论明朝官吏考核制度[★]

第一篇：论明朝官吏考核制度

论明朝官吏考核制度

引言

在我国古代，官吏考核制度一直是一项举足轻重的制度。它伴随着官吏的出现而产生，最初开始于公元前11世纪的尧舜禹时期，当时就有“三载考绩，三考黜陟”的原始考课法。而经过历朝历代的发展演化，到明一代，封建社会进入成熟期，各种制度都进入总结完善阶段。官吏考核制度也不例外，明朝产生了更加完备的考核制度，其特点是考满与考察相结合，反复强调秉公考核。这对于我们当今社会加强官吏管理制度具有很大的借鉴意义。

一、明朝官吏考核制度的确立及概况

历史上，明朝的官吏分为九品十八级。按照品级高低分为高级官员和中下级官员，即四品以上为高级官员，五品以下为中下级官员；按照任职地区划分，可以分为京官与外官。京官是在京师中央机构担任职务的官员，外官是在各省地方机构中任职的官员，在各个机构官员设置上，又分为正官，首领官和属官。明朝官吏考核事宜由吏部、都察院共同负责。在吏部设考功清吏司,“掌官吏考课，黜陟之事”，而都察院“遇朝觐考察，同吏部司贤否陟黜”，这就逐步形成了考满与考察相结合的考核制度。[1]

[2]

（一）考满制度

1．考满制度的确立及原则

考满是指给官吏规定一定的任职期限，期限届满之后，对其在任期内的德业表现进行综合评定，分别等次决定对官吏的去留及职务升降的制度，该制度主要考核官员的从政资历和政绩。考核通过之日，由有关部门量其功过，分为上、中、下三等，即称职、平常、不称职，其目的在于“旌别贤否，以示劝惩”，作为升降去留的依据。对此，丘浚在其《大学衍义补》中有清晰的记述：“官满者，则造为册，备书其在任行事功绩，属官则先考其长，书其最目，转送御史考核焉，亦书其最目。至是，考功稽其功状，书其殿最。凡有三等，一曰称，二曰平常，[1][2]《明会典》卷13吏部12《京官考察》。

孙承泽：《天府广记》卷12《吏部》。三曰不称，既书之，引奏取旨，令复职，六年再考，亦如之。九年通考，乃通计三考所书者，以定其升降之等”。[3]

考满制度有两个原则：其一，依《职掌》事例考核升降。即依照明朝政府对国家机构设置以及官吏管理的具体办法决定官吏的升降去留。为严格官吏考核秩序肃清吏治，明政府颁布了一系列官吏管理条例，如《到任须知》、《责任条例》，加强考核立法，以做到有法可依，秉公考核。其二，重视实绩。即主要是以官吏在任职期间的政绩为依据，重视官吏在任期间的德业表现。具体方法是将官吏的政绩考察清楚，记录在册，以此作为官吏升降去留的依据。

2．考满的程序方式

考满有严格的时间规定，是定期性的官吏考核制度。洪武十七年，有“三年一考，九年通考”的说法，这种说法被认为是明朝的考绩之法。除此之外，丘浚也说过：明朝考核，“内外官皆三年为一考，六年再考，九年通考，始行黜陟之典”。[4]这说明，在明朝，无论是地方官员还是中央官吏，通常都要经历三、六、九年的考满。

考满有京官考满和外官考满之分。京官考满。《明会典》有记载：京官四品以上“九年任满，黜陟取自上裁”,“凡在京堂上、正佐官考满三年、六年，俱不停俸，在任给由，不考核，不拘员数，引至御前，奏请复职”。这就说明京堂上官由皇帝本人亲自掌握，无须考评，九年任期届满，由皇帝直接裁决其升降去留。京官五品以下各衙门首领官、属官，先由本衙门正官考核，再报都察院、吏部复考。外官考满。洪武二十六年定“布政司四品以上、按察司五品以上，俱系正官、佐二官。三年考满，给由进牌，别无考核衙门, 从都察院考核，本部复考，具奏黜陟，取自上裁”。这说明外官考满也是按照品级的不同而有所不同。

[5]

（二）考察制度

1．考察制度的发展演变

明朝的官吏考察制度，是与考满制度相对称的一种官吏考核制度。所谓考察制度，是指由中央人事管理机关、监察机关等对官吏的德、勤、能、绩以及身体状况进行考查甄别，并按规定查处渎职和严重不称职官吏的制度。

[3][4] 丘浚：《大学衍义补》卷11《正百官·严考课之法》。

丘浚：《大学衍义补》卷11《正百官·严考课之法》。

[5]《明会典》卷13《吏部》12《在外司府州县》。官吏考察制度在明朝大致经历了三个发展阶段：一是奠基阶段。早在洪武元年就已经开始考察官吏，到洪武十年开始设巡按巡察。次年始命吏部考察朝觐官，这就是朝觐考察的开始。至此，对外官的考察制度开始形成，但对处分办法还没有明确的规定，对中央官吏的考察也还没有制度化。二是发展完善阶段。弘治年间后，考察制度的方法开始变得严密而详备，到了万历年间就已经达到了极其详备的程度。其表现如下：第一，京官考察制度逐渐完善。弘治时期规定京察六年一次，明确规定了考察的具体方法，使其制度化和定型化，传之后世。第二，考察查处标准和办法以及考察责任、程序等逐渐明确化、确定化。如在查处的标准方面形成了“八法”。第三，官吏考察制度得到了有力的实施，也取得了相当良好的效果。史载“弘、正、嘉、隆间，士大夫廉耻自重，以挂察典为终身之玷”。[6]三是因循衰坏阶段。这一时期，考察制度基本沿袭旧制，但其实施情况并不理想。虽然其仍然在实施，但是由于统治者的腐化衰败，考察已经由“黜贪存良”的大典逐渐退化成上层官僚之间互相打击陷害的工具。

可以说，在明朝统治的二百多年间，对官吏的考察从未中断。我们在探究明朝考察制度时，不能将考察制度是否贯彻执行与贯彻执行的状况相混淆。客观来看，虽然明考察制度一直在贯彻执行，但其状况并不是一直都好。总体来看，自太祖洪武年间到英宗天顺年间，考察制度得到了较好的实施；约从宪宗成化元年到张居正改革失败，考察制度的实施状况时好时坏；从万历年间到明代亡国，考察制度遭到严重破坏，其实施出现了严重的不公，逐渐丧失了其在吏治管理方面的积极作用。

2．考察的程序方式

明朝官吏考察制度分为京官考察和外官考察。其中明朝对京官定期性的基本考察制度为“京察”，京察制度在弘治十七年规定为每六年举行一次，以后都遵循此规定。明朝对京官的考察分为四品以上和五品以下两种分别进行。四品以上的官吏“自陈以取上裁”，[7]但吏部在官吏自陈之前，应按季度开写记载京官政绩状况的材料，供皇帝查阅。对五品以下京官，在宪宗成化四年以前，一般由所在衙门的堂上官考察，按规定的内容和格式注写考语，上报皇帝定夺。成化四年，规定五品以下的京官，由吏部会同都察院共同考察，以后都遵循此制。明朝考察 [6][7]《明史·选举志三》。《明史·选举志三》。外官即地方官的制度是朝觐考察和巡察。朝觐考察也叫外察，就是在朝觐之时对地方官进行考察的制度。洪武二十九年规定每三年一次朝觐并同时对地方官进行考察，朝觐考察成为定制。巡察，亦称廉察，是指由监察官吏或受皇帝指派的官吏巡视考察地方官吏的制度。它是经常性的、不定期的考察，具有随机性、灵活性等特点，成为对朝觐考察制度的重要补充。

