍的约束力。无论哪一所大学，都必须遵循高等教育法的基本要求。

三、大学章程与大学规章制度

大学规章制度是指大学为实现组织目标而制定的、要求师生员工共同遵守的行为准则和按一定程序办事的规程，是学校内部管理规范的总和。建立健全学校规章制度，对于建立和维护大学的正常秩序，提高学校管理效率，具有重要的意义。制定规章制度是大学办学者自主管理的职责和权利，其本质是大学办学者意志的体现。大学规章制度的内容丰富具体、可操作性强，按其调整的范围不同，大致可以分为职能部门工作制度、员工岗位责任制度、考核奖励制度、学校例行会议制度等。

大学章程与大学规章制度是抽象与具体的关系，如同我国法律体系中宪法与民法的关系。大学章程是大学的“宪法”，大学规章制度的制定必须以此为依据，并且不能与之相矛盾。大学章程作为举办者意志的体现，是大学办学最根本的规范性文件，只能就大学的基本问题和重大事项作出规定，不可能涉及到办学活动的具体问题。而大学规章制度则是办学者在具体的办学过程中，以提高办事效率为目标，针对学校管理工作中的具体的、局部的问题作出的规定。在计划经济时期，大学办学的主要依据是高等教育政策和规章，大学规章制度期刊文献

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只是政策和规章的具体化，体现的仍然是国家的意志。市场经济条件下，大学成了独立的法人实体，大学规章制度便具有了不同的内涵，它直接体现的不再是国家的意志，而是在不违背国家高等教育法（国家意志）和大学章程（举办者意志）的前提下，直接体现大学法人组织的意志。大学规章制度就是体现大学办学者意志的大学的“法律”。但体现大学办学者的意志的规章制度不能违背体现举办者的意志的大学章程。制定大学规章制度，直接的法律依据是大学章程，而不是高等教育法。

四、大学章程与大学发展战略规划

由于大学办学自主权的扩大，学校之间的竞争日趋激烈。在这种形势下，大学如何谋划自己的未来，实现跨越式发展，使学校在竞争中处于优势地位，成为学校工作的重大问题。大学发展战略规划是办学者根据学校自身的实际情况和对未来形势的科学预测，制定一定时期内学校发展的战略目标和战略重点，并以一定的措施保证战略目标得以实现的文件。其实质是制定一些优化的方案，来调适组织与环境之间的关系，进而达到提高学校综合实力和核心竞争力的目的。一个完整的战略规划所包含的主要内容有以下几个方面。战略指导思想：这是确定战略的目标、重点、措施和发展阶段的基本依据。战略目标：它是学校在一个较长时期内全局性的发展奋斗目标，是整个战略的核心；战略重点：它是实现战略目标的关键环节；战略措施：它是指同实现战略目标有直接关系的若干主要措施和政策；战略阶段：它是指一定战略时期内，由于条件和任务的变化所表现出来的阶段性。［2］

大学章程与大学发展战略规划具有一些共同的特征，即都具有全局性和属于学校层面的文件；都必须根据学校的“校情”来制定；都具有规范性，等。但二者的差异是巨大的：①大学发展战略规划是面向未来的，目标明确具体，且具有一定的时限性，如或五年或十年或更长时间。而大学章程虽然也规定了组织的宗旨和任务，但比较抽象；虽然也要根据学校发展进行修改，但没有明确的时限，具有较强的稳定性。②大学发展战略规划的形成属于学校自主权范围②，一般无须教育行政管理部门审批，只对学校内部有约束力。而大学章程必须经过教育行政管理部门审核批准，因而不仅对大学的举办者和办学者有约束力，而且对行政管理部门也有约束力，具有较强的法律效力。

大学章程与大学发展战略规划之间还存在超越与适应的矛盾。大学章程必然要对学校的名称、办学规模、学科门类的设置、机构的设置等作出规定，而大学发展战略规划往往要在这些方面有所突破。学校升格了，名称要相应地变更。办学规模的扩大、学科门类的增加、学院（系）的增加及管理机构的调整等，都可能要突破章程的规定。大学章程是学校的“宪法”，要依法治校，实现学校管理的法治化，就不能随意地违背或超越学校章程的规定。但大学章程也不是一成不变的，也应随着社会环境和自身条件的变化而不断更新。因此，当大学章程的规定阻碍学校发展时，就必须修改或更新章程的内容，重要的是要按照章程的修改程序来进行。③也就是说，当学校发展战略规划确实需要突破章程的规定时，也要先按照规定的程序修改章程，这样才能树立大学章程的权威性，实现依法治校。

五、大学章程与大学组织纪律

所谓组织纪律，“是各类社会组织设定的约束其内部成员的一种规则，是组织成员的一种行为准则”。［3］组织纪律的目的是在组织中形成和谐的秩序，以保证组织目标的实现。所以，它必须体现组织的性质与宗旨，服从于组织的目标和任务。同时，组织纪律“是通过划定其成员行为边界的方式来确认其在工作岗位上的责、权、利关系及虽不在工作岗位上，但对组织形象和组织目标有直接或间接影响的组织成员之间和组织成员与组织外人们之间的利害关系。”［4］因而，它体现了与工作岗位和组织角色相联系的利害关系。所以，大学的组织纪律是为了实现其目标和任务制定的约束其内部成员的行为准则，这些行为准则主要期刊文献

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体现了与组织成员的工作岗位和组织角色相联系的利害关系。

可见，大学章程与大学组织纪律的关系，和大学章程与大学规章制度的关系是相似的，因为组织纪律也是学校的规章制度的一部分。组织纪律的制定也应该以大学章程为依据，也是大学章程的下位制度，只是组织纪律与岗位和职责相联系，在形式上多以义务性规则和否定性的后果来规约成员的行为。

注释：

①这里的“高等教育法”是广义的，不仅包括全国人大常委会制定的高等教育法律，而且也包括国务院制定的高等教育行政法规、地方立法机关制定的地方性高等教育法规以及教育部和地方人民政府制定的高等教育规章。②《高等教育法》第41条规定：“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权：

（一）拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；”由此可见，大学有自行制定并组织实施学校发展规划的自主权。③《高等教育法》第28条规定：“高等学校的章程应当规定以下事项：„„

（九）章程修改程序„„。”

参考文献：

［1］王国文，王大敏.学校章程的法律分析[A].劳凯声.中国教育法制评论（第二辑）[C].北京：教育科学出版社，2003.118.

