“废除劳动教养制度建议书”的宪法学思考(精)

第一篇：“废除劳动教养制度建议书”的宪法学思考(精)

“废除劳动教养制度建议书”的宪法学

思考

内容摘要：劳动教养在创建时期符合了社会发展的现实需要，与宪法规范的内容并不冲突。随着社会的发展，劳动教养演变成了惩罚措施，从而与宪法规范相冲突。《立法法》的颁布给劳动教养带来了合法化危机。针对劳动教养违反宪法规范、与《立法法》等规范相冲突的情形，有必要对其进行合宪性审查。

关键词：劳动教养；违宪；合宪性审查

一、缘起

劳动教养制度自1957年建立以来，在社会中起到了一定的作用。但是随着社会法治进程的推进，劳动教养制度由于其政策性、行政性等特性使其在法治的旋律中显得无助，而不断引来存废之争议。[1]近来，以及茅于轼、贺卫方等学者联名向全国人民代表大会常务委员会法工委以及国务院法制办递交《关于启动违宪审查程序、废除劳动教养制度的公民建议书》（以下简称《建议书》），更是将劳动教养制度置于“刀刃”之下。《建议书》指出：劳动教养制度直接侵犯我国宪法保护的人身自由权；劳动教养制度与立法法与行政处罚法等上位法相冲突；劳动教养制度与我国也已签署的国际公约无法接轨；从政治管理的角度来讲，劳动教养制度堪称当代中国的一大弊政，如严重损害了刑事法律的权威、违反罪刑相适应原则，同样的行为不构成刑事处罚，而适用劳教行政处罚时却高于刑罚的拘役刑等等。进而认为：全国大大常委会有监督宪法实施之责，理当对现行劳动教养制度进行违宪审查。最后强烈建议：对劳动教养制度进行违宪审查，或立即废除劳动教养制度。此《建议书》社会反响强烈，引来了社会对于劳动教养的进一步关注。学界对于劳动教养制度的研究已长达五十余年。1958年，便有专门关于劳动教养的研究成果。[2]不同领域的学者对劳动教养制度均有相应的的研究。但是从《建议书》的内容来看，其对劳动教养的思考一定层面从宪法角度予以展开值得思考。劳动教养制度的存在是依据国务院等部门制定的相关规范，然而如果要质疑劳动教养制度的合法性，从法学的角度来看将追溯到对其所依据的规范的审查问题，而对于规范的审查，很大程度上是一个宪法问题。如果对劳动教养制度的合法性溯本请源，需要对劳动教养依据的高位阶规范从宪法学的角度进行梳理。因此有必要对劳动教养制度进行宪法学的思考。同时专家在《建议书》中所运用的宪法方法尚有诸多之处有待商榷。

二、劳动教养规范之违宪性

法治离不开宪法，而宪法的实施在于宪法规范对于法规范体系的有效控制，因为宪法是法治国的根本规范。从法的规范体系来看，宪法的位阶最高，因此下位阶的规范都不得与其相违背，这样才能保证规范体系的有序统一。劳动教养制度规范同样必须符合宪法的规定，不得与宪法相抵触。如果劳动教养制度规范的内容与宪法规范相抵触，则必须对其进行合宪性审查，将其撤销或改变等等。笔者认为，从宪法学的角度来看，目前社会中存在的劳动教养规范具有违宪之处。

首先，劳动教养制度没有宪法依据。1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》明确规定劳动教养的宪法依据是1954年《宪法》第一百条：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律、遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”当时的右派分子认为劳动教养违反了1954年《宪法》。而《人民日报》在《为什么要实行劳动教养》的社论中说：“右派分子攻击我们实行劳动教养违反宪法，这是最露骨的一种恶意攻击。”[3]对此，笔者认为《国务院关于劳动教养问题的决定》关于劳动教养的规定并不违反宪法，因为从当时的社会现实情况来看，劳动教养在创建时期并不是一种处罚，而是安置就业的一种方式。1955年8月25日《中共中央关于彻底肃清反革命分子的指示》规定：“对这次运动清查出来的反革命分子和其他破坏分子，除判处死刑和因为罪状较轻、坦白彻底或因为立功而应继续留用的以外，分两种办法处理：一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上去又会增加失业的，则进行劳动教养，……应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。”由此可见当时劳动教养不是一种惩罚措施，而是安置就业的一种方法。同时，1955年11月《内务部、公安部、财政部关于编制劳动教养计划中的若干问题的通知》规定：“被劳动教养人员的生活待遇问题，目前可暂按被劳动教养分子的原工薪的百分之七十计算，包括他们家属的生活供给在内，如其家属生活确有困难时，可请民政部门酌予救济。”这更说明了劳动教养具有安置就业的性质。同时作为安置就业措施的劳动教养在创建时期对于其期限也没有规定。[4]因此，笔者认为，创建时期的劳动教养与宪法第一百条规定的“……遵守劳动纪律，遵守公共秩序……”内容相吻合，具有宪法依据而不与宪法规范相违背。

然后随着劳动教养制度的演变，劳动教养的性质逐渐发生了变化而演变成了一种法律上的惩罚措施。1982年公安部制定的《劳动教养试行办法》规定：“劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”可见此时劳动教养的性质已经发生了变化。1991年11月1日国务院新闻办公室发布的《中国的人权状况》白皮书明确规定：劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。[5]不管劳动教养的性质是刑罚、行政处罚抑或独立于刑罚和行政处罚等等，其现实运作都表明劳动教养已经是一种限制人身自由的惩罚措施，诸多规范都对其进行了运用。而当劳动教养的性质发生变化之后，其当初以安置就业为目的的宪法依据也将不予存在，从而劳动教养的诸多规范不能再依据1954年《宪法》第一百条的规范内容。而从现行宪法规范的内容来看，也并不能为劳动教养找到相应的宪法依据。

其次，劳动教养作为限制人身自由的惩罚措施与现行《宪法》第37条相冲突。现行《宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”从宪法规范的内容来看，人身自由权作为基本权利只能通过“法”的途径来限制。而宪法文本中的“法”包括两种：一为基本法律，只能由全国人民代表大会制定；二为基本法律以外的其他法律，可由全国人民代表大会常务委员会予以制定。那么劳动教养制度的规范依据是否属于法律的范畴呢？并不是！目前劳动教养制度的最高规范依据是国务院的行政法规，主要包括：《国务院关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》）、《国务院关于劳动教养的补充规定》（以下简称《补充规定》）等等。因此，劳动教养制度并不具有法律上依据。而《立法法》第8条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。第9条规定，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。由此可以看出，劳动教养作为限制人身自由的强制措施欲寻求合法性依据，必须具有法律依据。《决定》和《补充规定》以行政法规的形态来限制人身自由违反了宪法和《立法法》的规定，侵犯了公民的人身自由权。

