环境群体性事件的文献综述

第一篇：环境群体性事件的文献综述

环境群体性事件的文献综述

【摘要】近年来，随着经济和工业化的发展加快，环境问题日益严峻，环境群体性事件作为一类有具有代表性的维权性群体性事件，具有突发性、破坏性、高度参与性等特点，对公共秩序和人民生命财产安全构成了极大的威胁。本文试图通过对环境群体性事件发生的原因、环境违法行为的犯罪成本进行比较分析，找出环境群体性事件的有效解决途径。

【关键词】环境群体性事件 环境纠纷 环境权

【引言】

随着工业化、城镇化进程的加快和人民群众权利意识的增强，环境污染问题日益成为公众普遍关注的热点。基于各类环境污染的投诉呈逐年上升的趋势，因污染事件造成的环境纠纷逐渐增多，甚至因此引发的群众与企业对立、群众与政府对抗的事件也不断出现和蔓延，严重威胁着社会稳定。

目前，环境问题排在全国群体性事件十大原因第九位，据有关数据显示，因环境问题引发的群体性事件增长速度排第七位，其年增长率为29.8%，重特大环境事件高发频发，2005年以来，环保部直接接报处置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增长120%，特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势。国家环保部副部长潘岳指出，“目前，我国有 1 /4 的人口饮用不合格的水，1 /3的城市人口呼吸着严重污染的空气，污染对公众健康的危害将引发社会的强烈不满。”我们可以从这些数据中得知：我国社会已经进入了环境群体性事件的多发期，不仅数量激增，而且规模化和对抗性日益明显，因此研究这一问题，具有很强的现实意义。

一、环境群体性事件及其研究概述

所谓环境群体性事件，指的是由环境污染引发的、有一定数量的个体参与的、通过非正常渠道表达诉求的群众性抗议、抗争的事件。它有别于环境纠纷，具有更明确而具体的群体行为发生及后果显现。

环境群体性事件长期以来吸引了众多的学者从不同的学科视角进行研究。经济学分析主要是在福利经济学的产权理论、集体行动理论中的公地悲剧假设等基础上探讨环境群体性事件产生的原因，如作为微观污染主体的企业的经济行为，以及一般意义上的政府失灵；信访机构的不作为从而导致了问题的激化；政治学注重探讨地方政府的治理困境并由此对环境群体性事件做出解释；社会学的学科视野则更为强调环境群体性事件的发生所具有的结构性因素以及参与者的行动逻辑是有关各方相互建构的产物；而作为法学学生，其研究则主要从环境权与环境纠纷的角度研究环境群体事件，如公民权利救济渠道不畅，信访机构的不作为从而导致了问题的激化。

根据从２００３年到２０１２年间发生在我国的环境群体事件２３０宗的初步统计，我国十年来环境群体事件在数量上呈明显上升趋势，尤其是近五年来，总体涨势非常明显（如图１所示）。

（一）近十年来我国环境群体事件的发生数量与时间分布

从图中可以看出，从２００３到２０１２年这十年间，经媒体披露的较大规模的环境群体性事件的数量在总体上呈明显上升态势，其数量在２００７年前是从个位数增至十余件，在２００５到２００６年间有小幅波动，数量略有下降，然而从２００７年到２０１１年间，环境群体性事件的上涨趋势十分明显，总量持续上扬，每年都有数十起较大规模的环境群体性事件发生，在２０１１年我国较大规模的环境群体事件达到了最高峰值，激增至５８起，2012年后有所回落。

（二）我国环境群体事件的地域分布

总体来看，我国近十年来的环境群体事件分布非常广泛，同时也有相对集中的迹象；农村远高于城市，且村镇一级为高发区域。

从环境群体事件发生的地域范围来看，这十年来我国绝大多数省份都有环境群体性事件的发生，除西藏自治区与天津市外（港澳台除外），其他省份均有涉及。其中华东地区所占比例最高，达３３．５％，其次 是 华 南 地 区，比 例 为２３．９％，华 中 地 区 比 例 为１４．８％，略 高 于 华 北 地 区 的１３．９％。相对而言，西南、西北、东北的比例比较低（如图２所示）。而从具体的省份分布来看，在我们所收集到的２３０个案例中，以广东环境群体事件发生最多，占据了全国总数的 １７．０％，其次是江苏占比 １１．３％，浙江占１０．０％，位居前三位。

从环境群体事件发生地的特质来看，呈现出三个特点：第一，环境群体性事件高发于农村地区，其发生率远高于城市。在目前收集的案例中，在农村地区爆发的环境群体事件占到了总数的７９．６％，城市占２０．４％。第二，从环境群体性事件发生的地域层次来看，环境群体性事件在城市多发生于居委会一级，在农村则多发生于村镇一级，居委会、村这一级所占比例最高，达７９．６％，其次是街镇乡一级占１８．３％，地市一级最低，仅占２．２％。第三，有４３．５％的环境群体性事件是发生在当地的工业园区或矿区，这也是环境群体性事件发生地所具有的共性之一。对上述三个特点，笔者认为，环境事件在农村的发生频率远高于城市，与农村地区的环境监管更为薄弱有关，随着近年来城市环保监管的不断加强，高污染高能耗的工业企业开始向欠发达的农村地区转移。另外，村镇层次高发也说明绝大多数的环境群体性事件是嵌入在社区基层之中，具有较强的在地性，影响范围不大。事件影响能扩至地市级的案例目前较少。这主要是两方面原因造成的：一是目前影响力在地市级的环境诱因相对较少，大部分的环境群体事件的污染损害主要发生在基层社区；二是在基层社区中人们具有的共同生存利益更明显，且彼此间的相互依赖感更强，熟悉信任度也高，人们更容易动员起来共同对抗环境损害。

进一步分析可以看到，十年来我国环境群体性事件主要发生在经济较为发达的南部、东部省份中的相对落后地区，这在广东、江苏和浙江这三省份有较为集中的体现。联系到上文提到的发生在工业园区或矿区的环境群体事件占比较大这一情况，说明正是因为欠发达地区出于经济效益的需要引入了一些工艺落后、污染较重的企业，基层政府为这些企业大开绿灯，部分地方政府在 “招商引资”的旗号下，选择短期行为，在环保监管上完全缺失，造成了这些地区环境群体性事件的高发。

（三）环境群体事件的时长与类型

近十年来的环境群体性事件，其发生时长以中长期为主，具有较明显的长期性。所谓环境群体性事件的时长，不是仅指冲突事件的持续时间，而是包括了从民众发现并反映环境问题、第一次采取行动与企业协商、到有关部门反映、向媒体披露直至最终爆发群体事件或出现过激行为表现等完整序列的整体用时。统计数据可以看出，环境事件在爆发前一般都有漫长的酝酿期。在这十年间发生的环 境群体性事件中，延续时间在一年以上的占比近４７％，约２７％的事件在爆发冲突前经历的抗争时间在３年以上（如表１所示）。

在案例的资料中我们发现，绝大多数的环境群体性事件在爆发前通常都经过了上访，但问题久拖不决，直至遭遇突发因素即致迅速爆发。行动者之所以选取群体事件这种手段进行抗争，多是因为通过合法渠道的抗争诉求长期得不到解决，行动者积聚了大量的不满，一旦遇到偶发事件的刺激，这些不满就通过群体性事件的形式急剧地发泄出来。案例中环境群体事件的导火索多为突发的环境污染事故，包括已停产企业的再度开工等等。

从环境群体性事件的规模来看，参与人数规模在３０人以上的较大型、在３００人以上的重大型群体事件高发。数据统计显示，十年来属于较大规模的环境群体事件１２２起，占比５３％；属于重大规模的环境群体事件６８起，占比２９．６％；属于特大型环境群体事件的有４０起，占比１７．４％。从污染类型的统计结果中可以看出，水污染和空气污染是引发环境群体性事件的主要污染类型，二者合计所占比重近７０％。其中针对水污染进行抗争的群体事件占到了总数的３４．８％，针对空气污染的抗争事件占总数的３４．３％。除水污染、空气污染之外，废弃物也成为引发环境群体事件的重要类型。废弃物污染主要与垃圾场、垃圾转运站、垃圾焚化炉的设置等密切相关，近年来受到越来越多的关注。针对废弃物污染的抗争事件占总数的１８．３％，重金属引发的环境群体性事件占总数的８．７％（有２０件）。其他污染引发的环境事件相对较少，只有９件，仅占总数的３．９％，主要涉及噪音、辐射、振动等破坏生存环境危害健康的因素。

二、典型的暴力与非暴力环境群体性事件

从行为方式的角度可以将环境群体性事件分为暴力型和非暴力型两类，现实社会中，不是所有环境群体性事件的参与者都采用暴力方式，有的群体性事件以非暴力的方式表达利益诉求。暴力抗议环境污染的群体事件的突出特征是由于环境污染导致当地生活环境恶化，政府、企业没有及时回应民众的合理诉求，民众合法方式维权失灵，被迫实施非合法的方式自救，采取暴力抗争的方式来维护合法利益。

近年来，典型的非暴力环境群体性事件主要有: 2007 年厦门“PX 项目事件”、2008 年上海“磁悬浮事件”、2011 年南京“梧桐树事件”、2012 年青岛“植树计划”等。非暴力的环境群体性事件区别于公众传统观念中对于群体事件的认知，它没有大部分群体性事件中会发生的暴力对抗、扰乱社会秩序等现象，表现出一些新的特征:(一)事件大都发生在上海、厦门、南京、青岛等经济较为发达的大中型城市，发生原因通常是由于基础设施、电力设施、化工厂建设等项目影响了城市生态环境从而引发了群体性事件。

(二)这些事件所涉及的工程项目的共同之处除了结局相似外，决策过程也基本相同，即决策过程最初只在行政系统中封闭式运行，隔绝和屏蔽了公众的利益表达和参与，大部分民众对此项目甚至完全不知情，或是不知道由此项目所带来的对环境或人身的潜在危害。

(三)项目最初决定实施的时候只有所在地市委、市政府知情并大力支持，或只是通过低调的方式公式，使得大部分民众对此项目并不知情或是不知由此项目所带来的对环境或人身的潜在危害。

(四)这些项目虽然对生态环境或是对人身有害，但大都还是潜在的危险，由于市民发现的较早，并没有使危险变为实害，公民的人身和财产都还未遭受重大威胁，损失还来得及避免或补救。

(五)市民在政治参与过程中时刻保持理性与克制，这是非暴力的群体性事件中民众取得胜利的最关键因素。政府及时积极应对，暂停项目，与市民沟通，开通热线电话，举行听证，及时向市民汇报项目进程，以务实、开放的态度对公民政治参与意见予以及时回应，最后大都听取了市民的建议。

非暴力的环境群体性事件体现出公民理性维权和政府积极配合、及时采取措施的态度，这些做法都有利于群体性事件和平、及时、有效解决，但是，在现实生活中，由环境问题导致的群体性事件更多的却是伴随着冲突和暴力发生的，近年来典型的事件有:

2005 年浙江“东阳画水事件”、2006 年陕西凤翔“血铅案”、2011 年浙江“海宁骚乱”、2012年四川“什邡事件”、2012 年江苏“启东事件”等，这种暴力型事件仍是在环境群体性事件中占主导部分，我们更有必要对其做详尽分析，暴力的环境群体性事件有以下特征:(一)事件大都发生在发展相对落后、地域偏远的农村地区，且多是由于企业违法排污所致。造成污染的企业和工业园区在没有进行充分环境影响评价的情况下，匆忙上马，有的因污染严重而停产，随后易地转移重建再生产，屡遭群众反对和驱赶。

(二)对有关企业处罚力度明显不足。污染企业有的无照经营，有的没有通过环保验收，却可以在“试生产”的名义下长期生产;即使有的违法企业被处以罚款、申请法院强制执行，却难以执行到位，导致污染状况继续恶化。

(三)受害者诉求得不到支持。环境污染导致的群体性事件中，受害群众大都曾多次上访、要求工厂搬迁或停止排污、给予赔偿，但一直得不到彻底解决。在企业的排污和侵害行为得不到公权力有效制止的情况下，受害群众逐渐对正常申诉途径失望，转而选择自力性救济，通过自己的方式寻求解决途径，这种方式在缺少理性组织和引导的情况下，很容易出现极端情绪和暴力结果。

(四)暴力的环境群体性事件中，污染已经造成严重后果，群众又由于非理性的处理方式而导致了财产损失、人员伤亡等污染以外的严重后果，可以说是两败俱伤。尽管事后会对企业进行处理，有关人员也会得到相应惩罚，但已经造成的损失却难以弥补。通过对以上两类事件的分析，我们发现阶段环境群体性事件中暴力对抗程度大大加剧，尽管和平理性的表达方式有了较大发展，但是局限性明显。如何防止环境群体性事件，公众在发生此类事件时应如何理性应对，政府、相关企业应如何面对群众质疑，如何采取有效措施来处理危机、避免损失扩大，这是我们要研究解决的问题。

