要发挥耕地保护中的农民主体作用

第一篇：要发挥耕地保护中的农民主体作用

谁让耕地保护中的农民“消失了”

安徽大学中国三农问题研究中心 张德元

据报道，自2009年以来，江苏、湖南、湖北等地相继成立了农民耕地保护协会，充分调动农民保护耕地的积极性，发挥农民在耕地保护中的主体作用，取得了积极的效果。这是中国耕地保护制度创新史上的一次有益探索，意义重大，值得肯定。众所周知，当前中国耕地保护实践陷入了市场和政府双重失灵的困境，其原因是多方面的，但其重要原因之一是耕地保护中的农民主体缺位。

伤不起的主体缺位

所谓耕地保护中农民主体缺位是指，在中国农村的绝大多数地区，农民是现行耕地保护制度的被动接受者，主观上缺乏耕地保护的自觉意识，客观上也缺乏耕地保护的话语权，耕地保护实践是一场政府自导自演的“独角戏”。这种政府一家“包打天下”的耕地保护机制已经使中国的耕地保护实践付出了沉重代价。

首先，农民主体缺位导致农民自绝命根。土地是农民的命根子，理论上讲，农民应该是珍惜耕地的。可是，理论是理论，实践是实践。实践中，由于没有明确农民在耕地保护中的主体地位，或者说政府有时虽然也强调农民有保护耕地的责任，却没有赋予农民保护耕地的充分权利；耕地保护具有很强的外部性特征，属于经济学上公共品范畴，它要实现的是社会利益的最大化；在市场经济条件下，农民个体利益目标与社会利益目标不可能总是一致的，当二者发生冲突时，农民作为理性人必然以追求个人利益最大化为第一选择。当耕地保护的政策体系并不真正把农民纳入耕地保护主体范畴时，农民当然也不把自己当作耕地保护主体。农民不把自己作为耕地保护的主体，就不会有保护耕地的意识，更不会付出保护耕地的行动，反而会以身试法，据统计，仅1999 年至2006 年，个人土地违法案件就达893101件，占同期土地违法案件总量的77%，涉及耕地面积9.6 万公顷。

其次，农民主体缺位导致政府逆向行事。我国的耕地保护制度规定地方政府是耕地保护的主体，可奇怪的是，我们不难发现，大量的土地违法案件正是地方政府所为，即地方政府在耕地保护实践中常常是逆向行事。何以如此呢？其他原因暂且不论，在耕地保护制度设计中，缺乏对地方政府的约束机制是重要原因。在耕地保护实践中，对地方政府的约束不外乎来自上面或来自下面，自上而下看，中央与地方是委托代理关系，中央对地方有监管的权力，可是中央与地方信息不对称，地方政府占有信息优势，这就必然使得中央对地方政府监管乏力；自下而上看，农民没有被现行制度纳入到耕地保护主体范畴，当然也就不可能对地方政府形成约束；如此，地方政府在耕地保护实践中就“天马行空，独来独往”了，可以非常便捷地实现其“上有政策，下有对策”的行为目标。

最后，农民主体缺位导致官民冲突不断。现行制度没有把农民纳入耕地保护主体范畴，这就不能形成地方政府与农民之间的利益协调机制，当耕地保护实践中地方政府与农民之间发生利益冲突时，矛盾就难以化解，大量的土地纠纷上访事件就是因此而在基层逐步发酵出来的。2011年3月，中央农村工作领导小组发布消息称，农民上访事件中涉及土地问题的比例约占40%。国土资源部2011年8月的通报称，从国土资源部所受理的土地上访线索中发现，群众集体上访比重较大，增势明显；2011年上半年，国土资源部受理的集体上访分别占来访起数与人次的28.3%和65%，同比增加57.5%和62.8%。

谁让农民主“消失了”？

中国是社会主义国家，农民是国家的主人。在社会主义新农村建设实践中，农民是农村建设的主体力量。在农业生产中，农民是耕地的占有和使用者。理论上讲，农民理所当然地应该成为耕地保护的主体之一。可是，在耕地保护实践中，何以在中国农村普遍出现了农民主体缺位的现象呢？

第一，土地管理制度的缺陷。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》[国发（2004）28 号]明确了土地管理的权力和责任：“保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。”《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》[国发（2006）31 号]又进一步明确了耕地保护责任人：“地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。”可见，现行制度规定地方各级人民政府是耕地保护的主体。现行制度并没有将农民纳入耕地保护主体范畴，更没有明确农民在耕地保护中的权利和义务。

第二，地方政府的行为偏好。我们的政府是人民政府，人民政府习惯于为人民服务，往往忽视人民是否愿意被服务以及怎样为人民服务，人民政府习惯于代表人民当家作主，往往忽视人民是否愿意被代表以及怎样当家作主。长期以往，以人为本的执政理念就常常异化为以“官”为本。如此，在耕地保护实践中，地方政府就很自然地把农民视作被管理者、被服务者、被代表者，代民做主就成为地方政府的普遍行为偏好。当然，在耕地保护实践中，地方政府的这种行为偏好还与其自身的“经济理性”和“政治冲动”关系极大。毛泽东同志曾经教导的“相信群众，相信党”经常地被地方政府理解为“不信群众，只信党”。在首个农民耕地保护协会诞生地江苏金坛市，当地国土资源局负责人就坦言，他们在支持农民耕地保护协会之初，就曾担心是否会“搬石头砸自己的脚”。第三，农民自治的发育艰难。让农民成为耕地保护主体的通俗含义就是“农民的地农民管”，“自己的事自己管”。农民耕地保护协会其实就是一种农民自治组织，因为有了它，政府节约了耕地保护成本，提高了耕地保护效率，还减少了土地纠纷，促进社会和谐。那既然这么好，为什么这种农民自治组织只是星星之火，而没燎原呢？问题就在于农民自治的发育艰难。我们很容易想到，如果村民自治制度搞得好，村委会成为实实在在的村民自治组织，能够充分发挥农民自治的职能，那又何必叠床架屋，另起炉灶，于村委会之外又搞个农民耕地保护协会呢？这只能说明，我们曾经按照农民自治理想模式设计的村民自治组织在实践中已经异化为政府的附庸。二十多年了，有法可依的村民自治实践尚且如此，由此可见农民自治的发育艰难。至于，农民自治发育艰难的原因非本文关注的问题，在此从略。

