第一篇：关于项目邻避问题的调研报告
关于项目邻避问题的调研报告
2014-10-31 17:22:22 作者：东营市发展和改革委员会
项目“邻避现象”又称“邻避运动”，是指居民为了保护自身生活环境免受具有负面效应的公共或工业设施干扰而发起的反对运动。其根源在于邻避项目的建设，其直观原因是项目选址问题，间接的还存在有效沟通、补偿落实等原因。邻避项目是指能为社会民众带来生活上的便利与福祉，但却会给附近居民带来负面影响以致产生邻避情结的公共设施，如核电站、高铁、垃圾处理站等。这类项目具有如下特点：首先，项目所带来的效益为广大民众共享，其安全风险、环境污染等负面外部效果却要由周边居民承担；其次，规避负面影响的成本较高，解决邻避问题通常只能通过区位转移实现；再次，如对项目管理恰当，发生意外的几率相当低，可一旦发生意外，后果非常严重。
由于项目的负面影响，虽然民众希望政府加快水、电、交通等基础设施建设的步伐，也期待着改善居住条件和享受便利的餐饮、娱乐、医疗等服务，但多数居民不希望这些项目建在自己家附近，造成矛盾心理。目前，围绕邻避项目的投诉、信访已占环保投诉、信访总数的60％～80％。有的还引发了群体性事件，备受社会关注。近年来发生的大连、厦门、宁波反PX项目事件、杭州余杭垃圾焚烧厂项目事件、安徽彭泽反核电站项目事件等均是邻避项目导致社会失序的佐证。目前，由于缺乏解决邻避现象的有力举措，导致项目修建基本走入了“上马-抗议-暂停”的循环，呈现经济与社会双输之局面。从我市的情况来看，在项目建设之初，便对于邻避问题给予充分考虑，如沙营污水处理厂，是随发展而出现的邻避问题，在处理上也是积极主动的。沙营污水处理厂建设之初，周围没有任何居住区，不存在邻避问题，后来随着城市的发展和城市化进程的加快，职业学院片区开发加大了力度，周边陆续建成了城发花园、蓝天小区等住宅小区，有的居民小区距污水处理厂只有几步之遥，气味必然影响居民的正常生活，随着小区居民的入住，开始有群众反映意见。市委、市政府审时度势，为解决此问题，做出了建设东城南污水处理厂、拆除沙营污水处理厂的决定，目前正在积极推进，市委、市政府的决策得到了群众的理解，有效地避免了可能产生的邻避问题。
为有效避免可能发生的邻避问题，建议：
一是建立完善重大固定资产投资项目社会稳定风险评估制度。研究制定重大固定资产投资项目社会稳定风险评估办法，建立重大固定资产投资项目社会稳定风险评估制度，对发展改革委审批、核准或者核报市政府审批的重大固定资产投资项目，在项目前期工作阶段，由项目单位开展社会稳定风险分析，将社会稳定风险分析工作纳入到基本的基建程序中，与土地预审、规划、环评等均成为项目审批环节的一环，将社会稳定工作由被动转入主动，由事后发现转入事前排查。
二是职责部门加强项目把关。加强项目规划选址审核，严格审核项目的规划总体符合性、空间规划布局的符合性和产业专项规划的符合性，注重从源头上防止邻避现象产生。扎实开展项目的环境影响评价，在规划的编制和控制中充分考虑环境因素，着力解决建设项目的合理布局问题，努力从决策源头防止建设项目与环境功能交叉错位。严格审批环境敏感城市建设项目，在受理和审批城市建设项目环评文件中，严格按照建设项目环境影响评价分类管理名录和建设项目环境影响评价文件分级审批规定执行，对选址敏感、影响面大、群众反应强烈的项目要严格把关、慎重审批。加强对城市建设项目的全过程监管，加强项目稽查，对选址敏感的城市建设项目实行全过程管理，做到建设之前有审批、建设过程中有检查、建成运行后有监督，加强对违规项目的清理惩处，切实防止和减少环境矛盾纠纷的发生。三是推进重大建设项目信息公开。重大建设项目信息公开做到及时跟进、公开透明，贯穿于项目实施的全过程，保障社会公众的知情权、参与权、监督权，并做到有效沟通。涉及群众利益的重大项目决策实施前，采取多种公开方式，充分发扬民主，听取各方面的意见和建议，进行分析论证，坚决防止盲目铺摊子、上项目。加强重大投资项目规划、立项等环节的信息公开，对投资项目规划、立项内容，除涉及国家秘密的项目外，通过新闻发布会、政府部门网站、报刊媒体等渠道向社会公开。
四是探索建立生态补偿机制。探索建立基于邻避项目的生态补偿机制, 让民众充分参与协商，破解邻避问题困局。一是直接补偿，由邻避项目所在地区的居民代表、人大代表、政协委员、以及政府与居民共同推举的专家组成“居民顾问团”，由顾问团选择专业机构进行环境影响调查，确定处理设施的“直接环境影响范围”和“间接环境影响范围”。对影响范围内的居民，要求邻避项目建设运营机构拿出部分收益所得，设立“生态补偿基金”，对其进行补偿，补偿标准根据影响的大小而不同。二是间接补偿。诸如对建垃圾焚烧厂等公共设施，在其影响的居民区周边建立一些诸如图书馆、体育馆等居民欢迎的公众设施，削减垃圾焚烧厂给居民的地产升值前景带来的部分影响。
第二篇：应对“邻避”挑战
应对“邻避”挑战
中国投资2013年第11期
文/《中国投资》 杨海霞
7月4日，中核集团发布《中核集团龙湾工业园项目社会稳定风险评估公示》，就其将在江门鹤山市址山镇兴建的一座核燃料加工厂征求公众意见。消息公布后，引起各界强烈关注，出乎投资方的意料，出现了一边倒的反对意见。事件快速发酵，短短10天之后，鹤山市委、市政府决定取消中核集团龙湾工业园项目，不予立项。
据报道，反对者意见集中于对核辐射、核污染的担忧，也有提及该项目没有经过环评和充分征求公众意见等程序违法，认为项目确定后再公示完全是走过场，等等。
在公众的巨大反对压力下，地方政府迅速反应，一起社会公众事件得以平息，但一个酝酿数年的项目也在仓促的决定中暂停。有报道将事件的导火索指向社会稳定风险评估（下文简称稳评），报道认为如果没有项目的社会稳评公示，就不会引发这样一起群体事件。
社会稳定风险评估是重大固定资产投资项目审批中的一项前置性审查。2012年8月，国家发展改革委出台《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（简称《稳评办法》），明确提出国家发展改革委审批、核准或核报国务院审批、核准的在我国境内建设实施的固定资产投资项目，在开展前期工作时，都必须开展社会稳定风险评估分析和评估论证。
正是在这项制度要求下，广东鹤山市委托评估公司对该项目的社会稳定风险进行评估并予以公示，征求公众意见。然而稳评只是这个事件的导火索。事实上，中核核燃料项目并不是引起群体性事件的唯一重大工程。近年来，我国已经发生了许多因项目而起的群体性事件，如四川什邡钼铜项目，江苏启东王子造纸项目，福建厦门、大连福佳大化、宁波镇海、云南昆明PX项目等都出现过类似事件。
这些事件都有一个共同特点：都是由可能存在环境问题的投资项目所引起。中国国际工程咨询公司（简称中咨公司）研究中心主任李开孟在接受《中国投资》采访时表示，这些因工程项目所引发的群体性事件，参加人数更多，社会影响较大，地方政府更应重视其风险的化解。但现实中，地方政府处置社会冲突的能力往往显得非常有限，许多完全可以提前化解的矛盾，由于处置不当而逐步激化并产生严重后果。
亚洲开发银行东亚局首席社会发展专家斯考特·弗格森在接受《中国投资》采访时也表示，人们反对项目的原因有很多种，其中一个主要的原因是对项目建设内容以及项目可能带来的负面影响不是很了解。
项目单位往往在宣传项目的效益方面花很多精力，而对于项目可能带来的负面影响不愿意提及甚至回避。而当地社区和老百姓最关心的恰恰是项目可能会给他们的生活带来的负面影响，于是从各种非官方渠道打听消息。这些非官方渠道得到的信息有些是不完整的，不准确，甚至有些是虚假的。而且这些信息当中往往很少包括项目准备采取的减缓或补偿措施。最终因为信息不透明导致了人们对项目进行强烈抵制。等到已经发生了抵制事件或被媒体曝光，项目单位被迫公布项目潜在的负面影响但又强调其减缓措施很有效。而此时，人们已经对项目单位以及他们公布的信息和减缓措施失去了基本的信任，甚至一些合规的项目也受到抵制。
在他们看来，这类由工程项目引发的维权事件，大多可以在项目建设前期预防和化解，然而，稳评制度这项用于“事前维稳”的新制度，在现实中存在诸多问题，并没有起到应有的作用。
大项目“邻避”挑战
2012年7月2日，因担心四川省什邡市宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目引发环境污染问题，当地部分群众到什邡市委、市政府聚集，最终逐步演变为了群体性事件。
据地方政府所述，该项目是经国家多部委从环保各方论证安全的前提下批准的，该项目采用国际上最先进的冶炼技术和装备，处理原料钼精矿、铜精矿，有充分保障并进行最严格的防渗处理，不会对周围地下水、地表水产生影响。该工艺循环回用处理后，将实现“零排放”，对周边及下游水体不会产生影响。按照环评要求，钼铜项目的治污设施建设占项目总投资的14%，全部采用国外先进技术，高端的治污设备对工业废弃物的处理将严格控制，最大限度地控制污染。同时，钼铜项目开工建设后，环保部门还将在施工现场安装监测设备并配备监测人员，对工程进行全方位观察测评预防应急，其环境防护距离和卫生防护距离，在大气(空气)环境上是自然科学的，产生出的固体废物全部外售综合利用，不会对环境产生影响。
虽然从环评的审批流程观察，宏达钼铜项目的环境评测工作手续齐全，但是其公布的信息却非常不足。国家环保部官方网站曾在2012年2月28日对项目进行了审批前的公示，并于3月26日正式作出批复，其在2月28日的公示中显示：“项目主要建设内容包括4万吨/年钼冶炼系统、40万吨/年阴极铜冶炼系统和自备电厂3个部分，工程实际总投资67.24亿元，其中环保投资9.6547亿元。”此外，没有任何相关环评信息。