近年来发生的十起影响较大的暴力型群体性事件分别发生在我国的东部地区、中部地区和西部地区，有发生在经济发达地区的，也有不发达地区的，案例具有代表性和典型性。（见表1）

主要事件 广西富川事件

发生时间 2003-09-04到09-05

表1：环境污染引发的十起暴力性群体事件

发生地点

富川县白

沙镇

污染企业 富川县砒霜厂

纠纷年限 参与人数 1997-2003

抗议方式 多次上访，后与警

数百人

察冲突 浙江东阳事件

2005-03-20到04-10 东阳市画

水镇 竹溪工业园区多家化 2001-2005 2-3万人 多次上访，后与执

工厂 法人员、警察冲突 新昌县黄 泥桥村

浙江新昌事件

2005-07-04到07-17 多次上访，后与厂

新昌京新药厂

1990-2005

近万人

家、警察冲突 多次上访，后与厂

广西岑溪事件

2007-01-9到01-10

岑溪市波 塘镇

中泰富纸业公司

2006-2007

近百人

家、警察冲突 多次上访，后与厂

湖南浏阳事件

2009-05-28到07-30

浏阳市镇 头镇

长沙湘和化工

2004-2009

上千人

家、警察冲突 多次上访，后与厂

陕西凤翔事件

2009-08-11到08-16

凤翔县长 青镇

陕西东岭集团

2006-2009

数百人

家、警察冲突

福建泉港事件

2009-08-19到08-31 氯福州泉港区峰尾镇 区污水处理厂、碱 2009-08 数百人 与厂家、警察冲突

公司 靖西县新 甲乡

广西靖西事件

2010-07-11-到07-13 多次上访，后与厂

靖西信发铝厂

2007-2010

数千人

家、警察冲突 多次上访，后与厂

浙江海宁事件

2011-08-26到09-16

海宁袁花镇

海宁晶科能源公司 2006-2011

数百人

家、警察冲突 上访，后与厂家冲

浙江德清事件

2011-03初到04

德清县新 市镇

海久电池公司

2003-2011

数百人

突

我们选择了影响较大的1 0个事件和案例予以剖析：(一)四川沱江特大水污染案，3人被判环境监管失职罪 2 004年2—4月，四川川化股份有限公司将工业废水排入沱江干流水域，造成特大水污染事故，给成都、资阳等5市的工农业生产和人民生活造成了严重的影响和经济损失。经农业部长江中上游渔业生态环境监测中心评估，仅天然渔业资源损失就达1569万余元。

9月9日，成都市锦江区法院分别对涉及沱江水污染事故的被告人何立光、吴贵鑫、李俭等重大环境污染事故案和被告人宋世英、张明、张山等环境监管失职案做出一审判决。相关责任人最高获刑5年，处罚金人民币4万元。

特别值得注意的是：宋世英、张明、张山分别作为青白江区环保局分管环境监测、环境监理、污染管理的副局长、环境监测站站长和环境监理所所长，违反相关的职责规定，在工作中严重不负责任，未能及时有效地预防、阻止重大环境污染事故的发生，致使公私财产遭受重大损失，其行为已构成环境监管失职罪。法院一审分别判处：宋世英有期徒刑2年6个月；张明有期徒刑2年6个月；张山有期徒刑1年6个月，缓刑2年。

(二)浙江东阳画水镇化工污染，引发恶性群体性事件 2005年4月1 0日，浙江省东阳市画水镇爆发大规模冲突。东阳市政府将数家化工厂、农药厂迁到当地建成“化工工业园”。据农民投诉，自从化工厂迁入后，环境严重污染，稻田不生，山林被“毒死”。农民因不满化工厂污染环境，占据化工厂，与入厂警察发生冲突，致数十人被打死，逾千人受伤，遭推翻或破坏的警车多达数百部。

(三)松花江特别重大水污染责任事件，12人受到党纪、政纪处理 005年11月1 3日，中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔发生爆炸，引发松花江水污染事件。

国务院事故及事件调查组认定：中石油吉林石化分公司双苯厂“11.13”爆炸事故和松花江水污染事件是一起特大生产安全责任事故和特别重大水污染责任事件。污染事件的主要原因：一是吉化分公司及双苯厂对可能发生的事故会引发松花江水污染问题没有进行深入研究，有关应急预案有重大缺失。二是吉林市事故应急救援指挥部对水污染估计不足，重视不够，未提出防控措施和要求。三是中国石油天然气公司和股份公司对环保保护工作重视不够，对吉化公司环保工作中存在的问题失察，对水污染估计不足，重视不够，未能及时督促采取措施。四是吉林市环保局没有及时向事故应急救援指挥部建议采取措施。五是吉林省环保局对水污染问题重视不够，没有按照有关规定全面、准确地报告水污染程度。六是国家环保总局在事件初期对可能产生的严重后果估计不足，重视不够，没有及时提出妥善处置意见。

据此，给予12名事故责任人做出党纪、政纪处理。其中：吉林市环保局局长吴扬，对事件负有领导责任，给予行政警告处分。吉林省环保局局长、党组书记王立英对事件负有重要领导责任，给予行政记大过、党内警告处分。污染事件发生后，原国家环境保护总局局长解振华乔辞去职务。

（四）湖北省竹山垃圾场14年污染，环卫局遭索赔266万元 2001年2月20日，竹山县环卫所与城关镇莲花村在未经原告14户58名村民同意的情况下，签订了该村聂家沟公路边建垃圾场的协议。由于垃圾场缺乏有效治理，空气、水、土均受到了严重污染，导致263棵果树死亡，粮食减收10万余元。由于食用了受污染的水及土地种植的粮食、蔬菜，58名村民的身心均受到了严重的损害。

2005年4月，竹山县环境监测站对水源、农作物进行了监测评估，认定该地水源严重污染，人畜不能饮用，农田受污染严重。2005年9月，十堰市农业环境保护站和农业部环境质量监督检测中心（武汉）对该地水、土、水稻进行抽样检测，认定3项指标均严重超标，被污染严重。

2006年5月29日，湖北省竹山县城关镇莲花村14户58位村民起诉该县城建局、环卫所环境污染人身及财产损害赔偿，起诉标的266万余元。

（五）四川泸州电厂燃油泄漏事故污染长江水体，被定为重大环境污染事件

2006年11月15日，按照调试计划，四川泸州川南电厂工程施工单位在污水设施尚未建成的情况下，开始燃油系统安装调试，造成柴油泄漏混入冷却水管道外排，导致长江水体污染。

当天，企业报告进入长江的柴油为0.38吨；11月16日下午，经国家环保总局西南环保督查中心督查，再报进入长江的柴油为16.945吨。国家环保总局认定，这起事故造成污油进入长江，导致泸州市城区停水，并进入重庆境内形成跨界污染，造成不良社会影响，构成重大环境污染事件。

四川泸州川南发电有限公司被处以20万元人民币的经济处罚，公司相关责任人被分别处以扣减奖金、撤销职务等处罚。2 007年5月1 5日前，四川环保局暂停审批沪州市除污染治理项目外所有新建项目。

(六)江苏盐城市水污染事件被告被判“投放危险物质罪” 2 009年2月20日，江苏盐城发生水污染事件。由于市区多处自来水取水口的水源被污染，直接造成自来水无法使用，影响居民用水安全，造成长时间停水。据法庭审理查明：被告人胡文标、丁月生于2 007年11月底至2 009年2月1 6日期间明知盐城市标新化工有限公司系环保部门规定的“废水不外排”企业、明知在“氯代醚酮”生产过程中所产生的钾盐废水中含有有毒、有害物质，仍将大量钾盐废水排放至公司北侧的五支河内，任其流经蟒蛇河污染盐城市城西、越河自来水厂取水口，致2 009年2月2 0日盐城市2 0多万居民饮用水停水长达66小时40分，造成直接经济损失54 3．21万元。

水污染事件发生近6个月后，盐城市盐都区人民法院，对涉案的盐城市标新化工有限公司法定代表人胡文标、生产负责人丁月生以“投放危险物质罪”，分别判处了10年和6年有期徒刑。这是国内首个以“投放危险物质罪”对环境污染事件责任人进行刑事处罚案例，该案判决后，迅速引起社会各界广泛关注。

(七)陕西凤翔“血铅”案，引发恶性群体事件 2 006年建成投产的陕西东岭集团冶炼公司，与马道口村、孙家南头村紧邻，部分群众住房与厂房相隔只有百米左右。

2009年8月，长青镇东岭集团冶炼公司环评范围内两个村庄731名儿童接受血铅检测后，确认615人血铅超标，其中166人属于中度、重度铅中毒，需住院排铅治疗。“血铅事件”的发生，造成群众恐慌。

8月11日上午，风翔县长青镇高咀头村一些村民围堵了途经村口的冶炼厂车辆。8月1 6日上午，东岭公司附近数百村民冲击东岭厂区，东岭厂区铁路专用线近三百米围墙掀翻，村民还砸烂了前来送煤的货车挡风玻璃和停在厂区的工程车。

目前，凤翔县政府拨出首批100万元人民币，用于支付血铅普查和患儿治疗，拟投资2000万元，启动搬迁方案，计划在两年内对环评标准范围内需要搬迁的民众全部搬迁。宝鸡市市长戴征社表示，对于凤翔血铅超标事件很痛心，就此向受到影响的村民鞠躬道歉，彻底关停了投资6亿元的东岭集团陕西东岭冶炼有限公司年产1 0万吨的铅锌冶炼项目和年产70万吨的焦化项目。

(八)江苏东海倾倒有毒物质，造成重大环境污染事故

2009年6月，江苏省东海县响水亿达化工有限公司，在生产医药中间体过程中产生有毒化学废弃物(所合成分为二硫化碳、二硫代乙酸等，其中二硫化碳属极易燃、易爆化学品，常温下呈液态，是损害神经和血管的毒物)。

为处理该废弃物，该公司先与徐某所在的废弃物处理有限公司签订了委托处理废弃物的合同。后因该批废弃物不易燃烧，处理成本较高，该废弃物处理有限公司遂安排业务员即徐某通知化工有限公司停止该笔业务。后徐某等为了赚取非法利润，于2009年5月底，由徐某、茆某与被告人王某达成协议，由王某支付16.212万元费用，从这家厂拉出近9 0吨有毒化工废弃物。由朱子星、朱艾建在未经任何处理的情况下将该批化工废弃物抛撒在东海县曲阳乡、安峰镇及沭阳县茆圩乡境内桥底、村交界处等不易被人发现的地方。

东海县人民法院认为，上述5人违反国家规定，向土地、水体倾倒有毒物质，造成重大污染事故，致使公私财产遭受重大损失。依法判处5人重大污染事故罪，分别处以拘役、并处罚金；违法所得，予以没收，上缴国库。

(九)湖南浏阳镇头镇镉污染事件，企业法人被刑拘、市环保局局长和分管副局长被停职

2003年，湖南省浏阳市镇头镇通过招商引资，引进长沙湘和化工厂，主要生产粉状硫酸锌和颗粒状硫酸锌。2004年4月，企业未经审批建设1条炼铟生产线。

建厂不久，厂区周围树林大片枯死，部分村民相继出现金身无力、头晕、胸闷、关节疼痛等症状。经检查，发现体内镉超标。2009年5月，该镇双桥村44岁村民罗柏林突然异常死亡，经湖南省劳卫所检测，死者体内镉严重超标。一个月后，61岁村民阳术之因呼吸系统病症入院治疗，不久也不治身亡，经湖南省劳卫所检测，其尿镉超出参考值达4倍多。

2008年以来，湘和化工厂因污染环境引发当地村民大量投诉。2009年4月，该厂被迫停产，相关责任人接受调查。2 009年7月29日，数百名村民在镇政府聚集；30日，上千名村民围堵镇政府、派出所。

环境监测部门的监测结果和专家调查咨询意见认为，非法生产导致周边镉污染。据认定，长沙湘和化工厂是该区域镉污染的直接来源，非法生产过程中多途径的镉排放是造成区域性镉污染事件的直接原因。厂区周边5 00米至12 00米范围属镉污染区域。

2009年8月1日，该厂法人代表被刑事拘留，浏阳市环保局局长和分管副局长被停职。

(十)山东沂南涑河砷化物水污染事件，企业负责人被判15年、3被告共同赔偿国家经济损失3714万元

2009年4月，亿鑫化工有限公司在未取得农业部颁发的生产许可证、产品批准文号，以及明知阿散酸产生的废水含有毒物质，未办理工商、环保等手续的情况下，非法生产阿散酸。在生产过程中，该公司将产生的大量含砷有毒废水排放在一处蓄意隐藏的污水池存放。7月2 0日、2 3日深夜，该公司负责人于皓为节省处理污水费用，趁当地降雨，附近一河流水量增加之际，指使生产厂长许长贤、员工于宗友，用水泵将含砷量超标2．7254万倍的生产废水排放到南涑河中，致使水体严重污染。