当然，对人身自由的限制有两种方式：一为临时性的行政强制措施，如紧急状态期间临时性的强制隔离等等；二为期限性的人身自由罚，如拘留等。《立法法》对于人身自由限制的法律保留为期限性的人身自由罚，而不包括临时性的行政强制措施。那么可否将劳动教养定性为临时性的行政强制措施呢？如果可以将其定位为临时性的行政强制措施，则也可以使其摆脱违宪的可能。根据劳动教养规范可知，劳动教养的期限为１到３年，必要时可延长１年，因此根本谈不上临时性，故无法将劳动教养界定为具有临时性的行政强制措施。通说也认为劳动教养是一种期限性的人身自由罚。

当然有的学者认为，劳动教养是有法律上的依据的。这个依据便是《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》。其指出“表面上这两部法律是国务院公布，只能是行政法规，其实不然。《决定》是经全国人民代表大会常务委员会第78次会议批准的；《补充规定》是经第五届全国人民代表大会常务委员会第12次会议批准的。从法理上分析，国务院有行政法规立法权，因此，如果仅仅是行政法规则其没必要报经全国人大常委会批准；同时，全国人大常委会和国务院之间不存在行政上下级关系，因此‘批准’不是行政事务关系，只能是业务关系，那么全国人大常委会的业务是立法、修改法律、法律解释、法律监督等，显然，此处的‘批准’行为只能是立法行为。”[6]笔者认为，将《决定》和《补充规定》视为法律在规范逻辑上是行不通的。虽然《决定》和《补充规定》是经过全国人大常委会“批准”后的立法行为，但是全国人大常委会的“批准”与其自身制定法律还是有区别的，全国人大常委会的“批准”行为并不能使国务院的行政法规上升为法律。首先，这两个规范虽然经过了全国人大常委会的批准，但是其公布仍然是由国务院总理以国务院令的形式公布的，而不是由国家主席来予以公布，这在形式上可见其应当属于行政法规的范畴。同时有学者指出：“《宪法》中原本就规定了国务院可以‘规定行政措施’，而《国务院关于劳动教养问题的决定》中也是将劳动教养定性为一种措施的。”[7]其次，我国宪法并没有规定全国人大常委会有权批准国务院的决定、命令，并从而可将其上升为法律的范畴。因此，全国人大常委会对于这两个规范的“批准”只是一种不具有法律效力的惯例性行为，而不会影响这两个规范属于“行政法规”的性质。再次，从《立法法》的规定来看，其明确禁止全国人大常委会授权国务院制定限制人身自由的强制措施和处罚，这样便不会允许全国人大常委会去批准一个越权的行政法规，从而将其上升为法律。

从以上的分析可知，劳动教养规范具有违宪性。

三、“保留说”质疑

虽然劳动教养制度存在着诸多问题，但是其制度本身在社会主义法治建设中具有不可替代的作用，因此仍然有学者建议应当对之予以保留。如有学者指出，劳动教养制度在近半个世纪以来累计教育改造了300多万有各种违法犯罪行为的人，对满足社会治安需要功不可没。维护社会治安，符合最大多数人的最大利益。这是劳动教养存在的合理性的基本缘由。[8]但是，目前社会治安的治理已经可以通过《治安管理处罚法》等较为完备的规范来予以调整，因此，不能因为劳动教养在历史上所取得的成就来支持其合宪性。虽然劳动教养制度在建国初期对于安置就业等起到了重要的政治作用，但是随着社会的发展以及相应的就业等制度的成熟，劳动教养制度也已经失去了当初赖以支撑的社会现实。

同时“保留说”从刑事法的角度认为在治安管理中，存在所谓“中间地带”，即劳教对象的违法犯罪行为是“刑法边缘行为”,“亚犯罪行为”或“准犯罪行为”，[9]依照《刑法》不够定罪，依照《治安管理处罚条例》进行处罚又显得过轻。劳教措施符合世界各国主张轻刑犯不判刑的立法趋势。[10]因此认为，在我国，“治安管理处罚——劳动教养——刑罚”是国家遏制违法犯罪的三级制裁体系。治安管理处罚和刑罚之外上有两块地属于劳动教养，其一是多次违反治安管理处罚条例，屡教（罚）不改，治安管理处罚不足以惩戒，刑法上又没有相应罪名。其二是“刑法边缘行为”，即形式符合某一罪名但构不成刑法上的罪。[11]其实从我国刑罚与治安管理处罚的体系来看，并非存在所谓的“中间地带”。从剥夺人身自由的期限看，行政处罚规定为1—15天，最长不超过20天，刑法规定的拘役为1—6个月，有期徒刑为6个月—15年。同时，处罚种类还包括了管制、有期徒刑缓刑等。因此，从行政处罚和刑罚的体系来看，并不存在所谓的中间地带。劳动教养的期限一般为1—3年，行政处罚和刑罚体系的开放性结构完全可以包容劳动教养的内容。

此外，还有“保留说”认为，由于我国法制发展的水平低，公安部门的执法水平不高，大量的刑事案件因证据不足难以起诉，如果将抓获的犯罪嫌疑人都送到检察院起诉，会有大量案件被退回。同时司法实践中又常常存在一些不以我们意志为转移的事实：如公安机关认为犯罪嫌疑人已构成犯罪且应受刑罚处罚，但没有确凿的证据予以证明，根据目前证据给予行政处罚又显太轻，且因限制人身自由的时间短，犯罪的恶习难以在短时间内消除，不处理更会放纵犯罪；同时也存在具有严重暴力犯罪倾向，开始表现为言词但又没有实施具体犯罪行为的人等种种情况。而且，由于我国还处于社会主义初级阶段，受经济条件的制约，一些公安机关的办案经费捉襟见肘。为了节约办案成本，及时有效地整顿社会治安秩序，需要法律赋予公安机关相对易于行使、易于见效且办案成本不高的处罚措施。正因如此，劳动教养制度成为一种必然选择，它适应了建国以来我国社会、经济和法制发展的水平，也满足了司法实践中的需求。[12]笔者认为，如果从法制发展的水平低，公安部门的执法水平不高，公安机关易于行使、易于见效且办案成本不高的角度来为劳动教养制度的合理性进行辩护，则显然是荒谬的！因为现实的不合理并不能为真理辩护！