一个合规的项目，因严重缺乏与公众的沟通而引起群体事件，类似事件已经在近年发生多起。事实上，这样的情况并非中国所独有，在工业化国家都曾发生过，被称为“邻避”效应NIMBY(Not in my backyard)，即“不要建在我家后院”的效应，就是指强烈反对在自己住处附近设立任何有危险性，不好看或有其他不宣情形的事物，具体到一些建设项目，人们对项目可能产生的事故、污染、噪音等表现出的关切。
“目前中国中等收入阶层逐步壮大，公民环保和健康意识明显增强，公众对社会公平和自身合法权益的维护要求越来越高”，李开孟说，“类似这些这样存在环境和安全敏感性项目，引起的‘邻避效应’如果处置不当，会成为群体事件的导火索”。
在他看来，目前中国已经明显进入了群体性事件突发期。根据上海投资咨询公司社会风险评价部主任秦春在媒体披露的数据，1994-2003年，我国各类群体性事件数量年均增长17%，参与人数平均每年增长12%，由73万多人增加到307万多人，其中百人以上的由1400起增加到7000起，增长4倍。2011年，群体性事件上升到了17万起。
李开孟表示，突发性群体事件按照内在性质，可以分为经济维权事件、社会泄愤事件和政治骚乱事件等3种形式。后两类事件主要依靠政法维稳等手段来解决。其中，社会泄愤事件可能会由项目的经济维权引起，当经济维权事件发展到出现打、砸、抢、烧等违法犯罪行为时，就演变成为泄愤性公共事件。
维权事件的发生是因为项目的投资建设损害了一部分人的利益，他们要求获得相应的补偿。在正常的维权活动中，行为者的诉求是寻求体制性的解决渠道，如通过对话和谈判，寻求司法和行政调解等。如果这些方式都不能解决问题，当事人就可能集体上访，游行示威，破坏公共秩序，直至暴力对抗。
“我国绝大多数群体性事件都是维权事件，都是当事者在现行体制范围内希望以合法手段来维护其自身合法权益，这些事件只是一种民众表达利益诉求或情绪的方式”，李开孟表示。
但在这些事件中，地方政府处置社会冲突的能力往往显得非常有限，许多完全可以提前化解的矛盾，由于处置不当而逐步激化并产生严重后果。这就形成了“起因很小，基层反应迟钝，事态升级爆发，基层无法控制，震惊高层，迅速处置，事态平息，社会伤痛难平，酝酿新冲突”的维稳怪圈。
稳评流于形式
斯考特·弗格森表示，“粗略的项目规划和草率的选址经常会引起动荡和冲突。项目单位应该意识到这些风险并通过避免影响、最小化影响以及足够的减缓措施来管理这些风险。我个人更倾向于更严格的社会评价”。
继《暂行办法》之后，2013年2月国家发展改革委又出台《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）》（简称《编制大纲》），对投资项目社会稳定风险分析和评估的内容提出了一般性的原则要求，但并没有给出全国层面能够通用的、具有可操作性的项目稳评具体分析框架、分析方法和评判标准，而是希望全国各地区、各部门根据国家发展改革委提出的原则性要求，研究制定适合本地区、本行业特点的项目稳评具体操作规范和风险评判标准。
在李开孟看来，现实中项目的稳评很多都流于形式，这也是其没有起到化解社会稳定风险作用的主要原因。
“根据我们所掌握的情况，这方面的工作在全国各地并没有启动，而且也没有看到启动的任何迹象”，李开孟表示。此外，在他看来，一些项目业主单位及地方政府开展社会稳定风险分析和评估的积极性、主动性和自觉性还有待进一步提高，很多项目单位和地方政府开展项目稳评工作，只是迫于申报项目的编制要求而不得不为之。
依照国家发改委重大项目社会稳定风险评估暂行办法，重大项目社会稳定风险等级分为高、中、低3级，稳评报告是项目核批的重要依据，只有评为“低风险”的项目才能获批，而风险等级的审核权在地方政府。“从目前掌握的情况看，各地方、各部门上报的拟建项目社会稳定风险分析篇章及评估报告，无论项目本身真实的社会稳定风险情况如何，稳评分析及评估结论全部都是‘低风险’等级”，李开孟说。
“事实上，地方政府难以自我否定”，中咨公司教授级高工徐成彬表示，“虽然他们也不希望发生社会稳定风险事件，但在‘GDP至上’的现实诱惑下，决策者可能心存侥幸，冒险闯关，迫使项目稳评报告做出有违事实的结论，为GDP让路。因此，将项目稳评的前置性审查权交由地方政府负责，从行政机制上很难保证实现《稳评办法》出台的初衷”。
“从逻辑上，将社会稳定风险等级的决定权交给社会稳定风险管理的责任承担主体具有合理性。但是，逻辑上的合理性并不意味着具有现实中的有效性。由于地方政府追求GDP高速增长的内在冲动在短期内难以改变，经由地方政府报送的拟建项目，无论实际上的社会稳定风险状况如何，其稳评报告所出现的评估结论必定是低风险，除非地方政府不支持这个项目”。李开孟说。
从建立项目审查制度体系的角度看，当前的项目稳评机制，与“环境评价”“土地预审”“节能评价”等一起，都成为项目审批或核准前置性条件。但是报送中央政府审批或核准的投资项目，“环评”由国家环保部负责，“土地预审”由国土资源部负责，“节能审查”由投资主管部门负责，“稳评”决定权事实上交给了地方政府。
“如果像环评、土地、节能等职能审查一样，由更高一级的政府部门来审核项目涉稳问题，不仅一定程度上遏制地方政府投资冲动，而且项目稳评的客观公正性也可能更高”，徐成彬表示。
虽然稳评的初衷在于加强社会稳定风险管理，但现实中，项目稳评也并非万能的钥匙。
“项目稳评仅能在有限领域内发挥因工程项目所引发的经济维权事件的预防作用”，李开孟表示，“希望通过项目稳评预防所有的群体性事件是不现实的；有些地方虽然开展了项目稳评工作，结果却照样发生群体性事件，例如云南昆明化工项目、广东核燃料项目等，但由此而否定项目稳评的积极作用是不客观的”。
斯考特·弗格森也表示，有一些项目也许可以提供双赢的解决方案，但大多数项目在效益和成本的分配上并不公平，也就是说有人受益而同时其他一些人遭受损失。对于这些项目，需要准备足够的减缓措施以确保一个公平的结果，但往往法律上又没有强制要求。项目单位认为那些减缓措施会增加项目的成本因此尽量简化，只要受影响人境况不会变差或不会受到严重影响，而不是确保受影响人能与其他人群一样真正从项目中受益。
“这仍然是一个挑战，尽管现在有些受影响人已经开始要求更公平的对待”。斯考特·弗格森说。
链接
大项目引发群体事件
厦门PX项目
一、厦门PX项目概况
厦门PX项目是指由台资企业腾龙芳烃（厦门）有限公司在厦门海沧投资建设的“腾龙芳烃（厦门）有限公司80万吨/年对二甲苯（PX）及整体公用配套工程”。该项目于2004年2月由国务院批准立项，并由国家发展改革委批准项目建议书（发改工业[2004]264号），2006年7月获核准（发改工业[2006]1334号）。厦门PX项目于2006年11月开工建设，原计划2008年投产，总投资额108亿元人民币。项目选址于厦门市海沧台商投资区南部工业区，距最近的居民区不足1.5公里，距厦门风景名胜地鼓浪屿约5公里，距厦门岛约7公里，项目区5公里范围内的人口超过10万。
二、厦门PX项目群体抵制事件
项目开工后广受质疑。2007年3月，由全国政协委员、中国科学院院士、厦门大学教授赵玉芬发起，有105名全国政协委员联合签名的“关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案”在两会期间公布，提案认为该项目区离居民区太近，如果发生泄漏或爆炸，厦门百万人口将面临危险。但该提案并没有得到国家相关部门和厦门市政府的关注。
同年5月末，一些厦门市民通过短信等渠道获取了关于PX项目与环境污染的相关信息，数千名市民在6月1日以“散步”的名义上街游行。游行人士占据主要街道，要求厦门市政府终止兴建化工厂的计划，期间游行者与武警发生冲突。数小时后，游行人群和平散去。6月2日，游行继续进行，后由于大雨，游行人群散去。
三、项目后续处理
2007年6月7日，国家环保总局组织各方专家，就厦门PX项目进行总体规划环评，该环评报告于12月5日对外公布，认为该项目选址是不合理的。12月8日，厦门市委在厦门网上开通了“环评报告网络公众参与活动”的投票平台，截至投票结束时，共有5.5万张票反对PX项目建设，3000票支持。12月13日，厦门市政府针对PX项目召开市民座谈会，在49名与会的市民代表中，超过40位明确表示反对该项目建设。12月14日，厦门市政府针对PX项目召开第二场市民座谈会，在97名与会的市民代表中，约有62名发言，其中50余名明确表示反对。
2008年12月16日，福建省政府针对厦门PX项目问题召开专项会议，根据总体环评、民意调查结果，会议决定迁建PX项目。考虑到该项目对福建省石化工业，尤其是聚酯化纤产业发展有较强带动作用，厦门市政府、漳州市政府与投资商友好协商沟通，同意将该项目以及另一“翔鹭石化企业（厦门）有限公司150万吨/年精对苯二甲酸2期工程”项目（属PX下游项目，于2006年10月获得国家核准），一起迁至漳州古雷港经济开发区进行建设。上述两个迁建项目名称分别变更为“腾龙芳烃（漳州）有限公司80万吨/年对二甲苯工程”及“翔鹭石化（漳州）有限公司150万吨/年精对苯二甲酸工程”。两项目重新编制了申请报告，并于2009年3月通过国家发展改革委核准，继而启动了工程建设。
2012年7月国家发展改革委具文同意腾龙芳烃项目因原料变化进行建设方案调整。但由于该方案调整未报经环保部门批准，项目曾于2013年1月遭到国家环保部处罚。目前，该项目已经通过国家环保部审查，工程已完工，进入试运行阶段。但因近期试运行过程中发生一次管件破裂爆炸事故（未造成人员伤亡），项目仍在进行隐患排查，并等待漳州市事故调查报告出台，尚未投入正式生产。