找回土地之主

尽管在目前社会环境下，农民自治发育艰难，但江苏等地兴起的农民耕地保护协会仍然值得我们充分重视。因为中国的社会主义市场经济基本制度已经确立，政治体制改革也在提速，社会多元化的发展趋势不可逆转，所以成立农民耕地保护协会，发挥农民在耕地保护中的主体作用，是社会主义市场经济条件下耕地保护制度变迁的正确方向，尽管前进道路可能是曲折的。为此，我认为，应该以此为契机，进一步强化农民在耕地保护中的主体地位，最终形成政府、农村集体经济组织、农民三方权利共享，责任共担，相互配合，相互制约的耕地保护制度体系。要实现这个目标，需要系列制度配套，有许多工作要做。限于篇幅，在此仅就进一步强化耕地保护中的农民主体地位谈三点看法，那就是不仅要让耕者有其田，还要让耕者有其权，耕者有其利。

其一，让耕者有其田。在市场经济条件下，只有土地产权明晰，让农民真正感觉到耕地是“自己的”，才能激发农民对耕地进行持续投资和保护的热情。并且，仅仅产权明晰是不够的，还要创造条件，使产权能够体现其市场价值。虽然，现行法律已经将农民的土地承包经营权“物权化”，但农民对耕地的处置权仍然不完整，并且土地流转市场也不完善。这就好比说，一个人拿了块金砖，但这块金砖却不能在市场上流通、兑现，那他就有可能怀揣金砖而饿死。因此，要进一步做实农民的“土地财产权”，让耕者有其田不仅写在纸上，还要被市场所承认，使其成为农民发自内心的自主意识。

其二，让耕者有其权。从耕地保护的角度来讲，让耕者有其权，不仅是使农民有完整的土地财产权，更重要的是要使农民有耕地保护的话语权。要使得农民成为耕地保护的参与者、决策者、监督者，事实上，只有农民自己最懂得怎么保护耕地。只有这样，政府、农村集体经济组织、农民“三位一体”的耕地保护制度建设才不会落空。从这个意义上讲，江苏等地成立农民耕地保护协会，是当前条件下完善耕地保护制度的一个非常有益的探索。我们甚至可以期待，在未来条件成熟时，由此发育出乡村自主治理的新模式。

其三，让耕者有其利。在市场经济条件下，要想一种制度能被人们自觉执行，就必须有利益驱动，因此，仅仅有法律、行政手段是不够的，这对耕地保护制度也不例外。即要让耕者有其利。通过细心观察，我们不难发现，那些农民自发成立耕地保护协会的地方是工业化、城市化进程较快的地方，这些地方的土地市场价值能够得到充分体现，农民真切意识到了保护耕地的好处。那么，对于那些典型的农区，怎样才能激发农民保护耕地的热情呢？就此而言，成都市的耕地保护基金制度是值得借鉴的，成都市设立耕地保护基金，政府与农户签订耕地保护合同，对履约农户发放耕地保护补贴；这种做法，从理论上讲符合耕地保护公共品属性的要求，于理有据；从实践上看也取得了很好的效果。从国家的全局看，凡是农业大省（市、县）就对耕地保护承担重责，为国家粮食安全作出了巨大牺牲，它们应该得到补偿，中央财政理应通过转移支付的手段支持这些农业大省（市、县）成立耕地保护基金；这也是先行市场化国家耕地保护的成功经验之一。

第二篇：河南省农村土地流转中农民权益保护

河南省农村土地流转中农民权益保护 周雪来 苏师范大学测绘学院土地资源管理专业 江苏徐州市221000 摘要：在城镇化、工业化快速发展的背景下，农村土地流转中农民权益受损情况屡见不鲜。如何保护农民权益，促进农村土地合理流转，推进城镇化、工业化和农业现代化进程，是当前重要而紧迫的现实问题。本文分析了河南省农村土地流转现状与突出问题从河南省土地流转现状入手进行分析,认为:农村富余劳动力就业不稳、农业现代化进展缓慢、农村社会保障机制不健全、土地流转中介服务不完善等是土地流转速度不快的主要原因。深入剖析了农村土地流转中农民权益受损情况及原因，提出了针对性的对策措施。

Abstract:In urbanization, industrialization under the background of rapid development, rural land circulation peasants' rights and interests in common damage.How to protect their rights and interests, and promote the rational circulation of rural land, urbanization, industrialization and agricultural modernization, is the important and urgent realistic problem.This paper analyzes the present situation of henan province rural land circulation and outstanding problems in henan province from the land circulation present situation to carry on the analysis, thought: the rural surplus labor force employment instability, agriculture modernization progress will be slow, rural social security mechanism is not sound, land circulation intermediary services imperfect land circulation speed is the main reason for the unhappy.A deep insight into the circulation of rural land peasants' rights and interests in damaged condition and the reason, and puts forward some corresponding countermeasures.关键字：集体建设用地土地流转权益