劳动教养制度确立之初，其目的具有合法性。从劳动教养“教育、感化、挽救”，把劳动教养人员改造成为自食其力的新人的目的出发可见其目的蕴含了丰富的人权、人道的精神，是对劳教人员好，是劳动教养具有正当性的根本体现和保障。[13]但是目的的合法性并不能代替手段的合法性。目的的正当性必须通过手段和方式的正当性来保障，且必须符合宪法。以上“保留说”的论点并不能排除对劳动教养进行合宪性审查。

四、劳动教养规范之合宪性审查

专家提出的《建议书》指出：“我们郑重建议：废除劳动教养制度。”“我们认为：全国人大常委会有监督宪法实施之责，理当对现行劳动教养制度进行违宪审查。”笔者认为，《建议书》直接将矛头指向劳动教养制度而主张对之进行违宪审查的逻辑具有商榷之处，因为就劳动教养制度本身并无可审查之处。废除劳动教养场所、裁减劳动教养人员等制度性事务均属于行政性事务，应由具有直接隶属关系的上级机关等部门来处理，而非属于合宪性审查的范畴。因此对劳动教养制度进行合宪性审查，在逻辑上其对象应该针对劳动教养制度规范。而目前劳动教养制度所依据的规范甚多，如欲对劳动教养制度直接进行审查，也并不意味着要对劳动教养制度所有的规范进行审查。因为有的规范只是附带适用了劳动教养，但规范本身并不与宪法规范相冲突。因此，从宪法学的角度来看，对劳动教养制度进行合宪性审查并不是针对劳动教养制度本身，而是针对合宪性审查范围内的劳动教养规范。如由孙志刚案件所引起的违宪审查，其针对的对象为国务院的《收容遣送办法》，而非针对收容遣送制度本身，进而由《城市生活无着人员救助管理办法》所取代。因此，2003年三名法学博士以传真方式向全国人大常委会递交审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书，直接针对《收容遣送办法》的举措是符合合宪性审查逻辑的。

既然合宪性审查针对具体的规范，则在对劳动教养规范进行合宪性审查之前必须弄清各规范的性质。从目前规范的层级来看，劳动教养制度规范整体上包括以下几个方面：

1、法律。劳动教养制度规范依据的法律包括全国人大常委会通过的《关于禁毒的决定》和《关于严禁卖淫嫖娼的决定》。对于“因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的”、“强制戒除后又吸食、注射毒品的”这两类人员，可以适用劳动教养。在《立法法》颁布之后，从规范的角度上来讲，这两类规范均由全国人大常委会通过，因此属于法律的范畴，因此可以在其规范内容中限制人身自由。[14]同时这两个规范本身并非关于劳动教养制度自身的内容，因此无单独审查的必要性，因为一旦劳动教养制度被废除，此规范中所规定的劳动教养措施也将不予存在。

2、行政法规。关于劳动教养制度规范依据的行政法规主要为国务院通过的《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充决定》。对于这两个规范的审查方法便应该采取行政法规的审查方法来进行。

3、规章。其主要规范依据为公安部的《劳动教养试行办法》、司法部《劳动教养人员生活卫生管理办法》等等。根据《立法法》等规范的规定，规章也有相应的审查方法。

4、其他规范性文件。主要包括国务院劳动教养部门或其他部门的文件，如《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》、等等。

同时合宪性审查也具有一定的范围，没有必要对所有劳动教养制度的相关规范都提起合宪性审查的要求，而只需要对劳动教养的最高位阶规范提起即可，即针对属于行政法规的《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》。因为根据规范体系的位阶关系，对于某项规范内容的合宪性审查只有审查其最高规范依据才可能进行根本性的审查。如废除收容遣送制度并非对所有的收容遣送规范都须进行合宪性审查，而只是针对国务院的行政法规《收容遣送办法》。在《收容遣送办法》被废除后，各地方政府的规章，如《贵州省城市流浪乞讨人员收容遣送条例》、《四川省收容遣送条例》等则相继被废除。如果只针对《四川省收容遣送条例》关于收容遣送的低位阶规范进行审查，则将无济于事。

从《废除劳动教养制度建议书》递交的主体可以看出，其包括两类主体：全国人民代表大会常务委员会法工委和国务院法制办。之所以如此，也是由我国合宪性审查的实践所致。从我国宪法的规定来看，监督宪法实施的主体是全国人民代表大会以及全国人民代表大会常务委员会。宪法第62条规定的全国人民代表大会享有合宪性审查权，第2项规定是“监督宪法的实施”，第11项规定是“改变或撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。”当然对于全国人民代表大会是否可以对法律以外的其他规范进行审查，则没有相应的规定。但是根据人民代表大会制度的性质，全国人民代表大会作为最高国家权力机关，其进行违宪审查的对象不仅仅是全国人大常委会的立法行为、还应包括对“一府两院”实施宪法的情况（包括“抽象行为”和“具体行为”）进行“监督”。[15]但因对于全国人民代表大会如何具体进行违宪审查没有具体规定，同时由于人大制度的功能发挥依靠“会期制度”来进行，因此现实中由全国人民代表大会进行违宪审查的情形不为常见。正因如此，《废除劳动教养制度建议书》的递交对象并没有包括全国人民代表大会，而是递交给了全国人民代表大会常务委员会的职能部门法工委。

根据宪法的规定，全国人民代表大会常务委员会行使的职权为“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”。由此可见：

1、全国人大常委会可以对国务院制定的行政法规进行合宪性审查；

2、全国人大常委会对于行政法规的合宪性审查仅仅限于法律审；

3、全国人大常委会的审查方法仅仅为“撤销”，而不包括“改变”，这是基于对国务院行政权的尊重。

同时《废除劳动教养制度建议书》递交的另一个主体为国务院法制办。由上可知，《国务院关于劳动教养问题的决定》等规范均为国务院制定的行政法规，因此国务院作为制定主体当然可以依法撤销或改变，这是内部自身审查的方式。当然如果国务院拒绝对之进行合宪性审查，则将只能求助于外部审查方式来进行。