该迁建项目作为龙头项目，为福建省打造古雷国家级石化区奠定了基础。目前，国家发展改革委正在开展对《漳州古雷石化基地发展规划》的审批工作。
镇海炼化一体化扩建项目
一、镇海炼化一体化扩建项目概况
镇海炼化一体化扩建项目（即“中国石化(600028,股吧)镇海炼化分公司扩建1500万吨炼油和100万吨乙烯炼化一体化项目”）为依托镇海炼化分公司对已辟厂区的扩建项目。该项目选址于宁波石化经济技术开发区内，占地面积约422公顷。项目投资方为中石化下属规模最大的炼油企业——镇海石化，总投资估算约558.73亿元。该项目是由国家化工产业振兴计划所确立的国家生产力布局重点战略项目，预计扩建后企业总规模将达3800万吨炼油、200万吨乙烯。项目建成后，镇海炼化将成为国内乃至亚洲最大的综合炼油石化企业，同时会使浙江形成4000万吨/年炼油、220万吨/年乙烯的产能，建成全国最大炼化一体化生产基地。
国家发展改革委已于2009年开始项目申请报告的核准程序。但由于受用地预审、环评、安评、企业自身等诸多因素影响，项目方案不断调整，导致目前核准程序仍处于委托评估阶段。
二、镇海炼化一体化扩建项目群体抵制事件
宁波石化经济技术开发区成立以来，多次发生环境污染事件，如宁波LG甬兴化工有限公司的丙烯腈泄漏事件、澥浦镇化工厂偷排有毒气体事件等，周边生活群众对该地区环境问题极为不满。
从2012年10月初开始，镇海炼化一体化扩建项目区周边部分村民就项目落户后的相关环保及村庄搬迁问题到镇海区政府信访。同年10月22日，湾塘等村近200名村民，以居住点距离化工企业过近为由，集体到宁波市镇海区政府上访，要求尽早将村庄拆迁纳入新农村改造计划，并围堵了城区一交通路口，造成群体性事件，后该事件进一步引发了宁波市区内的群体抗议事件。
针对这一事件，10月24日凌晨，宁波镇海区人民政府办公室发布《关于镇海炼化一体化项目有关情况的说明》。提出按照环保部门要求，执行最严格的排放标准，采用先进的清洁生产工艺和技术，对工艺产品方案和主体装置组成进行优化，但该《说明》并没有得到群众认可。10月26日、27日、28日，游行群众继续聚集，并与警察发生冲突，甚至出现部分群众冲击国家机关现象。
三、项目后续处理
在发生群体性事件前，该项目方案实际已经基本确定并完成了环境影响报告书编制。后由于该事件影响，2012年10月28日，宁波市政府明确宣布坚决不上PX项目。炼化一体化项目前期工作停止推进，再作科学论证，中国石化又重新开展项目可行性研究，目前该项目仍在进行可行性研究和环评阶段。
大连福佳PX项目
一、大连福佳PX项目概况
大连福佳PX项目是中国最大的PX项目之一，投资方为大连福佳集团和大化集团（福佳集团占51％股份）。该项目位于大孤山石化区，占地80公顷，共投资95亿元，预计年产对二甲苯（PX）45万吨。2005年12月23日，福佳大化PX项目通过国家发展改革委核准（发改工业[2005]2748号）。
2006年大连福佳大化石油化工有限公司正式设立，负责项目建设和运行。该项目作为老牌国有化工企业——大化集团整体搬迁工程中的一个重要子项目，被大连市列为振兴东北老工业基地的重点项目和“大连市政府六大重点工程”之一。2007年10月项目开始动土施工，2008年11月18日完成装置建设，2009年5月试生产并于6月21日正式运营。
由于该项目在设计、建设过程中，根据市场情况将生产规模变更为年产70万吨PX，厂址位置也有所变化，企业于2009年再次申请对《变更申请报告》进行核准。国家发展改革委办公厅于2009年9月30日出具《关于同意调整大连福佳大化石油化工有限公司PX项目建设方案的复函》（发改办产业[2009]2067号）。
二、大连福佳PX项目群体抵制事件
2010年7月，中石油输油管线发生爆炸时曾引发大连市附近海域的严重漏油和城区严重污染。同年10月，同一出事地点发生了第二次爆炸。接连的环境事故引发的严重环境污染事件引发大连市民强烈不满，环境保护问题成为大连市民关注的焦点之一。
2011年8月8日上午，受台风“梅花”影响，海水冲击致使大连金州开发区福佳大化PX工厂的堤坝出现两段垮塌，每段溃堤长约三十几米，若海水倒灌，有毒物质将会大面积扩散，在当地引发恐慌。8日下午，央视记者对其采访被殴打，群众对此较为不满，成为集会游行事件的导火索。
8月14日，据新华社公布，约有12000多名大连市民到大连市政府门前集会，要求政府将该项目搬出大连，期间与武警爆发冲突但并未发生打砸事件。8月14日下午，大连市政府做出决定，停产福佳大化PX项目并对其进行搬迁。而后示威活动逐渐平息。
三、项目后续处理
虽然发生过群体事件，该项目实际仍在正常运行，但该事件推动了大连石化公司（炼油厂）的搬迁提到议事日程。2011年12月，大连市政府召开大连西中岛石化产业园区规划和福佳大化等大孤山半岛石化企业整体搬迁改造规划方案专家论证会，而后形成《搬迁规划方案》，提出以酝酿搬迁的中国石油(601857,股吧)大连石化公司（炼油规模2000万吨/年）为龙头，打造长兴岛（西中岛）国家级石化区。（资料来源：据公开资料整理）
第三篇：浅谈如何有效化解涉环保建设项目“邻避”问题
浅谈如何有效化解涉环保建设项目“邻避”问题
随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，因“邻避”问题而产生的冲突也越来越多。虽然我市“邻避”不稳定冲突问题可能性较小，但随着我市经济社会的发展，进一步加强涉环保项目建设“邻避”问题的防范工作，防患未然，势在必行。
一、当前涉环保建设项目“邻避”问题稳定现状
近年来，随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，在我国城市化进程不断加快的过程中，因“邻避”问题而产生的冲突也越来越多，“邻避”问题已越来越受到全社会的广泛关注和高度重视。为全面客观掌握我市“邻避”情况，认真分析研究我市“邻避”问题解决对策，本人就涉环保项目建设中存在的不稳定问题和隐患进行了一次调研。通过实地考察与座谈交流，我市已建、在建、拟建涉环保项目建设中“邻避”不稳定隐患级别较低，目前存在“邻避”不稳定冲突问题可能性较小。但随着我市经济社会的发展进一步加强涉环保项目建设“邻避”问题的防范工作，防患未然，势在必行。
（一）我市涉环保项目建设“邻避”问题主要特点
我市是一个医药城市，大型工业相对来说不太发达，“邻避问题”产生主要集中在加工行业、畜禽养殖等行业。我社区共接到过两起“邻避”问题投诉：一是集贸农贸市场北门的伙计宰杀，卫生条件不达标，噪音污染严重，我社区联系环保部门和食品安全部门及时进行了处理。要求商户对卫生条件加以整改并加设独立的宰杀区减少污染。二是集贸步行街两商家因招揽顾客设置了两个大功率扩音机，造成楼上居民严重抗议，社区出面进行协调后，两商家达成一致将音量调至一个相对合理的分贝值。从这两起整个事件来看，“邻避”问题主要特点表现在其独特的情绪性，它集中反映为居民对“邻避”设施的技术风险、正当权利没得到保障、或者利益严重不协调时所承受的巨大心理负担，往往会采取一些不当的态度或行为去维护自己权益。带有情绪性的居民通常比较盲目，盲目地过度追求自己的权利，以致于做出一些有损社会道德、违反法律，损害公共利益的行为。特别是受“邻避”设施影响严重的居民群体，其情绪性表现更加强烈。
（二）环保部门推进环境建设项目的主要做法
1、针对我市的环境状况，严格按照国务院《建设项目环境保护管理条例》和《吉林省建设项目环境保护管理条例》的有关规定，严把项目准入要求，杜绝污染大、耗能大、工艺落后的企业以及国家禁止建设的“十五小”和“新五小”企业进入我市。积极引导和鼓励污染小的先进工艺企业落户我市，对落户我市的企业，认真做好选址等项目建设的前期工作，并对项目的环境影响评价进行认真分析，提出具体的环保要求。对新建项目提出要严格执行环境保护“三同时”制度，严把建设项目环保第一审批关。加强生态环境保护，强化建设项目环保管理，坚持新建项目环评一票否决制度，从源头上杜绝新增污染源。
2、对少数存在“未批先建”的项目，严格按照专项整治工作要求和处理原则，如果符合当前规划要求，产业符合国家产业导向，同时又符合现行环保审批条件的，及时责令限期办理环评审批手续；对国家明令禁止的项目及其污染严重或存有严重环境风险隐患的项目，按照相关要求坚决予以取缔。
二、关于对重大涉环保项目建设“邻避”问题对策建议
随着群众环保意识的普遍增强，环境污染纠纷和环境矛盾冲突将会在我市逐步凸显，如何积极应对、有效解决重大涉环保项目建设“邻避”问题，将会成为市政府和环保部门势必面临的一项重大而艰巨的任务。针对我市涉环保项目建设“邻避”问题现状和今后发展趋势，借鉴其他城市的做法，提出以下对策建议：
（一）坚持科学规划。在城镇化建设发展规划中，应从城市持续性发展战略高度总体把握，综合考虑市域气候、水文、地质、环境、人口及经济社会发展自然增长率等因素，按照工业园区化、产业集群化、居住城镇化合理布局，科学规划城市建设，尽量避免居住、工业、产业混搭型规划建设。
（二）严格项目环评。在重大涉环保项目建设中，应将建设项目环评作为一项前置审批手续，从严邀请专家进行项目建设可行性论证，用现代技术等方法尽量增加项目建设的安全系数，在取得专家权威性论证许可后，方可立项建设。必要时可征求周边群众意见和建议。
（三）扎实做好稳定风险评估。在进行重大涉环保项目建设决策时，扎实细致地做好项目社会稳定风险评估工作，高度重视评估报告中涉及的不稳定因素和问题，通过宣传协商等行之有效的措施，打消各方疑虑，将不稳定因素化解在项目开工之前，切实做到论证科学，标准严格，规划合理，群众满意。