1．农村土地流转现状

1.1流转形式：在全国范围内，农村土地流转形式较多，如转包、转让、租赁、互换和入股等，而租赁是当前贵州省农村土地流转最主要的形式。农村土地租赁不仅发生在农户之间，发生在农户与集约经营公司之间，部分由村集体集中租赁的情况也有出现。城郊农村土地流转，其实现方式以集中统一流转为主；地处偏远的地区，则更多的以分散的方式在农户之间进行。

1.2流转动力：一是随着城镇化的逐步推进，加上二、三产业的迅速发展，大量转移了农村劳动力，农民就业结构随之发生明显变化。非农就业农户开始萌生将承包地转移给纯农业农户，纯农业农户也计划扩大经营规模，农村土地流转自然而然就发生了；二是劳动力外流引起家庭非农收入增加，外流农村劳动力在城市获得稳定的收入之后，非农收入在家庭收入中所占比重会越来越大，从事农业生产将不再有比较优势，农户会逐渐降低经营土地的兴趣，最终放弃边工边农的经营方式，把承包农地转租出去。

从表中数据我们不难看出，近3年来，当地土地流转面积和土地流转农户所占比例有逐年增长的趋势。究其原因是，免交农业税和种粮补贴政策的实施激发了农民尤其是种粮大户扩大耕地面积的热情。多数农户不想放弃土地，他们把土地当作生活的重要保障，在恋土情结的作用下，不愿离开祖祖辈辈生活的土地在我国明确长期坚持承包经营制度后，农民的“土地增值意识”明显提高，尤其是城郊农民。

2影响河南省土地流转速度的主要因素

截止到2007年底，河南省实现家庭承包经营的土地面积为634.9万hm^,实行家庭承包经营的农户总数为1931万户。其中农户家庭承包土地流转总面积为302万hm。占家庭承包经营面积的4.8%，比2005年流转总面积净增9.4万hm。增长45%。总体上看近几年河南省土地流转面积逐年增加，流转进程加快。主要体现在以下个方面。

出生年1990、性别男、籍贯河南商丘、联系方式***。

2.1农村富余劳动力就业不稳

2.1.1就业没有门路，技术、文化的缺乏以及信息不对称使得部分劳动力无处就业。

2.1.2农民工在就业环境不理想，农民工工资得不到保障，拖欠农民工工资比比皆是，虽然近几年国家加大了农民工的保护力度，但是农民工转移成本太高，如子女就学费用高等

2.2小面积种植经济利益不高

每亩地春季投入最高，将近500元，夏季投入稍微少点，将近300元，在没有天灾并且风调雨顺的情况下每亩收入2000元，除去投入，还剩1200元，一家按4口算也就是三个人有地，每人1.3亩（按河南商丘睢县农民土地划分标准）。也就是4亩。年收入4800。这还是最好的收入，加上这几年天灾不断，收入就更少了。

2.3转让承包金也不少。

每亩承包转让金在100~200元之间。由于大部分年轻人选择出外打工，自己的地没人种，自己种得不到管理，农忙时又没有时间，所以他们选择把地承包给别人。

3农村土地流转中强势群体对农民权益的侵害在农村土地流转的利益博弈中，农民群体由于先天的弱势地位造成其权益常常受到国家、土地发包方或基层政府以及土地受让方的侵害。只有清晰地认识到这些侵害行为，才有可能在农村土地流转的制度建构中采取必要的倾斜性制度安排，切实保障农民的土地权益。

3.1国家对农民权益的侵害

在农村土地流转中，国家对农民权益的侵害行为主要表现在国家对农地进行征收或征用的过程中，农民往往因为国家的失范行为而失去基本的生活保障。具体而言这些侵害行为表现在如下一些方面：

3.1.1国家垄断土地一级市场，享有对农地的最高处置权，操控整个农地征收过程，土地的征收价格以及对被征农地的补偿标准都是由国家来确定的。因此，在土地征收中往往出现国家随意压低补偿费、补偿费不到位、征地补偿分配混乱等情况，从而造成农民权益得不到有效的保障。

3.1.2国家对于公益性征地的标准、范围等没有明确的规定，致使大量实为商业用途的征地行为却以公共利益的名义被国家征收或征用，从而造成农民的利益再一次受到侵蚀。

3.1.3在土地征收和补偿款的分配过程中由于农民的参与性差，很多操作缺乏公平、公正的程序，透明度不高，且缺乏畅通的申诉渠道，从而导致农民的权益主张和权利诉求常常受到严重的排挤，财产权利受到严重的侵害。

3.2地方政府作为土地所有权的实际行使者和土地流转的实际推动者，替代了农民对土地的处分权，造成基层政府常常以“集体所有”的名义掩盖对农民权益的侵犯和掠夺。具体的侵害行为主要有如下一些表现：

3.2.1操控土地流转。发包方或基层政府或是基层干部往往凭借土地所有者代表的身份和行政权力，甚至以土地流转作为增加当地收入的手段，强迫农民集中土地从事某种生产，或是强行将农民土地流转给商业资本，严重损害农民的土地流转权益。

3.2.2扭曲土地流转价格。因信息不对称和农民缺乏谈判能力，发包方或基层政府或是基层干部往往利用行政权力操控土地流转价格，以行政强力的不当干预来压低价格，严重损害农民在土地流转中的增值利益

3.3土地受让方对农民权益的侵害

在土地流转中，由于农民自身的分散性以及权利意识的淡薄等原因，导致农民严重缺乏与受让方平等谈判的能力和可以影响政府决策的能力，致使受让方往往凭借自身的优势挤压农民利益，具体表现为：