明朝通过考察对官吏进行精神奖励和物质奖励。奖励的方法主要有以下三种：赐宴，赐物，赐敕。另外，在朝觐考察时，政绩优异的地方官还可留京供职，以示奖励。而相对于考察奖励制度而言，明朝对考察惩戒或处分的立法则更为详备。处罚的主要方式有责令致仕，冠带闲住，罢为民，降调。为了完善官吏考察制度，明代统治者还建立了在一定程度上具有考察救济性质的考察拾遗制度和辩白申诉制度。所谓考察拾遗制度，就是对在考察中应当查处而未被查处的官吏，在考察结束后，由有关的官吏或衙门对其进行查处的制度。辩白申诉制度，是指对于考察结论和处分确有诬枉或不公的，允许官吏本人及有关的大臣论辩奏白或陈述申辩的制度。

此外，考察制度与考满制度虽然同属考核官吏的制度，但二者却存在着明显的区别：首先，考核的作用和功能不同。考察是为了纠察贪赃枉法的官吏，及时将这些不称职之人清除出管理队伍，留下清廉优秀的官员，保证官吏队伍的廉洁性。而考满主要是考查那些任期届满的官吏，以考查结果作为对其奖惩任免决定的依据。其次，考核的方式方法不同。对官吏的考察有定期性考察和不定期性考察之分，如对地方官的“朝觐考察”和对中央官吏的“京察”为定期性的，而监察官吏对地方的“巡察”或“廉察”为不定期。而考满只存在定期性考核，不论是地方官还是中央官吏，都要经历三、六、九年的考满。最后，考核的具体标准、程序及结果不同。以考核的结果为例，考察是以依照“八法”作为标准，而考满的结果“凡有三等，一曰称，二曰平常，三曰不称”，[8]即考核结果分为上、中、下三等，为称职，平常，不称职。

考察与考满虽存在诸多区别，但两者殊途同归，互相补充，相辅相成。考满以考察制度的结果为依据而进行，同时它又是对考察制度的重要补充，二者不可偏废。如果只有考察制度，就会过分强调考查官吏的过错，使考核制度失去客观 [8]《明史·选举志》。公正性。反之，如果只有考满制度，仅仅以九年通考的结果决定对官吏的升降去留，就会不利于吏治管理。

二、明朝官吏考核制度的保障措施和该制度的实效

（一）明朝官吏考核制度的保障措施

官吏考核制度的实施,会在很大程度上影响官吏制度的好坏。明朝为保证考核制度的实施, 建立了一系列保证该制度实施的措施。

1．设置详尽的考核机制

在明朝，吏部主管官吏考核，而且各级机构中的正官和监察官在考核中发挥重要作用。弘治八年四月，科道官在上疏中说“我朝朝觐考察,最为精密。盖委之抚按，俾报其贤否；又参之布、按二司及直隶州、郡之长,俾究其实；部、院又迹其岁报殿最,以为去留之据。如有不当,科道得以劾之”。[9]萧凉在述及明代考核程序时亦说“内外臣工, 六年有察，三年有觐，内则有科道以司纠弹，外则

[10]有抚按以行举劾，耳目极密，闻见极真、信足凭也”。这种考核机制相互制约，防止了官员以权谋私，保证了考核制度的顺利实施。

2．严惩贪污贿赂行为

官场风气败坏多源于请托、贿赂。在明朝就十分重视打击这种行为，防止贪污贿赂，保证官吏考核的公正性、平等性。规定“凡内外官遇该考察，有央求势要属托者，即以不谨黜退”。[11]进而申令：“来朝觐官到城外，在京官不准私出相见。入城之日，不许乘夜潜谒巧托责缘，及私令家人往还透漏消息。其私求嘱托、节奉明禁，但其势要官员无故而为人荐扬伸理者，所荐之人，虽素称贤能，其为钻刺可知，定以不谨论黜”。[12]

3．令监察官揭发检举

明朝的监察制度完整而严密，在官吏考核中，监察官对于以权谋私，弄虚作假等破坏考核秩序的不良行为加以严厉打击，毫不留情的揭发检举。成化十六年,令对朝觐官并在任官，严行考察,“或有不公者,听科道纠之”。天顺八年定：“凡考察有诬枉者，令部、院会同内阁考察，在京五品以下文职并在外布、按二司官 [9] 《明孝宗实录》卷99。

张宣：《西园闻见录》卷31《考察》。[11]《明会典》卷13吏部12《考察通例》。[12] 王圻：《续文献通考》卷54《选举考·考课下》。[10] 5 有不公者，许科道指实劾奏。南京考察不公者，许南京科道劾奏”。[13]嘉靖六年，又令科道官于考察拾遗后，互相纠劾。

4．允许申辩制度

对考核中出现的冤假错案，允许进行申辩，既可以由本人申诉，也可以由他人为当事人争辩。这主要是为了保证被考核者的权利，保证考核过程的公平。弘治六年六月，明令“今后朝觐考察中间，果有黜不公者，许其伸理，若本无冤抑摭拾奏扰者，仍照例参问治罪”。[14]嘉靖时，令朝觐考退官员，果有执法被诬夺职，许大臣言官即时论辩，吏部查访可否，具奏定夺。隆庆时，吏部尚书高拱亦强调“其被害亏枉者，许人指言，研审得惰，仍为昭雪，庶小人不得施其混，飞语不得遂其谗，奸人不得终其毒”。

5．建立访单回馈制度

访单是一种调查表，由吏部制作。在考察官吏时，将其发给调查人员，请他们在访单上填入调查官吏的事迹，尤为不法行为，为匿名填写，及时上交。《万历野获编》中载“今制，匿名文书，禁不得行。唯内外大计，吏部发出访单，比填注缴纳，各不著姓名。虽开列秽状满纸，莫知出于谁氏”。[16]

6．惩治舞弊官员

明王朝严法治吏，重典惩贪。对于在考核过程中的舞弊行为严惩不贷。既提倡官吏检举揭发，又及时调查，严厉惩处。正统十一年四月，明确宣布“若考察官任情好恶，颠倒是非，俱重罪不贷。”景泰三年十月，又申令“考察不实者坐之”。[17]

[15]

（二）明朝官吏考核制度的实效

明朝官吏考核制度的实施, 收到了一定的成效。大致包括以下三个方面： 首先，奖励勤于政事、政绩卓著的官吏，查处才力不及、年老有疾的官吏。明朝考核制度把考察勤劳与懒惰作为重要的内容，考满则分为上中下三等，称职者升职，平常者不升不降，不称职者则被降职。考察设八目，老、病者致仕，罢软无为者冠带闲住，才力不及者降调。这样的制度规定使官吏队伍不断更新，一 [13][14]《明会典》卷13吏部12《考察通例》。《明孝宗实录》卷77。[15] 高拱《掌铨题稿》卷18。[16]《万历野获编》卷11《考察访单》。[17] 何乔远：《名山藏•典谟记》。批批年轻有为的官员得到赏识和重用，有利于提高行政机构的工作效率。

其次，奖励公正廉明、洁己爱民的官吏，惩处贪污腐败、违法违纪的官吏。《大诰》中载：“如六部有犯赃罪，必究赃自何而至，若布政司贿于吏部，则拘布政司至，问斯赃尔自何得，必指至府。府亦拘至”。

[18]

并且明定：受贿一贯以下杖七十，赃至六十两即处死刑，枭首示众。进而把清查贪污贿赂作为考察官吏的八目之首。无论是定期的京察十年一次或六年一次，或则是外察三年一次，或则是不定期的考察，都把查处官吏的贪污贿赂作为重要任务。明朝“严法治吏，重典惩贪”的政策，有利于激励官员廉洁奉事、守令畏法，从而澄清吏治，使官场风气焕然一新。

最后，重视官吏任职期间的政绩，以其在职时的所作所为作为考核依据，决定官员升降去留。明朝的各级各类衙门都有自己的考核项目、标准和具体考核办法。如有关于府、州、县官的考核，要求必书农桑、学校之绩，“以任内户口增、田野辟为上”。[19]正统三年，又定“有司亲民官给由牌内须开往任前并任内逃民数目及招抚复业多少，以凭黜陟”。[20]这样一来，官员都会十分重视自己的政绩，而各司其职，各负其责，为明朝政令的贯彻实施提供了一个良好的环境。