［2］ 刘献君等.新世纪的高校发展战略规划［J］，高等教育研究，2001，3. ［3］赵震江.法律社会学［M］.北京：北京大学出版社，1998.167. ［4］赵震江.法律社会学［M］.北京：北京大学出版社，1998.168.期刊文献

第二篇：“生态红线”与“生态底线”概念辨析

“生态红线”与“生态底线”概念辨析

【摘要】目前，“生态红线”与“生态底线”属于生态环境领域的热点概念，但在理解与应用上也出现了多元化。在学术研究方面出现多元化有利于加深相关认知，但如果在政策法规方面出现多元化则会带来一些混乱。厘清这两个概念之间的关系，有利于避免各地政策法规制定中出现争议，更加科学地推动生态文明的进程。【关键词】生态文明 生态红线 生态底线【中图分类号】X321

【文献标识码】A研究背景随着我国积极推动生态文明建设，“生态红线”与“生态底线”两个概念的应用也受到越来越多的关注。但由于缺乏相对明确的界定，导致在使用过程中出现了一些混乱。有研究者认为，“虽然生态红线这一概念在政界及媒体均得到了高度的重视，但其实质意涵仍不清晰，生态红线成了一团乱麻”①，也有研究者形容为“生态红线：概念未落地，部门争画线。在具体内涵上，各有解读”②。这给相关政策的制定与实施带来一些不利的影响，亟待加强相关研究。在国内，研究生态红线的文献有一些，但主要是讨论如何划定生态红线区、如何用法治守护生态红线等方面的内容，而有针对性研究生态红线与生态底线概念的文献则很少，并且，这些数量很少的文献也主要是对生态红线概念的研究与分析。如，文献“生态红线概念辨析及其划定策略研究”③、“耕地红线与生态红线概念比较”④、“城市生态红线的内涵及划定方法研究”⑤等。在底线研究方面，研究环境底线的文献有一些，但专门研究生态底线概念及内涵的文献则极少，主要是结合“底线意识”进行研究分析。在生态红线与生态底线两个概念关系的研究方面，主要是讨论如何“严守底线，不碰红线”，如何“划定红线，守住底线”等，专门研究生态红线与生态底线两个概念辩证关系的文献则几乎没有。在国外，由于没有“生态红线”与“生态底线”两个概念，因此，也缺乏相关研究文献。有少量提到以上两个概念的外文文献也主要是中国学者的研究成果。如，“中国海洋空间规划方法比较：海洋功能区划与海洋生态红线”⑥。而且，这些数量极其有限的外文研究文献几乎没有涉及两个概念的界定与分析。显然，在专门研究分析“生态红线”与“生态底线”两个概念方面，国外文献几乎处于空白状态。深入研究辨析“生态红线”与“生态底线”两个概念内涵及其之间的关系，不仅是保障国内相关政策科学性的需要，也是推动公众深刻认知与理解生态文明建设的需要。“红线”与“底线”认知的多元化在生态环境与资源领域，对“红线”的理解主要有以下三种：一是把红线看作是一个空间概念。根据环境保护部印发的《生态保护红线划定技术指南》，生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是国家和区域生态安全的底线。二是把红线看作一种警戒数值概念。这种观点认为红线是具有法律约束力的数值，突破红线的数值，就要受到政策法律的惩罚，类似可耕地数量红线。三是把红线看作笼统的政策约束力。对于一些政策法规禁止的行为，人们一般也泛称“政策法规红线”，既包括具体的空间与数值概念，也包含一些制约人们行为的规定。在“底线”的理解方面，主要观点也有三种：一是把底线看作是一种相对模糊的目标诉求。二是把底线看作是一种数值概念，不同生态指标都有着明确的底线阈值。三是把底线作为空间概念来理解。其中，武汉市法制办发布的《武汉市基本生态控制线条例（征求意见稿）》具有典型性。根据该条例，武汉市基本生态控制线分为“生态底线区”和“生态发展区”。这里的“生态底线”就接近《生态保护红线划定技术指南》所界定的“生态红线”概念。在生态环境与资源领域，对于“红线”与“底线”关系的认知，也主要有两种观点：一种观点是把红线等同于底线。目前，社会各界持“底线就是红线”观点的人较多，如，有观点认为，“红线亦即底线，通常具有约束性含义，表示各种用地的边界线、控制线或具有低限含义的数字”⑦。一些政策文件也基于此观点提出了政策规定。要求严守资源环境生态红线，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线。这种并列提法实际上就是把底线等同于红线，只是应用领域的不同。从字面上理解，由于一个地区的环境最大容量可以通过客观地计算得出，因此，环境质量一般同“底线”概念相连。同样，一个区域的资源承载力也可以计算出来，最大承载力就是“上限”。而生态保护则是通过划定不可逾越的保护范围（“红线”）来实现相关部门人为确定的保护范围及目标。另一种观点认为红线不同于底线。这种观点认为红线是受法律保障的空间概念或数值，而底线是经过科学计算得到的数值，或者是一些不具备法律约束力的目标诉求，属于学术概念。二者的区别在于，突破红线属于违法，突破底线则要受到大自然的报复。如，有观点就认为，“守住生态底线要靠法律红线”⑧，显然，该观点就认为底线不具备天然的法律约束力，需要另外的法规（“红线”）来保障。