2009年9月5日，法院以犯有投放危险物质罪判处于皓有期徒刑11年，以犯有非法经营罪判处于皓有期徒刑5年，数罪并罚，决定执行有期徒刑15年，罚金5 0万元人民币；许长贤、于宗友则分别被以犯有投放危险物质罪判处有期徒刑6年、5年。法院同时支持了检察机关提起的刑事附带民诉讼请求，判决3被告共同赔偿国家3 714万元人民币的经济损失。

三、处理环境群体性事件的建议措施

环境保护本质是发展问题，更是民生问题，必须优先解决。环境问题得不到解决或解决得不好，就可能累积并显性暴发，最终导致付出更大的行政成本，影响政府的形象、损害政府的公信力、削弱政府的权威。只有优先解决了环境问题，才能以最小的行政成本实现好群众的根本利益，赢得解决群众问题的主动权。安全、环保、稳定，关系发展、关乎民生，任何时候都不能掉以轻心。通过对案例的深入解剖，根据专家的深刻分析，结合全市环保工作，特别是污染防治形势，提出如下措施建议：

(一)各级政府要强化环境保护法定主体责任

《环境保护法》明确规定，各级地方政府对辖区环境保护负有主体责任。这既是环境法治的基本要求，也是环境公共需求变化和环境基本权利发展的客观必然。目前，正在进入环境群体性事件的多发期。充分关注环境污染引发的群体性事件，维护群众的合法环境权益，认真解决群众环境诉求，切实解决环境污染问题，有效化解人民内部矛盾，预防环境群体性事件的发生与发展，保障经济社会的平稳较快发展，已经成为地方政府重要的工作内容。因此，各级政府必须通过拓展政府环境第一性义务即政府环境职责，提升政府公信力；强化政府环境第二性义务即政府环境法律责任，增强政府执行力；健全完善政府环境管理责任、加强环境服务责任。要树立保护环境就是保护生产力、就是促进发展、就是政绩的观念，算清环境污染的经济账、政治账，从以人为本、执政为民的高度，重视涉及到群众切身利益的环境污染问题，把解决影响群众利益的环境问题作为实践“三个代表”重要思想，全面落实科学发展观，构建和谐社会的重要举措，正确处理经济发展和环境保护的关系，切实履行环境保护法定主体责任，认真执行环境与发展综合决策制度，支持环保部门依法行使职能，真正做到环境与发展并重，进而以环境保护优化经济发展。同时，各地政府不能拖、不能等、不能推，必须迅速行动起来，真抓实干，认真解决涉及群众切身利益的环境问题。

(二)环保部门要加强环境监管和环境执法

环境保护是预防污染事件发生的重要“防火墙”，把牢环保这一关口，就增加了一道安全阀。环境保护是一项防止污染项目上马破坏生态环境的重要手段，是保障经济社会健康和谐发展的重要制度设计。各级环保部门要充分发挥职能作用，坚持依法办事，严格环评审批，加大环境监管和环境执法工作力度。要严把新建污染项目的准入关，加强污染的源头控制，认真执行“三同时”制度，强化环保验收措施，实施全过程监督，防止新建项目布局不合理和污染物难以治理而引发的污染纠纷。要加大对现有排污企业的监管力度，增强监测的频次，缩短监测周期，对违法排污企业必须严惩不贷，防止企业偷排、直排污染物而损害群众利益的事件发生。要及时妥善处理企业事故性污染物排放后引发的纠纷处理工作，充分保障群众的合法权益。及时消除环境监管的盲区盲点，严防行政不作为，特别是失职、渎职现象的发生。

(三)企业法人要承担环境保护法定义务和社会责任

作为经济组织实体的企业承担着重要的社会责任，必须履行保护环境的法定义务。我国法律规定，防治污染主要是以企业为法律规制对象。《环境保护法》和与其配套的单行法《大气污染防治法》、“水污染防治法》等法律，规范了企业应遵循的保护环境的职责，针对不同的范围对企业提出了保护环境的要求。《环境保护法》规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。在各项有关环境保护的法律中明确规定环境法律责任主体为“排放污染物的企业事业单位”、“造成环境严重污染的企业事业单位”、“排污单位”等，因此，企业应严格遵守各项环保法律法规，摆正保护环境与提高经济效益的关系，切实履行保护环境的法律义务，坚决杜绝一切破坏环境的行为，在谋求经济利益的同时，充分考虑环境公益，认真履行保护环境的社会责任。

(四)社会各界要建立“联保共建”的环境保护大机制

要坚持“综合治理，城乡统筹，部门联动，防控并举”的思路，探索新载体，构建大机制，积极开展“联保共建”活动，深入实施“环保惠民”工程。要下更大的决心、花更大的力气，强化对突出环境问题的综合整治，加强重点污染治理，组织开展环境问题排查，集中整治重点区域、重点企业污染，努力消除各种环境隐患，维护人民群众环境权益和身体健康。要着眼长远，加快污水处理厂、垃圾处理场等环保基础设施建设，逐步改善环境染污治理和环境承载能力。要充分发挥相关部门的法定职能作用，集聚全社会的环境保护要素资源，建立环境保护“统一战线”和生态文明建设“共同体”，提升公众的环境保护意识，调动社会各界的积极性，凝聚各方面的力量，共同努力，让人民群众喝上干净的水、呼吸到新鲜空气、吃到放心食品、生活在健康的环境中，确保环境安全、人民幸福、社会和谐。

(五)要落实环境污染群体性事件处理责任

环境污染群体性事件处理，要坚持“属地管理、谁主管谁负责”的原则。各级党政主要领导，要对环境污染纠纷的协调处理工作以及由此引发的群体性事件的预防处置负总责；各有关部门，要落实责任，切实做到“守土有责”；各级环保部门，要切实履行对环境保护管理监督和执法职能，及时调查处理环境污染纠纷，努力当好党委、政府的参谋。各有关职能部门要加强协作配合，形成整体合力，努力构建党委政府统一领导、有关部门各司其责、齐抓共管的格局。

要实行严格的责任追究制度，对因工作失职、防范不力、处置不当、造成严重后果的单位和个人，要按照有关规定追究其责任；对排查调处矛盾不力，能解决的问题不去解决，导致矛盾激化，引发群体性事件，造成重大影响的，要严肃追究有关人员的责任；对已发生的重大群体性事件，党政领导和主管部门隐瞒不报或迟报、漏报而贻误时机，或处置失当，造成事态扩大的，要按照有关规定，严肃追究责任。及由此引发的群体性事件的预防处置负总责；各有关部门，要落实责任，切实做到“守土有责”；各级环保部门，要切实履行对环境保护管理监督和执法职能，及时调查处理环境污染纠纷，努力当好党委、政府的参谋。各有关职能部门要加强协作配合，形成整体合力，努力构建党委政府统一领导、有关部门各司其责、齐抓共管的格局。要实行严格的责任追究制度，对因工作失职、防范不力、处置不当、造成严重后果的单位和个人，要按照有关规定追究其责任；对排查调处矛盾不力，能解决的问题不去解决，导致矛盾激化，引发群体性事件，造成重大影响的，要严肃追究有关人员的责任；对已发生的重大群体性事件，党政领导和主管部门隐瞒不报或迟报、漏报而贻误时机，或处置失当，造成事态扩大的，要按照有关规定，严肃追究责任。

参考文献:

［1］王玉明 暴力型环境群体性事件的成因分析——基于对十起典型环境群体性事件的研究 广东省行政学院 中共珠海市委党校珠海市行政学院学报 2012年03期

［2］施群 环境群体性事件的成因分析及其治理 南京师范大学 硕士

［3］郑旭涛 预防式环境群体性事件的成因分析——以什邡、启东、宁波事件为例

中国政法大学政治与公共管理学院 东南学术 2013年03期

［4］王玉明 暴力环境群体性事件的成因分析——基于对十起典型环境冲突事件的研究

广东行政学院 四川行政学院学报 2012年03期

［5］付军;陈瑶

PX项目环境群体性事件成因分析及对策研究 环保部环境发展中心科技处 环境保护 2015年16期

［6］徐惠娟;王学华 环境群体性事件的成因分析——基于对十起典型环境群体性事件的研究

苏州科技学院环境科学与工程学院 环境与可持续发展 2013年06期

［7］房影 环境危机引起的群体性事件的成因与对策研究——基于科塞的功能冲突论的分析

江南大学法学院 法制与社会 2015年02期

［8］姜华 我国涉环境群体性事件的成因及应对分析

环境保护部环境工程评估中心 环境保护 2013年13期

［9］刘细良;刘秀秀 基于政府公信力的环境群体性事件成因及对策分析 湖南大学法学院 中国管理科学 2013年S1期

［10］程雨燕． 环境群体性事件的特点、原因及其法律对策［J］． 广东行政学院学报，2007(2)．

［11］刘能． 当代中国的群体性事件: 形象地位变迁和分类框架再构［J］．江苏行政学院学报，2011(2)．

［12］肖文涛． 治理群体性事件与加强基层政府应对能力建设［J］． 中国行政管理，2009．

第二篇：环境群体性事件

环境群体性事件

一、关于环境污染导致的群体性事件的情况通报

在环境形势处于“总体好转，局部恶化”的大背景下，有关环境污染问题和由此引发的群众信访、群体性事件，成为热点、焦点和难点问题。选择影响较大的1 0个事件和案例予以剖析：

(一)四川沱江特大水污染案，3人被判环境监管失职罪

004年2—4月，四川川化股份有限公司将工业废水排入沱江干流水域，造成特大水污染事故，给成都、资阳等5市的工农业生产和人民生活造成了严重的影响和经济损失。经农业部长江中上游渔业生态环境监测中心评估，仅天然渔业资源损失就达1569万余元。9月9日，成都市锦江区法院分别对涉及沱江水污染事故的被告人何立光、吴贵鑫、李俭等重大环境污染事故案和被告人宋世英、张明、张山等环境监管失职案做出一审判决。相关责任人最高获刑5年，处罚金人民币4万元。

特别值得注意的是：宋世英、张明、张山分别作为青白江区环保局分管环境监测、环境监理、污染管理的副局长、环境监测站站长和环境监理所所长，违反相关的职责规定，在工作中严重不负责任，未能及时有效地预防、阻止重大环境污染事故的发生，致使公私财产遭受重大损失，其行为已构成环境监管失职罪。法院一审分别判处：宋世英有期徒刑2年6个月；张明有期徒刑2年6个月；张山有期徒刑1年6个月，缓刑2年。

(二)浙江东阳画水镇化工污染，引发恶性群体性事件

2005年4月1 0日，浙江省东阳市画水镇爆发大规模冲突。东阳市政府将数家化工厂、农药厂迁到当地建成“化工工业园”。据农民投诉，自从化工厂迁入后，环境严重污染，稻田不生，山林被“毒死”。农民因不满化工厂污染环境，占据化工厂，与入厂警察发生冲突，致数十人被打死，逾千人受伤，遭推翻或破坏的警车多达数百部。

(三)松花江特别重大水污染责任事件，12人受到党纪、政纪处理 005年11月1 3日，中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔发生爆炸，引发松花江水污染事件。

国务院事故及事件调查组认定：中石油吉林石化分公司双苯厂“11.13”爆炸事故和松花江水污染事件是一起特大生产安全责任事故和特别重大水污染责任事件。污染事件的主要原因：一是吉化分公司及双苯厂对可能发生的事故会引发松花江水污染问题没有进行深入研究，有关应急预案有重大缺失。二是吉林市事故应急救援指挥部对水污染估计不足，重视不够，未提出防控措施和要求。三是中国石油天然气公司和股份公司对环保保护工作重视不够，对吉化公司环保工作中存在的问题失察，对水污染估计不足，重视不够，未能及时督促采取措施。四是吉林市环保局没有及时向事故应急救援指挥部建议采取措施。五是吉林省环保局对水污染问题重视不够，没有按照有关规定全面、准确地报告水污染程度。六是国家环保总局在事件初期对可能产生的严重后果估计不足，重视不够，没有及时提出妥善处置意见。

据此，给予12名事故责任人做出党纪、政纪处理。其中：吉林市环保局局长吴扬，对事件负有领导责任，给予行政警告处分。吉林省环保局局长、党组书记王立英对事件负有重要领导责任，给予行政记大过、党内警告处分。污染事件发生后，原国家环境保护总局局长解振华乔辞去职务。

（四）湖北省竹山垃圾场14年污染，环卫局遭索赔266万元

2001年2月20日，竹山县环卫所与城关镇莲花村在未经原告14户58名村民同意的情况下，签订了该村聂家沟公路边建垃圾场的协议。由于垃圾场缺乏有效治理，空气、水、土均受到了严重污染，导致263棵果树死亡，粮食减收10万余元。由于食用了受污染的水及土地种植的粮食、蔬菜，58名村民的身心均受到了严重的损害。

