人大副校长刘元春：2018年是重大改革关键改革突破年

第一篇：人大副校长刘元春：2018年是重大改革关键改革突破年

人大副校长刘元春：2018年是重大改革关键改革突破年

中国人民大学副校长刘元春： 2018年是重大改革、关键性改革的突破年本报记者周潇枭北京报道导读供给侧结构性改革的深化，就是要转向要素市场的改革，也就是转到“破”“立”“降”上来，大力破除无效供给，处置“僵尸企业”，化解过剩产能；大力培育新动能，强化科技创新，推动传统产业优化升级；大力降低实体经济成本，降低制度性交易成本等。中央经济工作会议指出，中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代，基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。2018年的各项工作，已经在按照高质量发展的要求部署，包括坚持以供给侧结构性改革为主线，大力推进改革开放，创新和完善宏观调控，推动质量变革、效率变革、动力变革，打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，引导和稳定预期，加强和改善民生，促进经济社会持续健康发展等。高质量发展，是一项中长期变革。这会对今后发展思路、经济政策、宏观调控等，带来深远影响。如何看待2018年的系列布局？2018年宏观调控政策，释放了什么信号？21世纪经济报道记者（以下简称《21世纪》）专访了中国人民大学副校长刘元春。刘元春表示，经过这几年的实践，中国经济企稳向好的基础是坚实的，经济的韧性进一步加强，无需过度关注总量目标，推动改革和结构调整更为重要。推动高质量发展，主要为了解决经济发展不平衡、不充分，无法满足人民美好生活需要的矛盾。2018年宏观调控方面，刘元春表示，有效投资尤其是促进民间投资合理增长，释放了利好民间资本的政策意图；在2018年外部环境存在不确定性情况下，汇率仍将保持在合理均衡水平上；住房长效机制的各项改革会逐步推进，调控政策会保持连续性和稳定性，不会出“猛药”，最终目标是要维持房地产市场平稳健康发展，不出现大起大落。解决不平衡、不充分的问题《21世纪》：高质量发展阶段，区别于高速增长阶段，主要有哪些不同？刘元春：推动高质量发展，是十九大报告给出的一个中长期目标。过去简单追求经济总量和速度，带来很多问题，主要体现在发展不平衡、不持续、不充分上，使得经济面临重大风险和结构短板。过去三十多年是短缺经济时期，主要矛盾体现在经济总量和经济速度上，现在我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，不平衡、不充分的发展为主要矛盾特征，因而今后发展思路、制定经济政策、实施宏观调控，要以高质量发展为落脚点。过去高速度增长阶段是粗放型发展，增长动力是以大规模资源投入为主体。进入高质量发展阶段，需要从传统粗放型、要素驱动型，转变成全要素生产率推动型，从旧产业转变成高新技术产业驱动。高质量发展需要遵循新发展观，要符合“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，这样的经济增长才会更有效率、可持续性更强、结构更优，满足人民对美好生活的需要。《21世纪》：这样一来，推动高质量发展，发展的指标体系岂不是要更复杂？刘元春：推动高质量发展是会更复杂，现在强调经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”，发展的目标更多，也更为丰富。以前我们发展比较简单，“黑猫白猫抓到老鼠就是好猫”，总的一条是依靠“先富起来”解决问题。现在发展要更创新、协调、绿色、开放、共享，涉及经济社会发展的方方面面。在具体政策执行时，还可能出现一系列相互冲突，未来宏观调控需要战略定位更准确、协调的关系更多、精确度更高。《21世纪》：推动高质量发展，是不是意味着2018年及以后不必过度关注经济增速？刘元春：经济增速、经济总量仍然重要。只不过，当前经济工作重点将逐步转换到高质量发展所需要的推动改革和结构调整上来。从这几年的实践和我们对中国经济运行规律的认识，可以看到经济增速不会出现明显下滑，中国经济企稳向好的基础是坚实的，经济韧性进一步加强，对此要有信心。因此，宏观政策的主要目标要转变，不宜过度强调速度指标。宏观政策淡化总量目标《21世纪》：推动高质量发展是一个中长期目标，2018年具体需要做什么？刘元春：2018年首先各方要达成共识，理念上要转到推动高质量发展上来，按照“两个一百年”目标制定新的发展战略。2018年具体工作，正如中央经济工作会议的部署：按照问题导向，打好三大攻坚战，守住底线；按照高质量发展要求，制定2018年具体宏观政策，包括财政、货币、结构、社会政策等；还有2018年需要重点推进的工作，包括深化供给侧结构性改革、激发各类市场主体活力等八项工作。