（四）加大执法力度。项目建设必须要做好前期工作，项目业主自觉执行相关法律法规，一是要合理选址。从我市的建设项目看，只要选址合理，环保措施到位，项目均能顺利执行，相反就会引发矛盾纠纷。二是要认真执行环评制度，把住环评关口，项目建设前要认真组织好环评工作，提高环评工作水平，环评不通过坚决不能上。三是执法部门要加大监管力度，对于违法行为必须坚决查处，不能手软。
（五）提高领导干部应对媒体、记者的能力。“邻避问题”产生后，媒体、记者对事件的发展、处置起着巨大的作用。特别是网络媒体，微博博主、论坛“意见领袖”对事态的发展起着巨大的鼓动作用。为此，必须提高领导干部应对媒体、记者的能力，才能应对好“邻避问题”，处理好“邻避矛盾”，化解好“邻避冲突”。
三、结语
总之，“邻避问题”的产生是工业化、城镇化的必然产物，它的预防、解决和应对是一个严密的系统工程，需各级党委、政府，各级领导干部认真贯彻落实科学发展观，以对国家负责，对人民群众负责的政治责任感，高度重视，审慎应对，最终实现人与自然和谐发展。
东昌街富通社区 2017年5月10日
第四篇：新公共管理与邻避政治
汤京平,陈金哲.新公共管理与邻避政治─以嘉义县市跨域合作为例[J].政治科学论丛，2005(23)新公共管理与邻避政治：以嘉义县市跨域合作为例
摘要：台湾以较有弹性的治理模式来追求更高效率的成果已于近年逐渐浮现。以民生废弃物的终端处理为例，焚化炉以BOT的方式兴建确实已为政府节省不少公帑。然而，这项财货的供给有相当大的规模经济之要求，但多年前中央政府欲克服邻避现象而采取了「一县市一焚化炉」、各自管理自己垃圾的分权政策，以政治外力限制财货供给者寻求最适规模经济的可能。时至今日，全国焚化厂的处理总量已超过需求量，而行政疆界的隔阂却导致县市间焚化设备分布不均，使部分地区有垃圾处理危机，有些地方却出现没有垃圾烧的窘境。在环保团体停止兴建焚化炉的诉求下，环保署又朝向上集权的方式修正政策，希望透过强制性的「垃圾跨区域处理机制」来解决垃圾处理能力分布不均问题。但当初因集权而让环保单位焦头烂额的邻避问题，如今可曾因为时空条件的改变而能避免？答案似乎是否定的。本研究以嘉义县鹿草焚化厂的运作为例，提供了另类的思考途径。嘉义县市同时委托达和公司操作焚化炉，在嘉义县尚有处理余裕，嘉义市却有爆发垃圾处理危机的状况下，县市政府透过协商的过程，建构起有利的诱因结构，达成一个县、市政府与民营公司三赢的协议，也避免了可能发生的邻避冲突，显示新公共管理对于化解邻避冲突似有意想不到的效果。本研究虽因地方特殊情境而有其适用的局限性，但透过民营化降低政治争端、避免中央集权、由地方主动寻求合作伙伴、共同谋求协商双方共同利益等原则，应可普遍适用于所有跨区域处理一般废弃物的情境。
关键词：邻避情结、公私协力、多中心治理
壹、前言：新公共管理与垃圾终端处理
环境管理在台湾往往开风气之先，在政策中常蕴含许多较新的治理观念。除了很早就应用诱因机制来辅助传统的管制措施，在新政府运动以及后来的新公共管理（New Public Management）被积极推展之后，我国环境政策的发展也相当符合近年多元化治理的趋势，结合公、私以及第三部门的力量来提供环境相关公共财货。
以垃圾处理为例，若观察我国过去数十年来民生废弃物处理政策的演变，就能够看到政府企图引进私部门力量来改善治理效率的努力。就垃圾的末端处理而言，在行政院科技会议「焚化为主，掩埋为辅」的中长程指导原则下，虽然招致不少环保团体的批评，但仅就其针对公共财货特性引进私有部门（private sector）的力量，以创新的公私协力模式——公办民营（BOT）或后来民有民营（BOO），来降低政府的财务负担而言，确实深得新政府运动或新管理主义充分利用市场机制的精髓。
在民国八十年台湾地区垃圾资源回收厂兴建计划」下核定的21座焚化厂之中，仅有8座属于传统由政府建造经营的案例，而有13座属于公有民营的模式；在八十五年环保署又订定「鼓励公民营机构兴建营运垃圾焚化厂推动方案」，让之后核定的15座焚化厂皆属公办民营或民有民营，充分反应新政府运动浪潮之下公共服务私有化的趋势。
在新公共管理（New Public Management）或新管理主义（New Managerialism）的改革风潮中，民营化（privatization）、契约外包（contracting-out）只是比较受到国人注意的部分。事实上，在这个援用理性选择概念于公共行政的学术传统内，一直有多中心治理的主张：公共财货的提供必须考虑该财货本身的性质——如资本密集或劳力密集，规模经济的大小、对在地知识（local knowledge）的依赖程度、对于人身自由的侵害程度等特质——再决定由哪个部门（公、私、第三部门或彼此合作）或哪个层级（中央或地方）政府提供，俾能降低生产财货或提供服务的成本，达到最高的供给效率。
而此类将公共行政建构在多重治理层级（multiple layers）中的多重权力中心（multiple power centers）之上的体制，也将更符合民主行政的原则（Ostrom，1973）。这些原理不但解释美国复杂的多中心治理体制（polycentric governance，McGinnis，1999）的制度逻辑，以及单一功能政府（special-purpose government）林立的现象（Foster，1997:3），也为地方自治事项以及中央对地方政府垂直的权力划分，提供重要的理论架构与运作的指导方针（Ostrometal.，1988）。
不论是新公共管理或多中心治理，都承袭自由经济的传统，对于国家主权或强制力在追求集体目标的必要性方面，有相当的保留。虽然许多治理工作仍然相当依赖国家以强制力介入，这些治理新思维，都强调治理者间的自治以及治理者与被治理者间协力合作的可能，并在不同的治理事项上，寻求成功的案例。从政治经济学的角度出发，治理工作包括两大类型，一方面在于透过规范性政策来维持市场秩序并进而防止集体悲剧的发生——亦即，避免因为个人追求其私利而危及集体的利益（如个人竞相取用共享性资源而导致其快速枯竭）；另一方面，则是由政府积极提供市场通常无法正常提供的公共财货或服务与社会福利措施。一般而言，公共财货（服务）与社会福利的提供，比较类似私部门活动的性质，因此新政府运动的实验多从这个治理领域着手，进行改革。然而，随着相关研究日益累积，也有越来越多的实例指出，规范性的治理工作也有可能透过自愿性的协力合作来达成。例如，各地以小区为自治主体的共享资源管理，往往被证实比政府强力介入更有效率（Gibsonetal.，2000）。以垃圾终端处理为例，若政府援用早年在堆置于行水区或简易掩埋的方式处理，则资本需求有限，规模经济也相当小。若采取卫生标准甚高的掩埋方式，资金需求变大，规模经济也增大。若以兴建焚化炉的方式处理，则涉及动辄二三十亿台币的资金需求以及昂贵的维护费用。此时，因为垃圾处理并不涉及人身自由的干涉或国家主权的行使，若能适当地引进私部门的力量，与公部门的功能形成互补，则能产生「公私合营增效」（public-private synergy）的利益。若希望以资源回收、垃圾减量的方式降低对于终端处理的需求，则属于劳力密集的状况，透过制度诱因的提供让财货需求者合作生产（co-producing）这项公共财货，则可望获得最高的效率（汤京平，2001）。综合而言，以往采取简易掩埋方式处理垃圾时，因规模经济小，由乡镇级政府主导实为合理的设计；后来改采垃圾焚化政策，资金需求甚大，以BOT等公私合营的方式降低政府的财务负担，也是非常睿智的作法。只是焚化厂营运的规模经济相当大，远超过县市的疆界，与后来「一县市一焚化厂」的政策似有抵触。
本文以下将厘清「一县市一焚化厂」的政策起源，并介绍嘉义县市合作方案形的政治经济因素，以说明类似跨域合作方案将能克服规模经济不足的问题，让县市政府以及受委托的操作商都能改善目前的状况，达到柏瑞图最适境界（Pareto Optimal），展现新公共管理改革增加效率的可能性。依照此一案例研究，本文针对环保署近来企图将焚化炉管理向上集权的雏议，提供一个另类的思考方向。
贰、邻避情结与「一县市一焚化厂」的垃圾末端处理政策的形成虽然焚化炉相较于传统的垃圾掩埋场因为能够发电而较具经济效益，故比较容易吸引民间企业的投资，但由于焚化炉属于典型的邻避（Not In My Backyard，NIMBY）设施，在设置时容易遭致政治上的困难。垃圾焚化厂一方面可能会造成地区居民重大的财产损失与环境卫生的威胁（如房地产暴跌、景观破坏、农作物滞销、垃圾运输与贮藏引起的恶臭，或烟尘与戴奥辛可能污染附近水源等），而另一方面有成本利益负担公平性的问题——政策利益被广大的民众所分享（使民众免于垃圾脏乱的威胁），政策的成本却由少数人承担，利益分配有严重失衡之现象强化了标的地区居民的受害意识，使其有非常强烈的动机克服保守的、不愿闹事的惰性而加入抗争运动。在许多邻避抗争中，由于抗争者的地理分布范围较小，动员成本较低，传统社会网络较绵密，沟通互动较强，凝聚力（solidarity）较高，因此较能控制其成员搭便车意图。此时，若有地方政治菁英登高一呼，扮演对内凝聚民气、运筹帷幄，对外募集资源的角色，极易突破群众运动的临界规模（critical mass），并达到持续动员的效果，有效对抗执政当局的意图。相对而言，邻避政策受益者的阵营却往往十分被动，无法为政策提供强而有力的奥援。此乃因为一方面政策的利益被分配到广大的民众身上，而个别的受益人不易体会到该利益的重要性，而提供足够的诱因让个别的受益人有足够的动机克服惰性以参与为政策护航的集体行动；另一方面政策受益者往往散布在广大的地理空间之中，使有效动员的成本更高，因此不易组织起来支持这类政策。这些因素都使政府在规划或执行这类政策之际，常处于倍感孤立无援的困窘，甚而被迫与激烈抗争的民众妥协。此乃邻避情境往往造成政策僵局的主要原因。