三、明朝官吏考核制度废弛的原因及其历史局限性

（一）明朝官吏考核制度废弛的原因

明朝中后期，吏治腐败，官吏考核制度无法再继续发挥作用，出现这种状况的原因大致有以下几点：

1．根本原因在于考核制度本身的缺陷

考核的时间比较短，任务却十分繁重。以朝觐考察为例，每次朝觐官员数千人，来自全国各地，而考察时间却只有半个月，在这样的情况下，是无法做出实事求是的结论的，这就与实际不合。另外，明朝考核针对同样的情况，处理结果却不相同。京官四品以上，“大臣不注考”九年任满，黜陟取自上裁。京官考察“四品以上自陈，以取上裁”。这就反映明朝政府对高级官员的放纵。而且到了明朝中后期，对于贪官酷吏的惩治力度大大减小，已经大不符合之前的重典惩贪，严法治吏。

[18][19]《大诰》问赃缘由第27。

《明会典》卷13《吏部》12《在外司府州县》。[20]《明会典》卷13《吏部》12《在外司府州县》。2．直接原因在于考核的结果名不副实，导致奖惩失去了依据

就明朝官吏考核制度本身而言，其制度完备详实，循名责实，奖惩分明。然而在官吏实施过程中却出现了问题。官员行贿受贿，以权谋私而徇私舞弊，导致考核结果不实，无法作为奖惩的依据。这种结果的不实，主要由于两个方面的原因，其一主要是被考核的官吏，有些政绩不佳、犯过错误的官吏，因害怕考核导致自己被罢黜或降职，还有一些官员滥用职权，从而为了一己之私阻挠考察。高拱在《本语》中说，考察之时，“不肖者造作言语，鼓弄**，顷陷善人，以图衙门有人而可免己”。其二是来自考察官，考察官员属于朝廷命官的一部分，他们与被考察者同朝为官，或是明哲保身，不愿意揭发某些官员的不法行为。或是不履行职责，不做调查核实而随心所欲的做出考核结论，应付了事。更有甚者，考核结论由他人代写，恣意妄为，这就使得考核结果根本无法作为评价官员的依据。

3．主观原因在于权臣把持朝政

明朝宦官弄权，他们为了巩固自己的地位，扩大自己的权势，操纵考核过程，把考核制度作为排斥异己，打击政敌的工具。武宗时，刘瑾与内阁大学士焦芳串通一气，“凡瑾所言，与芳如出一口”，黜陟之事，任意妄为。每当遇到考察之时，“有等不才官员，往往预投内阁，以致举措乖张，人心不服。遂有三年之考察，不过为内阁首恩义”。[21]

明朝的官吏考核制度，程序完备而详实，措施具体而严密，并设立了专门负责考核工作的机构。该项制度的推行，有利于澄清吏治，端正仕风。但是在明朝中后期，朝政腐败，弊端丛生，考核制度也逐渐败坏，直至覆亡。

（二）明朝官吏考核制度的历史局限性

明朝的考核制度在执行过程中并非一帆风顺，十分完美，而是出现过一些问题。这是由于中国古代社会一直是君主专制政体，在这种政体的控制之下，官吏只对皇帝一人负责，并不对人民负责，官吏考核的不合理之处显而易见。比如，考核标准比较笼统，甚至有一些十分荒唐。另外，考核制度效用的大小要视皇帝或者负责考核的官吏是否开明、个人好恶的情况而定。除此之外，明朝官吏考核缺少必要的监督机制，更无从谈及人民的监督，缺少监督必然会使制度流于形式，[21] 桂萼：《申明考察疏》《明经世文编》卷181。纵使是再完备合理的制度一旦缺少监督也会变成纸上谈兵，无法起到实际的作用。到了明朝中后期，吏治腐败，官场结党营私、贪污腐败成风，世风日下，整个明朝的官僚系统都日渐衰败，官吏考核制度也逐渐显现出种种弊端，无法再继续发挥其肃清吏治、提高行政效率的作用。但是总体来看，这些问题尚不足以影响考核制度的整体效果，该制度在大部分地区仍得到有力的实施。明朝官吏考核制度对于我们今天在新形势下的官吏考核也具有十分重要的借鉴意义。总之，我们在评价明朝的考核制度之时，不可偏废某一个方面，我们应该兼顾两者，既看到该制度的积极作用，也要认识到其消极作用而加以借鉴，为我所用。

四、当代对明朝官吏考核制度的借鉴

纵观我国历史长河中历朝历代的考核，可以看出，比较明智的统治者或领导者都把建立考核制度作为建设国家和巩固政权的基础，通过严格的考核来优化和更新官员队伍，凡是不重视官员考核的统治集团，官吏队伍就会因循守旧，导致政局颓废。明朝就十分重视官吏考核制度，当时对官吏的考核，且不论其效果如何，其目的必然是优化官吏队伍，促进行政部门的廉洁和高效。

因此，我们可以从以下几个方面对明朝的考核制度进行借鉴和参考，取其精华，去其糟粕，为我们今天所用。

首先，应该努力实现考核主体专业化、独立化，最终实现考评主体问责制。其一，加强立法，从法律层面上明确规定考评权的归属问题，确立考评权的独立性。对于高级官员的考核，应设立单独的、独立于行政系统、直接对最高权力机关负责的考评部门。

其二，设置专门负责官员绩效考核的机构，实现考核主体专门化。近几年，我国在国家机关中逐渐设置了专门负责考核官员绩效的部门，但是这种机制仍然不是十分完善，还需要不断地加强和发展。

其三，逐渐实现考评主体问责制。主管考核的机构及其官员，明确划分其职权，都在各自的职权范围内履行职责，互不干扰，有利于各负其责，避免出现责任不明问题和相互推诿的现象。另外，应该完善立法，对于考核过程中的过失等不法行为给予法律上的明确规定。

其次，从考核对象的角度来看，应根据其具体特点将被考核者进行分类，差异考察。应根据城乡差异、区域差异等具体情况的不同，设计不同的考核程序内 容和考核标准。由于地理和历史原因，中国各地区之间本来就存在着很大差异，再加上改革开放之后，各地的经济发展水平不同，这种差距不断拉大。这就很有必要根据地区的不同制定适合其现状的考核程序。比如同一个主管官员，付出同样的努力，在经济发达地区和经济落后地区，其对于当地经济增长所表现出的绩效水平会呈现出很大的差异。如果不能在不同地区实行差异考评，就会影响公务员考评的公平性，也就无法对经济落后地区的官员产生有效的激励。

最后，对于考评的结果应该高度重视并运用。考评结束后，结果要及时反馈给被考核的人，考核者应该及时与之沟通交流，指出其不足之处，提出改进建议和计划。而且，应该将考核结果作为评定职称，薪酬待遇等奖惩方面的主要依据，以此来激励被考核者继续努力工作，警示政绩不佳者努力改进。现在来看，我国政府中，很多部门对于考核的结果不是十分重视，也没有及时反馈沟通，大大地削弱了考核制度的现实意义。

除此之外，我们还应该改变过去封闭考评的做法，逐步实现开放式考评，并建立严格规范的考评程序，积极采用科学的考评方法。从法律层面来看，还必须加快公务员考评的立法建设，从法律上保证考评的制度化。

结语

当今社会，人力资源是最重要的资源，无论发达国家还是发展中国家，都十分重视国家公务员制度的建立和改革。考核制度可以说是保证公务员队伍实现最佳效益的重要措施。因此，我们应对官吏考核制度引起足够的重视。

参考文献

1．[清]张廷玉等：《明史》,中华书局1974年版。2．[清]龙文彬：《明会要》卷3，中华书局。1956。

3．[清]申时行等重修：《明会典》卷5，上海：商务印书馆，1936。4．[明]陈子龙等选辑：《明经世文编》,中华书局，1962。5．[清]谷应泰：《明史纪事本术》,中华书局，1979。