2005年4月，竹山县环境监测站对水源、农作物进行了监测评估，认定该地水源严重污染，人畜不能饮用，农田受污染严重。2005年9月，十堰市农业环境保护站和农业部环境质量监督检测中心（武汉）对该地水、土、水稻进行抽样检测，认定3项指标均严重超标，被污染严重。

2006年5月29日，湖北省竹山县城关镇莲花村14户58位村民起诉该县城建局、环卫所环境污染人身及财产损害赔偿，起诉标的266万余元。

（五）四川泸州电厂燃油泄漏事故污染长江水体，被定为重大环境污染事件

2006年11月15日，按照调试计划，四川泸州川南电厂工程施工单位在污水设施尚未建成的情况下，开始燃油系统安装调试，造成柴油泄漏混入冷却水管道外排，导致长江水体污染。当天，企业报告进入长江的柴油为0.38吨；11月16日下午，经国家环保总局西南环保督查中心督查，再报进入长江的柴油为16.945吨。国家环保总局认定，这起事故造成污油进入长江，导致泸州市城区停水，并进入重庆境内形成跨界污染，造成不良社会影响，构成重大环境污染事件。

四川泸州川南发电有限公司被处以20万元人民币的经济处罚，公司相关责任人被分别处以扣减奖金、撤销职务等处罚。2 007年5月1 5日前，四川环保局暂停审批沪州市除污染治理项目外所有新建项目。

(六)江苏盐城市水污染事件被告被判“投放危险物质罪”

009年2月20日，江苏盐城发生水污染事件。由于市区多处自来水取水口的水源被污染，直接造成自来水无法使用，影响居民用水安全，造成长时间停水。据法庭审理查明：被告人胡文标、丁月生于2 007年11月底至2 009年2月1 6日期间明知盐城市标新化工有限公司系环保部门规定的“废水不外排”企业、明知在“氯代醚酮”生产过程中所产生的钾盐废水中含有有毒、有害物质，仍将大量钾盐废水排放至公司北侧的五支河内，任其流经蟒蛇河污染盐城市城西、越河自来水厂取水口，致2 009年2月2 0日盐城市2 0多万居民饮用水停水长达66小时40分，造成直接经济损失54 3．21万元。

水污染事件发生近6个月后，盐城市盐都区人民法院，对涉案的盐城市标新化工有限公司法定代表人胡文标、生产负责人丁月生以“投放危险物质罪”，分别判处了10年和6年有期徒刑。这是国内首个以“投放危险物质罪”对环境污染事件责任人进行刑事处罚案例，该案判决后，迅速引起社会各界广泛关注。

(七)陕西凤翔“血铅”案，引发恶性群体事件

006年建成投产的陕西东岭集团冶炼公司，与马道口村、孙家南头村紧邻，部分群众住房与厂房相隔只有百米左右。

2009年8月，长青镇东岭集团冶炼公司环评范围内两个村庄731名儿童接受血铅检测后，确认615人血铅超标，其中166人属于中度、重度铅中毒，需住院排铅治疗。“血铅事件”的发生，造成群众恐慌。

8月11日上午，风翔县长青镇高咀头村一些村民围堵了途经村口的冶炼厂车辆。8月1 6日上午，东岭公司附近数百村民冲击东岭厂区，东岭厂区铁路专用线近三百米围墙掀翻，村民还砸烂了前来送煤的货车挡风玻璃和停在厂区的工程车。

目前，凤翔县政府拨出首批100万元人民币，用于支付血铅普查和患儿治疗，拟投资2000万元，启动搬迁方案，计划在两年内对环评标准范围内需要搬迁的民众全部搬迁。宝鸡市市长戴征社表示，对于凤翔血铅超标事件很痛心，就此向受到影响的村民鞠躬道歉，彻底关停了投资6亿元的东岭集团陕西东岭冶炼有限公司年产1 0万吨的铅锌冶炼项目和年产70万吨的焦化项目。

(八)江苏东海倾倒有毒物质，造成重大环境污染事故

2009年6月，江苏省东海县响水亿达化工有限公司，在生产医药中间体过程中产生有毒化学废弃物(所合成分为二硫化碳、二硫代乙酸等，其中二硫化碳属极易燃、易爆化学品，常温下呈液态，是损害神经和血管的毒物)。为处理该废弃物，该公司先与徐某所在的废弃物处理有限公司签订了委托处理废弃物的合同。后因该批废弃物不易燃烧，处理成本较高，该废弃物处理有限公司遂安排业务员即徐某通知化工有限公司停止该笔业务。后徐某等为了赚取非法利润，于2009年5月底，由徐某、茆某与被告人王某达成协议，由王某支付16.212万元费用，从这家厂拉出近9 0吨有毒化工废弃物。由朱子星、朱艾建在未经任何处理的情况下将该批化工废弃物抛撒在东海县曲阳乡、安峰镇及沭阳县茆圩乡境内桥底、村交界处等不易被人发现的地方。

东海县人民法院认为，上述5人违反国家规定，向土地、水体倾倒有毒物质，造成重大污染事故，致使公私财产遭受重大损失。依法判处5人重大污染事故罪，分别处以拘役、并处罚金；违法所得，予以没收，上缴国库。

(九)湖南浏阳镇头镇镉污染事件，企业法人被刑拘、市环保局局长和分管副局长被停职

2003年，湖南省浏阳市镇头镇通过招商引资，引进长沙湘和化工厂，主要生产粉状硫酸锌和颗粒状硫酸锌。2004年4月，企业未经审批建设1条炼铟生产线。

建厂不久，厂区周围树林大片枯死，部分村民相继出现金身无力、头晕、胸闷、关节疼痛等症状。经检查，发现体内镉超标。2009年5月，该镇双桥村44岁村民罗柏林突然异常死亡，经湖南省劳卫所检测，死者体内镉严重超标。一个月后，61岁村民阳术之因呼吸系统病症入院治疗，不久也不治身亡，经湖南省劳卫所检测，其尿镉超出参考值达4倍多。

2008年以来，湘和化工厂因污染环境引发当地村民大量投诉。2009年4月，该厂被迫停产，相关责任人接受调查。2 009年7月29日，数百名村民在镇政府聚集；30日，上千名村民围堵镇政府、派出所。

环境监测部门的监测结果和专家调查咨询意见认为，非法生产导致周边镉污染。据认定，长沙湘和化工厂是该区域镉污染的直接来源，非法生产过程中多途径的镉排放是造成区域性镉污染事件的直接原因。厂区周边5 00米至12 00米范围属镉污染区域。

2009年8月1日，该厂法人代表被刑事拘留，浏阳市环保局局长和分管副局长被停职。

(十)山东沂南涑河砷化物水污染事件，企业负责人被判15年、3被告共同赔偿国家经济损失3714万元

2009年4月，亿鑫化工有限公司在未取得农业部颁发的生产许可证、产品批准文号，以及明知阿散酸产生的废水含有毒物质，未办理工商、环保等手续的情况下，非法生产阿散酸。在生产过程中，该公司将产生的大量含砷有毒废水排放在一处蓄意隐藏的污水池存放。7月2 0日、2 3日深夜，该公司负责人于皓为节省处理污水费用，趁当地降雨，附近一河流水量增加之际，指使生产厂长许长贤、员工于宗友，用水泵将含砷量超标2．7254万倍的生产废水排放到南涑河中，致使水体严重污染。

2009年9月5日，法院以犯有投放危险物质罪判处于皓有期徒刑11年，以犯有非法经营罪判处于皓有期徒刑5年，数罪并罚，决定执行有期徒刑15年，罚金5 0万元人民币；许长贤、于宗友则分别被以犯有投放危险物质罪判处有期徒刑6年、5年。法院同时支持了检察机关提起的刑事附带民诉讼请求，判决3被告共同赔偿国家3 714万元人民币的经济损失。

二、关于环境污染导致的群体性事件的专家解析

据国家信访局的信息，土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法涉诉等群众反映强烈的突出问题，成为新时期信访工作的重点。据统计，环境污染引发的群体性事件以年均29％的速度递增，对抗程度明显高于其他群体性事件。上述环境污染事故及群体性事件，引起了国际国内、高层领导和社会各界的广泛关注：

国家环境保护部副部长潘岳指出，“目前，我国有1／4的人口饮用不合格的水，1／3的城市人口呼吸着严重污染的空气，污染对公众健康的危害将引发社会的强烈不满。”

中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文指出，环境污染问题已成为容易引发农民群体性事件的因素之一。总体来看，容易引发农民的群体性事件主要是4个方面：一是土地征用；二是环境污染；三是移民搬迁；四是集体资产的处置。引发这些问题，主要原因：一是有些地方在经济发展中不注重科学发展观，单纯地追求GDP，损害了农民的利益。二是一些地方干部存在腐败现象，导致群体性事件发生。

南京大学社会学系教授张玉林论述，落实科学发展观需要体制跟进。随着各地工业化步伐的加快，中国农村因环境污染引发的社会冲突迅速增加。在以经济增长为主要任期考核指标的压力型行政体制下，GDP和税收／财源的增长成为地方官员的优先选择，从而导致他们容易采取重增长、轻环保的污染保护主义行为，并与追求利润的企业家结成利益同盟，引发污染向农村地区的低成本转移，而受害农民也难以获得应有的补偿，围绕污染而产生的纠纷也就容易升级为群体性的暴力。

综合专家论述，对发生上述环境污染及群体性事件的原因解析如下：

污染事件的发生看似偶然，但有其必然性。根本原因，是片面追求GDP忽视环境保护，而导致长期累积的矛盾集中暴发，是环境保护滞后于经济发展的必然结果。GDP至上的政绩观是重经济发展轻环境保护、污染事故多发的重要根源。在这种发展观、政绩观下，污染项目闯过了环保关口，违法企业得到了庇护。致使GDP上升了，环境质量下降了；财富增加了，群众的幸福感减少了，这是以环境换取经济发展的结果。同时，随着环境问题的日益突出、群众环保意识的逐步提高，污染问题已经成为引发群体性事件的一个新的诱因。环境信访问题如果得不到合理的解决，大多数会转化为群体性事件。根本原因，主要是污染危机受损者的基本生存、公众环境参与的权力没有受到应有的尊重。

第一，污染企业在建厂之初大都没有经过严格的环境影响评价审查，相关手续违法。一些污染企业和工业园区，在没有进行充分环境评估的情况下，匆忙上马。有的因污染严重而停产，随后易地转移重建再生产，屡遭群众反对和驱赶。除了高额利润的刺激之外，主要原因就在于“发展缺少科学、准入不迈门槛”。

第二，在发现违法排污或造成污染之后，处罚力度严重不足。污染企业有的无照经营，有的没有通过环保验收，却可以在“试生产”的名义下长期生产；通过环保验收的企业也经常为节省成本直接排污。有的违法企业被处以罚款，申请法院强制执行，但很难执 行到位。有的投产时就未经环保部门许可，因超标排放被环保部门责令停产，但行政处罚执行难，导致污染状况继续恶化。

第三，在污染造成明显的侵害后果之后，受害者要求制止污染的诉求得不到支持。环境污染导致的群体性事件中，受害群众都曾多次上访，要求工厂搬迁或停止排污，有关新闻媒体也曾经予以披露，一些人大代表和政协委员也曾多次发出呼吁或提出议案，但一直得不到彻底解决。群众的赔偿要求，得不到满足，排污单位和有关部门，甚至无视群众的维权意愿和赔偿要求。

第四，环境污染引发的群体性事件主要有复杂性、规模化对抗趋势等特点。在企业的排污和侵害行为得不到公共权力有效制止的情况下，受害群众逐渐对正常申诉途径失望，转而选择“自力性救济”，通过“自己的方式”去寻求解决的途径。而这种方式在缺少理性的组织引导的情况下，又容易被一种身为“受害者”所具有的悲情意识控制，甚至产生一种绝望情绪。极端的情绪和认识一旦出现，激烈的暴力释放也就成为难以控制的必然结果。

三、关于防控环境污染导致的群体性事件的措施建议

环境保护本质是发展问题，更是民生问题，必须优先解决。环境问题得不到解决或解决得不好，就可能累积并显性暴发，最终导致付出更大的行政成本，影响政府的形象、损害政府的公信力、削弱政府的权威。只有优先解决了环境问题，才能以最小的行政成本实现好群众的根本利益，赢得解决群众问题的主动权。安全、环保、稳定，关系发展、关乎民生，任何时候都不能掉以轻心。通过对案例的深入解剖，根据专家的深刻分析，结合全市环保工作，特别是污染防治形势，提出如下措施建议：