缘此，政治可行性成为引进新治理模式的主要障碍，而如何化解抗争所造成的政策僵局则成为政府首要考虑。为此，环保署的对策是乃将兴建与营运焚化厂的主导权交给各县市政府，而有「一县市一焚化炉」政策：由中央补助各县市至少拥有一座焚化炉（黄文杰，2003），但由地方政府负责选址，在兴建期间安抚相关的抗争，兴建完成后并负责营运与监督事宜（在公办民营的模式下则由地方政府与厂商签约），此间环保署只提供政策指导以及提供兴建硬件部分的补助。环保署这样把问题推给下级政府的作法，乍看之下似有逃避责任的嫌疑。然而，详细分析之下，却具有提升政治可行性的智慧。毕竟邻避抗争属于地方性的抗争，中央单位不但缺乏地方知识（local knowledge）以找寻双赢的解决之道，更可能因为上级的强行介入而引进复杂的利益纠葛，导致治丝益棼的反效果。
由地方政府主导化解邻避抗争有许多优势。首先，化解邻避僵局最有效的办法就是缩小政策辖区的范围。缩小政策辖区的最主要功能在于限制抗争的规模。抗争要能够获得预期效果，规模当然越大越好，除了能展示选票的实力，声势浩大才能吸引媒体注意，引起社会回响，并对政策制订者构成有效的威胁，进而达成抗争的集体目标。然而，抗争的规模往往取决于几个重要因素，都与政策辖区的大小有关。因素之一是受害团体的自我认定。「邻避」冲突的英文直译为「不要在我家后院」，因此，「我家」或「我群」（we group）的认定就攸关抗争团体的大小。当政策疆域属于区域性或全国性，亦即垃圾处理的范围跨越许多既有的行政区，则容易激发个别行政区民众的受害意识，把自己定位成政策的主要成本担负者。例如，当垃圾焚化炉座落在特定乡镇，若其处理范围扩及全省，则不但该乡镇的居民会有受害意识，可能连全县的县民都认为焚化炉将在自己的后院兴建，而将自己定位成受害者。此时，潜在的抗争参与者将大幅扩增。反之，若政策疆域缩小到各县市，则政策的受益人与成本负担者就在县市疆界内自行区隔，可能大部分的县民会把自己定位成受益人而非成本负担者，因此「我群」的规模可能局限在下一层级的行政区域（如乡镇），规模因此大幅缩小。
影响抗争规模的另一个因素则是抗争团体的动员能力。关于抗争或社会运动等集体行动的形成已累积不少讨论，不同的理论派别虽强调不同层面的因素，但综合而言不外乎如何透过菁英领导以及社会网络来强化身份认同，募集内外部资源，同时克服集体抗争行动中个别成员搭便车的意图。
缩小政策辖区将直接影响政治菁英参与或领导抗争行动的动机。地方政坛的菁英主要由行政部门的民选首长以及立法部门的民意代表构成。在民主的制度下，民选官员的态度与立场往往会响应其选民结构。县市首长比较倾向在自己的辖区内兴建垃圾焚化厂，因此将成为化解邻避冲突的主要力量。理由之一乃因为县市首长在既有的选举制度下，选民分布范围较广，除了邻近设置地点的相对少数选民之外，其更必须同时考虑到全县境内选民的利益与意愿。广大的地方选民往往对于即刻的威胁——诸如垃圾危机或经济问题（尤其是失业问题）比较敏锐，在通盘考虑之下，环保问题往往在地方政治中因较不具急迫性而位阶较低。对于执政者的幕僚——行政部门的官员而言，特定政策方案的可行性与可操控性可能是主要考虑。境内拥有垃圾焚化厂可把垃圾处理的主导权握在手上，避免受到其他县市的挟持，是不确定性较低的方案，也免除了行政单位的协商成本。相对而言，立法部门政治菁英的态度可能较不一致。由于议员的选区相对较小，只要能够获得相当数量的死忠支持者，就能在下一届选举中无往不利。此一选举制度这让许多议员代表比较能保有若干理想的性格，也让许多邻避设施预定地附近选出来的民意代表，有充分的动机利用这类事件与选民搏感情，因而采取与执政者对抗的策略。立法委员虽然选区较议员辽阔，但当选的门坎远较县市首长的低，因此也比较可能采取与执政者对立的立场。尤其是反对党（或派系）的立委，为了争取更大的问政空间，制造日后竞争百里侯宝座的有利战略情势，更有动机充分计算声援这类抗争活动是否具有累积政治资源的效果，而采取同情邻避抗争的立场。但即便如此，许多与执政者同一阵营的议员或立委，很可能与行政部门的政治菁英结合成主流阵营，分享利益，共同为兴建案背书，让邻避抗争的规模被有效控制。
从邻避抗争的反动员角度而言，缩小处理垃圾的辖区，虽然一方面政策成本负担者的范围缩小，根据Olson(1965)的集体行动逻辑，将比较能够克服集体行动中搭便车的问题，而形成抗争行动，但另一方面政策受益人的地理分布范围也同时缩小，比较容易凝聚足够的政治压力与抗争者对抗。在地方形成政策受益人的行动联盟将给予政策推动者实质上的支持，而地方性绵密的社会网络容易形成直接的社会压力，以集体利益的理由要求邻避抗争者妥协。「自己垃圾自己处理」的原则，让民选地方首长比较容易向选民交代，更重要的是邻避情结中难以化解的受害者心理，也会因而稍微减轻，也让政治菁英比较容易透过道德劝说以及实质的利益（如补偿金）分解邻避动员。此外，环保署将兴建焚化炉的主导权下放给地方，也让环保署避免直接站上争议的火线，容许环保署以上级政府比较超然公正的立场，监督地方的运作，并在必要时透过环境影响评估等机制为争议的双方提供仲裁服务。
从以上讨论可知，我国近年垃圾处理政策，深深受到邻避现象的牵动，因而发展成各地方政府各自处理自己垃圾，各自拥有自己垃圾焚化厂或掩埋场的现状。然而，从较具批判性的角度思考，现行的垃圾处理政策，尤其是目前垃圾焚化厂设置的情形，是否具有经济效益？
参、垃圾焚化厂的兴建与跨域处理的需求
诚如上述，如果治理的主要目的之一是提供公共财货，则有效率的治理，必须考虑每种公共财货的供给事实上都有其最适的规模经济（economies of scale），当政策疆域越接近这个最适当的营运规模，则越能提升财货供给的效率（Brown and Jackson，1990）。因此，在其它条件允许之下，政策的制订者应该设法让政策疆域尽量接近该财货供给的最适营运规模，以追求最佳效率。
垃圾焚化处理这项公共财货的供应有多大的规模经济？目前以地方政府为主导者的现况是否是符合其最适之营运规模？从许多实证资料来分析，我国的废弃物终端处理似仍有相当大的改善空间。从国外的例子来看，废弃物管理的营运规模可以非常庞大。除了有无毒性以及或民生或事业废弃物等常见的类别，完整的废弃物管理体系事实上整合了收集（collection）、储存（storage）、运送（transportation）、焚化或掩埋等终端处理（disposal）、以及减量（waste minimization）与资源回收（recycling）等主要次体系（O’Neill，2001），虽各有不同的财货性质以及规模经济，但可以透过购并、结盟、合资、成立子公司等常见的企业伙伴关系，进行水平与垂直的整合，以有效降低营运成本。著名的例子是全美最大的废弃物管理集团——废弃物管理公司（Waste Management Incorporated，简写为WMI）——于一九六八年成立之初，整并了佛罗里达州以及芝加哥的废弃物终端处理公司，经二十多年的快速扩张，成为Fortune杂志排名的全球前五百大公司。全美第二大废弃物管理集团是废弃物事业联盟（Allied Waste Industries，Inc.），是数百个地方公司的集合体，其于一九九九年购并著名的BFI（Browning-Ferris Industries）后，目前营业额高达55亿美元，服务人口超过1千万，范围遍及全美37州。
上述废弃物处理产业在近几十年内快速蕈集成庞大集团的趋势，证明垃圾处理的规模经济显然相当可观——大公司能够整合运输、仓储、能源管理、以及资源再生使用等产业，降低营运成本，增加营运灵活度与对外谈判筹码，使得小规模经营的小公司因相对而言较缺乏效率，不是遭到淘汰、兼并，就是寻求彼此结盟以图生存。以垃圾焚化厂为例，每个垃圾焚化厂的兴建，动辄耗资数十亿元的经费；焚化厂的日常营运与维修也动辄数千万元，并涉及相当程度的专业，耗费相当可观的公务人力，除北高等财务规模较大的政府单位，实非一般地方政府有能力负担的公共设施。同时，焚化厂的运转必须燃烧相当吨数的垃圾量才能发电出售以维持损益平衡，而维持稳定的垃圾量以维持稳定的供电量之能力也让焚化厂具有较大的谈判议价空间。因此，若能整合不同焚化厂的营运以降低垃圾量供应的不确定性，将能增加营运效率。
此外，拜运输科技进步以及高速公路网发达之赐，废弃物处理的规模经济得以日益扩大，除了垃圾收集较属于劳力密集的产业，较有地缘上的考虑，其它次体系都因运输成本能够有效压低，而得以沿着特定终端处理厂址向外延伸，透过集中处理以达到更具效率的营运规模。而地方政府则透过委托外包（contracting out）等方式，让一些甚具规模的废弃物处理公司以较低廉的价格提供完整的服务，让垃圾在不同行政疆界之间自由流动，而不涉及「谁家的垃圾」与「由谁处理」的问题，似乎是较具效率的作法。
反观国内的情形，现行的垃圾处理政策正面临重大的考验。我国垃圾处理长久以来一直是最基层的乡镇市公所的职责，不但由乡镇市公所的清洁队负责收取垃圾，也由其负责找地方掩埋。此一制度设计也许因为垃圾收集、分类是劳力密集的工作，也有地域上的限制（在短时间内服务全境的需求），同时早年社会对于垃圾掩埋的卫生安全要求不高，因此允许地方政府以低成本的方式便宜行事。