6．靳力，张鑫：《略论明朝官吏管理制度的构建》，载《中共济南市委党校学报》2009年第2期。

7．王兴亚:《明代管理渎职及其惩罚》，载《平顶山师专学报》2000年第15期。8．王兴亚：《明代官吏考核制度论略》，载《黄淮学刊》1995年6月第11卷第2 期。9．刘志坚，刘杰：《试论明代官吏考察制度》，载《西北师大学报》2001年5月第38卷第3期。

10．吴秋红，刘清：《明“严法治吏，重典惩贪”及失败原因论》，载《郧阳师范高等专科学校学报》 2001年11月。

11．赵玉霞 ：《中国古代官吏考核制度述评》，载《理论学习》 2004年第6期。12．张红 ：《论明代官吏制度》，载《鸡西大学学报》 2010年6月第10卷第3期。

致 谢

四年的大学生活到了行将结束的时候，四年来的学习积累也到了行将收获的时刻。转首回顾，有许多的不舍更有许多的感激。首先，要感谢所有曾经授业解惑于我的恩师，在此难以一一列举，但感激之情我将长存于心。四年来各位老师始终是我们的良师益友，教诲我们严谨治学、积极生活。特别要感谢我的论文指导老师宫宏祥老师在写论文的过程中给我的关怀和帮助，为我的论文提出了许多宝贵意见，指导我完成了论文的写作。同时感谢四年来与我朝夕相处、相互扶持的同学，与他们之间的友情是我人生中的一笔宝贵财富。最后，我最应该感谢的还是我的父母。感谢他们养育了我，严格要求我，无微不至地呵护我，时时刻刻地挂念我。感谢在我最需要的时候，他们始终站在我身边，用他们深沉无私的爱支持我。

第二篇：唐朝的官吏制度和绩效考核制度

唐朝的官吏制度和绩效考核制度 行政管理 潘冬剑 1406122409 内容

1.概况

2.品级与勋官 3.唐代考课制度

4.考课制度的规定及其运行 5.考课与吏治的关系

一、概况 1.中央官制

1）三师：太师、太傅、太保(荣誉职务)2）三公:太尉、司徒、司空(荣誉职务);3）三省:中书省(决策、秘书)、门下省(侍从、谏议)、尚书省(行政)、;尚书省下辖六部:吏部(人事)、户部(户口、财政)、礼部(礼宾)、兵部(国防)、刑部(法院)、工部(工程、水利);4）一台:御史台(监察);5）五署:国子监、少府监、将作监、军器监、都水监(循旧制，与六部分工);6）九寺:太常寺、光禄寺、卫尉寺、宗正寺、太仆寺、大理寺、鸿胪寺、司农寺、太府寺(与六部分工合作)。7）散官:(荣誉职务)2.地方官制

1）虚设(道)置观察使

2）州(郡):刺史(太守);别驾、长史、司马;录事、参军事;3）六曹:司功、司仓、司户、司兵、司法、司士。4）县:县令;县丞、主簿;县尉、录事、佐史。5）乡:耆老;6）里:里正;7）村:村正;8）保:保长;9）邻:邻长。

四家一邻，五邻一保，五保一里，五里一乡;一自然村为一村。城市内无村设坊，坊正和村正相同

二、品级与勋官

唐代沿袭隋制，把官员分为九品，每品内又分为正、从，共为十八个等级。文官自正四品以下，武官自正三品以下，还分为上下阶，因此，唐代文官的散官实际上有三十个等级，武官散官等级是三十二等级。这些等级总称为流内官，为正式文武官员。此外还有流外九品，实际上已属于吏员，不属于正式官员的范围。官员的散官称号与品级大致对应，表示官员地位 与资历高低，作为升迁的序列。

唐承隋制，文武官员均可授勋官，共有十二级。按照规定，勋官可以与相应品级的公卿大臣处于同等班位。但实际上由于授勋过多，动以万计，因此无职事的勋官实际地位往往在胥吏之下，仅仅成为一种授予的官员荣誉称号。

三、唐代考课制度

考课也称考绩、考核、考察，是对在职官吏的官箴政绩和功过的考核，是职官管理工作中最重要的一个环节。考课不仅是政府对职官实施奖惩、升降、俸禄的主要依据，也是积极向上、整顿吏治的有效措施，因此，历代统治者十分重视，并在实践中逐步建立和完善了考课制度。

1.唐王朝对考课制度的重视及原因

1）唐王朝对考课的重视

唐代进入我国封建社会的鼎盛时期，官吏的政绩考核制度日臻完备。官员的政绩考核经两晋南北朝的试行，全面考核官员政绩的导向更为明确。一是负责官员政绩考核的机构设置和考核方式趋于完善；二是政绩考核更加注重共同标准与侧重标准相统一；三是把政绩考核的结果公示，并与官员的定级、晋升和奖罚相结合。

唐王朝对考课制度高度重视，唐初就制定了考课法，同时唐王朝制定了系统完善的考课体制并且实行了严谨周密的考课办法。不仅如此，唐王朝的统治者对考课制度也是亲恭其事，对于都督、刺史的考课皇帝都亲自过问、提示。考核官员时，防范也是非常严格的，并且这种严格还体现在执行过程中。

不仅如此，唐统治者还亲任主考官，别赦德高望重的京官二人担任校考使，分校京官、外官考，同时，特派御史大夫或者其他高级官员为监考使。2）重视的原因

-----隋朝的前车之鉴

隋朝的灭亡，除了史学界常说的隋炀帝的暴政之外，从政治的运作来看，考课不严等诸多弊端，进而导致吏治腐败，也是隋亡的一个重要原因。

-----唐王朝的现实需求

唐初统一的局面，为唐王朝考课等官僚制度的建设提供了物质保证和安定的政治环境；唐初管理来源的多元化要求加强官僚系统的考课环节；唐王朝面临着制度建设，完善的官制是其中的一个重点；统治者的用人思想，唐太宗认为“致安之本，唯在得人”。

四、考课的制度规定及其运行 1.唐代考课的制度规定

1）考课机构

唐朝时代，直接负责官吏考课的是考功司隶属中央尚书省吏部。唐代，致考功郎中、员外郎各一人。此外，还有主事三人。令史十三人，书令史二十五人，掌固四人，分管考课的具体事宜。

唐代考核官吏自中央到地方各部门皆有严密的组织机构，并设专人负责，且中央各决策机关派人协助，共同协作，做好这项工作。尤其是负责考核的各个机构相互牵制，相互监督，而不相统属。

2）考课的类别

内考和外考。内考是皇帝直接对亲王级中书门下与京官三品以上。外官五大都督的考课。外考是由吏部考功郎中和员外郎对四品以下的官员的考核。四品以下又分为京官和外官两类，分别进行考课。3）考课的年限和时间

唐代统治者明确的规定了考核官员的具体期限，保证官吏考核的经常进行。根据玄宗时期编制的《唐六典》载，唐代考核官吏之制为每年一小考、四年一大考。每年十一月十五日以前，京外官的考解的一律送到尚书省，御史台和诸道观察使在九月三十日以前就要将所访官吏的功过善恶申报考功，且根据内外官距京师路程的远近规定呈交考解的时间。4）考课标准

流内之官根据品行和才能两个方面，以“四善二十七最”为标准。“四善”是对一切官员德行的共同要求；“二十七最”是针对各个部门的具体工作性质所规定的不同要求，主要是才能方面的考核。

然后，根据官员具备善最多少，使共同标准与专门标准相结合，分为九等。

流外官的考课采取四等法，它有分等和记分两种形式，分等比较简化，以行能功过评为四等级，记分则是根据具体事实来评判。这种记分法与分等法相结合的州县考课制度，总体上是，凡为中上者加官进级。中中者守其本任，中下者将被解任或受到一定的惩处。

一些特殊官职，如“博士、助教„”，唐代有专门的考核标准。而对于那些考功郎中无权过问的，由皇帝内定的宰相，其考课标准更严，要求很高。唐朝还常根据当时的经济、政治需要，临时规定一些定考标准。5）考课的奖惩规定