3.3.1土地受让方获取了土地流转的绝大部分利润。根据国务院发展研究中心农村经济研究部2007年的调查显示：土地增值部分的收益分配，有20%-30%留在乡（镇）以下，其

中农民的补偿款占5%-10%；城市政府拿走土地增值20%-30%；各类城市房地产公司、开发区、外商投资公司等等，拿走土地增值收益的大头，占30%-50%，这极大挤压了农民的土地流转利益[3]。

3.3.2借政府力量压低土地价格。

3.3.3采取强迫、利诱或欺骗等手段获得农民的土地。

4加快相关配套制度的建立

4.1.构建合理的土地增值收益分配制度。新制度经济学理论认为,/一般而言,次级行动团体可能不会使创新的收入有任何增长,但是如果法律赋予他们一些离散性的权力,他们可能会使初级行动团体的部分额外收入转化到他们手中。因此,如果不能有效的预设和解决地方政府参与农村集体土地增值收益分配的问题,地方政府的支持激励就不足,农村集体土地制度创新与流转将缺乏地方政府次级行动团体的有力推动。加快对土地依赖程度较弱阶层的土地流转,实现土地流转的有效性。为化解地方政府因土地收入减少而产生的强烈阵痛和可能会出现的土地市场恶性竞争以及规划区内外建设用地流转增值收益不均等新矛盾与新问题,还应该完善相应的土地增值收益税收法律、法规等,使地方政府以不同的税率提取税收的形式参与到土地增值收益的再分配中来。另外,还应加强对失地农民的就业、养老等社会福利配套制度的创新与改革。2.建立有效的市场规则。集体建设用地对土地一级市场的冲击,在长期来看对市场体制的建立是有益的。竞争机制是市场机制的重要内容,引入集体建设用地的有限竞争,有利于形成适度竞争的市场,逐步向更开放的市场过渡。对于农村建设用地使用权,应充许其按照市场经济的要求进行流转。只有开放土地市场,形成潜在的进入压力,即存在一个可竞争的市场结构,才能获得较好的市场效果。而为了维持有效竞争,更需要政府制定市场规则,促进政府职能的转变,实现适度竞争、有效监管。要对建设用地市场进行统一管理,建立起包括用途管制制度、统一规划制度、分区制度、用地指标制度等切实可行的市场规则。

[1]杨丽莎.农村土地流转中农民权益保护问题分析[C].贵州大学2011，(06).[2]李跃.新农村建设中的土地流转问题分析[J].农业经济问题,2010，(04).[3]高雅.河南农村土地流转模式探析[C].郑州大学,2007，（04）.[4]张安毅.中国农民土地收益保护路径分析[J].中国土地科学,2009，(08).[5]张扬.农村土地流转中农民权益保护的制度构建[C].沈阳化工大学.2011，（11）

[6]潘佩佩．农地流转过程中地方政府和农民的利益分析[J]．中国集体经济，2009（6）

[7]刘丽霞，韩喜平．农地制度：“公权”与“私权”博弈的现状、问题及改革建议[J]．经济纵横，2006（9）10-12．

[8]刘双良.孙珏.马安胜.论农村集体建设用地流转与农民权益保护[C]中国人民大学.天津商业大学.国家土地督察沈阳局.2009，（04）.[9]卢现祥.西方新制度经济学[M].北京:中国发展出版社,2003:94.[10]陈成文.农村社会阶层对土地流转的影响研究[J].湖南师范大学社会科学学报,2007,(1):5)11.[11]宋德新,马绍峰.我国农村土地产权法律制度研究[J].河南师范大学学报(哲社版),2009,(2):85)89.

第三篇：耕地保护,要数量还得要质量

耕地保护，要数量还得要质量

李礼 《中国国土资源报》 2006.03.08

刚刚公布的2005年国民 经济和社会发展统计公报显 示，2005年实际建设占用耕 地13.9万公顷，灾毁耕地5.4 万公顷，生态退耕39万公顷，因农业结构调整减少耕地1.2 万公顷。全国人大环资委委员 蒋承菘代表对媒体表示：“我 国保护耕地的形势依然十分 严峻。要落实好保护耕地的基 本国策，也得按照科学发展观 的要求，对耕地的数量和质量 有一个全面、正确的认识。” 蒋承菘代表认为，当前一 些地方在耕地问题上存在的 主要倾向是重数量轻质量，在 理解占补平衡时想到的是数 量上的平衡，而不重视质量，致使补增耕地难以形成产能。在各种农资涨价的情势下，农 民兄弟很清楚种三亩劣质田 不如种两亩优质田，质量低劣 的耕地很可能被撂荒。实际上，关注耕地质量近来呼声不断。在去年两会上，全国人大代表、黑龙江省讷河 市农业推广中心主任谭志娟 已提出过提高耕地质量、测土 配方施肥的建议。在今年两会 上，蒋承菘代表还建议，应开 展一次耕地质量的全面调查。调查特别要对耕地成土机理 与耕地元素的组成以及耕地 的污染程度进行调查，并根据 成果，按耕地生产能力重新划 定耕地等级。同时，构建新的 指标体系，改进现有管理办 法。新体系要在耕地数量不减 少的基础上，考核耕地质量。同时，利用各种政策，鼓励人 们应用科学技术改善耕地质 量，提高生产能力。我国耕地数量增加的空 间己经很小。虽然我们一直提 倡节约耕地，千万百计地提高 土地利用率，但由于种种原 因。耕地减少的趋势仍然存 在。一方面，我们当全力遏制 耕地减少的形势，落实最严格 的耕地保护措施；另一方面，也不能忽视耕地质量的提高。质量与数量从来都是事物的 两个方面，没有数量就等于没 有事物的存在；而没有质量，数量也就失去了意义。耕地也 不例外。只有统筹好质与量的 关系，耕地保护的基本国策才 能全面、正确地落到实处。从这样的意义上来说，在 土地资源瓶颈效应凸显的形 势下，耕地质量考核当落实到 各地耕地保护责任的考核指 标体系中，以从质量保护角度 全面落实耕保责任。