在许多大型焚化厂兴建完成并顺利运转之后，垃圾处理虽有从乡镇向县市集权的趋势，同时九十三年版的「废弃物清理法」也规定，九十三年七月十四日前各县市环境保护局应完成一般废弃物工作调整，由县环境保护局统一处理，届时如能否克服乡镇市公所的抗拒，依照各乡市垃圾处理设施能力宏观地调配县市境内的垃圾，将能增加垃圾处理的效率。但纯就经营规模的角度而言，县市政府其实还不是最适（optimal）之处理层级。一方面兴建的费用本身就是几十亿元的预算，没有中央政府补助，除了北高两市财政能力稍佳之外，几乎没有地方政府能够负担这样庞大的费用。而操作经营与设备维护则涉及相当的高的专业需求以及可观的经费，往往也超过地方政府能够负担的极限。而更重要的问题是，就全国焚化厂的总处理量而言，已远远超过总需求量，但焚化厂因兴建时程的差异，在各县市之间的分布并不平均，导致有些县市有高额的余裕处理量，有些却还没有焚化炉处理自己的垃圾。由于过去十多年来垃圾焚化炉的兴建与营运都由地方政府主导，地方虽然在特定时空背景下对焚化炉有不同程度的需求，但因为早期垃圾无处可去所引发之垃圾危机是如此刻骨铭心，让各地方政府莫不希望透过拥有自己的焚化炉，能够一劳永逸地解决垃圾处理的问题。此外，环保署巨额补助地方兴建焚化炉的政策，也提供了重要的财务诱因，导致地方努力与地方居民达成各类补偿协议，积极弭平地方的邻避抗争，让许多地方的焚化厂都能完成兴建并顺利运转。在各焚化炉相继完工加入营运之际，环保团体开始质疑环保署核准兴建的焚化炉已超过需求量。
根据环保署的统计，台湾地区九十一年的垃圾清运总量约为675万公吨，其中56.62%（共约382万公吨）以焚化方式处理。而环保署八十年核定兴建并完工运转的18座焚化厂，若以85%的操作运转率计算，目前国内处理容量每年约已超过612万公吨。若再加上即将完工的宜兰利泽厂、基隆市厂，以及八十五年核定兴建将于近年完工的各焚化厂所拥有的196万公吨，近年内将有超过800万公吨的总处理容量，不但超过处理目前所需焚化垃圾量的两倍，即使全部清运垃圾都已焚化处理，届时处理容量也远超过所需之量。换句话说，许多焚化厂不是必须以处理事业废弃物来填补，就是将面临无垃圾可烧的窘境。而县市政府往往与焚化厂代操作厂商签订保证进厂量的契约，依目前过高保证量，对许多地方政府都产生很大的压力，可能很快就会发生政府需付费买垃圾给焚化厂，或焚化厂之间互相抢垃圾烧（以维持发电量）的现象。至于环保署当初为何核准这么多焚化厂之兴建，主要是因为受委托的学者依照当初的垃圾量以及10%的成长量推估出来的需求量过高所致，而学者则是依据环保署提供的统计资料来估算。相关的统计资料是由下级政府层层汇报至环保署。由于以往垃圾以掩埋为主时，各乡镇清洁队并没有精确估算垃圾量的能力与动机，仅能以「车」为单位概略推估。
对于基层的清洁队员而言，清运量攸关其工作绩效以及人力、预算的规模，因此宁愿高估也不可少算。反之，当以垃圾以焚烧为主要处理方式时，由于焚化厂有较精确的磅秤，而且垃圾量多寡攸关政府必须负担的费用，因此基层政府单位有动机提供相对精确的数字。这也许是我国近年垃圾减量的成效异常卓著的部分因素——从八十七年每人平均1.13公斤的垃圾量，大幅降为九十一年的0.86公斤，降幅高达27%。然而，民众环保意识抬头，各种资源回收（如保特瓶回收计划）与垃圾减量措施成效卓著，以及民间加入垃圾处理（如台塑收取厨余以生产有机肥）产业等因素也可能有重要影响，让今后的垃圾量持续下降的趋势相当明显。
垃圾焚化处理容量远大于需求量虽然是许多垃圾焚化厂营运绩效不彰的结构性因素，但地方行政疆界的藩篱，让各县市各自为政无法互通有无，才是更重要的问题。由于各县市在垃圾处理方面各自为政，同时兴建焚化厂的进度不一（有些比较顺利，有些则遭遇较大的阻挠），因此现阶段焚化厂在各个县市的供需情形也不一样：有的县市可能因面临较剧烈的抗争，无法顺利兴建焚化厂，导致目前垃圾末端处理设施的容量不足，因而对焚化厂的需求相对较高；反之，有的则因境内已有多座焚化厂，余裕处理量甚大（如高雄县有仁武、冈山两厂各1350吨的日处理量，却只有800吨的需求），却因为地方政府唯恐引起民众抗争，不愿进行跨县市的整合以改善各地「垃圾市场」供需失调情形。
此外，从财政上的角度，让垃圾在不同行政区域内自由流动也将有互蒙其利的效果。从环保署（2003）提供的资料来看，许多焚化炉委托民营事业单位代为操作。由于各类契约条件不同，代操作的费用也有相当大的差异，从最低的每吨负136元，到最高的849元，此间相差将近1000元。若能降低对高操作费焚化厂的依赖，把垃圾转到低操作费的焚化厂，则有节省公帑之效果。为了让既有焚化厂维持营运的效率，也让各县市能够透过转运降低垃圾处理成本建构垃圾管理区域合作机制乃全然合理的思考方向。但政治可行性多高？是否会激起新的邻避抗争？
肆、跨域合作管理垃圾的可能——以嘉义县市的合作机制为例
跨域合作有其困难度。赵永茂教授列举了跨区合作及管理经常面临包括政治、经济、组织等层面的限制。在政治面，可能发生中央与地方垂直政府间（或政党）的对抗（vertical confrontation）、水平政府（或政党）间对抗（horizontal confrontation）、同一政府内的行政立法冲突（internal conflict）、府际关系与府际管理法制的建立不足等问题，以及不同地区公民投票议决冲突等问题，干预跨域合作的形成。在经济方面的限制，则可能有双方合作所生之外部效益不足以提供合作之诱因、地区产业及经济衰退区的威胁、经济性机能与组织发展不足导致经济发展规划案与其它竞标外包合作案不易推动；经济发展与环境、文化、历史保护的竞争等问题。最后，行政机关本身则可能有本位主义，缺乏合伙之观念、经验、技术与组织等内在因素，都可能形成阻碍（赵永茂，2003：62）。因此，跨域合作在台湾成功的例子至今仍相当有限。
一般讨论跨域合作处理垃圾的案例，都会提及台北市与基隆市之间的合作协议——由台北市提供基隆市300吨垃圾焚化处理量，而基隆市则代台北市处理等量的灰渣，堪称为互蒙其利的双赢协议。然而，诚如环保团体所批评，此一协议背后的前提是基隆市自有之600万吨容量垃圾焚化厂仍持续建造，近期内将完工运转，届时将不再需要与台北市合作处理，颇有暂时解决基隆市垃圾处理燃眉之急的意味，并无透过跨域合作以达到最适营运规模、提升垃圾管理效率的意图，故难谓的新治理的范例。反观嘉义县市所达成的协议，虽不见媒体大肆报导，知名度远不如北基合作案例，但以其较有长治久安的企图，也有降低彼此营运成本的效果，因此十分值得深入了解，探讨这类合作案例成功所代表之多元治理上的意义。
一、鹿草垃圾焚化厂的兴建与达和公司的营运
长期以来，台湾地方政府一直十分仰赖中央政府的财政补助，地方大型公共建设更是极端仰赖补助，而争取的途径有二：
一、是地方人士充分合作，以筹集资金，并借资向上级请求补助。
二、是地方首长、民意代表的合作向上级争取补助（赵永茂，1978：219）。因此，派系争斗严重的地区如云林县、嘉义县等，地方首长与不同派系合作争取上级政府的建设补助，成功案例并不多见。基本上，焚化厂属于「邻避」设施，亦即不受人欢迎的设施，但这种属于区域性的公共设施，以邻避设施的特性来分析，焚化厂所生之效益为广大区域的使用者共享，但其所产生之负面外部效益则由厂址邻近区域之民众来负担，其次，设施之兴建本身属于高度专业科技知识。
嘉义县搭上环保署「台湾地区垃圾资源回收厂兴建计划」的列车，争取到鹿草焚化厂的兴建计划，并顺利克服地方的反对声浪，于九十年完工运转，提供每日900吨的垃圾处理量。在设厂之初，虽然也遭遇民众的抗争，但诸多因素让这些抗争活动并未形成太大的政治压力。首先，就设置的地点而言，其设置范围倘依都市计划法第四十七条之规定类推，必须符合：「应在不妨碍都市发展及邻近居民之安全、安宁与卫生之原则下，于边缘适当地点设置之」，垃圾焚化厂设在台糖的土地上，不但减少了土地取得相关补偿的争议，同时其周围广大的土地都是台糖的甘蔗田，人烟相当稀少，因此甚难达到较具威胁性的抗争规模。第二，焚化厂的厂址虽座落于鹿草乡，但在与太保市与朴子市交界之处。鹿草乡本身人口不多，加上乡长缺乏地方派系奥援，动员有困难。
邻近两市的政治菁英虽然可能有意运作，但因垃圾焚化厂并不设在自己辖区内，抗争的正当性便似有商榷余地——虽焚化厂紧邻自己的小区，但就行政疆域而言，仍在别人家后院。第三，因太保市的距离稍远，受焚化厂影响较大的区域应属朴子市，但此间未见朴子市曾经发动大规模的抗争活动。由于朴子市市长黄纯真与嘉义县县长李雅景分属不同派系，理论上前者应该有充分的动机进行杯葛以牟取最大的政治利益。然而，由于环保局长吴荣辉为朴子市新庄人，一方面在朴子多年经营，培养基层实力，另一方面也在环保业务上尽力挹注朴子市财政资源，增加黄市长的政绩，方便其为连任铺路，因此让朴子市长愿意采取比较温和协商的路线，放弃激烈抗争的手段。虽然上述因素都草根性的抗争活动能够被有效化解，但一般认为鹿草焚化厂能顺利兴建最重要的原因，还是要归因于嘉义县一派独大的地方派系的结构。在民进党执政之前，执政的国民党内主要有黄派与林派两大势力。当时嘉义县政府由黄派领导人李雅景主政，而县议会也以黄派势力较大，由黄派的董象担任议长，侯清河担任副议长。由此时府会一家亲的情形，显示黄派这段期间在地方政坛具有压倒性的优势，让县长能够有较大的施政空间。而派系与其桩脚不但在选举时是动员的机器，平时更是被政治菁英用心经营的社会网络，因此在邻避抗争的动员与反动员操作上，居于枢纽的地位（汤京平，2000）：
黄派的县长除利用其执政优势，顺利安抚地方菁英，也透过参访既有焚化厂的观摩活动，有系统地与地方民众进行沟通，减低其对于污染的疑虑，而获得相当显著的效果。