唐统治者更具考核官吏的政绩标准，规定了严格的考核等级，并以此对官吏进行奖惩。唐代依据这种升降赏惩对考核优者，升官进爵，增加俸禄。劣者，予以降职，罢官削俸禄、减爵、甚至受到刑事处分，且从法律效力的角度保证对渎职者的惩戒和政绩卓越者的奖励。

在考察地方官时，特别注重实绩。2.唐代考课的方式、方法

操作运作机制：

1）由中央各司和地方各州长官考定下属官吏

2）中央和地方各有关机构按照规定日期，把被考者的簿状送报尚书省

3）考科成绩还需进行复考，复考工作由考使和考功郎中、员外郎进行。

官位高的宰相、清望官、亲王以及大都督的考课则没岁进名由皇帝自行裁定，不受考功郎中管辖。考核方法：

1）自下而上呈报政绩考核法 2）自上而下黜陟考核法 3）综合考核法---冬荐

3.唐代考课的保障制度

1）对书考官实行严格监督、审查

2）考课制度法制化

3）追考严格，纠其不当

4）实行公示制度，确保公正、公开

5）实行严格的考核资格审查 4.唐代考课制度的创新

1）考核对象分类化

2）考核机构专业化----吏部考功司

3）考核过程公开化

4）考核内容系统化

五、考课与吏治的关系

1.考课制度的完善及正常运转对唐前吏治的影响

1）唐代官吏考核制度化使各级官吏依法行政有了准则，保证了国家政令的贯彻执行。

2）完善的考课标准，为官僚行政职能提供了范本。

3）唐代官吏考核是治吏的重要手段，加强了官吏的责任感和使命感

4）完善的考课制度及正常运转促成了盛世局面的形成 2.考课制度的破坏和唐中后期吏治的腐败

1）定考不认真，不公平

2）乱施考课，作弊盛行

3）考课制度本身的弊病，如以年考为资历

第三篇：中国古代官吏考核制度的特点与启示（范文）

中国古代官吏考核制度的特点与启示

内容摘要：中国古代考核机制推行纵横有序、层层考核的制度，在两千余年的发展中形成了一套完整且严密的制度体系。中国古代考核机制中考核内容合理全面、考核标准实绩与品德并重，在实施过程中与监察、奖惩、退休制度相结合形成一个协调一致的用人机制，通过强化考核结果的运用，在一定程度上起到了选贤任能、奖勤罚懒、澄清吏治的作用。中国古代官吏考核机制中制度的设置及运作机理仍可以为现代领导干部考评机制的完善提供本土资源的借鉴。

关键词：古代考核机制 特点 启示

政绩考核制度在古代称为考课，也称考核、考绩、考查，是指在特定的时间由专门的人员和机构对在职官吏的政绩、功过和德行进行考核。考核是各个朝代奖勤罚懒、选贤用能、改善吏治的重要制度措施，通过考核，分出优劣加以奖惩黜陟，也是历代统治阶层约束内部成员的基本手段。

一、古代考核机制的特点

早在三代时候已经有考核机制的雏形，战国以来，初具规模，秦汉以降，历代不断加以完善，在两千多年的实践中逐渐形成了一套完整严密且运作有效的考核机制。

第一，考核内容合理、完整、系统

传统考核制度在内容上规定上，将责权一致的考核原则制度化，包括：按照职务分工制定考核的内容和标准、考核对象进行分类，考核人员和机构的实行责任制和专业化，考核期限明文规定。

首先，按照职务分工制定考核标准和内容。考核的内容从实绩上讲，一般分为两类：一类是对各级行政主官的考核，另一类是对其他担任专门业务官吏的考核。对各级行政主官的考核重点一般集中在民生与稳定上，对教育也十分重视。对专门业务官吏的考核，其考核的内容则根据不同的职事制定不同的标准。如唐朝的“二十七最”，宋代的监司七事考，金代的十七最 等都是考核不同职务官员的依据和标准。

其次，考核的对象实行分类。考核对象涉及到京官与外官，文官与武官，高级官与中低级官等的分类。隋唐以前，官吏考核的对象主要是地方诸侯和郡县长官，自唐朝开始，中央和地方官吏不论职位高低都要经过考核，又分京官考和外官考。宋代三品以上由皇帝和宰臣裁决，五品以上的文官由宰职负责，五品以上的武官由枢密院负责。明清之际，京官、外官仍分别考核，对京官的考核称为“京察”，每六年一次;对外官的考核称为“大计”，每三年一次。

此外，考核期限基本与任期制相结合。历代对于考核期限的规定不尽一致，如秦汉实行有一年一考，三年一次总评定;唐代实行一年一小考，四年一大考;宋代时候，定为一年一考，三年一大考;明清则实行三年一考，六年再考，九年考满。

再次，考核人员和机构实行责任制和专业化。两汉时期，由皇帝考核三公，三公考核郡国守相，郡国守相考核县令长，县令长考核乡三老等，实行分级负责，层层考核的体制。此外，中央政府部门还按职能向全国实行单项考核。唐代出现了专门考核机构——吏部考功司，标志着官吏考核机构专业化的开始。宋代设审官院、考课院和监司负责不同类别官吏的考核。明清由主要由吏部负责，由都察院协同工作，还有六科给事中负责监督，徇私者按保举连坐法予以处分。

第二，考核标准实绩与品德并重

历代的政绩考核准都既重实绩也重品德。从实绩上讲，如前文考核内容中所述，根据官吏不同职务而分别制定，虽然不同朝代都会根据本朝的具体情况有所更改变化，但总体上都是按照权责一致的原则进行具有针对性的考核。除了按照职务分工制定的对实绩考核的标准外，所有的官吏还有一个统一的标准，即道德品行的标准。考核的标准从品德上讲，主要概括为官吏的“善”，即为官的道德、品行、修养，这些都受到执政者集团的重视，体现在制度化的考核指标中。在隋以前，按照清正、治行、勤谨、廉能等进行评价;唐宋则是“四善”，即德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤不懈;明清的德行标准则为清、勤、慎。

儒家文化认为官吏们的一言一行都可能对执政产生巨大的影响，如果官吏自身端正、恪尽职守，廉洁奉公，老百姓看在眼里，自然信服，官吏所做的事情才能得到百姓的认同。“政者，正也，子率以正孰敢不正”(《论语•颜渊》)。“吏不畏我严而畏我廉，民不服我能而服我公，公生明，廉生威。”(《清稗•官箴》)可以说，在某种程度上，官员的道德品行所产生的影响力比制度法令的约束更为重要，所谓“有治人，无治法”(《荀子•君道》)并不完全没有道理。制度是人制定的，也要依靠人来执行，制定制度的人如果率先破坏制度，那么再严密的制度也会失去作用。此外，官员的道德品行也关系到对政权是否具有忠诚感，没有忠诚感，即使再有才能，也会随时成为乱臣奸佞，“国之乱臣，家之败子，才有余而德不足”。([宋]司马光《资治通鉴》《周纪一》)

毋庸置疑，官员的德行对于政治和行政都至关重要，于是“德行”就成为重要的考核指标。对那些德行有亏、操守不佳、声名狼藉者给予严肃乃至严厉的处分，革职或永不叙用;对失察和隐藏不报的上级给予一定的连带处分。

第三，考核制度与相关制度配套实施

考核制度作为职官管理制度中的一项制度，它与相关制度如监督制度、奖惩制度、致仕制度等相互配合，形成一个协调一致的人事机制。

其一，历代都规定考核制度中应有监察部门的人员参加，对考核公正与否和考核机关及人员是否枉法考核进行监督，考核制度与监察制度相结合。“监察能力的发展是作为组织的国家所创建的行政力量的基础。”对于考核不公事件或被监察人员指控的官员，职位高者由皇帝直接派人予以核实，如果发现枉法考核，考核的部门和人员要受到严厉处分。唐代设给事中、中书舍人，分别监督京官、外官的考核，被称为“监中外官考使”。宋代对考核的官吏还有进行磨勘，意为检查复核，以防止申报不实或奖惩升降不妥。明清对考核中监察制度的配套实施尤为重视，在考核的过程中有六科及十三道御史参与官吏考核，而且在考核完了之后，还有科道官进行“拾遗”。所谓考察拾遗，即对应当考核黜陟的官员没有黜陟的进行弹 2 劾。任何官员只要在监察过程中被纠察出来，必然会受到处分，皇帝也不能干涉。