(一)各级政府要强化环境保护法定主体责任

《环境保护法》明确规定，各级地方政府对辖区环境保护负有主体责任。这既是环境法治的基本要求，也是环境公共需求变化和环境基本权利发展的客观必然。目前，正在进入环境群体性事件的多发期。充分关注环境污染引发的群体性事件，维护群众的合法环境权益，认真解决群众环境诉求，切实解决环境污染问题，有效化解人民内部矛盾，预防环境群体性事件的发生与发展，保障经济社会的平稳较快发展，已经成为地方政府重要的工作内容。因此，各级政府必须通过拓展政府环境第一性义务即政府环境职责，提升政府公信力；强化政府环境第二性义务即政府环境法律责任，增强政府执行力；健全完善政府环境管理责任、加强环境服务责任。要树立保护环境就是保护生产力、就是促进发展、就是政绩的观念，算清环境污染的经济账、政治账，从以人为本、执政为民的高度，重视涉及到群众切身利益的环境污染问题，把解决影响群众利益的环境问题作为实践“三个代表”重要思想，全面落实科学发展观，构建和谐社会的重要举措，正确处理经济发展和环境保护的关系，切实履行环境保护法定主体责任，认真执行环境与发展综合决策制度，支持环保部门依法行使职能，真正做到环境与发展并重，进而以环境保护优化经济发展。同时，各地政府不能拖、不能等、不能推，必须迅速行动起来，真抓实干，认真解决涉及群众切身利益的环境问题。

(二)环保部门要加强环境监管和环境执法

环境保护是预防污染事件发生的重要“防火墙”，把牢环保这一关口，就增加了一道安全阀。环境保护是一项防止污染项目上马破坏生态环境的重要手段，是保障经济社会健康和谐发展的重要制度设计。各级环保部门要充分发挥职能作用，坚持依法办事，严格环评审批，加大环境监管和环境执法工作力度。要严把新建污染项目的准入关，加强污染的源头控制，认真执行“三同时”制度，强化环保验收措施，实施全过程监督，防止新建项目布局不合理和污染物难以治理而引发的污染纠纷。要加大对现有排污企业的监管力度，增强监测的频次，缩短监测周期，对违法排污企业必须严惩不贷，防止企业偷排、直排污染物而损害群众利益的事件发生。要及时妥善处理企业事故性污染物排放后引发的纠纷处理工作，充分保障群众的合法权益。及时消除环境监管的盲区盲点，严防行政不作为，特别是失职、渎职现象的发生。

(三)企业法人要承担环境保护法定义务和社会责任

作为经济组织实体的企业承担着重要的社会责任，必须履行保护环境的法定义务。我国法律规定，防治污染主要是以企业为法律规制对象。《环境保护法》和与其配套的单行法《大气污染防治法》、“水污染防治法》等法律，规范了企业应遵循的保护环境的职责，针对不同的范围对企业提出了保护环境的要求。《环境保护法》规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。在各项有关环境保护的法律中明确规定环境法律责任主体为“排放污染物的企业事业单位”、“造成环境严重污染的企业事业单位”、“排污单位”等，因此，企业应严格遵守各项环保法律法规，摆正保护环境与提高经济效益的关系，切实履行保护环境的法律义务，坚决杜绝一切破坏环境的行为，在谋求经济利益的同时，充分考虑环境公益，认真履行保护环境的社会责任。

(四)社会各界要建立“联保共建”的环境保护大机制

要坚持“综合治理，城乡统筹，部门联动，防控并举”的思路，探索新载体，构建大机制，积极开展“联保共建”活动，深入实施“环保惠民”工程。要下更大的决心、花更大的力气，强化对突出环境问题的综合整治，加强重点污染治理，组织开展环境问题排查，集中整治重点区域、重点企业污染，努力消除各种环境隐患，维护人民群众环境权益和身体健康。要着眼长远，加快污水处理厂、垃圾处理场等环保基础设施建设，逐步改善环境染污治理和环境承载能力。要充分发挥相关部门的法定职能作用，集聚全社会的环境保护要素资源，建立环境保护“统一战线”和生态文明建设“共同体”，提升公众的环境保护意识，调动社会各界的积极性，凝聚各方面的力量，共同努力，让人民群众喝上干净的水、呼吸到新鲜空气、吃到放心食品、生活在健康的环境中，确保环境安全、人民幸福、社会和谐。

(五)要落实环境污染群体性事件处理责任

环境污染群体性事件处理，要坚持“属地管理、谁主管谁负责”的原则。各级党政主要领导，要对环境污染纠纷的协调处理工作以及由此引发的群体性事件的预防处置负总责；各有关部门，要落实责任，切实做到“守土有责”；各级环保部门，要切实履行对环境保护管理监督和执法职能，及时调查处理环境污染纠纷，努力当好党委、政府的参谋。各有关职能部门要加强协作配合，形成整体合力，努力构建党委政府统一领导、有关部门各司其责、齐抓共管的格局。

要实行严格的责任追究制度，对因工作失职、防范不力、处置不当、造成严重后果的单位和个人，要按照有关规定追究其责任；对排查调处矛盾不力，能解决的问题不去解决，导致矛盾激化，引发群体性事件，造成重大影响的，要严肃追究有关人员的责任；对已发生的重大群体性事件，党政领导和主管部门隐瞒不报或迟报、漏报而贻误时机，或处置失当，造成事态扩大的，要按照有关规定，严肃追究责任。及由此引发的群体性事件的预防处置负总责；各有关部门，要落实责任，切实做到“守土有责”；各级环保部门，要切实履行对环境保护管理监督和执法职能，及时调查处理环境污染纠纷，努力当好党委、政府的参谋。各有关职能部门要加强协作配合，形成整体合力，努力构建党委政府统一领导、有关部门各司其责、齐抓共管的格局。要实行严格的责任追究制度，对因工作失职、防范不力、处置不当、造成严重后果的单位和个人，要按照有关规定追究其责任；对排查调处矛盾不力，能解决的问题不去解决，导致矛盾激化，引发群体性事件，造成重大影响的，要严肃追究有关人员的责任；对已发生的重大群体性事件，党政领导和主管部门隐瞒不报或迟报、漏报而贻误时机，或处置失当，造成事态扩大的，要按照有关规定，严肃追究责任。

第三篇：开窗：求解环境群体性事件

“开窗” 求解环境群体性事件

作者：南方周末记者 冯洁 汪韬

2012-11-29 11:14:12来源：南方周末

本文获得2012南方周末新闻奖提名奖

获奖理由

对重大敏感问题的建设性介入，问题意识、切入的角度和行文，在在值得赞美！

获奖感言

南方周末记者 汪韬：直到版样传到印刷厂，编辑的心方才踏实下来，这“通篇都是敏感词”的报道终于要登出来了。

《开窗》其实是一篇旧闻——距离什邡事件5个月，启东事件4个月，宁波事件1个月。2012年环保领域印象最为深刻的，应是四个月内竟发生三起因反对污染企业而导致的群体性事件。但这三起事件都有报道禁令，中国媒体集体失语，犹记得微博上一张照片：一位外媒记者扛着摄像机，被众人托起。

10月份，“自1996年来以来环境群体性事件的年增速为29%”的专家讲话引起网络疯狂转。基于此话题的热度和穿透力，以及南方周末的特性，南方周末绿色板块负责人朱红军决意介入“这个看起来敏感的话题”，本着建设性的角度，寻找环境群体事件新思维，包括新现象、新特点、新反思和新思维。

专题共计三篇稿件，由我和冯洁合写。此专题的难度不在于采访，而在于见识。这个看似敏感的选题操作过程远不如调查报道那么惊心动魄，平淡得像写一篇论文。最终，操作过程虽将近一个月，两人初稿加起来近一万五千字，方案中的前三点基本夯实，但最重要的新思维却迟迟难以落笔，冯洁甚至将最后一部分标题定为“没有新思维的新思维”，后被编辑改为“窗在哪里？”。见报稿并不十分令人满意，同事评报时也称见识显得常态，面面谈，缺乏判断力。

其实此稿的操作路径并不复杂，就是遍访专家和官员，寻找所谓新思维，冯洁负责中央层面，我负责地方层面。

地方官员很难突破，我们有一个专访各地市长的“城市列传”专题，宁波事件后约访宁波市市长未成。而去过现场的专家也不愿意透露官员联系方式，地方官员不希望再谈此事，一些专家的研究生去当地调研甚至也不受待见。做稿期间，恰逢党的十八大报告中提出“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”，这也是环保部部长周生贤答记者问时提出的解决群体性事件措施之一。搜索得知北京和广州曾有垃圾焚烧厂和变电站的稳定风险评估，连忙去问，但是截至发稿都没有收到北京相关部门的回复。广州市的相关部门在开会讨论后说接受采访，但这已经是稿件登出的那一天。

地方经验最后落在了发生启东事件的江苏省，江苏省在启东事件后出台了《关于切实加强建设项目环保公众参与的意见》，环保厅环评处处长接受了南方周末记者的采访，没有回避启东问题，只可惜这篇配文的专业性太强，传播度不广。

采访过程发现，能将环境群体性事件梳理清楚的专家和官员比想象的少，去过现场的专家更寥寥无几。一个学术会议上，一天的会议中竟有四个报告的主题是环境群体性事件，但依然没有所谓新思维。

很多专家推荐写写乌坎事件的成功经验，但这不是环境群体性事件，对我的这个主题意义不大。中央和地方的采访终殊途同归，解决方法都是稳定风险评估机制，这实际上并没有脱离传统的维稳思路。成稿显得头重脚轻，原因在此，当然也包括记者对问题的判断能力有限。

现在回想起来，学者丘昌泰介绍的台湾经验确是打开了新思维的一扇窗，这也是专题的第三篇配文，台湾历经四十多年的抗争、对话，如今大部分环境诉求已从街头走进房间，协商机制也已逐渐破题。

采访丘昌泰老师有一个插曲，在回复第一封采访邮件后，丘老师竟在八天后才回复第二封邮件，原来这期间他在大陆度假，无法登陆Gmail。

摆上桌面的环境群体性事件，需要各方、各利益体的协力化解。（何籽/图）

2012年短短四个月，全国接连爆发了三起环境群体性事件，而自1996年以来，这类事件以29%的年增速困扰中国。十八大将生态文明提升到了前所未有的高度，从中央到地方，也在密集探讨应对事件之良策。南方周末记者遍访相关党政部门、专家，求解环境群体性事件新思维。

一位硕士生的困惑

北京大学环境法专业的硕士生周霖（化名），决定将自己这学期的课程作业锁定在环境群体性事件研究上，她想拍一部以垃圾焚烧为主题的视频，名字想了很久，叫做《开窗》，“现在，《开窗》还缺一个好的结尾：解决机制。” 她不是一个人在困惑。2012年11月17日，周霖旁听了一场名为“公共领域中的冲突解决：理论与实践”的学术会议，参会人士包括大学、国家行政学院、中央党校的教授、社区管理者和非政府组织，甚至还有一名法官。

在这场仅召开一天的会议上，竟有四个报告的主题是环境群体性事件。周霖越发觉得自己选对了题目，但对于结尾的困惑依旧。会场里，主持人常健——南开大学周恩来政府管理学院教授也在反复问：“除了协商之外，还有什么解决方法？”

“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决。”这是会议上学者们提及最多的一句话，会场弥漫着对现状的担忧情绪。

你一言，“环境群体性事件最大特征是对象泛，模糊、没有明确的诉求。很多时候甚至没有科学的依据。”

我一句，“要有充分讨论的空间，不仅要给反对者，也要给支持者的声音，创造更理性的环境。”

一位中央党校的教授接过了话：“我们党校希望得到专家的支持，把理念、方法介绍到党校系统中。这样地方官员在承接项目时就会知道，若没有公众参与，结果往往都是不好的，甚至是双输。”

还在读大学本科时，借助课题调查，周霖去了反对建设垃圾焚烧厂的北京市六里屯周边社区调查，即便是缺乏社会阅历的学生，都能轻易地察觉问题的复杂性，“根本不是理论上的‘政府应该公开信息，公众应该理性参与’一句这么简单。”

只是两年光阴，频频爆发的环境群体性事件，背后的复杂性和紧迫性，已经远远超出了一位大学生的想象。案牍上的进步

周霖的课件资料里还来不及刷新最新的这两个数据：

29%——自1996年来以来环境群体性事件的年增速，这是在最近十一届全国人大常委会专题讲座上，中国环境科学学会副理事长杨朝飞透露的数据。

专题会上提及的另一个数据是三十多万——“十一五”期间环境信访的件数，环境访民成为了中国庞大访民队伍中的新类型。

刺激周霖专业神经的则是最近的一连串新闻。2012年刚过去的短短数月里，四川什邡、江苏启东和浙江宁波接连爆发了三起环境群体性事件。她发现，身边的老师，圈子里的学者，政府的官员，开始为这个话题忙碌起来。李明所在的国家行政学院应急管理培训中心，目前正在等待中组部批复2013年的授课计划。其中，有一门针对群体性事件应急的课程首次被列入课表，成为未来培训官员的必修课。这名副教授注意到，2010年以来，环境类群体性事件已呈多发态势。

而早在2009年，中国社科院研究员单光鼐就已经在《南方周末》的文章里预测环境事件的增长趋势，“违法征地拆迁、劳资纠纷和环境污染是造成群体性事件的三驾马车。”现在他的预测正变为现实。