对于行政法规的外部审查包括两种方式：一为事前审查；二为事后审查。事前审查主要是《立法法》规定的备案审查制度。[16]由于劳动教养制度规范已经公布并实行，因此对于《决定》和《补充规定》不存在事先审查的情形。而事后审查方式有两种：一为依职权审查；二为建议审查。依职权审查，即全国人大常委会可以主动依职权撤销违反上违法的行政法规。建议审查方式的主要依据是《立法法》第90条，其第一款规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。因此国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以提出对行政法规进行合宪性审查的要求，由全国人大常委会法工委进行审查。其第二款规定：前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。因此，一般的社会团体和公民个人享有提出违宪审查的建议权。当然这里的“建议”并不必然使行政法规进入合宪性审查程序，但是意义却不可估量。其实，如果一般的社会团体和公民个人只要提出违宪审查的建议，便可进入合宪性审查程序，反而会损害法律、行政法规等的权威。当然如何使“建议”能够产生应有的作用，则需要合宪性审查制度的进一步完善。胡锦光教授认为：“公民不能在不存在案件的情况下，直接向全国人大和全国人大常委会请求对法律的违宪审查，必须先向法院提起普通的法律诉讼。在法律诉讼过程中，向法院提出案件所适用的法律存在违反宪法的可能，请求法院向全国人大常委会提出审查法律是否违反宪法的建议；如果审理案件的法院认为法律并不违反宪法，而直接依据法律作出了判决，在此种情况下，即在穷尽法律救济之后，公民仍然认为法律违反了宪法，才可以直接向全国人大常委会请求，对作为法院判决依据的法律进行违宪审查。”[17]当然，待相关制度完善之后，有必要使“建议”具有一定的法定作用，从而可以防止合宪性审查机关怠于行使职权。

从以上的分析可以看出，劳动教养规范与宪法规范相冲突，应当对之进行合宪性审查。茅于轼等学者提出的建议是符合我国法律相关规定的。然而接下来便是全国人大常委会行使违宪审查权，进行合宪性审查。然而仍然需要通过制度的完善来规范合宪性审查机关依法行使职权。如有学者指出“应当赋予国家机关以外的社会主体享有向全国人大常委会提请违宪审查的法定权利，就有必要出台一部关于规制宪法解释的程序法，只有将公民向权力机关提出违宪审查的建议权转化为法定的程序性权利，才能启动法定违宪审查的程序”。[18]总之，需要通过制度规范的完善来具体操作对于违宪法律、法规等规范的合宪性审查。[19]

原载《山东社会科学》2009年第1期，发表时有删节。

[1]刘刚、董瑜：《劳动教养制度的进步与完善》，载《政法论丛》2000年第1期。

[2]见劳动教养专题研究小组：《劳动教养的发展趋势——民办劳动教养》，载《北京大学学报》1958年第4期。

[3]薛晓蔚：《劳动教养制度研究》，中国文联出版社2000年版，第156页。

[4]夏宗素主编：《劳动教养制度改革问题研究》法律出版社2001年版，第59-60页。

[5]马龙虎：《对我国劳动教养制度的理性分析》，载《政法论丛》2001年第6期。

[6]刘雪梅：《劳动教养制度有法律依据》，《江苏法制报》2007年12月20日第002版。

[7]薛晓蔚：《劳动教养制度研究》，中国文联出版社2000年版，第124页。

[8]储魁植：《再论劳动教养制度的合理性》，载储魁植、陈兴良、张绍彦主编：《理性与秩序：中国劳动教养制度研究》，法律出版社2002年版，第50页。

[9]司法部研究所劳动教养性质课题组：《论劳动教育的性质问题》，《犯罪与改造研究》1990年第1期。

[10]李均仁：《关于劳动教养的几个理论问题》，《犯罪与改造研究》1990年第1期。

[11]储魁植：《再论劳动教养制度的合理性》，载储魁植、陈兴良、张绍彦主编：《理性与秩序：中国劳动教养制度研究》，法律出版社2002年版，第51页。

[12]张心泉：《我国劳动教养制度的评价及其走向展望》，《法学》2000年第8期。

[13]张绍彦：《第一次全国劳动教养立法理论研讨会综述》，《现代法学》2001年第3期。

[14]1990年12月28日第七届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《关于禁毒的规定》第八条规定：吸食、注射毒品的，由公安机关处十五日以下拘留，可以单处或者并处二千元以下罚款，并没收毒品和吸食、注射器具。吸食、注射毒品成瘾的，除依照前款规定处罚外，予以强制戒除，进行治疗、教育。强制戒除后又吸食、注射毒品的，可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除。

1999年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第四条规定：卖淫、嫖娼的，依照治安管理处罚条例第三十条的规定处罚。对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，实行劳动教养，并由公安机关处五千元以下罚款。对卖淫、嫖娼的，一律强制进行性病检查。对患有性病的，进行强制治疗。

[15]王振民：《中国违宪审查制度》，中国政法大学出版社2004年版，第108页。

[16]见《立法法》第89条，“……

（一）行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案……”。

[17]胡锦光：《论对法律的违宪审查》，《北方法学》2007年第2期。

[18]范进学：《关于69名专家学者签名建议废除劳动教养制度事件的评论》，来源：http://verahe.fyfz.cn/，2008-2-25日访问。

[19]当然进入违宪审查程序以后，即“立案”后，全国人大常委会如何具体进行审查，则目前尚没有系统的规范来规定。有学者通过对《全国人民代表大会常务委员会议事规则》等具体实践的总结分析，认为具体程序大致包括“立案”、“初审”、“一审”、“二审”等。见王振民：《中国违宪审查制度》，中国政法大学出版社2004年版，第118-124页。

王书成,男,江苏盱眙人,中国人民大学宪法与行政法学博士研究生，研究方向为宪法学与行政法学，哈佛大学法学院访问学者。曾在《行政法学研究》等刊物公开发表论文二十余篇，并有被中国人民大学报刊复印资料转载，多次参与国家课题及立法论证。

第二篇：废除劳动教养制度

茅于轼，废除劳动教养制度

国务院法制办：

值此全国法制日即将来临之际，我们郑重建议：废除劳动教养制度。

诚然，劳动教养制度是特殊时空环境下的历史产物，如果说在建国之初它还对社会稳定起过阶段性作用的话，那么在“依法治国”、“国家尊重和保障人权”业已入宪的今天，延续半个世纪之久的劳动教养制度已经越来越悖逆于时代的潮流，严重阻碍了国家的法治进步。

首先，劳动教养制度直接侵犯我国宪法保护的人身自由权。

《中华人民共和国宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。

员上诉的权利，仅由劳动教养委员会审查决定，事实上是由公安机关或党政领导决定，就可限制公民人身自由长达3年，还可延长为

其次，劳动教养制度与立法法与行政处罚法的等上位法相冲突。

《中华人民共和国立法法》第八条规定：

能制定法律。”

《中华人民共和国行政处罚法》

“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。

现行的劳动教养属于国务院转发的部门规章，却赋予了有关部门非法限制和剥夺公民的人身自由的权力；《行政处罚法》的处罚种类中也不包括劳动教养；最严厉的行政处罚是行政拘留，拘留期限不得超过天，可属于行政处罚的劳动教养却长达