第三篇：律学、法学与法理学概念辨析

进入21世纪的中国法学界，法理学人们越来越重视对法学进行理论与实证的分析研究，换言之，分析法学思潮日益风行。在此过程中，学人们似乎遇到了从未有过的概念困惑，于是时常有问：什么是法？什么是法学？什么是法理学？如此等等。由于一些基本概念的内涵和外延的认识不够透彻或不统一，以至于这些概念在运用过程中显得十分混乱。本文抛砖引玉，试图从概念的辨析入手，结合有关史料，将法学理论分为律学、法学和法理学三大子系统，从而进一步明晰法理学的基本任务和真正范围，努力描绘一幅全新的法学理论知识框架图景，供商榷。

一、语义分析视域下的律学、法学和法理学

关于法学。这是一个在法学概念大厦中运用得最混乱的一个概念。据考，“法学”一词从语源上来自古拉丁语Jurisprudentia，是由词根jus(法)的形容词形式juris和另一个词根providere(知识)构成，故其原意应为“法的知识”，而不是通常认为的“法律知识”。在实际研究和运用过程中，我们时而将之用得十分纯粹，一如凯尔森所描述的：“纯粹法学是法律的科学而不是法律的哲学，法学研究的是‘实际上是这样的法律’而不是‘应当是这样的法律’”。但时而又把它运用得十分宽泛，几乎是包罗万象，律学与法理学系统中的知识也被它一概地“海涵”，究其原因，是我们对“法”这一概念的认识不统一或者说是我们的话语系统太单一（过于统一）所致。我们通常所采用的是马克思主义的理论知识系统中所给出的定义，即“法是由国家制定和认可，并由国家强制力保证实施的‘国法’”①。而我们认为，这个所给出的恰恰是“律学”的定义（后面将要细述）。今天，西方法学各派的思想蜂涌而入，不断地冲撞着我们过于单一的却信以为“颠倒不破，四海皆准”的传统法学理论和话语系统，使得我们的概念系统在这多元理论的撞击下越发变得脆弱、模糊和混乱。因此，当务之急必须理清各研究领域的范围，把律学（国法）留给律学，把法学还给法学，找回法理学自己的“家”。律学研究的是实然法领域，法学研究的才是应然法领域，法理（哲）学恰恰是研究实然法与应然法的关系问题，三者分别代表和维系着法的实证维度、价值维度和批判维度，各司其职，区别明显，当然不能混淆。

关于律学。律学是研究实然法（国法）的知识系统，从纯粹语义学角度看，它有韵（音）律之学的含义，此系艺术语词。同时，它又有同“法”在同一层面上的内涵，我们中国古代早已将法、律与政策作了明确的界定与区分，管子说：“法者，天下之仪也。所以决疑而明是非也”；(《管子.明法解》)，后来他又说，“法者，所以兴功惧暴也；律者，所以定分止争也；令者，所以令人知事也。”(《管子.七臣七主》)若从中国法制史上看，中国律学的发展也有着久远的历史和丰富的成果，这总让我们以一种按捺不住的骄傲和自豪感追溯起那个律学、法学与法理学都得到空前发展的“百家争鸣”时代：法理学家们在不断地探寻着实然法（律，国法）与应然法（法，道德）的关系问题，儒家从社会实证的角度提出“纳仁入礼”、“礼法统一”等，道家则在法的本质主义追问过程中提出“道法自然”，拓宽了对“法”的认识，而法家则崇法推律，“一断于法”。诸子百家各有贡献，推动了中国法学，尤其是律学空前发展，从《法经》到《秦律》的发展速度和完备程度可窥一斑，最终，由秦国的商鞅完成了变“法”为“律”、为“律”正名的重大历史使命。秦汉以后，法理学因政治专制与礼教束缚而受到严重压抑，但以注释法律为业的“律学”却一花独放②。可悲的是，从此法理学与法学几乎没有了声音，变得“万马齐喑”，即便是这一花独放的“律学”也同样被压制而退缩到了对帝王律令的“注释”这一业之中，其后虽有魏晋律学、唐律疏议的繁华，却不免只是笼中丽鸟，孤芳自赏罢了。

在这里要必须提及的是，仅以注释为业的“律学”之花虽然一枝独放长盛不衰，但在鸦片战争期间洋人的枪炮声中终于凋谢。国门打开，西方法文化大肆入侵，“引进西法，修改旧律，会同中西”便成了那个时代的潮流，中西方两种截然不同的法学理论从对立冲突到调和融合，最后，传统的中国法学理论体系终于在这种冲突和融合中自行解体③。体现在语言上，最明显的就是融“法”入“律”，将西方先进的“法学”与中国强势的“律学”合而称诸“法律”，从某种意义上讲，“法律”从此变成一个偏正词，而且是一个前偏后正的偏正词，重心于“律”了。律学从此从立法、解释法律、执法、司法、守法直到法律监督等各个环节都得到了大力而全面(这里未说“健康合理”)地发展，但不幸的是，在这次法与律的磨合与撞击过程中，国人只丰富了“律”之技术却不知不觉地、继续无形地消解着“法”之本有的价值认知和反思批判维度，即法学之思和法理学之反思。