执政系统的触觉也是敏锐的。北京市信访办副主任张宗林对南方周末记者总结，全国群体性事件中环境类群体事件有明显上升趋势。

甚至在最近的十八大新闻记者招待会上，环保部部长周生贤直面群体性事件增多的提问时坦言，“这是规律”、“环境方面正处于敏感时期”，在提出要从依法环评、信息公开、公众参与和社会风险评价四个方面着手改善后，对于效果预期，部长用了“相对减少”这个偏保守的词汇。

除了各界低调的会议、讲座，密集研讨环境群体性事件的规律成因和对策外，从发改委到环保部等各部委已经频频出台各类通知、公告，这被视为“案牍上的进步”。一些研究群体性事件专家也成了地方政府的座上宾。

杨朝飞，原是环保部核安全总工程师，刚刚结束全国人大专题讲座，他又陆续受邀前往中央党校、国家行政学院和环保部讲课。环境群体性事件正是邀请方关心的议题。单光鼐一直是各级政府应急培训课上颇受欢迎的讲者，2012年夏天，他更是邀约不断。媒体人出身的清华大学教授董关鹏最近频繁飞行各地，不遗余力地宣讲“舆论风险评估”理论，建议各级官员在大项目决策阶段就让宣传部门介入，避免出了问题再去“灭火”的被动局面。

“如果不针对性地分析出新特点，就难以提出富有成效的新对策。”单光鼐感慨道。“最近的宣泄口”

单光鼐总在第一时间去往事件发生地，他认为和其他群体性事件不同，环境事件有着强烈的“共意”特征，动员速度很快：环境议题与政治无关，参与者抛弃了很多顾虑。而且，环境事件具有明显的地区性和社区性，“西城区就不会关心东城区，最多是同情”。群体性事件的另一位研究者、中国社科院教授于建嵘也总结出类似的观点，“启东的事情我访问了很多老百姓，包括企业高管和中层阶级，你当时为什么去（散步）？别人问，你是启东人吗？一句话就去了。”

于建嵘依然保存着当年东阳事件的一手材料。2005年，浙江东阳，受到污染侵害的群众多次群体上访造成冲突，这是学界公认具有影响力的第一起环境群体性事件。而两年后，厦门PX事件更成为典型案例。他对比分析说，以浙江东阳事件为代表的事件，从行动爆发的时间上看，属于“事后救济型”，即权益已受侵害后的维权。而自厦门PX事件延续至今的，则是崭新的“事先预防型”，针对都是尚未上马的项目，“可能的风险”已足以动员起一场风暴。

多位受访的专家还注意到，以前更多的是“要糖就有糖吃”的“抗争-赔偿”模式，而如今“环境保护”成为相对宽泛的诉求，民众要求更高的环境权和健康权，并且拒绝救济性的物质赔偿。至于项目是否科学，是否合规，已成为次要因素。杨朝飞举例说，比如什邡宏达钼铜矿属于四川灾后重建国家支持的项目，技术并不落后，环保投入并不少，比如宁波镇海炼化一体化仅治污设备就投入36亿，此外很多因为民意刹车的项目审批过程都合理合法。担忧正在蔓延。杨朝飞甚至总结出了环境群体性事件高发的三大领域：一是大中城市基础性设施建设，其中以交通（包括马路拓宽、地铁修建和机场扩建等）、电力（高压线和输变电站建设）和垃圾焚烧三类为最；二是小城镇和农村的非法排污；三是大型现代化工业企业的大项目。

宁波镇海炼化事件过后，长期跟踪研究群体性事件的资深媒体人蒋兆勇收到不少企业的私下咨询，一些已投产的PX项目投资者，也开始为可能爆发的冲突忧心。于建嵘收到的各种授课邀请中，也开始出现了西门子等大企业。

而令应对者束手无策的是另一个重要的趋势，环境群体性事件往往裹挟着各种利益诉求。启东事件发生后，江苏省环保厅曾邀请南京大学教授杜骏飞讲课，杜骏飞将环境群体性事件描述为“最近的宣泄口”，遭到反对的建设项目实质上牵扯到征地拆迁、渔业受损等诸多复杂利益，而环保最终以正当性充当了各种利益诉求的集中爆发点。环保部文件显示，在什邡，宏达钼铜项目是灾后重建项目，环保部要求排污总量不能增加，大企业进驻后，当地原有的几十家小化工企业就需要关闭。而在启东，排海工程也影响了房地产商的销售。

湖南环保厅法制宣传处副处长黄亮斌也说了同样的故事：在湖南省的某全国环保试点县，一个化工企业的排放达标，建设时化工厂对300米以内建筑进行了拆迁，结果300米以外也想拆迁，以环境为由头来闹事。“拆了500米，800米又不满意了！”他说。走出“多输”循环

来势汹涌，去势也匆匆。宁波、什邡、启东三起事件，均在地方政府紧急停止项目后归于平静。在众多专业人士看来，环境群体性事件的解决正陷入“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的中国式循环。

而什邡项目仅投资损失就4亿多元，宁波是60多亿。单光鼐把这样的结果称为“三输”：地方经济失去合法、合规的项目，审批机构的公信力遭遇挑战，公众的抗争也并未争得更优的环保效果。

当地的环境也未立竿见影得以改善，什邡事件之后，几十家小化工企业照常冒烟，“公众也没有说环境污染呢？”而一名专家去东阳回访时发现村民在洗塑料瓶，那里要变成亚洲最大的塑料集散地，依然会造成污染。

如何走出“多输”局面？政府、学界和民间的反思颇多，在一些关键问题上，共识正逐渐形成。

政府和企业在事件发生前后，既有技术疏漏，又深受制度痼疾所累。启东出事前两年，已有体制内人士反对，反对人士亦试图诉诸法庭，但法院不予受理。类似的长时间预警信号不断被忽略，直至事件恶化。

环评制度中尽管设计了信息公开与公众参与的内容，但在一些地方的实践中，效用存疑。在什邡，钼铜矿从立项到审批通过至少有两年时间，但直到开工仪式的新闻报道出现后，大部分居民才知道它的存在。启东排污项目历时更久，但相关民众称并未参与环评过程。尤为值得关切的是在最近三起事件的背后，一种对技术模糊的恐慌正在形成。于建嵘回忆宁波事件，比如PX的危害，参加活动的人并不能完全回答，但是这种模糊的权利却形成了事件议题。“对象广泛、模糊，很多时候甚至没有科学的依据。”一名专家说。典型如PX项目，由厦门引发全国关注，最终变成全民敏感词（详见南方周末2011年11月10日《谁制造了PX全民敏感词？》），但对于PX的专业认知，公众至今仍未理性接受。一位宁波人说：“大连、厦门都弄过了（指反对PX），我们不弄没面子。” 又如垃圾焚烧，2011年无锡一处垃圾焚烧发电厂项目试运行即遭附近村民反对。许多村民拿出的证据，是数年前央视有关二噁英危害的报道，而对该发电厂的具体技术状况，他们却一无所知。稳评亟需创举

当稳定超越GDP成为更重要的政绩考核指标时，地方政府的突围举措正变得密集。其中，最为显著的是社会稳定风险评估（以下简称稳评）机制的引入，以期在前端控制风险。实际上，稳评的内核并非中国独有。与之类似的社会影响评估起源于1970年代美国阿拉斯加输油管道事件，由此推动了美国环保法对重要事件的细致评估。社会影响评估的概念引入国内也已有二十多年。

只消简单搜索公开信息，早在2012年之前，地方党政系统就已形成一套初步的稳评制度。“这个要求近几年早在反复强调，但环保事件不断，部分是落实不力所致。前期环境影响信息公开不够，过程中公众的关注及有效沟通与回应不足，事后或狠压或不按程序无原则地退缩，教训良多。”环保部一位官员在分析稳评机制建立进度加快的背景时说。钟刚（化名）在某沿海城市从事维稳工作，他发现十八大报告中提出了“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。“这是第一次在党的纲领性文件中提出，说明这么多年探索得到了高层认可。”钟刚说，“大家都在开展，但用什么方式，老百姓怎么认可，却考验我们的创新、智慧和勇气。”

而就在什邡**刚平、启东**乍起间隙的8月15日，环保部就发文要求，自9月1日起，项目建设单位除了向环保部门报送环评报告书以外，还要同时提交报告书简本，后者直接向公众公开，其中就包括公众参与的全文篇章。

这份力求让普通公众能读懂的环评报告书，还特别要求简本要“简明扼要、通俗易懂，规范使用专业术语，尽量减少技术推导过程的描述”。

环保部下文的次日，国家发改委也下发了《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，其中明确要求稳评应当独立成篇。以后报批项目除了项目可研报告、申请报告外，必须附上稳评报告。

“这是发改委第一次提出对项目稳评的要求，是严格的规定。”国家发改委投资司法规处处长孙志诚解释说，按照中央要求，各地方、各部门都要制定稳评的具体办法。不过，随着今年系列事件的压力效应，究竟应由谁来牵头稳评，政府、学界尚未达成一致。

“环保部门不想做稳评，应该由发改委做，还应该研究一下哪些部门应该负责稳评。”上述环保部官员表示。“引起社会不稳定或者引起群体性事件的众多因素中，环境是一个方面，还有征地拆迁、劳资纠纷等问题，涉及的面太广了。”江苏省环境保护厅环境影响评价处处长潘宝良也表示道。

此外，什么是需要稳评的重大项目，并无细致规定。而各类项目蜂拥而至，每个都耗时数月，相关部门疲于奔命。“不排除一些部门走过场，报告出来就OK，化解矛盾的武器效用折扣。”钟刚说。

在这场应对考验中，已有人嗅到了商业气息，针对稳评的评估公司开始兴起。不过，这主要是各类投资咨询公司，真正的第三方公司屈指可数。位于株洲的平安社会稳定风险评估公司是湖南首家，公司执行董事柏福舟称，刚成立时，因为工商局没有注册过类似的调查公司，要声明和私家侦探的调查有何区别后才注册成功。

柏福舟称当地政法委为“主管部门”，公司只负责调查，最后的风险定级仍然由政法委来定。而对于评估的细节，如调查方法、费用收取甚至事后追责，都还在探索之中。“窗”在哪里？

名目繁多的应急培训，以及各部门纷纷拿出的应急管理预案，在多位受访的官员、学者看来，不少仍是传统维稳模式的升级版，响应危机的应急之作，杨朝飞批评一些地方政府官员的思维并没有与时俱进。

“政府没有意识到公众的心态变化了，还限于技术细节，在民意沸腾时反复强调PX无毒，这是不想理解公众的表现。”中山大学教授郭巍青不认同一些政府工作人员仍喜欢强调公众素质问题。

而杨朝飞则开始积极向环保部建议，在环境立法中引入“谨慎原则”。

所谓谨慎原则，是指在国际环境立法中的一项通行规则，即便科学尚有不确定性，但只要存在潜在的环境损害，就要求采取“谨慎”态度。这个原则最广为人知的应用是在气候变化上。

不过，令他失望的是，应者寥寥。

对信息公开、公众参与的技术改善建议也被频繁提出。环境律师夏军就曾给环保部写信，建议像证监会一样，通过律师来监督环评。一位环保部官员回复他说：“我个人观点是赞成的，实践证明封闭的、不够有效透明的审批程序，缺乏外部有力监督，公共利益难以得到切实保护。”

而已于2012年启动修订的《建设项目环评条例》，将对环评过程中的公众参与有强制规定。在条例修订研讨会上，数位律师、法学家提议，目前的环评过于倚重工程技术，对社会、法律和人文风险的应对能力不足，建议在条例修订中增加法律界人士参与的规定。法制力量的更多介入正在被各方热切呼唤，多位受访者表示，疏通司法救济渠道、约束政府权力才是根本之道。在于建嵘看来，从个体上访到群体性事件，都摆脱不了信访模式的影子。而司法渠道有助于让矛盾明朗化，法庭辩论远比政府出面组织的论证会更有说服力。

来自环保部信访部门的数据显示，“十一五”期间，30多万件的环境信访，行政复议2614件，但行政诉讼只有980件，刑事诉讼只有30件，真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。

杨朝飞建议在环境立法中贯彻“环境责任终身追究”原则，并建立中国自己的“超级基金法案”。美国的超级基金法案诞生于1980年，最大亮点在于，无论肇事企业存在与否，所有与之有利益连带关系的机构，比如银行、保险公司，都负有受害者赔偿责任。而在具体的司法实践中，推进环境损害赔偿法，增加环境公益诉讼的尝试，总结贵阳、昆明和无锡等地环保专业法庭的事件经验，都是可以继续的经验。

而台湾应对环境抗争运动重要的经验之一是借力社会组织。令人期待的好迹象是，中央和地方，至少环保部门内部都已经意识到民间机构的作用，鼓励环保NGO发展，并承担一部分社会功能，对于缓和矛盾，增强公众参与的专业性，都有益无害。目前，环保部已在建设项目环评条例的修订中，试图增加扶植NGO的内容。