其三，劳动教养制度与我国也已签署的国际公约无法接轨。

1998年10月，中国政府签署了《公民权利与政治权利国际公约》

有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”依据《公约》精神和联合国相关机构的解释，所有长时间剥夺人身自由的决定必须通过正当程序并由法院作出判决。

信守《公约》的责任和义务。

其四、从政治管理的角度来讲，劳动教养制度堪称当代中国的一大弊政。

该制度成形之初，是为了配合“镇反”运动的临时应对之举。改革开放后，为了处置不够刑事处分的违法人员，再度激活了劳教制度，并实现了劳教对象向普通违法行为的转型和延伸。尤其是九十年代末以来，劳教制度一方面日益强化，另一方面也开始制度化。在管制效益最大化的驱动下，劳教制度成为几乎无所不包、随意性极大的剥夺人身自由处罚措施。

劳动教养制度的存续和膨胀明显的违背中央政府提出的构建公平、正义、民主、法治的和谐社会的执政方向，具体弊端如下：

1、劳动教养的存在严重损害了刑事法律的权威。

2、违反罪刑相适应原则，同样的行为不构成刑事处罚，而适用劳教行政处罚时却高于刑罚的拘役刑。

3、由公安机关完全主导的劳动教养是典型的“警察罚”

4、劳动教养随意性强，公安机关拥有不受制约的自由裁量权，使原本已经过大的公安权力进一步膨胀。

5、劳动教养是完全封闭式的汇报审批，根本不公开，也不能辩护和辩论。

6、劳动教养成为错案、冤案的温床，检察院不批捕或退侦案件、法院清判案件、证据不足超期羁押案件都可以转为劳教。

7）在利益驱动下，一些公安部门甚至利用劳教处罚权搞部门创收。

8）劳动教养日益成为打击迫害上访、举报、维权公民的工具。

9）劳动教养是实施差别待遇的处罚，不仅内外有别，而且等级、身份有别。这从公安部

于对外国人和华侨、港澳台同胞不得实行收容审查和劳动教养通知》就可见一斑。而且国家工作人员的贪”而劳动教养不经正当的司法程序，不需审判，甚至剥夺了被劳教人4年，明显违宪。“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只第九条规定：“限制人身自由的行政处罚，” 1－3年。，该《公约》第九条第一款规定：中国作为负责任的大国，理应在正式批准，打破了公、检、法相互制约的平衡关系。”第十条规定：15“人人1992年发布《关只能由法律设定。《公约》尽快废除劳动教养制度，污受贿、刑讯逼供、栽赃陷害等职务违法行为几乎从来不适用劳动教养。

诸多事实表明，乱象从生的劳动教养制度不可能给中国社会带来真正的长治久安，它的巨大负面效应足以让中央政府改弦更张、从善如流，反思现有的治理模式，从而推动立法部门早下决心，尽快废除这一于理不合、于法无据，严重背离亲民、爱民政策的劳动教养制度。

我们认为：国务院既然曾经批转过这个试行办法，也应当对此办法是否违法负有监督责任，理当对这一违法违宪办法的废除尽些责任。因为它关涉到人治抑或法治的两极选择，更体现的是官贵民轻或民贵官轻的治世思想走向。

如果人治兴，红头文件和领导讲话就是“法”。然而法治兴，则必须维护宪法和法律的尊严。启动违宪审查、废除劳动教养就是捍卫国家宪法的尊严，剥夺了各级领导的法外之权，此举有望进一步缓解官民矛盾，促进民生福祉。

胡锦涛总书记在最近主持的十七届中共中央政治局第一次集体学习时强调要切实抓好全面落实依法治国基本方略各项工作，为推动科学发展促进社会和谐提供有力法制保障。特别强调要加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、带头维护宪法和法律权威，为全社会作出表率。要加强对执法活动的监督，确保法律正确实施。完善权力制约和监督机制，综合运用各种监督形式，增强监督合力和实效，真正做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。

我们认为：时值今日，进行违宪审查、废除劳动教养制度的条件都已经完全成熟。可以说，劳动教养制度的废除与否，将是“人治中国”与“法治中国”的分水岭；将成为“文明中国”与“野蛮中国”的试金石。为此，我们再次强烈要求对劳动教养制度进行违宪审查，或立即废除劳动教养制度，以表明中央政府建设社会主义法治国家的坚强决心。

敬请国务院积极配合此次公民违宪审查呼吁行动为盼。

2007年11

茅于轼（经济学家）

俞梅荪（法学家）

立法（民间政治活动家）

杨子云（记者）

人士）、李咏（法学者）

人士）、涂金灿（学者）

杨大民（律师）

师）、李敦勇（律师）尊严、权威。特别强调各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，29日联署签名：、贺卫方（教授）、胡星斗（教授）、郭世佑（教授）、张鸣（教授）、夏业良（教授）、、孙国栋（学者）、赵国君（学者）、范亚峰（学者）、王俊秀（学者）、笑蜀（学者）、姚、韩三洲（学者）、黄卉（学者）、张星水（律师）、韩一村（律师）、谭雷（律师）、、李方平（律师）、李和平（律师）、贾承霖（律师）、斯伟江（律师）、万延海（民间公益、马福祥（律师）、汪席春（律师）、郝劲松（民间公益人士）、丘建东（民间公益、李苏滨（律师）、杜鹏（律师）、吕进（律师）、程海（律师）、魏汝久（律师）、、章立辉（律师）、张建国（律师）、王利平（教授、律师）、林小建（律师）、黎雄兵（律、罗居剑（工程师）月

第三篇：劳动教养废除

劳动教养制度的弊端

2012年08月13日06:22正义网我要评论(247)

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劳动教养缺乏法律依据

现行劳教依据的是《关于劳动教养问题的决定》(1957年发布)、《关于劳动教养问题的补充规定》(1979年发布)和《劳动教养试行办法》(1982年发布)，仅此一个决定，一个补充规定，一个试行办法而已。其中决定和补充规定虽经全国人大常委会批准，但其发布主体是国务院，其法律地位仅处于行政法规之档次。而试行办法则是国务院转发公安部的文件。被转发的试行办法在内容上较为完备，对决定和规定作了补充，成为了劳教的主要依据。

(1)劳动教养制度明显违反了《宪法》和《立法法》的有关规定。我国现行《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”《立法法》第8条第五款规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”而劳动教养不经正当的司法程序，不需审判，甚至被劳教人员没有上诉的权利，仅由劳动教养委员会审查决定，事实上是由公安机关或党政领导决定，就可限制公民人身自由长达3年，还可延长为4年。