关于法理学。我们时常在运用中将之与“法的一般理论”（即广义上的“法学”）相混淆，并时常将之归入到“科学”的种概念之中（这也许成了目前学界下定义时常犯的一个通病：“科学主义”后遗症），所以，当代英国法学家哈里斯十分形象地描述到：法理学不过是一个杂货袋，有关法的各种各样学问、一般思考都可以投入到这个袋中④。其实，“法理学”是“智慧”而不应当是“科学”，它是对法学之思的批判和反思（后文详述）。这里仍然先从语义分析的角度着手来分析这一概念，“法理学”一词来自日语，据考证，1881年日本法学家穗积陈重在东京帝国大学法学部讲述“法论”时，认为当时流行日本的“法哲学”（德文Rechtsphilosophie）名称之“主观性”的形而上学气味太重而提出“法理学”这个译名⑤。这显然是受当时经验主义、实证主义思潮的影响。可惜的是，“法理学”经过这一趟日本之旅后，居然（起码是在中国）从此迷失了自己的“家”（法哲学），最终表现为“学界（包括法学刊物）片面强调法理学的实务化或实践职能，而较淡化其批判认识功能。求真、求实、求善、求美的知识价值被忽

略了，大家纷纷转向探讨法的社会学问题、法的政治学问题、法的经济学问题，而对法理学的专门理论、法学方法论、法哲学、人类学、文化学问题则不愿过多地用力”，“而本应当构成法理学主要研究对象的法的哲学和专门理论问题反而倒显得不甚重要了”⑥。说到这里，我们已经不难看出，“法理学”实为“法的哲学”。它既不是我们通常所指的直接对法律规范(律法条文)或技术的研究，也不是我们那种为特殊阶级(或阶层)利益或某种社会理想而进行的法学知识研究，而是一种批判与反思，是“法的哲学”批判和专门理论问题研究。

二、律学、法学与法理学的概念与图表分析

既然我们已经认识到了“法理学”实为“法的哲学”，就上文之分析，我们不妨试着绘制这样一张图表来表述律学、法学、法理学的相关项对比：

律　学……‥实然法（规范、技术）……‥现实主义、分析实证

法　学……‥应然法（原则、理想）……‥自然法

法理学……‥实然法与应然法的关系……‥价值批判与反思

通过上图，我们可以看出，律学是社会控制的工具之学，在中国古代被称为“刑名法术之学”，它是用分析、实证的方法对实然法（主要指规范、技术等）进行研究的知识总称，其往往只体现社会中一部分人的利益（主要是统治阶级的利益），所以在“律学”的视域中，“恶法亦法”(实应表述为“恶律亦律”)的命题也就不难理解了。相比之下，法学则是塑造和维护社会共同理想的知识体系，主要是以道德的视角对律学的反思，正所谓“法者，所以兴功惧暴也；律者，所以定分止争也”。（《管子.七臣七主》）但法学最终仍然只是以曲折不同的方式为现存的“律法”（实然法）之存在寻找其存在之合理性的理论根据，因为法学很难(实际上也不可能)做到“价值无涉”（Value-free）。也正是在法学的视野中，我们才不难理解“法律的不法”现象。实际上，唯有法理（哲）学才是从对人的终极关怀出发，对实然法与应然法的关系问题进探寻和批判，对法学的反思进行再反思，完成一个“肯定――否定――否定之否定”的理论回归。正因如此，从这个意义上讲，法理学就是“人学”。

作出这样的分类与界定是很有意义的。律学、法学与法理学这三者确实有着各自不同的理论旨趣和功能，作出这样的界定划分，有助于让我们明白“法”与“律”不是一码子事，它们实际上是一对矛盾体而不是我们日常所认为的那样(认为它们是同一个东西)。这样划分后还让我们能够明白，法理(哲)学不是一门“技术活”，而是一门“智慧”之学，是人类本有的批判与反思能力在法的领域中的必不可少的一个向度。它还让我们认识到法学(这里是广义的法学)的发展是一个矛盾不断辩证运动的“过程的集合体”，在法学领域中充满了矛盾和矛盾的运动，任何试图制定出一部“永恒之法”并以此一劳永逸地一统“法世界”的尝试都将为后人所不齿，任何试图在法学理论领域中一元化并对“异已”理论或文化不断贴“标签”的行为都将为历史所嘲笑。只有在这种理论认识的背景下，我们才能宽容多元文化的并存，才能理解当前“综合法学”潮兴起的原因和价值，才能客观地、实事求是地寻找到我们中国法理(哲)学的出路和未来。

三、法理学的范围和功能

关于法理（哲）学的基本问题。恩格斯指出：“哲学的基本问题是思维与存在的关系问题”。⑦而不是其中的任何一个。同样，法理（哲）学的基本问题也是实然法与应然法的关系问题，表现在实际生活中是道德与法律的关系问题，而不是其中的任何一个。

最早对这个问题系统地理论阐述和探求的人是柏拉图。虽然在公元前5世纪时，“智者”学派已经引发出了“法律应该是什么”和“法律实际是什么”的两个冲突命题，但对二者的“关系问题”进行系统理论探索的是苏格拉底－柏拉图学派。柏拉图从“正义”入手，将正义分为道德的正义与法律的正义，即以正义为纽带来处理应然法（道德正义）与实然法（法律正义）的关系问题，以此试图构建社会治理模型的框架图景。由于他在法治与人治（德治、贤人政治、哲学王）的两极思维中举棋不定，最终造成其一生的二元论“紧张”。叙拉古理想国之梦破灭以后，他走出两极思维，开始重视法律（法治）一极存在的价值，提出“法律是第二等好的选择”，从此奠定了“道德正义（应然法）――法律正义（实然法）二者之间关系是什么”的法理学基本问题框架和研究路径，打开了法理学研究的真正大门。