第四篇：群体性事件

群体性事件

重庆出租车罢运事件：

■事发经过■

11月3日凌晨5：30，我市主城区部分出租车因受阻不能正常营运，少量出租车的顶灯和顶盖被敲打，出租车驾驶员由于担心自身和车辆安全得不到保障，不得不采取停运做法，给市民正常工作、生活、出行带来不便，造成一定的社会影响。

事发后，市委、市政府高度重视，本着对人民群众高度负责的态度，立即责成相关部门进行妥善有效处置。3日下午开始，市区内出租车陆续恢复营运；到11月4日晚12：00，主城区出租车基本恢复正常营运，市民正常工作、生活和出行秩序得到保障。截至昨日上午8：00，主城区的出租车全面恢复正常营运。

■停运原因■

崔坚表示，引发这次出租车停运的原因，主要集中在四个方面：

一是今年以来，全市32家出租车公司擅自决定对部分出租车驾驶员每日增收管理费（也就是“份儿钱”）50元至70元，由此全年将增加驾驶员负担2万元以上，从而减少了出租车驾驶员的收入；其次，出租车驾驶员认为出租车起步价等较低；

第三，是出租车加气难，等时过长；

第四，“黑车”非法营运，扰乱了出租车营运秩序。

■处置措施■

停运事情发生后，市委书记***立即召集有关部门负责人，认真分析了事情发生的各种原因，提出了处置的基本原则和具体的处置意见。

常务副市长黄奇帆（王鸿举市长正在国外考察）、副市长刘学普、凌月明等立即召开紧急会议，部署落实。市政府迅速启动应急预案，责成市交通、市经委、市公安、市物价等相关部门形成快速处置方案，与运营企业及出租车协会召开紧急会议，研究处置措施，从五个方面进行及时有效地处置：一是全力做好停运期间的运输保障。及时加强对停运期间主城区客流情况的监控，重点加大出行高峰期公交车发车密度，在一些客流量较大的主干线路，投入部分机动运力保障市民顺利出行；二是立即纠正各出租车公司擅自提高管理费的错误做法，将管理费标准降至原有水平。主城区各出租汽车公司也表示坚决拥护市政府提出的这一解决措施，承诺对出租汽车免除当天管理费、承担车辆毁损维修费用等多项举措，积极做好驾驶员的引导和鼓励工作；

三是经与国家天然气有关部门协调，从11月4日起，重庆每天新增10万立方米CNG天然气的供气量，以缓解“加气难”问题；

四是加大打击“黑车”的力度，继续保持打击“黑车”的高压态势，规范出租车经营环境和营运秩序，切实保障合法经营者利益；

五是加强监管，在主城区统一设置了25个交通执法点，对阻挠正常营运的不法分子予以打击，抓获了部分击打出租车顶灯和顶盖的不法分子，及时进行教育训诫。/

5四个配套举措防止类似事情发生

崔坚说，尽管事情已经平息，但为彻底解决出租车行业面临的问题，市政府将从四个配套举措方面加大工作力度：

一是加强对降低“份儿钱”的监管，确保出租车公司已经作出的承诺兑现到位，减轻出租车驾驶员的生活负担；

二是大力推进加气站的建设，从根本上解决出租车“加气难”的问题；

三是对现行的出租车营运体制进行调研，推进运营体制改革。

四是此事的发生，作为出租汽车主管部门的市交委长期疏于管理，负有不可推卸的责任，市委、市政府责成市交委对此作出深刻检查，同时要举一反三，切实做好全面整顿和强化管理等工作，防止类似事情的再次发生。南京周久耕事件：“说起周久耕事件，我们觉得这和一些网友关注周久耕的所做所为、对他的行为进行监督，并且向有关部门进行反映是分不开的，所以还要感谢我们的网友。”徐安表示。他认为：网民对一些腐败的官员、对一些社会不公平的事情进行监督，也表明群众法制意识、监督意识日益提高，“这是个好事”。

但徐安同时强调：“作为我们执法部门、司法部门，查处案件比较依据事实，必须要有证据，不能够仅凭网上的一些议论、一些传闻，就限制人身自由，我们就信以为真，必须经过认真的调查。”他介绍，“周久耕事件”一方面得力于网友的监督、反映；另一方面，南京市纪委启动了党内监督的程序，调查发现了他的违纪问题，又移交给检察院。检察机关经调查后，取得了充足的证据，最后确认他受贿、贪污一百多万。“依据这个事实、证据，我们才对他进行判刑。起诉书上写的那些事实，并不都是网友们议论的，网友并不了解这些。”

“所以，网络舆论监督还需要纳入法制化的轨道，比如说现在最高人民检察院和各级检察院都建立了网上举报的网站，也希望网友们有线索和有需要投诉的问题，通过网络进行专门反映。”徐安表示。[

将网络监督视为“洪水猛兽”一概阻挡，或作为“反腐利器”一味推崇，都有失偏颇。周久耕被查处不仅是网民的胜利，更是程序的胜利，是执法者法治精神的胜利。

如果纪检监察机关仅为树立“严查快处”形象，仅凭其抽好烟、戴名表就立案调查，甚至不按程序罢官免职，不仅对周久耕不负责，也对社会和网民不负责。

“洪水猛兽”和“反腐利器”

2008年被称为中国“网络监督年”，由网络监督引发的反腐倡廉热点事件不断曝光，网络对党员干部的舆论监督呈现出前所未有的力量，发挥了其他监督手段不可替代的作用。南京同样也曾因“周久耕事件”引起过社会各界的广泛关注。

当前，没有其他任何一种监督工具像网络那样，深刻而广泛地影响着我们的政治和社会生活各个方面。网络监督无时不在，无处不在，既可以为纪检监察机关以及司法部门提供大量而直接的监督线索，也可以以其特有的力量推动职能部门积极作为，实现以权利制约权力。

面对不期而至的反腐倡廉网络舆论监督，只可重视而不能忽视，只可接受而不能排斥，只可引导而不能压制。那种将网络监督视为“洪水猛兽”一概予以阻挡，或者将其作为“反腐利器”一味加以推崇，都是有失偏颇和不足取的。

如何应对“仇贪仇腐”

一些腐败现象和问题在网络曝光后，由于情节恶劣或当事人身份特殊等原因，网民群情激愤、反响强烈，在很短的时间内掀起舆论讨伐的高潮，从而引发网络监督热点事件。在涉及热点的跟帖、评论中，除了大量的举报线索和意见建议外，也夹杂着一些偏激的言论、极端的观点甚至是恶意的诽谤。如果这种非理性的情绪宣泄占了上风，迅速蔓延，原本正常的舆论监督就有可能演变成非正常的群体舆论暴力。

对网络监督热点事件，既不能“避、拖、捂、护”，迟迟不予正面回应；也不能走向另一个极端，听风就是雨，先入为主，草率表态，随意定性，放弃冷静理性的分析和判断。

现代法治社会的一个基本准则就是严格执行程序，依法办事。妥善应对网络监督热点也不例外。如果一味迎合“仇贪仇腐”的激愤情绪，快意恩仇，枉法行事，不但违背了法治社会的基本要求，甚至还可能造成冤假错案。“周久耕事件”发生后，面对网民激愤的情绪和质疑，我们顶着巨大的压力，严格按照纪检机关案件检查工作规定程序初核，并采取免职的组织措施，进而立案调查、“双开”，直至移送司法机关依法处理。严格依纪依法办事，使周久耕案件的查处最终得到了社会各界和广大网民的一致认可。一些专家认为，周久耕被查处不仅是网民的胜利，更是程序的胜利，是执法者法治精神的胜利。

以“不隐瞒”应对“山寨”信息

处置网络监督热点事件，争取时间极为重要。网络舆情出现异常苗头后，纪检监察机关要与组织、宣传、公安等部门密切协作，建立网络舆情收集研判机制和快速反应机制。

一些腐败现象和问题被曝光后，引来大量的跟帖和热议，网民期待了解真相，尤其是利用“人肉搜索”，将一些“山寨”信息发到网上，往往使问题愈发扑朔迷离，更加激起其他网民对真相的渴求，很容易引起炒作。这种情况下，纪检监察机关要迅速组织力量核查，及时查明真相。只有不隐不瞒、实事求是地还原真相，让网民得到真实、透明的信息反馈，才能止住不实传言，获得理解和认同，避免节外生枝和事态恶化。

网络披露的问题往往错综复杂，并参杂着较多的感性成分，对当事人所涉问题的定性处理尺度很难把握，处理不当极有可能造成很大的负面影响。这就需要纪检监察机关把政策性、原则性和灵活性有机结合起来，准确认定案件事实和违纪性质，综合考虑违纪情节、违纪后果和认错态度，作出恰当处理。对“周久耕事件”的处理，如果当时纪检监察机关仅仅为了树立所谓“严查快处”的形象，仅凭其抽好烟、戴名表的表象就立案调查，甚至不按程序罢官免职，不仅对周久耕本人不负责，也对社会和网民不负责。

提升网络举报平台公信力

人民网的一项调查显示，87.9%的网民非常关注网络监督，遇到社会不良现象时，99.3%的网民会选择网络曝光。这么高的比例，除了网络监督有其自身特有的优势外，一定程度上也反映了包括现有网络举报在内的各种举报，还存在渠道不畅、效率不高和处理不规范等情况，各职能部门要提升网络举报平台的影响力和公信力，使法定网络举报平台的特殊优势得到切实发挥。

南京市纪委监察局2002年在全国率先实行了网络举报，并不断拓宽和完善网络举报的渠道和方法，先后在南京纪检监察外网设置了“信访举报信箱”、“纪委书记信箱”和“监察局长信箱”三个网络举报平台。“周久耕事件”中，在网络对其贵烟名表进行热炒的同时，很多群众也通过网络举报信箱提供了大量具体线索，为我们快速查清周的违纪违法事实提供了第一手资料。

“网络监督”的制度化保障

由于网络监督目前缺乏法律规制，网民个体素质参差不齐，网络监督不可避免地带有一定的自发性、主观性、片面性和随意性。其大众化和匿名性的特点，在监督权力行使主体、揭露腐败现象的同时，容易造成不良信息的迅速传播，甚至侵害公民隐私权、名誉权。因此，网络监督走向成熟理性，还有一个过程。

越是正义的行为，越要秉承节制理性的方式，遵循制度路径去履行监督权利和职责。要加快网络立法进程，明确网络监督的基本原则，网民的合法权益和人身安全的保证等等。通过制度规范网络监督，保证网络监督在法制化轨道上健康发展。（本报记者马昌博、鞠靖摘编整理）深圳林嘉祥事件：

处理：交通运输部党组2008年11月3日决定，免去林嘉祥党内外职务。经初步调查，针对林嘉祥10月29日晚酒后语言和行为失控，在社会上造成了极其恶劣的影响，交通运输部党组决定免去林嘉祥党内外职务，接受进一步调查，待问题查清后，按照有关规定再进行严肃处理。教训

根据交通运输部、深圳市联合调查组和公安机关的调查结论，深圳海事局原党组书记兼纪检组长、副局长林嘉祥的所作所为尚不构成猥亵儿童等违反治安管理行为，但其作为党员领导干部，酒后在公共场合言辞不当，行为不检，社会影响恶劣，严重损害了党员领导干部的形象。2008年11月5日，交通运输部党组决定给予林嘉祥撤销原党内外职务的处分，并发出《关于林嘉祥有关问题的通报》，要求交通运输系统各级党组织和广大党员领导干部一定要从中吸取教训，引以为戒。

部党组强调，必须进一步加强党员领导干部的作风建设。林嘉祥酒后言行失控的事件充分说明，当前交通运输系统个别领导干部作风方面还存在一些突出的问题。这些问题虽然发生在极少数人身上，但其消极影响和后果不可低估。交通运输系统各级党组织和广大党员领导干部，要从全面落实科学发展观、践行党的宗旨的高度，充分认识加强领导干部作风建设的极端重要性和紧迫性，切实把领导干部作风建设放在更加突出的位置抓紧抓好。要把加强领导干部作风建设作为正在开展的深入学习实践科学发展观活动的重要内容，认真查找领导干部作风建设方面存在的突出问题，切实抓好整改落实。要建立健全领导干部作风建设的领导机制和工作机制，切实在思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风等五个方面狠下工夫，以加强领导干部作风建设的实际成效，扎实推进交通运输事业又好又快发展。