《21世纪》：2018年宏观政策定调为积极财政政策取向不变，稳健的货币政策要保持中性等，背后具体内容有哪些？如何围绕高质量发展推进？刘元春：2018年的宏观政策、三大攻坚战、八项重点工作，是全面围绕高质量发展部署。稳中求进工作总基调是治国理政的重要原则，要长期坚持。这说明在未来相当长的时间，不会出现大的政策波动，会保持战略上的连续性，不会出现大上大下的过度变化。2018年宏观政策提出“要统筹各项政策，加强政策协同”，财政政策与货币政策的协调非常重要。政府大量财政行为，比如政府通过抵押贷款、债券发行进行融资，倒逼货币当局加大货币供应量，需要协调政府支出行为，货币政策才能真正稳健。积极财政政策的表述发生变化，过去几年的积极财政，要么是“加大力度”，要么是“更有效”，2018年就是“取向不变”，积极的内涵发生了变化。我们此前广义财政赤字率偏高，导致地方政府债务压力比较大，未来一段时期，广义财政赤字会陆续回调。加上提出要“加强地方政府债务管理”，这些都是在淡化经济总量目标。“调整优化财政支出结构”，支出上的结构性导向更明确，这是在淡化经济总量的基础上，进一步强化结构调整。货币政策有一定延续性。“稳健的货币政策要保持中性”，明确了稳健货币政策的中性内涵，即货币政策不能干扰、刺激经济，要与经济增长相匹配；首次提出“管住货币供给总闸门”，与“中性”内涵一致，说明2018年货币供应的增速不会太快，应与名义GDP增速相匹配。我们很多金融风险的源头就是因为货币供应过多，逐步积攒下来的，预计2018年M2增速在10%左右，因为2017年名义GDP增速在10%-11%，2018年会略低于2017年的水平。“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”，释放了一个很强的信号，说明“稳汇率”依然是宏观调控的目标。2018年外部环境对人民币汇率造成一定压力，比如美元加息、欧央行缩表等，这里表明态度，有引导预期的功能。《21世纪》：要提高经济质量，需要进行结构调整，意味着“结构性政策要发挥更大作用”？刘元春：结构性政策尤其需要关注“促进有效投资特别是民间投资合理增长”这句表述，“稳增长”最大的疑虑在于投资增速继续放缓，很重要的原因在于民间投资增速仍处于低位。民间投资占全部固定资产投资比重超60%，民间投资如果继续维持低位，对经济总量和结构调整都有影响。所以，2018年投资上既要保持一定速度，还要优化结构。当然，政府调控对民间投资作用有限，所以需要推动改革。2018年重点工作之一就是“激发各类市场主体活力”，要落实保护产权政策，依法甄别纠正社会反应强烈的产权纠纷案件，全面实施并不断完善市场准入负面清单制度，破除各种歧视性限制和障碍，构建“亲、清”新型政商关系等，在支持民营企业发展上着墨较多，也希望借此稳定民间投资。债务膨胀的根源问题要理顺《21世纪》：打好防范化解重大风险攻坚战，重点防控金融风险。2018年主要有哪些金融风险，如何防范化解？刘元春：随着近年来反腐、精准扶贫等工作的推进，一些风险得到较好解决，对经济冲击较大的主要是金融风险。金融风险有很多，比如经济整体债务率较高、债务规模过大。2017年随着企业利润的回升，企业债务风险有所缓解，但警报远远没有解除。当前我国债务在不同区域、行业分布不均，像中西部地区、过剩产能行业，它们原本偿债能力相对弱，还大规模举债，埋下了一些“隐形炸弹”。地方政府新一轮举债更趋隐性化，加杠杆的冲动仍在。因为这些债务膨胀的根源，诸如银企、政企、银政关系等体制机制尚未理顺。尤其是当前稳健中性货币政策的推进、金融监管进一步加强，信贷规模要控制、相对宽松政策陆续退出等，一些经济主体前期积累的风险可能会集中释放。在金融周期下行期，如何在稳健中性货币政策和强监管推进中，保证金融市场的相对稳定，显得尤为重要。2018年金融风险还需要关注房地产市场。房地产市场的长期调控和房地产基础制度改革的推进，有可能引发市场预期的大幅调整，这些大调整可能造成房地产抵押品的大幅缩水，对这些相关主体带来较大紧缩效应。此外，2018年外部环境，比如美元加息等，也会影响我国金融市场。虽然我们会继续进行资本管理，但仍然会对国内市场造成压力。《21世纪》：打好污染防治攻坚战，要使主要污染物排放总量大幅减少。对环保问题的更加重视，会对企业造成什么影响，会对经济带来什么影响？刘元春：企业环保成本肯定会上升，这是社会进步必须要付出的成本。环境好了，人们身体更健康，医疗等其他成本会更少，综合来看未必会对经济有负面影响。环保攻坚战的提出，且明确为中长期目标，就是要改变企业、地方政府的发展理念，明确绿色发展是中国会坚持的战略。