第四篇：农村土地承包经营权流转中农民利益的保护

农村土地承包经营权流转中农民利益的保护

路平平

一、在目前农村社会保障很不完善的情况下，土地是农民最基本、最重要的生产资料，起到保障农民基本生活的重要作用，在农村土地承包经营权流转后，流转收益便自然地成为农民生活的最后保障，但农村土地承包经营权流转过程中，农民利益受损、流失的现象却时有发生。

1.农村土地承包经营权强制流转违背了农民意愿。地方政府的适度参与对于流转具有积极作用：一方面可以通过贯彻宏观调控政策弥补市场机制的不足；另一方面可以为农村土地承包经营权流转市场机制的形成提供良好的条件。但是，实践中部分地方政府在多种利益目标的诱导下，对土地流转的参与性过强，在流转中扮演着十分强势的角色。如有的乡村组织不尊重农民的意愿，直接充当土地流转的主体，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转；有的把农村土地承包经营权流转作为增加乡村收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，下指标、限时间、限面积，强迫农民流转农村土地承包经营权。某省2006年对9个县(市)的40个村200户农户实地调查资料显示，19.7%的农户反映参与农村土地承包经营权流转是服从村里的安排。

2.农村土地承包经营权流转利益分配不合理。一是农村土地承包经营权流转缺乏合理的价格机制。农村土地承包经营权流转过程中，价格一般是由集体组织与农民个人或其他经营主体协商达成的。但由

于各地流转市场的发育程度不同，价格的随意性就很大。加之客观上农民受教育程度有限，对其所拥有的农村土地承包经营权的价值缺乏科学的认知，在流转过程中比较容易出现低价流转或漫天要价的极端情况。二是农民的流转收益缺乏增长机制。由于没有考虑物价上涨等因素，可能会损害农户利益。

3.农村土地承包经营权流转中农村土地被擅自改变用途。农村土地承包经营权转入方从农民手中拿到土地后，由于缺乏科学论证，业主经营不善，导致项目搁置，土地抛荒等问题，造成严重的资源浪费比比皆是；有的经流转得到土地的农户，为了达到短期内实现效益的最大化而改变土地用途，用于办工厂、造鱼塘、修圈舍等，对土地进行掠夺性经营，土地用途改变后短期内很难恢复原貌。

4.农村土地承包经营权流转后农民的后续生计问题凸显。一是面临非常大的失业风险。农村土地承包经营权流转后，打工收入称为他们的主要收入。由于农民工文化素质低、就业技能差，他们多集中于第二、三产业中技术要求不高、就业门槛较低、人员容量大的劳动密集型行业。这些行业因进入门槛低而竞争激烈；二是在社会保障体系还不完善的情况下会出现许多问题：首先，基本的生活费用的明显增加。转换身份进入社区生活的失地农民，需交纳取暖费、物业管理费、卫生费、燃气费等，根据不同地区生活水平的不同，年户均比农村土地承包经营权流转前多支出千元到几千元不等。其次，其子女教育支出增大，部分农民不堪重负。

二、农村土地承包经营权流转中农民利益受到损害的原因也是多

方面的，主要表现在以下问题上。

1.农村土地承包经营权流转法律体系不健全。目前，虽然土地承包法和土地管理法以及物权法对农村土地承包经营权流转有大体方向上的规定，但具体到细节问题上农村土地承包经营权流转的法律法规仍不健全，由于缺乏明确的法律规定，造成农村土地承包经营权流转缺乏法律支撑，登记体系不完善，流转主体不清等问题制约了流转工作的开展。

2.农村土地承包经营权流转监督机制不完善。自农村土地承包法颁布实施后，特别是乡镇机构改革后，农村经济管理人员在减少，农村土地承包经营权流转出现放任自流，流转行为无人监管的趋势，虽然各地纷纷出台规定，禁止强制流转和农村土地承包经营权流转改变土地用途，但在实践过程中，由于巡查力度的不够或者监管的不到位，违反农民意愿和土地利用总体规划的现象时有发生。

3.农村土地承包经营权流转价格机制不健全。缺乏正规的中介组织和土地产能的评估机构，不能对土地价值进行合理的定价，使农民无法及时获得准确、权威的农村土地承包经营权流转信息，使土地被低价流转或在长期流转中出现明显的薄利现象，影响了农村土地承包经营权流转的供求互动，降低了土地承包经营权流转的成功率。

三、有关农村土地承包经营权流转中保护农民利益的建议，我持以下几个观点

1.建立健全农村土地承包经营权流转法律体系。第一，尽快出台《土地流转法》，从根本上解决农村土地承包经营权流转的管理机构、管理程序、操作规范、合同签订、违约责任等问题。规范政府、企业和农民三方行为，杜绝违背农民意愿强制流转和擅自改变农村土地基本用途情况的出现，依法保护农民和涉农企业的利益。第二在农村土地承包经营权流转中新出现的、法律条文中没有明确规定的现象和行为，及时给予指导意见，以对其进行规范或禁止。

2.完善农村土地承包经营权流转监督机制。第一，加大农村经济管理人员队伍建设力度。不仅要加强业务培训，提高专业技术素质，而且要加强农村经济管理人员的工作态度和责任心的教育。第二，对于农村土地承包经营权流转应建立有效的动态机制进行监管。杜绝农村土地承包经营权流转中的违背农民意愿强制流转、改变土地用途、损害农民土地承包权益等违法行为。