部党组指出，必须进一步抓好党员领导干部的教育、管理和监督。林嘉祥事件的发生，在一定程度上暴露出对党员领导干部的教育、管理和监督还存在着漏洞和薄弱环 节。各级党组织要把对领导干部的教育和监督，贯穿于培养、选拔、管理和使用的各个环节，在提高党员领导干部的党性修养、规范领导干部的生活圈和社交圈上下工夫。既要通过思想道德建设提高恪守制度的自觉性，又要通过制度建设加强思想道德建设的有效性。要深入开展思想道德教育，引导各级领导干部牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观和利益观，弘扬新风正气，抵制歪风邪气。要认真贯彻党内监督条例，严格执行诫勉谈话、民主生活会等党内监督制度；针对薄弱环节，进一步完善干部交流、干部监督等制度。纪检监察机关要会同有关部门抓好领导干部的思想道德教育和制度执行情况的监督检查，切实加强对党员领导干部的教育、管理和监督。广大党员领导干部要自觉接受党组织、人民群众和社会舆论等方面的监督。

部党组认为，必须全面加强党风政风建设。林嘉祥事件的发生，也反映出一些领导干部对人民群众态度粗暴，工作方式简单，在维护人民群众利益问题上存在问题。各级党组织和广大党员领导干部一定要从维护党和国家大局、推动科学发展、促进社会和谐的高度，进一步增强政治责任感，把关注民生、维护群众利益作为出发点和落脚点，认真解决党风政风方面存在的突出问题。要心系百姓冷暖，进一步转变行政职能，转变工作作风，提高行政效率；始终坚持科学执政、民

主执政和依法行政，进一步加强对执法队伍的管理和监督，严格执法过错责任追究，有效解决粗暴执法、执法犯法等问题。要进一步畅通群众利益诉求和民意表达渠道，严肃查处损害群众利益的突出问题。要高度重视对社会热点问题的引导，进一步加强对舆情的跟踪分析研究，健全重大舆情应急处置机制。

部党组要求，党员领导干部要认真学习实践科学发展观，做改进作风的表率。林嘉祥事件表明，领导作风的实质是党群、干群关系问题，核心是保持党同人民群众的血肉联系。各级党员领导干部要始终坚持“立党为公、执政为民”的执政理念，不论党龄多长、职务多高，决不能忘乎所以、为所欲为，决不能因为个人的言行举止而影响党的形象和党群干群关系。要牢固树立群众观念，切实增强公仆意识、大局意识和责任意识，始终坚持党和人民的利益高于一切，自觉加强党性修养，始终保持高尚的精神追求，始终保持共产党员的政治本色。认真学习实践科学发展观，始终坚持带头深入学习、带头调查研究、带头解放思想、带头剖析检查、带头整改落实。始终坚持解放思想，开拓创新，做改进思想作风的表率；坚持勤奋学习，学以致用，做端正学风的表率；坚持求真务实，真抓实干，做改进工作作风的表率；坚持立党为公，执政为民，做改进领导作风的表率；坚持生活正派，情趣健康，做改进生活作风的表率

第五篇：群体性事件

随着各项政策、法制宣传力度的加大，群众的政策意识、法制意识也相应增强，特别是自我保护意识相对增强，对政府依法行政的呼声越来越高，由此也引起一些群体性事件的发生，从而影响经济发展和社会稳定。因此，如何处理群体性事件已成为目前摆在各级领导干部面前一项重要的工作。那么，领导干部究竟如何才能正确有效处理地群体性事件？我认为应从以下几个方面入手。

一、认真对待群众，客观分析矛盾是做好群体性工作的前提。要认真分析和面对四个问题。

第一，在社会变革的环节中，如何认识群众，如何面对群众，如何善待群众。总的来讲应该是立党为公、执政为民、情为民所系、利为民所谋。胡锦涛同志指出：各级领导干部都要牢固树立全心全意为人民服务的思想和真心实意对人民负责的精神，做到心里装着群众，凡事想着群众，工作依靠群众，一切为了群众，坚持权为民所用，情为民所系，利为民所谋，为群众诚心实意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。

第二，社会变革过程中对维护稳定工作提出了新要求。由于经济体制转轨、社会体制转型和经济结构调整，近年来，出现了“企业民营化、管理社会化、工作自主化、人群流动化”等新特点，因各种社会矛盾引发的群体性问题日趋增多。这些问题已经成为当前影响社会稳定和经济发展的最突出的问题，也是各级党政领导干部压力最大、最感头痛的问题。因此，要做好社会变革时期的稳定工作，我们就始终要保持清醒的头脑，不断探索新的方法和思路。第三，是群体性事件出现了一些新特点。一是发生的频率越来越快，今年元月至6月，保靖全县共发生群体事件8起，与去年同期相比增加14%；二是参与人数越来越多；三是矛盾性质越来越严重，已出现三个转化，即由自发性向有组织有目的成规模转化；有序性向出现严重违法违纪转化；逐级上访向越级群访转化。

第四，处理群体性事件过程中存在较大的难点。在现在的群体性事件中一般都有幕后操纵者；是有组织有计划的，在处理这些事件时，基层组织因职能弱化而显得无能为力，基层组织一无资金，二无权力，对于有些群众反映的实质性问题，无法表态拍板，而群众又不达到目的不听劝说和解释，坚持要群体上访，这样自然给处理群体性事件带来了许多难点。

二、找准症结是做好群众性工作的基础。

当前制约我们各级党委政府解决群众性问题的症结主要表现在三个方面：一是各项改革措施的出台，不断地调整各方面利益格局和利益关系，旧的平衡被打破，在所难免带来一系列矛盾。二是加快发展和重点工程建设过程中，抓住最后一根绳的人们在思想上、心理上、情绪上容易造成某种程度上的被动和失衡，难免带来一系列新矛盾。三是群众合法利益和正当要求因干部作风不实，方法不当不能得到及时解决，致使矛盾升级。

三、把握原则是做好群体性工作的关键。

提高做群众工作的能力，就要求各级领导干部把自己担负的工作与党的历史使命联系起

来，正确地看待和行使人民赋予的权力，认真把握工作原则，真心实意为民排忧解难，实现好人民的切身利益。

一是群众利益第一原则。任何情况下，基层干部都要牢固树立“万事民为先”的群众观，要象郑培民那样始终坚持把群众利益摆在首位，办任何事情都要以群众满意不满意、拥护不拥护、高兴不高兴、答应不答应为根本出发点和归宿。推进具体工作，也要采取群众能理解接受的方式方法，最大可能地实现和维护好群众利益。

二是实事求是原则。在具体工作中，一定要吃透精神实质，认真研究实情，创造性地加以贯彻。要反对唯书、唯上、不唯实的做法，也要反对借口不符实际，延缓党的正确政策的贯彻，做到上情与实情相结合，党的主张与群众愿望、群众能力相统一。

三是宣传示范原则。做好基层群众的宣传教育，一定要突出针对性，扩大覆盖面，强调实际效果。要采取生动活泼、形式多样、群众接受的方式，切忌生硬难懂、简单说教。在推进一些根本上有益于群众，但群众一时又难以理解或认同的工作时，一定要用典型引路，用事实启发，不能一味埋怨指责，甚至强制推行。

四是方便及时原则。群众工作无小事，群众反映的问题如果基层干部解决不力或不及时，群众就有看法，就会影响党群干群关系。对群众反映的任何一个问题，都要认真分析，坚持从大处着眼，小处着手，能办的马上就办，一时不能办的要给群众一个明确的时间，不可能办的也要给百姓解释清楚。

五是真情实感原则。要用亲人般的感情去解决群众的实际问题，把群众的呼声作为第一信号，把群众的需要作为第一选择，把群众的利益作为第一考虑，把群众的满意作为第一标准。一个问题、一个矛盾出现后，我们首先要考虑的是我们的干部做得对不对，不能老想着我们的干部是否受了委曲。各级领导干部只要凭着良心为群众办事，只要真心实意为群众办事情，群众也会真心实意地支持和拥护干部。

六是诚实守信原则。做好农村基层群众工作，基层干部说话办事一定要讲信用，做得到的就讲、就承诺，做不到的决不能欺骗群众，求得一时的满足。群众最讲实际。党的组织和干部只要失信群众一次，党群干群关系就会疏远一次。失去群众的信任，我们的任何工作将一事无成。

四、找准着力点是做好群体性工作的有效途径

一要提高干部服务本领。计划经济时代，农村基层干部有电筒、雨伞、统统靴“三件宝”就能走遍天下。进入社会主义市场经济时期，“三件宝”再也不能适应市场经济的需要，群众的需要是信息、政策、法律、科技。因此，各级领导干部一定要根据群众所需，勤于学习，善于思考，在当好“六员”上下功夫，以满足群众生产生活中的实际需要。

二要努力发展农村经济。基层干部的主要工作精力应放在帮助群众调整产业结构、增加收入上。广大基层干部，要遵循市场规律，因地制宜，帮助农户找准项目，提供产前、产中、产后服务，通过各种渠道落实发展启动资金，切实帮助农户尽快富起来。

三要认真解决群众反映的热点难点问题。群众反映的热难点问题，大多是平时生产生活中遇到的矛盾。热难点问题解决的好坏，往往又是群众评价党组织和干部是否真心关心群众、帮助群众，影响党群干群关系的重要尺度。要从讲政治的高度重视群众反映的热难点问题的解决，让群众从一件件具体的事情中感受党的宗旨，体现党的温暖，增进与党的感情。四要进一步完善改革配套措施，保障广大群众的切身利益。深化改革是大势所趋。诚然，改革进程中利益关系的调整和社会财富的再分配会导致部分群众经济利益受损。因此，要进一步完善改革配套措施，切实解决群众实际困难。要改进工作作风，防止和克服官僚主义，切实贯彻全心全意为人民服务的实质，真心实意地为群众排忧解难。

五要切实加强基层组织建设，大力提高基层队伍素质。基层组织是预防群体性事件的第一道防线，是处置群体性事件的优先依靠力量。因此要选配好基层领导班子，对于素质低，群众不拥护的要予以调整或撤换，同时要下大力气加强对基层干部的教育培训，使其增强法制观念，提高依法办事的能力。

六要加强社会主义法制宣传教育，提高群众的法制观念。当前要大力开展社会主义法制宣传教育活动，集中宣传与入村入户宣传相结合，提高群众的法制观念，克服法不责众的错误观念，引导群众用法律来维护自身的合法权益，做知法、懂法、守法的公民。

五、掌握方法是解决群体性事件的抓手。

群体性事件主要是人民内部矛盾引发的，矛盾的根源上是社会变革过程中出现的利益冲突。为有效预防和正确处置群体性突发事件，联系近年来我县发生群体性事件谈些看法。

（一）解决群体性事件应遵循的基本要求和方法。

一要坚持“三可三不可”总体原则。即：“可散不可聚、可顺不可激、可解不可结”。

二要掌握“二十字”基本要求。即：“区分性质，讲究策略，把握时机，严格执法，冷静稳妥”。

三要建立“三早”预警处理机制。即：早发现、早报告、早控制。坚持“三早”就可以防止和避免群体性事件的发生，即使发生了，也可以处置在初始阶段和萌芽状态，把影响和损失减少到最低。

四要遵循六项工作制度。包括情报信息网络制度、不稳定因素排查制度、“五个一”工作机制（对排查出的重大问题采取“一个问题、一名领导、一套班子、一个方案、一抓到底”办法解决）、县乡村三级矛盾纠纷调处制度、信访工作领导责任制、“一票否决”制度。五要采取经济、教育、法制“三种手段”。经济、教育手段是基本手段，法制手段要严格按照

有关程序运作。

（二）解决群体性事件几个具体环节中应注意的问题。

一是关于领导出面疏导的问题。大多数群体性事件，群众的目的就是见领导，求得问题解决。领导出面疏导，是平息群体性事件最主要的手段。目前，多数领导不肯见群众，有几种情况：一种是赌气不见，一种是怕见，一种是摆架子不见。群众急于见领导，领导就是不见群众，无论哪种情况，共同后果都是引发群众更大不满。因此，各级领导一定要把群众要见领导当成送上门来的思想工作，敢于面对群众，善于说服群众，带着感情、责任主动去做疏导工作。切记不能摆架子不见群众，不能和群众斗气，不能派不能答复和解决问题的人去应付群众，不能派没有经验的干部去处置，不能等到群众闹得不可收拾时才硬着头皮去见。

二是关于消除事件诱因的问题。预防和平息群体性事件必须把着力点放在消除事件的诱因上，靠压、靠哄、靠拖都是解决不了问题的。在涉及群众利益问题上，正确决策、落实政策是预防和处置群体性事件的治本之策。因此，要消除群体性事件的诱因，一方面，在决策时和工作中避免伤害多数人的既得利益，千万不能老是打群众的主意，一定要以人民群众得到实惠为衡量标准。同时，在政策原则允许的情况下尽量满足群众的合理要求。

三是关于防止事态反复的问题。大量事实证明，事态平息后的工作与事态平息工作同等重要，“重处置，轻善后”是酿成大事件的严重教训。因此，做好善后工作是处理好群体性事件的重要环节。第一，对在处置中承诺群众解决的问题，要兑现政策，尽快落实，取信于民，息事宁人，不要久拖不决又闹起来；第二，要深入群众中做工作，消除误解；第三，对可能出现事态反复的不安定因素，要十分敏感，采取措施，及时化解。