(2)劳动教养制度与现行《行政处罚法》的规定也不符。《行政处罚法》第9条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。”第10条第一款规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第64条第二款规定:“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”由此可见，作为行政法规的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政处罚，不但不符合《行政处罚法》的规定，与规定矛盾和冲突，而且已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。

(3)劳动教养制度与《公民权利和政治权利国际公约》的规定上违背。1998年，中国加入《公民权利和政治权利国际公约》，公约第9条规定：除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。此处的法律指的是：全国人大及其常委会制定的法律

第四篇：浅论我国劳动教养制度的宪法学思考

浅论我国劳动教养制度的宪法学思考

论文关键词：劳动教养制度 宪法原则 宪法规范

论文摘要：我国劳动教养制度创设至今，其在预防和减少犯罪、维护社会治安方面发挥了一定的积极作用。但是，从宪法学角度分析，我国现行的劳动教养制度存在着很大的缺陷，其不但与我国宪法所体现出的一些宪法原则背道而驰，而且直接违反了我国宪法规范的具体规定本文将以宪法学的视角对劳动教养制度进行分析，论证该制度与我国宪法原则及规范的相悖，从而引发人们对改革我国劳动教养制度的思考。

我国劳动教养制度创立于2O世纪50年代。1957年8月1日，经全国人大常委会批准，国务院于8月3日公布了《关于劳动教养问题的决定》，规定对四类人实行劳动教养。这是中国第一部劳动教养法规。1979年l1月29日，经全国人大常委会批准，国务院l2月5日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》。1982年1月21日，经国务院批准，公安部发布了《劳动教养试行办法》，对劳动教养的具体实施作了详细规定。

我国劳动教养制度创设至今，其在预防和减少犯罪、维护社会治安方面发挥了一定的积极作用。但是，从宪法学角度分析，我国现行的劳动教养制度存在着很大的缺陷，其不但与我国宪法所体现出的一些宪法原则背道而驰，而且直接违反了我国宪法规范的具体规定。

一、我国劳动教养制度与宪法原则相违背

(一)我国劳动教养制度与基本人权原则相违背

基本人权原则是近代各国宪法所普遍确立的原则。“人权在本质上是指人之为人应该享有的权利。”我国宪法亦确立了基本人权原则，特别是在2004年宪法修正案中明确提出“国家尊重和保护人权”，彰显了我国宪法对于人权的重视和保护。而人身自由权是人权的重要内容也是作为人的一项基础性权利。

首先，劳动教养制度是一种限制人身自由、强制进行劳动的惩罚性措施。这种对人身自由的限制无论是从法律依据方面还是从决定程序方面都不符合宪法和法律对限制人身自由法定情形的规定。其次，劳动教养作为一种行政处罚，其适用的对象主要是有轻微违法犯罪行为，不够刑事处分的人。但从劳动教养的期限以及剥夺被劳动教养人员的人身自由程度看，却比适用于犯罪人的管制和拘役这两种刑罚还要严厉。从期限上看，管制是3个月～2年，拘役是1个月～6个月；而劳动教养则是1年～3年，必要时可以延长至4年。从限制自由的程度上看，被判处管制的罪犯，在原居住地执行属于限制部分人身自由的开放性刑罚，被判处拘役的罪犯，就近执行，每月可以回家l天～2天；而被劳动教养的人，则要收容于专门的戒备森严的劳教场所，节假日一般只能就地休息。不仅如此，刑法对于被判处拘役的犯罪分子，在符合法定的条件下，还可以适用缓刑；而劳 动教养则无此类规定。这样，一个受到定罪免刑判决的罪犯，可以不需要被剥夺一天的人身自由；而一个犯有同样罪行而受到劳动教养处理的人，却可能被剥夺人身自由长达3年甚至4年。可见，被劳动教养人的违法程度与对被劳动教养人处罚的严厉程度不相适应，侵犯了被劳动教养人的基本人权。所以，劳动教养制度无疑是对公民人身自由权——这一基础性的基本人权——的严重侵犯，同时也间接侵犯了公民的精神自由和经济自由。劳动教养制度与我国乃至世界各国宪法的确立的基本人权原则相违背。

(二)我国劳动教养制度与法治原则相违背

法治是与人治相对的概念，二者是两种截然相反的治国方略。法治是宪政的实现途径，现代民主国家都以法治作为基本的治国方略。我国宪法也确立了法治原则，在1999年宪法修正案中明确宣布了法治原则，规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，并且宪法还通过对宪法最高效力、法律平等原则以及司法程序等内容的规定，进一步确立了法治原则。

劳动教养制度作为一种限制人身自由的惩罚性措施，其创立和实施应该符合法治原则的精神。但是，我国的劳动教养制度在合宪性与合法性方面都存在严重缺陷。首先，我国劳动教养制度与我国宪法对人身自由保护的条款相冲突。对此下文将在论述我国劳动教养制度与我国宪法规范相违背时作具体分析。其次，我国劳动教养制度在法律依据方面与我国已生效的立法相冲突，不具备合法性。我国的劳动教养制度是根据中央的两次《指示》创办的，是～项政策性措施，《国务院关于劳动教养问题的决定》在1957年8月的公布实施标志着我国劳动教养法律制度的创立，此后在1979年全国人大又批准颁布了《国务院关于劳动教养的补充规定》，国务院的《决定》和《补充规定》也就成了劳动教养制度的主要法律依据。但从法理上讲，《决定》和《补充规定》只是具有“准法律”性质的行政法规。1982年国务院批准了公安部制定的《劳动教养试行办法》作为现行劳动教养制度运行的主要法律依据，但是从历史的角度来看，《试行办法》是对《决定》和《补充规定》的完善和补充，其只能算是“准行政法规”性质的部门规章。而《立法法》第8条第5款规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”《行政处罚法》第9条第二款规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第l0条第l款规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”劳动教养作为一种严重限制人身自由的措施，其法律依据仅是行政法规和部门规章，显然缺乏充足的效力。并且，《行政处罚法》第64条第2款规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”而《行政处罚法》颁布以后，国务院的《决定》和 2 《补充规定》却未作任何修改，这也不符合《行政处罚法》的要求，与该法相违背。可见，我国的劳动教养制度既存在违宪性也存在违法性，破坏了法制的统一，有损法律的尊严，与我国宪法所确立的法治原则相违背。

(三)我国实施劳动教养的决定程序和救济程序与权力制约原则相违背

权力制约原则也是近代各国宪法所普遍确立的基本原则之一。人类社会历史发展的经验表明，权力如果集中于一个人或某一个部门，必然会形成强迫与专制。我国现行宪法也通过确立人民对人大代表的监督权、人大对国家机关的监督权、以及对行政机关和司法机关在本系统内实行监督和制约的规定体现了权力制约原则。