嘉义鹿草焚化厂九十年底完工时，依照BOT的规划，将操作经营权公开招标，最后由达和环保股份有限公司（以下简称达和公司）标得操作经营权。达和公司为一上市公司，在全国各地以BOT方式取得焚化厂的操作营运合约。从八十五年到九十年止，其先后取得「台北县树林垃圾焚化厂」、「台中市垃圾焚化厂」、「嘉义市垃圾焚化厂」以及「嘉义县鹿草垃圾焚化厂」的委托操作营运合约，已为全台湾规模最大的废弃物管理公司。目前负责操作营运的三座焚化厂——台中厂（900公吨/日）、嘉义厂（300公吨/日）、鹿草厂（900公吨/日）——每日之操作处理量可高达2100公吨，服务的县市人口在当时已达200万人之多。其于九十二年又取得台北县八里垃圾焚化厂之代操作营运合约（1350公吨/日），以及云林县林内焚化厂的BOO案（600公吨/日），俟后者开始营运，其垃圾焚化处理之经营规模又将倍增。此外，达和也与操作经营高雄县冈山焚化厂的台糖公司达成定量垃圾供给的策略协议等，透过其规模越来越大的垃圾清运事业网络，及各地的转运站，达和已默默地达到县市间垃圾搬有运无的功能。
除了水平整合，达和公司的垂直整合也相当有规模。为因应北部工商业发达的县市因垃圾掩埋场、焚化厂处理容量不足所引发的商机，其于九十一年起增加废弃物转运业务，并于九十一年、九十二年分别取得台中市及台北县辖内之废弃物转运服务，年废弃物转运量约为22万吨。此外，其亦成立子公司达和废弃物清除股份有限公司，专门负责台北地区废弃物清除及沟渠清理工作，年废弃物清运量超过3200吨，各种机具与车辆约50辆。也许因为其具备这些垂直与水平整合的庞大营运规模，导致其在操作经营绩效方面有非常亮丽的成绩。其代操作的嘉义鹿草厂年平均运转效率高达96%，在环保署九十一大型垃圾焚化厂营运绩效评鉴中，名列第一名，而台中厂也名列第三。
从达和的营运策略来看，其以嘉义鹿草焚化厂为核心，透过公司的废弃物清运体系，加上依约取得之操作经营权的台中市、嘉义市、嘉义县三个焚化厂，均具备地缘接近优势，皆在100公里之内，垃圾转运成本在高速公路的便捷性之下，可以降低营运成本，增加获利。焚化厂营运获利的关键，除了降低进料（垃圾）的成本以及出货（电能）的价值（如夏季电能的价格较高），最大的问题还是能够维持更高的运转率，除了停车维修，最好都能满载运转。但由于垃圾供给的多寡变异量极大，而垃圾体积也大，故虽然焚化厂本身通常拥有庞大的储存槽，可以维持三天以上的供应量，但不管垃圾量暴增（如风灾之后）或骤降（如清洁队放长假），都会造成困扰。因此，有效调节焚化厂的垃圾量遂成为提高营运绩效的重要条件。
由于嘉义县实际垃圾处理需求量仅约400多公吨，这让鹿草焚化厂每日有四、五百余公吨的余裕处理量，能够容纳其它厂的超额需求。例如台中市每日的垃圾量约有1000吨左右，而台中市焚化厂只能处理700吨，因此有300吨的垃圾必须藉由外县市的焚化厂来协助处理。而达和公司的营运体系，就提供这些垃圾一个重要出处，由达和运交鹿草焚化厂加以调节吸收。以二○○四年上半年为例，透过达和公司台中转运站进入鹿草焚化厂处理之废弃物少则每日50公吨（一月），多则每日174公吨（六月），显示民间环保公司的灵活经营策略，有助于焚化厂的操作营运效率，更为垃圾跨域处理的提供可行的替代方案。
二、鹿草焚化厂：县府的聚宝盆
根据BOT的原则，鹿草垃圾焚化厂兴建完成后，交由民间公司代为营运，经公开招标，最后由全国最大的废弃物处理公司——达和于九十年十二月一日取得二十年之委托操作营运权，与县政府签订契约，详细规定双方的权利义务。比较值得注意的部分是县政府对于达和有垃圾进厂保证量的承诺：若将900公吨每日处理量以85%操作运转率计算，焚化厂将至少有765公吨的日处理量，其中由县政府保证提供432公吨的垃圾，而每吨需付给达和234元。换言之，在这个数量以下的垃圾，不管多少，县政府每年至少必须支付约3700万元处理费给达和公司，若未达到这个数量，还有发电损失等相关赔偿。就某种程度而言，这协议让达和立于不败之地：只要将营运成本压低到这个数字之下，就不会亏本。另外，达和则有333公吨的保证量，除这部分处理容量可以自行运用外，若操作运转率高于85%则其自行处理额度更高。因此若能妥善经营，达和应能创造相当可观的营收。
乍看之下，政府好像签订了一个图利厂商的协议。但从达和对政府的义务来看，则可发现政府不但能藉此解决部分垃圾问题，还能够增加县库收入。达和一方面可能利用鹿草的余裕量支持其它达和代操作焚化厂处理过量的垃圾，另一方面可能够向县政府争取处理一般事业废弃物的执照，吸收处理单价更高、更具利润的一般事业废弃物。但不管这部分燃烧物来源为何，达和都必须上缴县政府每公吨1474元的费用，包括回馈金200元、灰渣处理费300元、焚化厂折旧费974元等。因此，若达到85%的操作率，则达和将缴给县政府接近1亿8千万的费用，让垃圾焚化厂成为县库的聚宝盆。为此，嘉义县成立了全国第一个专款专用的垃圾处理基金，目前盈余已接近3亿元。
这样的协定让达和与县府有一致的利益：两者都希望焚化炉能够达到更高的操作运转率。对于达和而言，其主要利润来自于发电出售的利润以及向服务对象收取的处理费。鹿草焚化厂为机械式焚化处理技术之大型焚化厂，其燃烧过程中产生之热能，可以气电共生的方式产生电能，然后转售给台电。据估计每吨垃圾可以产生500～550元的发电营收，因此达和公司处理每日765公吨垃圾的总发电效益约为1亿4千万元，若加上县政府支付的3千7百万元的保证量处理费，就接近达和应缴交给县政府的费用。此外，达和的另一项主要收入则为对外收取垃圾处理费。达和为嘉义市处理每吨一般废弃物可收取849.2元的处理费，而一般事业废弃物的处理单价更高，可能高达1800元一吨。这些都是属于达和的利润。但不管是发电效益还是处理费收入，都与处理量成正比，因此让达和有动机维持稳定的垃圾量以提高操作运转率（例如九十一达到96%）；对于县政府而言，提高操作运转率也意味着达和将上缴更多的费用，对县府也有更多收入。而当达和能够吸收的垃圾量远超过焚化炉的处理量时，达和也比较不会计较县政府保证量的短差，乐于取用县政府的保证量。基于以上原因，县政府因此也乐于协助达和对外吸收垃圾，维持接近满载的高操作运转率。在这个诱因结构下，嘉义县市合作处理垃圾的机制默默地展开。
三、嘉义县、市垃圾焚化处理合作机制的形成
嘉义市本身也有一个300公吨日处理量的湖内里焚化厂，但以85%的操作运转率估算，日处理量仅达255公吨，远不敷嘉义市312公吨的日清运量所需。而都会区地狭人稠，卫生掩埋场的增设势必遭遇非常大的阻力。因此需委托其它民间废弃物清运公司，将为数不少之垃圾送至高雄县仁武垃圾焚化厂处理。因此，若能将垃圾运往近在咫尺的鹿草焚化厂代为处理，将是更符合经济效益的作法。
但行政疆界的隔阂可能让咫尺成天涯。嘉义县市之间的关系看似唇齿相依，但近年透过合作协议而互蒙其利的经验实际上非常有限。嘉义市在七十一年改制为省辖市后，多年来一直由无党籍的许家班取得地方执政权，在许家班的影响下，传统上是由反对国民党的势力所主导。相对而言，嘉义县虽有传统派系政治的竞争，但在九十年之前是由国民党长期执政。因此，嘉义县、市之间，长期以来一直都是各自为政。此外，县、市分家之后，嘉义县因大量县有财产座落于嘉义市，为了财产移拨使用问题，更造成前嘉义县、市政府之间冲突不断，特别是嘉义县李雅景县长（八十三年至九十年两届任期）与嘉义市长张文英（八十三年至八十六年）及张博雅时代（八十七年至八十九年），龃龉最为明显。
然而，县市政府间的关系在八十九年五月市长张博雅入阁、市政由副市长陈丽贞代理后似有改善的迹象。陈丽贞曾任环保局长，上任后不久即着手进行八掌溪畔湖内里垃圾掩埋场的迁移计划。讵料清理出来的垃圾量过大而发生无处堆置头痛问题，使市府垃圾处理的需求量突然大增。加上九十年年底又逢地方选举，因此对于市府产生很大的垃圾处理压力。适逢嘉义县鹿草焚化厂刚完工，试车运转需要相当数量的垃圾试烧，不但释出相当庞大的垃圾处理容量，而在各乡镇市公所尚未完成垃圾供应配合措施的情况下，湖内里垃圾场清出的垃圾恰可节决县府的燃眉之急。在此互利基础下，九十年六月开始，嘉义县政府许可部分嘉义市湖内里掩埋场清出的垃圾进入鹿草厂焚化处理，以每公吨处理费八百元计，期限至九十年年底止。
虽然是试验性质的方案，非属两地方政府之间的常态协议，但已开启了日后合作的契机。
除了嘉义市对于垃圾处理的压力持续存在，嘉义县本身未能收到足够数量的垃圾也是促成合作的主因。嘉义县的保证进厂垃圾量为每日432公吨，但根据环保署发布之统计，嘉义县扣除资源回收、厨余回收及少部分仍以卫生掩埋处理之垃圾后，被送进鹿草焚化厂处理之垃圾量平均每日低于400公吨。因此，嘉义县仍有约30公吨的余裕量，若能透过协议代收其它县市的一般废弃物，并酌收处理费，将有充实县库的实质利益。由于焚化炉的余裕处理量仍有支持的空间，故在鹿草焚化厂九十一年一月试烧期满之后，仍旧沿袭之前的合作模式，而达成嘉义市政府以每日50吨及每吨处理费新台币1000元的代价（含灰渣处理），把垃圾送进嘉义县鹿草焚化厂的协议。
从客观数据来看，嘉义县在这项协议中显然给予嘉义市相当大的优惠，因为嘉义市把垃圾送进其湖内里焚化厂，必须支付给达和的代操作费每公吨也高达849.2元，另加灰渣处理费300元。
而其若透过达和吸收，算进达和自行处理的额度，则因为达和每吨需缴交1474元给县政府，故达和若希望能够达到本益平衡，处理费则可能相当高。不但在价格上相当优惠，更最重要的安排其实是只设定处理上限的条款：协议中只规定嘉义县必须提供每日50吨的处理容量给嘉义市，却未规定嘉义市保证提供的数量，由于嘉义市没有垃圾掩埋场或转运站堆放垃圾，这条件给嘉义市相当大的弹性处理空间。但也由于嘉义市进入鹿草焚化炉的垃圾量并不稳定，因此造成鹿草焚化厂设备利用上的困扰，成为嘉义县比较迫切希望处理的问题。