企业需要把环保、绿色因素纳入中长期规划，不能只是为了应付眼前的环保督察。当绿色因素有机地纳入企业运营成本，绿色发展才能真正浸入经济运行的骨髓中去。此外，环保要求的提高将促进产业结构调整、企业改造升级，推动企业发生质变，提供质量更优产品，满足消费升级，这也有利于中国速度向中国质量转变。供给侧要实现要素市场化配置《21世纪》：未来仍要坚持以供给侧结构性改革为主线。2017年“三去一降一补”取得一定进展，尤其去产能提前完成目标，接下来供给侧结构性改革应该往哪个方向走？刘元春：经过2016年、2017年供给侧结构性改革的推动，去库存、去产能目标基本达成，“三去一降一补”的重点要向降成本转移。此外，深化供给侧结构性改革，要推进中国制造向中国创造转变，中国速度向中国质量转变，制造大国向制造强国转变，也就是要为高质量发展这个中长期目标服务。原来去产能、去库存，主要从产品供给角度出发，供给侧矛盾背后深层原因是要素，要素配置形成供给。供给侧之所以有结构性的矛盾，是因为要素配置不够市场化，产品供给的质量自然难以提升。供给侧结构性改革的深化，就是要转向要素市场的改革，也就是转到“破”“立”“降”上来，大力破除无效供给，处置“僵尸企业”，化解过剩产能；大力培育新动能，强化科技创新，推动传统产业优化升级；大力降低实体经济成本，降低制度性交易成本等。《21世纪》：2018年是改革开放40周年，要推动形成全面开放新格局。2018年可能会在哪些领域有重点突破？刘元春：2018年会是改革加速年，是重大改革、关键性改革的突破年。要推动高质量发展，必须要过改革关，要构建现代化经济体系，必须加快经济体制改革步伐。正如中央经济工作会议部署的那样，改革开放要加大力度，在经济体制改革上步子再快一些，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，推进基础性关键领域改革取得新的突破。基础性关键性领域改革，像国企改革、要素市场改革、房地产制度改革、财税体制改革等，都值得期待。改革开放要加大力度，更应该关注改革。中国能开放的领域基本已经开放，当前更重要的是通过加快国内改革，来更好地促进开放。推动形成全面开放新格局，在结构布局上，要东中西部、内陆沿海全面开放；具体举措上，比如放宽市场准入，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，继续精减负面清单，抓紧完善外资相关法律，加强知识产权保护等；还有，下调部分进口产品关税，这部分工作已经在做了。改变房地产市场单一供应格局《21世纪》：建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度，是否能较好地稳定各方预期，促进房地产市场平稳健康发展？刘元春：通过各种调控措施，2017年房地产调控基本达到目标。在“因城施策”政策导向下，各地区分化明显，一线城市交易量大幅下滑，房价基本稳住；以去库存为主体的三四线城市，交易量大幅上升，房价也在回升。这跟前几年一二线城市房价猛涨，三四线去库存压力大的状况不同。2018年房地产方面以住房制度改革作为核心。改变过去房地产一元供应格局，房地产供应明确要改变过去由市场单一供应的格局，未来要多轨并行，要有市场轨、政府轨、中间轨道。所谓中间轨，就像共有产权住房的推出等，既有市场因素，也有政府因素。“多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度”，能盘活存量，还能提供增量，针对供求面的调控导向很明确。通过租售并举、租售同权，能盘活存量。租售同权后，租房能享有买房人的福利，类似学区房这种，大家不会急于去购买学区房，租房就能解决小孩就近上学的问题。增量供给方面，通过推进农村集体用地试点改革，扩大试点范围，能加大土地供应。《21世纪》：房地产市场调控基本达到预期，2018年调控政策是否会调整？刘元春：从短期调控来看，“因地制宜、因城施策”的调控，仍然会持续相对较长的时间。因为房地产区域分化明显，一线城市供求关系还是偏紧张，中国家庭财富配置、财富储值等方面，还是存在一些根本性矛盾。市场预期大幅调整的担忧现在倒是没有，但不能排除这种风险。从调控角度来看，城市建设用地制度改革是渐进的，先在13个城市试点，逐步增加。在长效机制、制度改革方面，会坚持稳中求进、逐步推进的原则，不会出猛药，这也是预期引导。房地产的良性循环，考验着中国治理体系现代化进程。中国家庭财富大多配置在房子上，要减少房地产投资行为，这些货币需要有一个储存的地方，需要提供更多安全资产，既能实现财富保值，还能分享到中国经济增长的红利。房子的背后，牵扯到各地公共服务不均、土地财政、金融体制、土地制度、文化观念等多方面问题。（编辑：张星）