根据劳动教养的法规规定，劳动教养在名义上是由“劳动教养管理委员会”作出决定的。但由于这一“委员会”普遍设置在公安机关内部，或者其办公室就设在公安机关法制部门之下，有关的公章也由公安机关控制。作为这一委员会组成人员的民政部门和劳动部门的负责人无从参与到劳动教养的审查活动中来，使得这一委员会在全国各地普遍成为一个虚设机构，真正行使劳动教养审批权的是公安机关本身。因此，《试行办法》中所说的承办机关与复查机构基本上就统一到公安机关身上了可以说，在中国目前的司法实践中，劳动教养的审查批准权实际是由公安机关代为行使的，公安机关所作的劳动教养决定也就是当地劳动教养管理委员会的决定。这样，在劳动教养的审批程序中，负责办理治安行政案件或刑事案件的公安机关属于申请者和调查者，而负责审查批准劳动教养的公安机关则属于决定者。从表面上看，这里存在着调查者与“裁决者”之间的职能分工，这似乎在一定程度上符合“控审分离”的基本正当程序要求。但是，由于申请者和裁决者分别属于上下级公安机关，它们在职业利益上有着干丝万缕的密切联系，并有着共同的惩治违法犯罪行为、维护社会秩序等方面的职业目标因此，作为劳动教养的审批机构，公安机关的法制部门要服务于公安机关的基本职业利益，在作出劳动教养决定时不可能在申请者与被劳动教养者之间保持最起码的中立性、利益无涉性，不可能做到超然和不偏不倚。这样，对于公安机关实施劳动教养的决定权就不能实现有效的制约，其所作出的劳动教养决定的正当性受到怀疑。这种“自我申请、自我裁决”的决定程序违背了宪法所确立的权力制约原则。

此外，针对劳动教养的救济程序也不符合权力制约原则。《劳动教养试行办法》规定：“被决定劳动教养的人，对主要事实不服的。由审批机关复查。经复查后，不够劳动教养条件，应撤消劳动教养；经复查事实确凿，本人还不服的，则应该坚持劳动教养。”被决定劳动教养人员可以向作出决定的机关或上级机关提出申请复议，此时，公安机关既是劳动教养的审判机关又是其申诉的复查机关，3 在对劳动教养的救济程序中缺乏其他机关对公安机关的制约和监督，违背了权力制约原则，不能使这个救济程序发挥实效。

二、我国的劳动教养制度违反了我国现行宪法规范的规定

我国现行宪法对公民人身自由的保护作出了明确规定，《宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”此条规定限定了国家限制公民人身自由的条件，即国家对公民人身自由的限制，必须经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，否则不得实施。上文已经提到，劳动教养制度是一种限制人身自由、强制进行劳动的惩罚性措施。而实施劳动教养的决定机关是公安机关，实施劳动教养的决定程序实际上是“自我申请、自我裁决”的自我审批程序。在劳动教养制度中，公安机关在没有经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定的条件下就可以对被劳动教养人实施劳动教养，限制其人身自由。显然，这并不符合宪法对国家限制人身自由的限定条件。所以，笔者认为，劳动教养制度直接违反了宪法规范的规定，是一项违宪制度。

三、结语

劳动教养制度作为特殊时期所产生的一项惩戒性制度，曾经在历史上发挥过一定的积极作用。但是，随着社会的发展，该制度所存在的侵犯基本人权、破坏法制统一等违宪性、违法性缺陷日益凸现。在依法治国方略的指引下，根据宪政的要求，我们必须对劳动教养制度——这一违宪制度进行彻底的废除，并建立符合法治要求的新制度予以取代，从而保障公民的基本人权、加强法制的统一、促进社会主义法治社会的建设。

第五篇：劳动教养制度的宪法学思考(精)

云 南 档 案 图 书 ・ 情 报

劳动教养制度的宪法学思考 ■ 湘潭大学法学院 李大春

摘 要 :我国劳动教养制度的建立已有几十年的历史 , 在 我国的法治建设的进程中发挥了巨大的作用 , 但该制度的运 行在实践和理论上存在诸多缺陷。本文从分析劳动教养制度 的现状入手 , 从宪法学的角度作出了若干思考。制定一部劳动 教养法是完善社会主义法律体系、保障公民基本权利的需要 , 有利于进一步改善我国公民权利特别是人身权利的法治保障 状况。

关键词 :劳动教养制度 现状分析 宪法学思考

一、劳动教养制度的现状分析

我国劳动教养制度创立于 1957年。实施劳动教养处罚的 现行法律依据是 1957年全国人大常委会批准的 《国务院关于 劳动教养问题的决定》、1979年全国人大常委会批准的 《国务 院 关 于 劳 动 教 养 的 补 充 决 定》、1982年 国 务 院 转 发 的 公 安 部 制定的 《劳动教养试行办法》 等法规。劳教制度创建 40年来累 计教育改造了 300多万有各种违法犯罪行为而又符合劳动教 养条件的人 , 对维护社会治安需要发挥了巨大功效。但不可否 认 , 目前我国劳动教养制度的运行面临着诸多问题和矛盾。(一 关于劳动教养的规范性文件制定主体混乱 , 各种规 范性文件之间无法形成科学、完整的体系。有关劳动教养的规 范性文件 , 都是由行政法规、部门规章或者其他规范性文件所 组成 , 制定主体层次不一 , 效力等级参差不齐。劳动教养制度 最早确立于中共中央文件之中。1957年 8月 3日 , 国务院公 布了 《关于劳动教养问题的决定》 , 第一次以行政法规的形式 正式确立了我国的劳动教养制度。1979年 11月 29日 , 国务 院又发布了 《关于劳动教养的补充规定》。根据上述两个行政 法规 , 公安部于 1982年 1月 21日发布了 《劳动教养试行办 法》。除上述行政法规和规章之外 , 更多的劳动教养规范是由 公安部或由公安部会同其他部门下发的各种通知、报告、批复 等文件组成。

(二 有关劳动教养的规范性文件之间存在矛盾 , 低层次 规范与高层次规范之间存在严重冲突。例如 , 从劳动教养人员 的年龄限制上看 , 公安部 1981年 11月 30日的 《关于收容劳 动教养人员年龄问题的通知》 规定是 16周岁以上 , 但公安部

于 1983年 10月 22日对辽宁省公安厅的 “批复” 中 , 又放宽到 14周岁以上;从劳动教养的期限上看 , 国 务 院 《补 充 规 定》 和 公安部 《试行办法》 都规定为 1至 3年。但是 , 公安部和司法部 于 1984年 3月 26日发布的 《关于劳动教养和注销劳教人员 城市户口问题的通知》 却又规定为 2至 3年。