这问题后来透过「嘉义县市联席会报」的协商机制来解决。九十年年底县市长选举时，原属国民党籍的嘉义县地方派系林派领导人陈明文加入民主进步党，获得征召并竞选成功，嘉义县地方执政权首度易帜；而嘉义市则由许家班支持之无党籍代理市长陈丽贞（九十二年三月陈丽贞市长也宣布加入民主进步党）胜出后，能够有效整合资源，避免有「各自为政」及「重复投资」的情形，县、市政府开始规划府际公务协调的机制——县市联席会报。九十一年四月二十五日，两位新市长首度召开，之后并顺利运作，每季召开，持续商讨县、市政府间可以彼此协助的事项或共同推动的政策。
既有的垃圾合作处理模式在经历将近一年的运作后，在第三次联席会报（九十一年十月）中提出检讨。由嘉义市垃圾处理的容量并未改善，因此市环保局提案请求嘉义县鹿草垃圾焚化厂于下一继续协助其处理垃圾焚化事宜。嘉义县环保局虽因焚化厂尚有余裕而表示同意，但在第四次联席会报时指出，嘉义市一直无法确定进厂之垃圾量而造成嘉义县的困扰，因此要求嘉义市政府重新评估进厂需求量，并提出每月保证进厂量。几经协商后，县、市环保局于九十二年三月之协调会中达成协议，鹿草焚化厂保留给嘉义市的处理容量降为每月300公吨，即每日约10公吨（嘉义县政府，2003）。但实际上，跟据嘉义县环保局进行总量统计粗估，从九十二鹿草焚化厂代嘉义市处理的一般废弃物，每个月约在450公吨上下，平均每日约有15吨，略符合县政府能够容忍的范围。
在此协议之下，市政府当然是赢家，因为其能够以较便宜的方式处理垃圾处理容量不足的问题。相较于其于湖内里焚化厂自行处理垃圾的成本849.2元加上灰渣处理300元，嘉义县的方案反而更优惠。若能将嘉义市的焚化厂改收处理费单价更高的事业废弃物，而一般废弃物送交鹿草处理，则无疑将为市民省下相当可观的市政预算。不过嘉义市并未充分利用这个有利的协议。九十二年以来，嘉义市一方面推动垃圾强制分类及资源垃圾回收政策，另一方面把商业区的垃圾界定为事业废弃物，要求业者自行委托私人的垃圾清运处理公司收取，而将经手的垃圾量减低到平均每日245.4公吨的能够自行处理范围。
对于嘉义县而言，这项协议也可为县库赚取相当丰厚的收入。如前所述，也许是预留垃圾成长空间的考虑，县政府与达和所定的每日432公吨之保证进厂垃圾量有点过高，实际上各乡镇市送进鹿草焚化厂的垃圾量已减低到400公吨以下，而持续下降的垃圾量，也让县政府为满足垃圾保证量而产生不小压力。达到保证量之前的30多公吨余额，不管有没有垃圾进厂都需支付固定的处理费，甚至还要加上发电损失。而代嘉义市处理每日约15公吨的垃圾，因在保证量之内，并不增加成本，与现况相比，却能为县库赚取每年约540多万元的收入；而即便代收量超过嘉义县承诺的保证量，达和也承诺第一优先处理县政府的垃圾，处理费也有优惠的议价空间。因此，这协议实可谓具企业精神（entrepreneurship）治理之实例。对于达和而言，维持最高操作运转率是基本原则。虽然县府垃圾量不足432公吨时，也会支付等量的处理费，并依照复杂的发电损失公式对达和进行补偿，故达和没有损失，但如果县政府送进厂的垃圾越接近其保证量，则达和越能维持高水平的运转操作率，发电量与售电收益也会越高，因此达和也将乐观其成。从这观点来看，这个跨县市合作处理垃圾的方案可谓三赢的范例。
伍、结论——跨域治理的政策建议
在立法院永续会的质疑下，环保署于九十三年重新检讨其焚化炉兴建政策，行之多年的「一县市一焚化炉」政策，在立法院与环保团体的压力以及学者的建议下，终于改弦易辙，以抽象的「跨域合作处理」原则取而代之，在取消南投、花莲以及澎湖等县的焚化厂兴建计划之后，这些地区将不会拥有任何焚化厂。若兴建垃圾掩埋厂的阻力仍旧难以克服，则势必要依赖邻近县市的掩埋或焚化设备，来协助其处理无处可去的垃圾，如花莲的垃圾可能转运即将完工的台东或宜兰利泽焚化厂。在九十三年五月五日的环保国是论坛中，环保署把全国23县市划为六区，宣示其跨区域处理机制。这办法看似合理，但似乎把问题拉回到原点：如果没有邻避问题之类的政治因素，当初就不会有「一县市一焚化炉」政策，也就不会有今日焚化炉分布不均，造成有些县市没垃圾烧要被罚钱、有些却有垃圾无法处理而即将爆发垃圾危机的窘境。反过来说，当初既有邻避问题，现在为何就没有？以往因为地方居民抗拒、菁英政治操弄的问题而采取分权的处理方式，现在透过中央强制的区域划分却能防止同样的剧目再度上演？
中央集权从来不是解决邻避问题的良方。环保署强力介入反而容易重新挑起地方民众的危机意识。尤其当台湾几乎年年有选举，当选举迫近时，参选的地方政治人物可能为了争取媒体曝光率而介入甚至领导这类抗争运动，或利用这类事件激起民粹风潮来对抗在位者的优势。反之，利用公私协力的方式，把垃圾处理有技巧地归类到私领域的范畴里，可能反而是防止垃圾政治化的可行之道。若观察欧美国家的发展，一般废弃物的处理设施发生邻避抗争的案例已日渐减少，较难善了的往往只限于有害废弃物或辐射性污染物的处理。除了因为这些国家处理废弃物的卫生安全标准甚高，而政府管理这些废弃物处理的信用已经建立之外，这和这些国家长久以来透过委外等民营化方式处理废弃物也有密切关系。民营化把废弃物处理的成本适当地反映在营运效率上。为了防止居民抗争或官司，民营公司有动机严格控制废弃物处理过程中令人厌恶的成分（如恶臭、空气或水源污染、戴奥辛危害等）。当这些令居民厌恶的成分变得不明显，垃圾就与一般商品无异，而邻避情节将会获得舒缓。而垃圾变成私领域范畴内的商品，则政治人物拿来操弄的正当性就不复存在。
事实上，本研究所呈现的跨域合作，在环保署的鼓励下，已经在许多地方默默地运作，而且成效相当良好。除了前述台北与基隆知名的合作方案、南投县的垃圾远赴高雄冈山焚化厂处理、以及台中垃圾透过达和进入鹿草焚化厂外，云林县大埤乡的垃圾也就近送到鹿草焚化厂处理，嘉义县政府也比照对嘉义市的办法，以每公吨1000元的价格代为处理，除填补县府保证量的不足外，也为县库创造可观的营收。若林内焚化厂竣工运转，大埤乡的垃圾必须送过去处理，则政府需支付的费用每公吨将高达2555元。本研究结果显示，垃圾转运其它县市所涉及的邻避问题，以及可能引发的政治纠葛，似乎并没有想象中严重。府际合作加上公私协力所达成的三赢效果，在本案例中充分已展现。达和公司在许多地方都标得政府的焚化厂操作权，因此在公司内自行调配各厂垃圾来源与储存量，以最符合经济效益的方式进行调节，因属于私人公司的内部营运问题，所以政治显著性不高，只要不发生诸如汞污泥出口之类的丑闻，政治操作的可行性不强。因此焚化厂区附近居民为该厂处理外县市垃圾而抗争的情形其实并不多见。比较常见的政治效应只是议员在议会中向环保局官员提出相关质询。然而，只要能够提出数据证明这类合作处理不会妨碍本县市的垃圾处理，且有利于县市政府的财政健全，就能满足议员展现问政成绩的需求。此外，因为政府与代操作厂商之间订定了契约，能够透过法律来保障民营公司收取其它县市垃圾的裁量权，政治菁英介入的空间也就比较有限。
这个案例本身有一些特定的条件，使它在其它县市的适用性受到限制。最明显之处是合作的县市双方刚好需求互补，合作方案对双方都有明显的财政收益，因此能够有充分的正当性以避免议会的杯葛。而在正当性充足时议会也不一定不会杯葛，因此县市长也需有相当的政治实力，如对派系力量的适度掌控，来防止合作案受到议会力量的破坏。此外，更显而易见的因素是嘉义县市同为民进党执政的县市。跨政党的地方合作虽非不可能，但会因为政党利益不一致或彼此信任不足而显得困难度更高。其它因素如主其事者（特别是县市长与环保局长）展现的斡旋才能当然也攸关本案的成败。因此，这类跨域合作要能成功，有一定的难度。
然而，由本案可知，多元治理可能是最能配合地方需求，达到治理效率的最佳方案。地方政府透过与厂商签约的方式，建构起厂商与政府都能互蒙其利的诱因结构，同时也透过私有化的方式来克服潜在的政治争端。本研究事实上展示了这样的可行性。此间，透过民营化降低政治争端、避免中央过度干预、由地方主动寻求合作伙伴、共同发掘协商双方共同利益等原则，应可普遍适用于所有跨区域处理一般废弃物的情境。相较于环保国是论坛中诸多倾向于集权的建议，如环保署内增设统筹的焚化行政单位、组织焚化厂行政法人、成立区域议会等大幅冲击现有体制的变革，本研究并不认同。依照多元治理的精神，有效率的治理应指向更细致的合作模式——由具有地方知识的地方政府主导，透过垃圾处理民营化政策及个别地方政府间的协议，设法建构起双赢的契约诱因结构，并透过法院强迫两造执行契约。环保署在此间可透过提供补助款等诱因及搜集相关契约或协议模板等方式从旁协助，而不宜强力介入，以维持协议的志愿性质。
第五篇：20＊＊年上半年业集中区管委会涉环保项目邻避问题总结
2018年上半年业集中区管委会涉环保项目邻避问题总结
我单位在收到《关于成立涉环保项目“邻避”问题防范与化解工作领导小组的通知》(宝环发【2018】6号)与《关于印发
一、排查的基本情况
1、石材企业：XX县XX工业集中区的企业基本为石材企业，其中板材企业与石材工艺企业都采取物理分割、水污分离的方法，所产生的生产废水沉淀后可循环利用，生活废水需经化粪池处理，严禁直排。重钙企业均安装了收尘和除尘设备，生产所产生的粉尘均处理了，影响不到周围的居民。石材企业所产生的石材废渣、废浆等，统一清运到XX镇建联村的XX县汉白玉废渣生态处理项目内堆放。
2、载能企业：园区内的载能企业有两家，均位于大渔溪内，该处周围并无居民，故不存在“邻避”问题。
二、存在的问题
目前，因位于XX镇建联村的XX县汉白玉废渣生态处理项目刚刚建成投运，在运输园区石材企业的废渣、废浆等途中可能会产生泄漏，造成环境卫生问题。因此可能因“邻避”问题引发社会风险。
针对此问题，下一步，园区将加强对运输车辆的管理和强化渣场的管理，将社会风险下降，控制因“邻避”问题引发社会风险。
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