其二，考核的目的在于通过惩恶扬善，澄清吏治，考核制度需要同奖惩制度相结合。在考核中对成绩优异者给以升职迁官的奖励，这是对官员最为重要的一项奖励，也最为官员所看重。对于成绩优良者，大体上主要有口头或行文褒奖、加俸增秩、遣使劳慰、赏赐物品等形式，可以单独使用，也可以数种共同使用。奖和罚同样重要，历代都对处分措施有严格规定。一般说来，处分是按照申诫、鞭杖、罚金、降秩、降职、罢官、判刑、抄家、处死等顺序，由轻到重地执行，有时还数罪并罚。考核中对那些不称职的官吏都要受到处分，而且受到处分的人数比例较大。利马窦在中国传教时观察到并记录下来明代考核外官的情形：“我自己亲眼看到，即使皇上也不敢更改这次公开调查的审查官们所作的决定。受到惩罚的人绝不是少数或低级官。在1607年举行的那次普查(对外官的考核)之后，我们看到对四千名官员作出了判决;我说„看到‟，是因为所涉及的名单刊为单行本发行全国。”

其三，针对考核中因老、病等原因不再适合任职的官吏，采取强制退休的措施，考核制度与退休制度结合。首先，考核制度与退休制度的结合，拓宽了退出的渠道，加速新老官员的新陈代谢。由于在职官员可以通过种种途径获得实惠，在职与退休的待遇相差甚远，官员即使年老体衰也很少主动申请退休;而患病不能任职的官员自己不申报，吏部也很难知晓，以致使许多官员恋职不退，造成庸官冗员满朝堂的机构臃肿和低效。于是在退出机制中加入了刚性的制度规定——考核退休，即强令老、病等不适合继续供职的官员退休。其次，退休前的考核将官员的政绩优劣与退休待遇密切联系在一起，对于那些兢兢业业，恪尽职守的官员在退休后给予较高的待遇。明代规定，对于九年考满无过者，退休时给予升两级退休的待遇。再次，考核制度与退休制度的结合，在官员退出官僚系统时增加一层防线，在一定程度上限制官员退休前的腐败。

第四，考核结果严格执行

考核制度和机制建立之后，最重要的就是加以切实执行，尽可能的消除人为干扰因素，严格按照考核结果实行赏罚。古代考核制度给予官员不同的政治、经济待遇，不但关系到官员的个人的荣辱，也关系到家族的命运，因此使大小官员有所顾忌、较为重视。

凡是励精图治的历史时期，必然要整顿吏制，而严格认真的执行考核制度就是整顿吏制的最重要的方式。《明史》在论考察的成效时指出：“京察之岁，大臣自陈。去留既定，而居官有遗行者，给事、御史纠劾，谓之拾遗。拾遗所攻击，无获免者。弘、正、嘉、隆间，士大夫廉耻自重，以挂察典为终身之玷”。法国人魁奈曾这样评述清朝的考核制度：“被称作„考吏肃‟(K‟ao liszu)的检查官员们一丝不苟地进行调查研究，甚至面对行皇帝和皇亲贵戚也无所畏惧。……这些检察官的权力相当大，而且与他们的权力相适应，他们有着不屈不挠的顽强精神。连皇帝本人在他的行为触犯了国家法律和规定时，也不能免于受到他们的批评。……如果法庭或审判机构对于他们在控告中所提出的正当理由，企图采取回避的态度，他们就会再次提出这个控告，没有什么能够使他们转变思想，放弃控告。

二、古代考核机制的启示

古代考核机制在传统社会中不断发展、演变和完善，尽管在皇权体制中其功效的发挥受到限制，特别是在吏治败坏时制度也被人为扭曲，但是不能忽视古代考核机制在两千多年的 3 政治实践中积累了丰富的吏治经验，其制度精神和运作机理仍具有启示意义。

第一，确定合理的考核内容，使责权一致的原则制度化

要保证考核客观公正，其考核内容必须确定、恰当，如果考核内容不适当，考核过程再严密也不能得出公正的结论。不同职务的官吏所授予的权力和承当的职责是不同的，要制定合理的、具有针对性的、可操作的考核项目，确保权责一致，循名责实的考核。

首先，按照职务分工制定考核标准和内容，有利于区分不同职权下所应担负的具体职责。古代考核制度将各级行政主官和担任专门业务官吏进行分类，分别制定具有针对性的考核条例，然后再按照名实一致、权责一致的原则进行考核，具有合理性。

其次，对考核对象的分类使考核更具有可操作性。在古代考核对象分为京官与外官，文官与武官，高级官与中低级官等不同类别，这种分类别、分层次的考核在时间以及人力、物力、财力分配上更为合理和有序。为了使考核制度更具权威性，地方考核要先从高级官吏开始，这些重要的主官经过考核，“贤者留，否者黜”，让后再让经过考核筛选出来的贤能官吏考核下属，所谓正人先正己，使考核更具公信力。

再次，与任期制相结合的定期的考核，不仅是确保制度稳定、持续的内在要求，同时也让官员对自己的行为产生预期，行为的预期性能有效的增强整个政治组织体的有序和生机。

此外，考核人员和机构要实行责任制和专业化。制度明文规定享有考核权的人员和机构，明确职责范围，落实考核责任，如有考核不实或徇私枉法的要对考核结果负责任。

第二，将德才兼备内化为制度标准，明确用人导向

考核标准体现着一个组织的价值取向，建立什么样的“考核标准”，意味着一个组织鼓励自己的成员做什么样的人，一套好的考核标准，应当在“实绩”和“德行”之间安排好恰当的比例。

德才兼备是历代的用人标准，传统政绩考核制度将官员任职后的实绩与官德结合起来考察，将德才兼备内化为制度用人的价值取向，历史经验证明是正确的。然而在追求社会快速发展的时候，实践中也存在重视实绩而忽略官德的问题，或官德标准虚置。事实上，执政者的德行直接影响到政治兴衰和人心相背，执政者的品质、信仰和心理活动，必然反映到政治上;政治和社会等方面的压力，又直接影响执政者的品质、信仰和心理活动。在这种情况下，人和政治密不可分，交互作用。

特别是在社会的改革和变革期，需要权威的凝聚，执政者的品德和人格魅力至关重要，“德才兼备，以德为先”更应该被制度化。美国管理专家米契尔•拉伯福认为，世界上最伟大、最简单然而也最易被人忽略的管理原则就是：你想要什么，就该鼓励什么。人们常犯的一个错误是：心里想的、嘴上说的是要A，行动上却有意无意地奖励B而惩罚A，而且还在困惑为什么会得到B。如果行政体中标榜用人要德才兼备，然而现实中却是小人得势、老实人受委屈，这样会鼓励人的侥幸心理，投机取巧，甚至急功近利、不择手段。

第三，考核制度需要同相关制度配套实施，形成一个协调一致的人事机制

在制度研究中不难发现，任何一项制度，都不能是孤立存在的，各项制度之间只有互相配合，才能形成一个有机体。

首先，考核制度与监察制度相结合。考核事关官员的切身利益，其升迁和黜陟不仅决定着官员政治命运也影响着整个吏治，需要慎重对待考核权。从政治学的角度看，权力具有自我膨胀和扩张的能力，有权力的人总是倾向于滥用权力，绝对的权力意味着绝对的腐败，所以，必须要对权力进行限制和约束，于是考核过程中加入监督制度，对考核公正与否和考核机关及人员是否枉法考核进行监督，以约束考核权并保证考核权相对公正行使。