历史上所有的学派都必须正确面对这个问题并作出回答。据此我们也可以分出三大类别：其一是二元对立派，它在两极思维中将实然法与应然法对立起来择一而从，故又可以分为德治派和法治派；其二是两极溶合派或辩证派，这当中又可分为“德主法（律）辅”和“法（律）主德辅”两种；其三便是虚无派或者怀疑论者，如老子主张“惟道是从”、“无为而治”。

此后对法理（哲）学的基本问题探求不断，其中最杰出的代表人物莫过于阿奎那和康德。阿奎那将法分为四类，即永恒法、自然法、人法和神法，试图重新构建法的知识大厦的框架图景，他以充满宗教色彩的上帝法（神法）来统摄人法（律、实然示）和自然法（法、应然法）的关系问题，成为那个时代法学精神的精华。随着“3R”运动（文艺复兴运动、宗教改革运动、罗马法继受）的兴起，哲学终于走出神学的桎梏而不再是神学的“婢女”，“人”从此代替了“神”走上了历史的舞台，理性主义大旗被高高扬起，西方哲学从此开始了唯理论与经验论之争战历程。这一切体现在法学领域中便是神学法学的终结和诸多新兴学派林立，如哲理法学、历史法学、实证分析法学、社会法学、现实主义法学等等，其中大多学派是在从事着律学和法学的研究，而真正沿着法理学基本问题开展法理学研究的是哲理法学，代表人物是康德。他通过设定一个先验的“道德律令”而给出一个具有伦理主义含义的独特的“法律”定义，他说：“法律是任何人有意识的行为，按照普遍自由原则，确实能与他人有意识行为相和谐的全部条件的总合”。哲理法学后来

第四篇：公私合作(PPP)和特许经营等相关概念辨析

公私合作(PPP)和特许经营等相关概念辨析 项目融资的概念

要将特许经营概念和PPP概念的联系与区别搞清楚，首先就要从“项目融资”基本概念说起。对非金融专业人士而言，项目融资有广义和狭义的两种理解。广义项目融资是指为特定项目的建设、收购和债务重组等进行的融资活动，即“为项目进行融资”；从金融学而言，是指债权人(如银行)对债务人(如项目公司)抵押资产以外的资产有100%追索权的融资活动，其实这就是传统的企业融资(CorporateFinance)。狭义项目融资是指“通过项目进行融资”，具体而言，就是通过某项目(如基础设施)建成后所能产生的期望收益、项目资产和有关合同权益进行融资的活动；从金融学而言，是指债权人对债务人抵押资产以外的资产仅有有限追索权甚至没有追索权的融资活动，正如FASB(美国财会标准手册)所下的定义，“项目融资(ProjectFinance)是指对需要大规模资金的项目而采取的金融活动。借款人原则上将项目本身拥有的资金及其收益作为还款资金来源，而且将其项目资产作为抵押条件来处理。该项目主体的一般性信用能力通常不被作为重要因素来考虑。这是因为其项目主体要么是不具备其他资产的企业，要么对项目主体的所有者(母公司)不能直接追究责任，两者必居其一。”本文此后所提到的项目融资都是指狭义项目融资。

因为项目融资的流程与合同都比较复杂，因此，并不是所有项目都适用于项目融资。一般而言，要应用项目融资的项目(包括商业项目和公共项目)必须具有这些特征：经济上和法律上都有一定的独立性、项目本身产生的现金流稳定且足够还本付息、项目有明确的目标而且常常有限定的运营期，而且最好规模比较大、长期合同关系比较清楚。基础设施(路、桥、隧等)、公用事业(电、水、垃圾处理等)、社会事业(学校、医院、养老院、监狱等)或自然资源开发(采油、气、矿等)等公共产品(含公共服务和准公共产品/服务，下同)项目正好具备了这些特征，故国际上这些领域的PPP项目一般多是项目融资，而这些项目往往都需要政府的特许授权（不是谁都可以随意提供这些公共产品的），因此，笔者常常把狭义项目融资称作“特许经营项目融资”，笔者的三本PPP系列书都冠名“特许经营项目融资”即《特许经营项目融资(BOT、PFI和PPP)》、《特许经营项目融资(PPP)：风险分担管理》、《特许经营项目融资(PPP)：资本结构选择》，以示与其它商业项目的区别。2 特许经营、BOT、PFI和PPP的概念及其比较 2.1 特许经营、BOT、PFI和PPP的概念

如前所言，企业参与公共产品的提供，一般是需要政府授权的，因此，我国早期官方文件一般叫做“特许经营”，这是从英文Concession直译过来的，但现在中文的含义远比英文更广，正如第一作者曾参与起草的《基础设施和公用事业特许经营法》(2014年5月3日发布征求意见稿)和后来国务院转发的由发改委、财政部、住建部、交通部、水利部和人民银行联合发布的2015年第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（这是我国目前层级最高、涉及部委最多的政策），“基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”由此可见，我国的“特许经营”（更准确应叫做“政府特许经营”，以区别于提供非公共产品的连锁店之类的商业特许经营(Franchise)）与PPP内涵差别已不大。