第二篇：对话韩正：政务公开是政府改革突破

对话韩正：政务公开是政府改革突破口

□推进政务公开不仅是政府工作方式的改变，更是推动政府制度创新的抓手

□政务公开是对政府管理的考验，躲不开、绕不过，必须主动创造条件，积极推进

□政务公开就是政府与公众关系的一次重大调整，是政民互动、政府与社会共治的制度性安排

□从公权力大、公益性强、公众关注度高的“三公”部门入手，推进信息公开

□关键是要积极回应群众关心、社会关注，注重“四个透明”

编者按：按照国务院要求，今年98个中央部门都必须公开部门决算。时至今日，中央部委的“公开”已近尾声，省级政府的“公开”正拉开大幕。“政务公开”成为今年政府改革的一个重头戏，也是社会广泛关注的一大焦点。

与此同时，8月3日，中办国办印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，最高人民法院颁布《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，这是继2008年国务院颁布《政府信息公开条例》进一步推进政府改革的重大举措，再次表明中央对推进政务公开、促进行政改革坚定不移的决心。

本版从8月11日起，结合中央精神和当前政务公开过程中的难点、热点，在“人民观点”栏目推出了“如何推进政务公开”系列评论，分别以《用公开透明推动改革大业》、《公开透明重在对接社会需求》、《政务公开呼唤“参与型公民”》、《以“制度供给”呼应参与热情》为题，进行评述阐释。

为进一步落实从“怎么看”到“怎么办”，更好地促进政务公开，我们推出“省市领导纵论政务公开”特别策划，约请在政务公开方面走在前列的一些省部级地区主要领导，谈思路、说思考、议走向。今天，我们邀请上海市委副书记、市长韩正，一起探讨上海市在政务公开方面的探索与经验。

本报评论部：从2004年在全国率先出台并实施《上海市政府信息公开规定》，正逢“七年之痒”的敏感阶段。政务公开也在全国逐渐推开，今年更成为政府改革的最强音。作为政务公开先行一步的地区，您有“七年之痒”的担忧吗？

韩正：7年实践，我们不仅没有产生“公开的疲劳”，恰恰相反，我们体会到，政务公开

是政府自身建设和改革的突破口，推进政务公开不仅是政府工作方式的改变，更是推动政府制度创新的抓手，并为上海带来了四个重要变化：

——促进了政府服务群众。7年来，累计主动公开政府信息70多万条，大部分是社会保障、就业、教育、卫生、房屋拆迁、土地征收等内容。比如，群众查询就业、社保、工资等信息，可致电“12333”，也可登录人保局网站，获得24小时、365天的全天候答复。

——强化了政府履行职责。政府办事结果和过程的逐步公开，推动了各部门职、权、责的透明化，使政府责任具体化为对市民、企业和社会的公开承诺，易落实、可检验。比如，对企业设立登记审批，工商、质监、税务部门公开承诺后，平均办理时间缩短八成以上。

——推进了依法行政和管理。比如，财政专项资金公开，不但分配使用情况公开，管理办法、操作流程和分配因素也要公开。

——有助于抑制权力消极腐败。阳光是最好的防腐剂，透明本身就是监督。我们从公权力大、公益性强、公众关注度高的“三公”部门入手，以点带面，推进了规划、财政预决算、行政审批、行政事业性收费、政府采购、重大建设项目等信息公开，让群众更好地监督政府工作。

本报评论部：今年从中央部委到地方大规模信息公开的过程中，出现了各种议论。有人认为，大范围推进政务公开“条件不成熟”，担心过于公开“负面效应不可控”；也有人认为，再不公开“就晚了”，“公开要与危机赛跑”；还有人认为，“不公开的没人理，公开了反而招人骂”，因此没有公开的动力。您怎么看？政务公开的最大挑战是什么？