其次，考核制度与奖惩制度相结合。考核本身不是目的，考核的目的是为了更好的识别和使用官员，所以，考核制度要与奖惩制度相结合，发挥惩恶扬善、奖勤罚懒、严肃政纪法纪的作用。历代在奖励的过程中，有的旌表乡里，有的大张旗鼓，有的通告全国，尽力宣扬以使这种褒奖清官能臣的劝善的功能发挥出最大的效能。考核制度与奖惩制度结合，其扬善的作用明显，惩恶的功效也不能忽视，特别是包括通过免职和降职而导致的官员声望、地位和各种利益的丧失。

再次，考核制度与退休制度相结合。考核制度中对于那些因“老”、“病”等原因不再适合任职的官员，要清理出官僚队伍，而对于那些兢兢业业、一生勤于政事的官吏要在退休时给予奖励，同时，实行退休前考核，防止退休前腐败。

第四，考核结果依法严格执行，树立制度权威

绝不能为了考核而考核，而是要通过考核，有奖有惩，达到鼓励先进，鞭策后进，惩处腐败，改善吏治的目的。考核结果依法严格执行，即“赏罚兑现”，关系到整个考核制度和机制的存亡，如果不认真执行，最后一道程序搞不好，就会逐节回馈到前面的各个环节，产生重大影响，甚至导致整个考核制度和机制毁灭。

强化考核结果的运用，树立制度权威。在考核之后，必须根据考核的结果，及时对品德优秀而政绩优异的官吏进行奖励，对品德败坏而政绩低劣的官吏进行惩罚，否则，考核就失去了存在的价值。公正合理的考核制度是对官吏进行奖惩的重要前提，而严格执行奖惩则是对官吏进行考核的必要动力，二者相辅相成，缺一不可。

严格执行考核结果是树立制度权威的根本。赏所以劝善，罚所以禁恶，考核公平，赏罚得当，不但贤能之人受到表彰，还应该使他们得到应有的重视;而且不肖之人受到制裁，更应该使他们得到应得的鄙夷。这样才能使贤者为之昂扬，不肖者为之夺气，使更多的人相信制度，进而维护制度的尊严

第四篇：官吏的近义词

官吏的近义词

近义词：仕宦

仕宦 shìhuàn[be an official] 指做官汝是大家子,仕宦于台阁。——《玉台新咏·古诗为焦仲卿妻作》

反义词：百姓

百姓 bǎixìng(1)[common people] 普通人——相对于官员、干部而言并皆暴犯百姓。——《世说新语·自新》百姓多闻其贤。——《史记·陈涉世家》(2)(古代百姓是百官贵族的统称)

官吏词典解释

词语拼音：guān lì

词语解释：

官吏 guānlì

(1)[officeholder;government functionary]∶官员。亦为政府工作人员的总称

(2)[mandarin]∶中国封建时代九品官中的任何一种官职,较低级的官吏由通过中国经典文学考试及格的人来充当

第五篇：论公务员的考核制度

目 录

摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„第 1 页 关键词„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„第 1 页

一、前言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„第 2 页

二、公务员考核制度的研究意义及特点„„„„„„„„„„„„„„第 2 页

（一）公务员考核制度的研究意义„„„„„„„„„„„„„„„„第 2 页

（二）我国公务员制度的主要特点„„„„„„„„„„„„„„„„第 2 页

三、我国公务员考核制度存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„第 3 页

（一）考核内容缺乏针对性、可比性„„„„„„„„„„„„„„„第 3 页

（二）考核方法单一„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„第 4 页

（三）优秀等次人员的比例确定不够合理„„„„„„„„„„„„„第 4 页

（四）考核结果有失公平„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„第 4 页

四、完善我国公务员考核制度的对策探讨„„„„„„„„„„„„„第 5 页

（一）科学设计考核指标体系，并尽量具体化、数量化„„„„„„„第 5 页

（二）考核方法多样化„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„第 6 页

（三）考核确定的优秀人员比例应与单位工作目标完成情况挂钩„„„第 7 页

（四）严格奖惩措施，确保考核工作的严肃性„„„„„„„„„„„第 5 页

五、结束语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„第 6 页 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„第 7 页

摘 要

公务员考核制度是公务员制度的重要内容之一，自从公务员制度建立以来，我国的公务员考核制度建有了明显进步，但由于我国推行公务员制度时间较短，加上特殊的中国国情，现阶段我国针对公务员的考核工作，在考核制度的设计方面依然存在一些问题。现今，行政体制和公务员制度改革已成为世界性的潮流，中国的发展同世界的发展联系在一起。因此，本人主要分析当前我国公务员考核制度存在的问题，并就如何解决问题提出了自己的见解。

关键词：国家公务员

考核 管理 制度 制度化

论我国公务员的考核制度

一、前言

随着国家公务员制度在我国的全面推行,在公务员管理工作中,公务员的考核作为公务员管理的一项重要制度，已经成为各级领导干部普遍关注,并在理论与实践中进行研究和探索的重大课题。但是,由于公务员实绩考核的特性决定了公务员实绩考核的难度,所以,尽管目前我国学术界和政界都在不断探索和创新公务员的实绩考核制度,但仍存在许多尚待完善之处，本文就从公务员的考核制度中讨论其不足之处与改进措施。

二、公务员的考核制度的研究意义及特点

国家公务员是指国家公务人员，是代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权，行国家公务人员的人员。自1987年10月党的十三大报告明确宣布在我国建立和推行公务员制度至今已经有二十多个年头。

（一）、公务员考核制度的研究意义

公务员考核是公务员制度的“中枢”。公务员考核是公务员录用、晋升、工资福利、奖惩等的基础和依据，同事又可为人事决策的科学化和改进人事制度提供指导。客观公正的考核有利于促进公平，提高效率，保证廉洁。考核制是公务员制度的重要组成部分，是人事行政的重要一环，是发现、选拔优秀行政管理人才的重要途径。我国自1994年3月8日，颁布了《国家公务员考核暂行规定》，为公务员的考核提供了重要的法规依据，把公务员的考核工作逐步纳入规范化、科学化、法制化的轨道。但同时我们也发现，目前在公务员的考核中还存在一些不如意的地方。探讨如何改进考核制、调动公务员的积极性，这对进一步完善公务员制度，有积极地意义。

我国在整个公务员制度设计的过程中，除了充分得吸收、借鉴国际上公务员管理的经验，如公务员制度的三个基本原则：公开、平等、竞争、择优的原则，法制化管理的原则，以公论赏的功绩原则。还必须确立一套适合我国国情的公务员制度。尤其是在法制经济社会的今天，国内、国外的经济发展对我国政府尤其是公务员队伍都提出了更高地要求。如何完善健全我国的公务员制度以适应社会的发展实属当务之急。

（二）、我国公务员制度的主要特点

我国的公务员制度继承和发扬了党和国家干部人事工作的优良传统，总结吸收了干部人事制度改革的经验，同事也借鉴了国外公务员制度中一些有益的科学管理办法，形成了中国特色的怪物制度。

1、同西方的文官制度相比，具有以下鲜明特征：第一，坚持四项基本原则，坚持党的基本路线，而非政治中立；第二，坚持党管干部的原则，而非超越党派；第三，坚持德才兼备的用人标准，并把政治素质放在首位，而非仅强调个人能力；第四，坚持为人民服务的宗旨，而非特殊利益集团；第五，坚持统一管理，强调公务员是一个整体，没有“政务官”与“事务官”的划分。

2、同传统的干部人事制度相比，具有以下鲜明特征：初步实现了分类管理；注重对个人的保障；在入口处，公开考试录用；在“楼梯口”处，引入竞争机制，实行竞争上岗；在出口处，实行辞职辞退，加之在考核、培训、奖惩、工资福利等方面都用法规的形式加以规范，破处了人治管理，实现了人事法治。