上个世纪八九十年代我国第一轮社会资本参与基础设施和公用事业开发热潮中多使用BOT(Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交)模式或其演变形式，主要是由用户支付；1992年英国则在之前二十几年的基础上提出了PFI(PrivateFinance Initiative，私营融资机会)的概念，主要是用于政府支付的公用事业和社会事业，如学校、医院、养老院、监狱等；1997年国际上(特别是联合国、世行、亚开行等国际多边机构)又提出了更广义的PPP(Public-Private-Partnership，公私合作/合营/伙伴关系)概念，但早期的PPP更强调政府在项目公司中占有股份，通过商业而非行政的方法加强对项目的控制，以保障公众利益，共担风险和共享收益；后来的PPP则更广义了，一般作为政府与私营企业长期合作提供公共产品各种模式的统称，包括前述的BOT、PFI及其各种演变形式。2.1.1 BOT的概念 BOT是全球现代社会应用最早、相对简单或典型的特许经营或PPP模式，但国际上不同机构的定义也有不同，如：

联合国工业发展组织(UNIDO)：私营机构在一定时期内对基础设施进行融资、建设、维护和运营，此后所有权移交为公有；

世界银行：政府给某些公司新项目建设的特许权，私营合伙人或某国际财团愿意自己融资、建设某项基础设施，并在一定时期内经营该设施，然后将此设施交给政府部门或其他公共机构；

世界银行学院：一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系，用以提供公共设施或服务，其中私营部门承担较大风险和管理职责；

亚洲开发银行：项目公司计划、筹资和建设基础设施项目；经所在国政府特许在一定时期内经营项目；特许期到期时，项目资产所有权移交给国家； 我国原国家计委：指政府部门通过特许权协议，在规定的时间内，将项目授予外商或民企为特许权项目成立项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设、运营和维护。特许期满后，项目公司将特许项目无偿交给政府部门。

总之，BOT是指政府(主要是市级)通过特许权协议，授权私营企业(含外商)进行项目(主要是基础设施和自然资源开发)的融资、设计、建造、经营和维护，在规定的特许期(通常为10~30年)内向该项目的使用者收取适当(经政府批准的价格)费用，由此回收项目的投资、建设、经营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后项目将移交(一般是免费)给政府。在我国，BOT是政府通过与外企/私企(八十年代中期至九十年代中期)或央企/国企(九十年代后期起至今)签订特许权协议吸引社会资本加快国内基础设施建设的一种手段，故也常称作“特许权/特许经营招标”或“法人招标”。

其实，BOT本身也是一种统称，主要有3种最基本的形式：

BOT(Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交)，这是最经典的BOT形式，项目公司没有项目的所有权，只有建设和经营权。

BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建造-拥有-经营-移交)：与基本的BOT主要不同之处是，项目公司既有经营权又有所有权，政府允许项目公司在一定范围和一定时期内等一定条件下将项目资产为了融资的目的抵押给银行，以获得更优惠的贷款条件，从而使项目所提供的公共产品价格降低，但特许期一般比BOT稍长。

BOO(Build-Own-Operate，建造-拥有-经营)：与前两种形式主要不同之处在于，项目公司不必将项目移交给政府(经政府同意可一直延期甚至永久)，目的主要是鼓励项目公司从项目全寿命期的角度合理建设和经营设施，以提高项目产品/服务的质量，追求全寿命期的总成本降低和效率的提高，使项目的产品/服务价格更低。按亚开行等国际机构观点，BOO是完全私有化，不属于PPP。

除了上述三种基本形式之外，在各国应用BOT的过程中，出现了很多演变形式，以反映项目的主要特点，例如：

BT(Build-Transfer，建造-移交)

BTO(Build-Transfer-Operate，建造-移交-运营)

BOOST(Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer，建造-经营-补贴

-移交)

ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer，修复-经营-移交)BLT(Build-Lease-Transfer，建造-租赁-移交)

ROMT(Rehabilitate-Operate-Maintain-Transfer，修复-经营-维护-移交)

ROO(Rehabilitate-Own-Operate，修复-拥有-经营)TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-经营-移交)

SOT(Supply-Operate-Transfer，供应-经营-移交)

DBOT(Design-Build-Operate-Transfer，设计-建造-经营-移交)DOT(Develop-Operate-Transfer，发展-经营-移交)

OT(Operate-Transfer，经营-移交)

OMT(Operate-Manage-Transfer，经营-管理-移交)

DBFO(Design-Build-Finance-Operate，设计-建造-融资-经营)DCMF(Design-Construct-Manage-Finance，设计-施工-管理-融

资)

等等等。

其中，BT是指企业获得政府的授权后出资和贷款为政府建设项目，在项目建成后交给政府使用，政府则一般在2~4年内向企业分期支付(即回购)。与政府投资建设项目不同的是，政府用于回购项目的资金往往是事后支付(多通过财政拨款或其它资源如土地补偿)。BT在我国自90年代末以来大量应用，但因法规不完善、操作不规范，特别是地方政府不顾财政(回购)实力，造成大量地方债务，主要只是解决了政府当时缺钱建设基础设施的燃眉之急，而且，由于企业仅是参与建造，没有参与运营，没有考虑全寿命期的效率提高(我国BT项目的成本是比较高的，一般比传统模式贵10~20%)，2012年12月已被中央有关部门禁止(见财预[2012]463号通知)。2.1.2 PFI的概念

1992年，英国在BOT的基础上改善和创新地提出PFI的概念，强调私营企业的主动性和主导性，而政府则相当于“租用”企业提供的设施/服务。采用这种模式时，政府发起项目，由私营企业进行项目的建设和运营，并按事先的规定提供所需的设施/服务，但有些核心服务如教学和医疗等仍是政府提供。政府采用PFI的目的在于获得有效的服务，以实现资金的“物有所值”(Value for Money)，而非直接投资建设并持有基础设施和公共服务设施。在PFI下，公共部门在合同期限内因使用私营企业提供的设施而向其付款，在合同结束时，有关资产的所有权或留给私营企业或交回公共部门，取决于所签PFI合同。英国政府为各个行业制定了PFI的标准合同文本，极大提高了项目实施效率。