(三 劳动教养制度的现实存在没有法律依据或者说法律 依据不充分、不完善。《立法法》 第 8条第 5款明确规定 :“ 对公 民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚” , “ 只能 制定法律”。在此之前出台的 《行政处罚法》 第 9条第 2款也有 类似的规定 :“ 限制人身自由的行政处罚 , 只能由法律设定”。而劳动教养作为一种制度 , 作为 “限制人身自由的强制措施和 处罚” , 尽管历经 40多年历史 , 曾发挥过巨大作用 , 但至今没 有 “制定法律”。国务院的上述 《决定》 和 《补充规定》 虽然经人 大批准 , 但它仍然是国务院颁布的行政法规 , 与国家立法机关 制定颁布的法律有原则性区别。但说劳动教养制度没有法律 依据似乎又有些绝对 , 我国的有些单行性法律也提到了劳动 教养。如 《全国人大常委会关于禁毒的决定》 第 8条规定 :“ 吸 食、注射毒品成瘾的 , 除依照前款规定处罚外 , 予以强制戒除 , 进行治疗 , 教育。强制戒除后又吸食、注射毒品的 , 可以实行劳 动教养 , 并在劳动教养中强制戒除”。

(四 劳动教养的采用缺乏法院的司法审查。根据 1979年 《国务院关于劳动教养的补充规定》 将劳动教养的审批权限确 定为 :由省、市、自治区和大中城市的民政、公安、劳动部门负 责人组成的劳动教养委员会审查批准。但在 1984年公安部、司法部 《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口问题的 通知》 中规定 :公安机关 “受劳动教养管理委员会的委托 , 审查 批准需要劳动教养的人。”由于劳动教养由公安机关一家决 定 , 而且决定往往是通过书面审查的形式进行的 , 被劳动教养 人在其权利被剥夺以前未经过任何的听证程序 , 决定的做出 也缺乏相应的监督制约机制 , 这就使被劳教人员在其人身被 剥夺以前缺乏相应的程序保障机制。

二、规范劳动教养制度的若干思考

现 代 法 治 是 和 权 利、程 序、监 督 密 不 可 分 的 , 而 权 利、程 序、监督在现行的劳教制度中相当薄弱 , 不足以体现 “法治” 的

云 南 档 案 图 书 ・ 情 报

我们不能简单地否定或者废除劳动教养 , 而是应当从更 合理地满足这种社会需要的目标出发 , 通过劳动教养 , 使它能够满足

一 劳动教养的法治化与宪政化的价值取向。法治、人权 , 这与我国建设社会主义法 , 依法治国的基本方略也是高度一致的。劳动教养制度 50年代 , 是新生政权 “治乱世” 用的 “重典”。有关劳动 , 还是形式上都不像法律 , 而像政

这些行政法规、部门规章、内部文件政出多门 , 规定 出新而不推陈 , 实践中又以当下的需要作为取舍标准。, 二者都是法治的目标和应有之义。宪政不分中西 , , 但宪政的一些普 :1.任何国家权力都 , 不管这些社会、国家和那些社会、2.任何一种制度(当然也包括劳教制度 所谓 “以人为本” 是说 , 人在任何 , 而不是工具。3.人 不 应 被 歧 视 性 地 差 别 对 , 那些 的人的尊严应平等地被尊重。4.任何人不经过 不应被 “强制处置”。宪政化中的 “正当程序” 适用 任何人。为充分保护公民个人的权利和人权 , 在

特别是对行政权尤其警察权的严格限制 , 是建立法治国 — 保护人权和公民权利对制度设计的普遍要 , 公民权利和 , 权力和秩序是服从于、服务于这一价值 在进行劳动教养立法时 , 不能背离这些原则 , 二 制定劳动教养法。制定劳动教养法 , 是完善社会主义 , 保障公民基本权利的需要。人身自由是宪法赋予每 , 对人身自由的限制和剥夺只能由法律加 我国劳动

教养制度目前还没有一部系统完备的法典 , 这不能不说是我国法律体系中的一个严重缺陷 , 必须建立一 个合于法理及权力分配和制衡、以权利制约权力的劳动教养 体制 , 这一体制的基本结构应当是 :在司法程序的框架下 , 实 现调查、申请、处理(审理、裁判 和执行四个环节的活动和机关 分立 , 形成分工负责 , 互相制约的合理司法体制。

劳动教养的司法化是中国劳动教养立法起码必需解决的 问题。从理论上讲 , 不论劳动教养立法最终确定是行政处罚还 是行政措施 , 是刑事处罚还是保安处分 , 司法化是劳动教养制 度的必然。劳动教养的司法程序是劳动教养制度在目的合理 性基础上 , 切实地具有正当性的要求和保障。将劳动教养改变 成为一种司法处分 , 由人民法院审理裁决 , 既符合我国现行司 法体制 , 有利于实现预防犯罪的战略目标 , 也符合世界许多国 家刑事政策的发展趋势 , 有利于保障公民的合法权利。

(三 具体制度的设计

第一 , 必须坚持劳教处分法定原则 , 立法时应具体列举劳 动教养对象。第二 , 将劳动教养与监狱服刑区别开来。劳动教养与监禁 相比 , 虽然都使受处罚人不自由 , 即不能在原社区自由生活 , 但丧失自由的程度应当有区别 , 做到使被教养人丧失自由的 程度低于服刑犯人。

第三 , 劳动教养的决定机关应为人民法院。即公安机关在 进行治安管理和侦查工作中 , 发现违法分子符合劳动教养条 件的 , 应当提出意见报基层人民法院决定。

第四 , 确定劳动教养的救济方法。被基层人民法院决定劳 动教养的人应有权向中级人民法院提出申诉 , 中级人民法院 的决定为终局决定;遭受错误劳动教养决定者有权获得赔偿。第五 , 完善对劳动教养法律监督。检察机关对劳动教养的 法律监督应该包括对劳动教养的提出、审查批准、申诉和执行 这四道工序实行监督和行使检察权 , 为了防止劳动教养监督 程序流于形式 , 要以法律的形式赋予检察机关的检察建议权、纠正权和检察处罚权。

劳动教养立法面临的基本形势是未来的建设和发展 , 就 是从中国治理违法和轻微犯罪行为的需要出发 , 遵循法治、人 权等基本原则 , 从实体和程序上创新、改造中国的相关制度。应当从社会的客观需要出发 , 寻求满足这一合理需要的合理 的制度建构和手段设计。■