3.完善农村土地承包经营权流转价格机制。第一，设置土地产能的评估机构，使农民及时获得准确、权威的农村土地承包经营权流转信息。第二，建立农村土地承包经营权流转的有形市场，这个有形市场不仅要有具体的交易场所，而且要有三个完善机制：一是价格形成机制，二是谈判机制，三是规范的管理机制。

4.完善政府政策和社会保障体系。第一，采取措施促进失地农民就业。将失地农民纳入城镇就业体系，积极开发就业岗位。给未就业的失地农民积极的提供就业援助和创业指导。第二，在农村税费改革过程中，逐步完善村一级的社会保障。第三，积极宣传和鼓励农民参加农村社会新型养老保险。具体实施阶段，要全面展开新农保的参保工作，并注意进行阶段性总结。

第五篇：浅谈转型期如何政协委员发挥主体作用

浅谈转型期如何政协委员发挥主体作用

常山县政协

自从1978年中共十一届三中全会以来，我国改革开放事业蒸蒸日上，GDP已每年高于7%的速度高速增长。十七大报告中指出：中国已进入改革发展的关键时期，社会结构、经济体制发生了深刻的变革，利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，中国已开始由“生存型”社会进入“发展型”社会的新阶段，经济和社会发展呈现出许多新的特征。站在新的起点上，人民政协“三大职能”也面临着新的形势和新的挑战，在履行“三大职能”时也提出了新的目标和要求。而政协委员则是人民政协履行职能的主体，如何在转型期内充分调动政协委员的积极性，激发他们的潜能，发挥他们的主体作用和政协整体优势，推进政协工作深入开展，是人民政协履行职能的关键所在。已成为政协转型期工作的首要任务。

。因此，如何发挥政协委员的作用，经过多年来民主化建设的推进，特别是近年来对政协工作的制度化、规范化、程序化建设的加强和政协委员产生办法的改进，新一届区政协在充分发挥委员主体作用上有了更加成熟的条件和坚实的基础，政协委员的作用发挥也上了一个新台阶，如在换届后新委员较多的情况下，政协提案仍保证了较高的质量和数量，委员参加政协活动出勤率高，各专委会的活动开展得和谐活跃，委员对政协的认识不断加深，对政协的情感也不断加强。但不容忽视的是，由于受多方面因素的影响，新一届委员在发挥作用方面也还存在薄弱环节。如仍有部分委员没有撰写提案或意见、不积极参加政协活动、参会不发言或发言质量不高、不积极参加提案承办单位召开的提案办理面商会等。导致这些委员发挥作用不积极的因素是多方面的，本文试析当前影响我区政协委员发挥作用的主要因素。

一、制约政协委员发挥主体作用的因素。1、2、3、一、部分委员履职意识淡薄，缺乏主体参与意识

一方面，部分政协委员思想观念未及时更新，总认为自己人微言轻，说了也是白说，作用不大。还不习惯于从推进社会主义民主政治建设、构建社会主义和谐社会的高度来正确看待自己所肩负的政治使命和政治责任。另一方面，部分委员只把政协委员当作一种荣誉，或是把政协委员当作为自己谋取利益的资本和名片，忽视了作为一名政协委员应尽的职责，特别是一些民营企业的老板委员，每当政协开展活动，他们都出差在外或是在生意上有重要的事要处理，难得参加一次政协的活动，与政协组织之间缺乏必要的互动和交流，对政协委员的职责不清楚、不了解，更谈不上认真履行职责。再次，新一届政协换届后，新委员对委员的考核奖惩制度不了解，或即使了解也认为不会严格按照制度执行，存在侥幸过关的心理，因此放松了遵守制度的自觉性，淡化了自觉履行职责的意识。因而对待政协工作缺乏强烈的政治责任心和主体参与意识，在履行职责的过程中，不是积极主动，而是消极被动；不是一心一意，而是半心半意。对政协工作无浓厚兴趣，对政协活动无高昂热情，更谈不上对履行政协职能的执著追求，委员的参政议政积极性呈潜在开发状态。

二、委员素质差异大，不能完全适应履职需要

随着构建和谐渝北事业的迅猛发展，区委、区政府交付政协协商的议题，涉及到多方面的综合知识，要求政协委员要具备较高的政治理论素养、文化科学知识以及较丰富的实际工作经验。但是，由于每个政协委员所受的教育程度、知识结构、工作岗位和所积累的实际经验的局限性，特别是由于渝北还是一个新兴城市，集聚的高级专家和高级人才还不多，委员中的高级专家和高级人才就更少，这就使政协委员们参政议政的质量在客观上不可能尽善尽美。部分委员的社会活动能力较弱，其社会活动渠道少范围窄，往往局限于本单位、本行业，与其它单位和行业间缺乏必要的沟通，信息来源少，不太注意集中群众的意见和智慧，不注重深入的调查研究，这也使得委员参政议政内容较空泛，质量不高，从整体上影响了委员作用的发挥。