由此可以看出，BOT和PFI本质的不同在于政府着眼点的不同：BOT旨在公共设施的最终拥有，而PFI在于公共服务的私营提供（与国内常说的政府购买服务意思最接近）。一般情况下，BOT比较适合用于发展中国家的基础设施项目，依赖于项目自身的运营收入，而PFI多用于发达国家的公用/社会事业项目，尤其是项目自身盈利能力不足需要政府支付和补贴的项目，目的是提高公共服务的效率和水平。由于我国是公有制的社会主义国家，政府一般不太可能完全放弃这些公共产品项目的最终所有权，而且，由于我国政府资金短缺，只能多依赖于用户主要支付的基础设施项目而非政府主要支付的公用/社会事业项目，所以BOT比较适合我国现阶段的国情（包括我国企业也缺少建运维全过程集成能力），这也是我国BOT过去几十年比较流行的原因之一。

2.1.3 PPP的概念

PPP通常直译为公私合作/合营/伙伴关系，但在我国，因为过去一二十年以来，这类项目的主要参与者是公有的央企/国企，但也都是以独立法人的形式参与的，因此，PPP译成“政企合作/合营/伙伴关系”更为准确。类似于PFI，PPP的本质是“政府向社会购买服务”，而不是政府投资建设提供这些服务的设施(当然，最终所有权多是政府的)，但政府与企业是长期平等合作伙伴关系，故国内外业界一直把PPP比喻做“一桩婚姻”而非“一场婚礼”[1]。如前所述，狭义PPP还强调政府在项目公司中占有股份。其实，不同国家/地区和国际机构对PPP的定义都有不同，对PPP的具体模式和分类也尚未有一致的看法，基本上都是广义的概念。以下列举几种有代表性的PPP定义，以供参考。

欧盟委员会将PPP定义为公共部门和私营部门之间的一种合作关系，双方根据各自的优劣势共同承担风险和责任，以提供传统上由公共部门负责的公共项目或服务。

世界银行(学院)把PPP定义为一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系，用以提供公共设施或服务，其中私营部门承担较大风险和管理职责。亚洲开发银行把PPP定义为PPP是在基础设施和其他服务方面，公共部门和私营部门的一系列的合作关系，其特征有：政府授权、规制和监管，私营企业出资、经营提供服务，公私长期合作、共担风险、提高效率和服务水平。

英国财政部把PPP定义为两个或者更多地部门之间的协议确保他们共同或一致的目标合作完成公共服务工程和他们之间有一定程度的共享权利和责任，联合投资资本，共担风险和利益。

加拿大PPP委员会将PPP定义为公共部门和私营部门基于各自的经验建立的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益分享，以满足公共需求。

澳大利亚把PPP定义为政府和私营部门之间的长期合同，政府支付私营部门代表政府或辅助政府满足政府职责所提供的基础设施和相关服务，而私营部门要负责所建造设施的全寿命期可使用状况和性能。

德国联邦交通、建设及房地产部将PPP定义为长期的、基于合同管理下的公共部门和私营部门的合作以结合各方必要的资源(如专门知识、经营基金、资金、人力资源)和根据项目各方风险管理能力合理分担项目存在的风险，从而有效地满足公共服务需要。

《美国交通工程用户使用手册》把PPP定义为公共部门和私营部门伙伴之间的一种合同协议，PPP比传统的方式允许更广泛的私营部门参与。协议通常包含一个政府机构和一个私营公司达成修复，建造，经营，维护，和/或管理一个设施或系统。尽管公共部门通常保留设施或系统的拥有权，私营部门拥有在决定项目或任务如何完成方面的额外的决策权力。

印度金融部的经济事务部门把PPP定义为一个政府或政府法定实体和一个私营部门公司为了交付一个基于用户支付费用的基础设施服务项目的协议或特许权协议。”

香港效率促进组将PPP定义为一种由双方共同提供公共服务或实施项目的安排。在这种安排下，双方通过不同程度的参与和承担，各自发挥专长，包括特许经营、私营部门投资、合伙投资、合伙经营、组成合伙公司等几种方式。

总体而言，广义PPP泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系，而狭义PPP更加强调政府通过商业而非行政的方法如在项目公司中占股份来加强对项目的控制，以及与企业合作过程中的优势互补、风险共担和利益共享。现在国际上越来越才多地采用广义PPP的定义，作为公共部门和私营部门之间一系列合作方式的统称，包括BOT、PFI等。无论是广义还是狭义，PPP本质上是公共部门和私营部门为基础设施和公用事业而达成的长期合同关系，公共部门由在传统方式下公共设施和服务的提供者变为规制者、合作者、购买者和监管者。

图1是广义PPP模式(含外包、特许经营)和私有化各类模式的递进关系，其中特许经营类可以认为是狭义PPP(当然，如前所述，我国特许经营的含义比图中特许经营含义更广)。图2则大概表示了狭义PPP(蓝底框内部分)和广义PPP(框内和框外部分，其中框外左下角更偏外包，右上角则有私有化的意思)的框架和要素(所有权、政府角色、风险转移)和狭义PPP的特点；类似地，图3中左列框则更像是广义PPP(企业获政府授权替政府做事)，右列框则更像是狭义PPP(政府占股份)。