3、现代法治的基本精神在公务员制度中得到有效体现。《国家公务员暂行条例》的实施，为机关人事管理提供了一个初步的制度基础。首先，国家公务员制度坚持了我们党在干部人事工作中走群众路线的优良传统，有效落实了广大社会群众和公务员的知情权、参与权、选择权和监督权，体现了民主政治的要求，从这个意义上讲，公务员制度的实施是社会主义政治文明建设的生动体现。其次，考试录用制度的实行大大扩展了公务员适度的开放性和社会性，为保障广大公民参与国家行政管理提供了制度平台。第三，《条例》规定，非因法定事由和法定程序不被免职、降职、退职或者行政处分的权利，获得劳动报酬和享受保险、福利待遇的权利，参加培训的权利等等，从而真正使公务员制度落到了实处。

在这十几年的过程中，我国公务员制度不断得到完善，在这里我就我国公务员的考核制度谈一点自己的观点。

三、我国公务员考核制度存在的问题

（一）、考核内容缺乏针对性、可比性

我国对干部的考核，经过了几个不同的发展阶段。1979年，中组部下发《关于实行干部考核制度的意见》，提出干部考核执行内容主要是德、能、勤、绩四个方面，要对干部进行定期的、全面的考核。我国实行公务员制度后的考核制度继承了过去干部科和制度的很多优点，但也沿袭了一些不适应新时期公务员考核实际的内容，如考核内容定性成分高，定量成分少，追求全面性，重点不突出等。这些内容作为对公务员的要求，是正确和必要的，但作为考核标准却过于笼统，在实际执行中较难把握，可比性差，两个情况相差不大的人，很很难分出优劣。

操作中，成绩过多的被人左右，有悖于公务员考核制度的公平性原则，由此造成的偏差会引起更多人的不满，造成人力资源的损失和浪费。例如，某些部门会走程序，敷衍了事，并没有进行系统的、全面的考核。

（二）、考核方法单一

我国国家公务员考核暂行规定对考核方法作了原则性规定，在实际操作中，一些地方和单位不重视考核方法的选择和把握，轻视平时考核，只重年终考核，甚至只重年终评优；不看工作好坏，一律只按部门按比例四舍五入分配优秀名额；重定性考核，轻定量考核等，就是将考核方法简单化的表现，也直接导致了考核中不公平现象产生的原因。

（三）、优秀等次人员比例确定不合理

新《规定》中第十一条：“公务员考核优秀等次人数，一般掌握在本机关参加考核的公务员总人数的15%以内，最多不超过20%。”由于条款给定了具体的优秀人员所占的比例，在实际操作中机关单位为了不让名额浪费，不管部门工作优劣，一律按人数分配指标，只要有指标就会产生相应比例的

优秀人员数量，结果把那些其实达不到优秀标准的人员评定为优秀等次，背离了考核的目的，削弱了考核的效果。

（四）、考核结果有失公平

在考核结果方面：对优秀公务员奖励太轻。《公务员法》规定“公务员在定期考核中被确定为优秀的、称职的，按照国家规定享受国家年终奖金”也就意味着在公务员考核中被确定为优秀的和被确定为称职的并无多大差别。另一方面，在考核中对不称职的公务员的处理，在某种意义上甚至重于受到行政处分的公务员。《公务员法》规定“公务员在定期考核中确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职”，若“在考核中，连续两次被确定为不称职等次的，按规定予以辞退”。相反，对那些因严重违反公务员纪律而受到严重记过、记大过、降级、撤职处分的人员，在受处分期限内，只是不确定考核等次，即在一定时期内（最多不超过两年）影响晋级工资而已，因此显失公平。

四、完善我国公务员考核制度的对策探讨

（一）、科学设计考核指标体系，并尽量具体化、数量化

首先，要建立健全岗位责任制，制定职位说明书，使每个公务员都有明确的职务、责任、权力和应有的利益，为公务员考核提供科学依据。其次，对定性的指标尽量进行量化。将德、能、勤、绩、廉五个大指标根据工作和任务的实际给予细化，达到可操作化的程度，同时确定考核指标的权重，以体现以实绩考核为主的考核思想。例如：“能”这个指标可细分为专业知识、语言表达能力、文字表达能力、谈判技巧、上进心以及其他专业技能等，再对各小指标进行相应的行为描述，可参考法国记分考核方法，通过与实际情况相比较给定合适的分值。考核标准量化后，在考核中既容易掌握，又便于分出高低，避免了单凭主观意愿给被考核者评定等级。

（二）、考核方法多样化

公务员考核不是哪个部门哪个人的事，而是全体公务员的大事，考核工作要做到全面、公正、合理，必须全面把握“三个结合”，即领导考核与群众考核相结合，定性考核与定量考核相结合，平时考核与定期考核相结合。所谓领导考核与群众考核相结合，就是指考核中既要重视领导的评价，又要注意倾听群众的意见，对于一个同志从不同的方面可看到不同的闪光点和不足之处。因此，既要民主，又要集中，领导和群众都要有讲话的地方，这样才能保证全面地评价一个人，对每个人负责。所谓定性考核与定量考核相结合，是指考核中不仅要考虑各个岗位的特殊和工作的难易程度，还要对工作完成量的大小，工作实绩的多少进行量化考核。所谓平时考核与定期考核相结合，是指平时考核要全面，具体和真实，年终考核则要将平时考核的材料加以综合、提炼，最后形成具体明确的考核结果。

（三）、考核确定的优秀人员比例应与单位工作目标完成情况挂钩

新《规定》中无条件地规定了各个参加考核的机关单位优秀等次人员的比例，为机关单位不管工作优劣，一律按人数分配指标提供了法律依据，这明显背离了考核的目的，削弱了考核的效果，因此，笔者建议考核确定的优秀人员比例应与单位工作目标完成情况挂钩，即先制定本部门的总体目标，然后按照本部门总目标的完成情况确定适当的比例。比如，较好地完成了或超额完成了总目标的单位，可按20%的比例确定优秀人员，而没有完成目标的单位只能按10%或更低的比例确定优秀人员，这样能达到奖优罚劣、评先促后的效果。

（四）、严格奖惩措施，确保考核工作的严肃性

考核结果的使用一定要严肃，要认真兑现到位，否则，公务员就是去了它应有的作用和地位。公务员考核结果是对公务员奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的直接和间接的法定依据。特别是《条例》中规定的连续三年被确定为优秀等次的，可在本职务对应的级别内晋升一级工资额；连续两年被确定为不称职等次的，按规定予以辞退；按当年考核被确定为不称职等次的，予以降职等等；我们现在的任务是要确确实实的将奖惩措施落实到位，该奖则奖，该罚则罚，该送训则送训，该辞退则辞退，该晋升则晋升，后续工作一定要紧紧跟上，切忌考核热，奖惩冷。同时，要把考核结果的使用意见予以公布，使每一个公务员入时入脑，从而对考核工作引起高度重视，进而反作用于今后工作，真正实现公务员考核的最终目的。

对确定为不称职的人员，必须按考核规定予以降职、降级或辞退，同时还要完备考核资料和所必须履行的考核手续，保证考核工作的严肃性和权威性，使公务员考核真正做到奖优惩劣，促进管理的积极作用。

五、结束语

通过公务员考核制度的不断完善，可以不断加强公务员队伍的建设，从而不断提高我们每一个公务员的素质水平，因为公务员素质的优劣直接影响着一个国家的政务水平，纵观中外历史发展的轨迹，我们可以发现一个没有文化底蕴的政府是没有希望的政府，而一个仅有文化而不能使之化为力量的政府同样是没有前途的政府。对致力于公务员制度建设且有良好开端的中国政府来说，努力使公务员考核制度化是顺应发展趋势的重大举措。

【参考文献】

1、徐颂陶.国家公务员制度教程，中国人事出版社，1994年第2版

2、齐明山.公共行政学, 中共中央党校出版社，2003年

3、壮垂生.国家公务员制度的竞争机制，《地方政府管理》，2001年第3期

4、金太军，公务员制度于真股份廉政建设，《社会科学》，1994年第12期

5、国家公务员暂行条例，国务院，1993年8月

6、国家公务员培训暂行规定，人事部，1996年6月

7、刘维佳，王翌，我国公务员绩效考核问题及其对策分析，技术与市场，2007年第3期