三、缺乏全力支持政协委员履行职责的良好氛围

现在，不少人甚至一些机关工作人员和部门领导对政协缺乏认识和了解，对政协委员的性质、地位、作用更是了解不多，认识不深，甚至有偏见，导致政协委员履职有困难。一些机关工作人员缺乏政协意识，不重视政协委员的民主权利，阻碍委员作用的发挥；有的人错误地认为，政协委员视察工作，提提案、建议、批评和意见是找麻烦、挑刺；一些单位和群众，受传统权力意识影响，习惯于用党政领导职务来衡量权力和地位，轻视政协和政协委员的作用。个别单位或领导不重视政协委员的履职成果，不重视政协的调研报告或协商意见，办理提案、意见和建议质量不高，敷衍了事，挫伤了委员参政议政的积极性，影响了政协委员作用的发挥。同时，政协委员中在党政部门、机关事业单位工作的较多，这部分委员提意见建议可能会针对熟悉领导或朋友，心理上难免有怕得罪人的想法，抑制了委员作用的发挥。

四、委员参加政协活动缺乏有效的保障机制

政协委员都是兼职，他们又大都有一份繁忙而重要的本职工作。参加政协的会议、活动所占用的时间和精力必然会对本职工作有所影响。有时两边的活动同时进行，发生矛盾，只好舍弃一头，除非特别重要的活动，一般都会以本职工作为主。各单位特别是学校、医院等事业单位实行严格的岗位责任制，委员参加政协活动占用了在本单位的工作时间，有时会影响单位正常的工作计划，或影响单位经济效益的实现。政协委员参加政协活动如有用车、报销费用之类，也因涉及单位的经济核算，容易使单位尴尬。委员能否全力参与政协活动还要靠委员与所在单位领导之间的感情、靠委员所在单位的领导的开明程度和政治觉悟，缺乏有效的制度作为保证。因此就出现了一些单位对委员参加政协活动不积极支持的情况，有的委员只好少参加一些政协的活动，自然会对发挥作用产生消极影响。

五、政协机关为委员服务工作还有薄弱环节

通过努力，政协机关的服务工作得到了不断的创新和加强，优化委员的履职环境有了更多人性化的体现。但也存在一些薄弱环节，比如在采取多种形式，创造条件，帮助委员了解情况、熟悉政策、扩大视野、把握全局方面还没有做到经常性；宣传政协委员在本职工作及参政议政中涌现出来的先进事迹和优秀成果还不够；加强和委员所在单位保持稳定的联系，感谢委员所在单位对政协工作的支持，关心委员的实际困难，增强政协组织的凝聚力方面还可进一步探索完善三、三、对策措施

（一）提高认识，切实尊重委员的主体地位

《意见》明确指出：“政协委员是人民政协履行职能的主体”。事实也充分证明，政协履行职能通过委员活动来实现。委员主体作用能否充分发挥，关键要看委员的主体地位是否得到切实尊重。对此，要从两个方面提高认识。一方面，只有委员的主体地位得到切实尊重，委员的主体地位和权利得到充分肯定和保障，委员的价值才会实现，主体意识和自身的荣誉感才会得到增强，才会自觉地履行职责，才能有效地调动委员的积极性、主动性和创造性。另一方面，只有委员的主体地位得到切实尊重，才能营造履行职能的良好环境。如果委员的主体地位缺失，参加政协活动时就会变得瞻前顾后。尊重委员的主体地位，实质上是鼓励和保护委员敢讲话、能讲话、会讲话、讲真话，最大限度地集中委员的智慧，为地区经济社会又好又快发展服务。

（二）加强引导，不断强化委员的主体意识

委员主体意识的强弱，决定着主体作用发挥的程度。委员主体意识的强化，既要靠委员自身养成，也要靠政协组织加强引导。从政协组织的角度看，需要做好四方面工作。

一是运用组织手段，把好委员进出关口。组织、统战部门和政协要严格掌握委员条件，注重其政治素质、思想道德和能力素质，不断完善委员推荐、考察和公示等程序。可以考虑在推荐阶段实行组织推荐与自荐相结合，增强政协委员参与意识和责任心。建立委员履职述评制度，定期作出委员履职评价，对履职好的委员充分肯定，给予表彰。积极探索有利于充分发挥委员作用的进出机制，使广大委员认识到委员是荣誉，更是责任，更加主动地履职为民，发挥作用。

二是组织培训与实践锻炼相结合，推动委员发展进步。按照“学识丰富、业务熟练”的要求，积极创造条件，通过集中学习、实地参观、外出考察和组织委员参与视察、调研等形式，加大委员的培训力度，深化委员对人民政协理论的认识，明晰自身权利与义务，切实增强主体意识。注重委员在参与政协工作的实践锻炼中提高履职能力，积极引导委员深入基层，深入实践，了解人民群众的愿望和诉求，反映社情民意等，通过丰富多采的履职实践活动提高委员主体意识。三是及时表彰宣传，激励委员履职尽责。委员的责任感和成就感，是强化政协委员主体意识的重要因素。一是加强与党委、政府有关部门的协调沟通，推动委员提案和意见建议落实，及时反馈告知结果，使委员感到自己的话“说了不白说”，意见“提了不白提”。二是通过多种形式，对积极参加政协会议、认真撰写提案、自觉反映社情民意、主动提出意见建议的委员给予表彰，为其他委员提供履职榜样和示范引导。三是积极争取党委宣传部门和新闻媒体的支持，及时宣传报道政协委员参政议政成果、典型政协委员先进事迹和委员投身公益活动的义举，扩大政协委员和政协工作社会影响。