[1]请参阅：王守清，为什么

PPP是一桩婚姻，而不是一场婚礼，刊公众号“中国PPP智库”，2015年11月2日 图1 广义PPP不同模式(含政府交付、特许经营)与私有化的递进关系

图2 广义PPP和狭义PPP

图3 广义PPP和狭义PPP

图4是德国学者的PSP(私营部门参与)即广义PPP概念，以及狭义PPP概念；而图5则是美国学者对项目交付各种模式的汇总和分类，可见其PPP概念是更广义的，甚至包括政府融资的(当然，这不是国际主流看法)。我国也还有很多带有类似意思但不完全相同的其他说法，如政府与社会资本/力量/市场合作、政府向社会力量购买公共服务、社会资本进入/民间参与基础设施/公用事业、公商/官商合作/合营/伙伴关系、带资承包、招商引资、市场化、企业化、民营化、私有化，等等。

图4 德国学者的PSP(广义PPP)和狭义PPP概念

图5 美国学者总结的项目交付模式与更广义PPP

另外，由于我国存在国有、集体、私营等多种经济主体，对于PPP的理解，还有一个重要问题需要澄清，即我国PPP中的“私”并不是单指私营经济主体；经济主体的外在形式只是资本性质的载体，所谓“公”与“私”的区别更应强调的是资本目的的“公”与“私”；在我国，“公”应该指追求社会公益性，“私”应该指追求经济利益，两者的根本区别不是经济主体性质之间的区别，而是追求公共利益与追求经济利益的区别；当前国有企业是国内PPP市场上最重要的主体，具有较高程度的逐利性，并非以追求公共利益为最高目的，因此可以认定为PPP中的“私营投资主体”，除非该国企是直接受签约方政府直接管辖操控的，但应限制国企在项目公司中的股份。基于我国实际，建议将PPP称为“政企合作”，即简洁直接，也易与国际接轨。小结

综上，建议我国PPP立法中应采用国际学术界和企业界较为认同的定义，即将PPP认定为政府与企业长期合作一系列方式的统称，包含BOT、DBFO、TOT、PFI等多种方式，要特别强调合作过程中政企双方的平等、风险分担、利益共享、效率提高和保护公众利益，但不应包括BT，因为企业没有参与运营；最好也不应包括BOO，特别是如果项目所有权完全交给了私营企业。主要参考文献：

[1]

王守清，柯永建.特许经营项目融资(BOT、PFI和PPP).北京：清华大学出版社，2008年7月.[2]

柯永建，王守清.特许经营项目融资(PPP): 风险分担管理.北京：清华大学出版社，2011年8月.[3]

盛和太，王守清.特许经营项目融资(PPP): 资本结构选择.北京：清华大学出版社，2014年8月.[4]

财政部，发展改革委，人民银行，银监会.关于制止地方政府违法违规融资行为的通知，财预[2012]463号.[5]

赵国富，王守清.项目融资BOT与PFI模式的比较.建筑经济，2007(5): 40-41.[6]

The European Commission.Guidance for Successful PPP.2003.[7]

Jerry Zhao.Advancing Public Interest in Public-Private Partnership of State Highway Development, Research Report, University of Minnesota, 2011.(http://www.pwfinance.net/document/research_reports/Research%20Misc%20Advancing.pdf)

第五篇：技术型人才与技能型人才的概念辨析

技术型人才与技能型人才的概念辨析

就人才类型而言，目前比较一致的看法是：总的人才可分为学术型、工程型、技术型和技能型四类。其中技术型和技能型人才由职业教育来培养，但两者是有区别的。

技术型人才也称工艺型、执行型、中间型人才，他们在生产第一线或工作现场从事为社会谋取直接利益的工作，只有经过他们的努力才能使工程型人才的设计、规划、决策转换成物质形态或者对社会产生具体作用。这种人才又可分为三类：生产类，如工厂技术员、工艺工程师、农艺师、畜牧师、植保技术员等；管理类，如车间主任、作业长、工段长、设备科长、护士长、护理部主任以及行政机关中的中高级职员；职业类，如会计、统计、牙技师、导游、空勤人员、农业生产经营者等。技术型人才要有一定的理论基础，但不必达到工程型人才要求，而更应强调理论在实践中的应用。由于他们大都是在生产现场工作，因而与工程型人才相比具有以下特征：一是相关专业知识面要更宽广，如工艺人员除需要工艺知识外，尚需经济、管理等方面的知识；二是综合应用各种知识解决实际问题的能力更强，特别要具备解决现场社会性问题的应变能力，以及一定的操作技能；三是由于生产现场的劳动常常是协同工作的群体活动，因此，人际关系能力、组织能力是这类人才极为重要的素质；四是在人才成长过程中，更强调工作实践的作用。

技能型人才也称技艺型、操作型人才，是在生产第一线或工作现场从事为社会谋取直接利益的工作，主要应掌握熟练的操作技能以及必要的专业知识。他们与技术型人才的区别在于主要依靠操作技能进行工作。技术工人不属于这类人才，一些高技术设备的操作者，虽有操作任务，但不能简单地归入技能型人才，尚须分析其智力含量的多寡，才能决定其是技术型人才还是技能型人才。

把上述各种人才类型与教育联系起来，培养技术型人才的可称之为技术教育，培养技能型人才的可称之为职业教育(或技能教育)。①在国外，同样存在这两种教育，分别为vocational education和technical education。因此，职业技术教育既能够培养技术型人才又能够培养技能型人才。

从中可见，技能型人才和技术型人才不仅有分工二的区别，还有层次的区别。同时，不可否认两者有交叉重叠之处。随着科技的进步，智能含量在许多工二作中都占一定的比例，其交叉重叠之处确实在加宽。尽管如此，两者仍然不可等同。