三、搭建平台，积极发挥委员主体作用

发挥委员主体作用，政协应从三个方面努力做好搭建平台的工作。

一是巩固和发展现有平台。对于“会议”平台，重在提高质量。会前调研以课题为纽带打破专委会界限；会议编组要根据会议议题经常变更各组讨论的人员；列席人员适度扩大，可以邀请有关专家学者、上级政协驻区政协委员或普通群众列席会议。这样，可以委员让结识新朋友，看到新面孔，听到新观点，从而使履行职能的议题，在横向上更加宽广，在纵向上更加深入。对于“提案”平台，重在经常化。不仅要引导委员在全体会议上提出提案，更要在全体会议闭会期间，根据当前经济社会发展中出现的新情况、新问题提出提案，防止提案工作在时空上出现空档。此外，还要注意现有各种平台的综合运用。比如，撰写提案与反映社情民意的有机结合，会议发言与建言献策的有机结合，有关会议与视察考察的有机结合，理论研讨与专题调研的有机结合，等等，让委员把走、看、听、说融为一体，了解新情况、讨论新话题，谈出新见解，使履职成果更加立体化。

二是改造和搭建新的平台。及时根据需要推荐更多的委员担任有关部门特邀监督员、检查员等，密切委员与相关方面群众的联系。成立相关的研究会、联谊会，团结更多的人士。召开界别民情民智座谈会，更加突出界别作用的发挥。举办政协论坛，为委员在各种媒体上充分发表见解创造条件，等等。通过适应政协特点、形式新颖、内涵丰富的新平台，让委员保持参加政协活动的浓厚兴趣，不断拓展政协履职领域，延伸履职渠道。

三是讲究多样性和系统性。只有少数委员参加的政协活动，不能算是发挥了委员的主体作用。搭建委员活动平台，必须在多样性和系统性上进行探索和努力，打破时间、空间和条件的限制。根据委员委员居住地情况、工作性质、委员的专业特长、兴趣爱好等搭建适合多数委员的履职平台，有效扩大委员活动的参与面。

四、加强联系与管理，为委员发挥主体作用提供服务保障 一是加强联系与沟通，扩大委员知情明政。完善主席、副主席和专委会联系政协委员制度，利用各种形式和方法，为委员履职搭建知情平台，形成长效机制。定期通报经济社会发展情况和政协工作动态，让委员知晓上情，熟悉内情，体察下情，了解外情。强化政协机关与委员及其所在单位的联系沟通。组织好视察、调研、考察活动，为委员参政议政创造有利条件。二是强化服务，寓管理于服务之中。树立服务与管理并重、寓服务于管理之中的工作理念，按照规范化、程序化、制度化的要求，发挥好政协机关综合协调服务的作用。建立定期走访约谈委员制度，认真听取委员的意见建议，帮助委员解决工作生活中的实际困难和问题。尊重委员首创精神，维护委员民主权利。建立委员活动档案，规范管理委员出席政协会议、参加活动、撰写提案、报送社情民意信息等履职情况，定期通报，提高委员履职积极性。

三、搭建平台，活跃载体，充分发挥委员作用

不知情或知情少是影响委员发挥作用的重要因素。为此，我们首先创造条件让委员更多地了解国内外形式，了解本县内的实际情况，在搞好实际调研，掌握第一手材料的基础上，不定期地邀请县委、县政府和有关部门的负责同志通报全县的经济建设、改革开放、社会发展情况已及社会普遍关注的热点问题。今年上半年我们组织政协常委、有关委员对全县招商引资工作、农业结构调整及中小企业融资情况进行了全面细致的了解，并听取了有关领导的汇报，让广大委员知上情，知下情，知县情。政协亦官亦民，上通党政，下达各界。我们充分利用群众跟政协敢说实话、愿交朋友的便利条件，多次有针对性地组织委员深入到乡镇，深入到农村、农户了解实情，反映实情，稳定情绪，化解矛盾，真正发挥政协的独特作用。

政协委员履行职能的最大成果在于把自己的建言献策变成组织行为，以利于决策的民主化、科学化。为此，我们注重从提案抓起，创造宽松和谐的环境，修改制订了《提案工作条例》，让更多的委员畅所欲言，施展才华，了解和反映社情民意，理顺民众的喜怒哀乐，及时为群众排忧解难，使党群关系更加密切。我们始终把提案作为政协的一项重要工作来抓，全委会之前，根据我县实际情况，拟定提案题目，让委员心中有数；会上，与委员共同探讨，找问题，挖根源，想办法，保证了提案的数量和质量；会后，选出部分重点提案，提交县委、县政府，并重点跟踪、反馈，力求取得实效。2007年以来，我县政协委员的提案年均递增18%，今年共收到提案60多件。县委县政府对委员提案高度重视，4月份专门召开了提案交办工作会议，5、6月份又召开了由县政府办公室牵头、县政府各提案承办职能部门参加的政协委员提案落实情况督办会。这些都极大地调动了广大委员参政议政的积极性。

四、开展创优活动，激发委员履职争先的热情

围绕“履职、争先、惠民”目标，对委员履行职能、发挥作用提出了新的要求，我们通过积极开展争先创优活动，进一步激发了委员履职争先的热情。一是建章立制。制订了委员活动制度及考勤办法，要求委员每年至少“提一件提案、反映一条社情民意、参加一次调研、献一条富民良策、为民办一件实事”。由办公室按职责分工做好委员活动记录，从学习、活动、调研、反映社情民意、为社会办实事等方面进行登记考核，并定期通报。二是树立精品意识。参政议政立足高起点，在出精品求实效上下功夫，反映社情民意求实求快，调查研究求深求精。三是广泛开展评优评先活动。对做出突出贡献的委员，每年在全会上进行表彰，同时，还将委员们的先进事迹制成《委员风采录》在县电视台展播，使广大委员学有榜样、干有劲头。四是为委员提供优质服务。进一步改进工作作风，强化服务意识，加强与委员的沟通联系，在政治上、生活上关心委员，对委员的意见和要求，做到事事有交代，件件有着落，使他们能够心情舒畅、尽心尽力地履行职责，发挥作用。