韩正：政务公开是对政府管理的考验，躲不开、绕不过，必须主动创造条件，积极推进。上海要建设成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市，就意味着必须率先建设更加公开透明和法制化的政府。

改革难免会有阻力。政务公开肯定会给一些部门的权力和利益造成影响，也会挑战一些领导干部的行政习惯。推进公开，就要在实践中克服部门及个人利益的阻碍，破除传统行政体系长期怠于公开的惯性。这对完善政府制度建设提出更高要求，对政府工作人员的素质、水平和能力提出更高要求，也全方位检验着政府工作人员的责任意识、服务意识、法治意识。

政务公开是不断深化完善的过程。一要积极主动，凡具备公开条件的，就率先公开、全部公开，特别是老百姓关心的信息；二要创造条件，政务公开是一个系统工程，需要各方面配套措施跟进，为深化政务公开创造有利条件；三要依法推进，凡法律法规规定和中央要求公开的，都要坚决公开，这既是对依法行政的践行，也是保持中央政令畅通的需要。

本报评论部：“以公开为原则、不公开为例外”，已形成共识。但公开的边界和标准等还很模糊，您认为什么是“公开”的关键？

韩正：关键是要积极回应群众关心、社会关注，注重“四个透明”。就是要把与人民群众利益最密切、政府权力最重要、社会关注度最高的政府运作领域，率先实行公开并不断扩大公开透明，让人民更好地监督政府。

一是公共资金透明运行。重点推进政府预决算和财政专项资金，国有土地使用权出让、彩票公益金等政府非税收入，社保基金、住房公积金等社会公共资金的信息公开，依法推进审计公开。

二是公共权力透明行使。重点加大房地产开发、动拆迁、规划、环保等行政审批结果向社会公开的力度，全面推行收费公示制度。为此，我们还出台《行政处罚裁量适用规定》、《行政相对人权益告知手册》，有效规范行政权力运行。

三是公共资源透明分配。公共租赁住房、居住证转户籍等重大决策的草案，应公开向社会征求意见。

四是公共服务透明供给。积极推进教育、卫生、供水等与民生关系密切的企事业单位公开服务信息，围绕价格、服务、质量等要素，公开收费标准、办事结果、监督投诉渠道等内容。

本报评论部：政务公开要有公众参与，并获公众认同。我们此前曾强调这样的观点：“公开透明重在对接社会需求”、“政务公开呼唤‘参与型公民’”、“以‘制度供给’呼应参与热情”。韩市长对此有何看法？

韩正：的确，政务公开说到底，就是政府与公众关系的一次重大调整，是政民互动、政府与社会共治的制度性安排。上述观点我很欣赏，包括呼吁多一些“参与型公民”。当然，对政府来说，我们更应重视如何建立多样化的公众参与机制和渠道，也就是你们所说的“对接”、“制度供给”。

本报评论部：上海在保证公众参与渠道通畅、推动政府与公众良性互动方面进行了哪些探索？

韩正：我们积极健全重大公共政策的公众参与机制。所有政府规章草案和市政府实事项目、旧区改造政策、“十二五”规划草案等重大事项，均通过网络、报纸、民意调查等多种形式广泛征求公众意见。比如，对经济适用房政策征求意见时，我们收到市民意见建议3461件，政策公布后，又向市民反馈了意见建议的采纳情况。今年在评估住房限购政策时，不少居民反映限购范围界定不够合理清晰，我们及时调整，进一步明确了政策执行范围，完善了相关操作口径，并公开回应说明。

我们着力畅通公众对政府的监督渠道。比如在“中国上海”门户网站上设立互动平台，接受群众投诉建议并跟踪反馈。通过“市长信箱”，我可以直接看到群众的意见和建议。这个信箱从开通以来共接到市民来信29万多件，每件都给予了答复和办理。

更重要的是，我们把政务公开的评价权交给公众。每年都向社会发布全市政府信息公开工作报告，把公众在政府网站上的评议作为干部考核重要依据。

诚如前面提到，政务公开是一个系统工程。我们也在公开中不断学习，在学习中进一步公开，并进而推动政府转型、行政改革。应该说，面对中央和国务院的要求，面对群众对公

开的期待与要求，我们还需要总结经验和教训，但对政务公开的方向，必须始终坚定不移；政务公开的力度，还应进一步加大。

上海“公开”路线图（观点背景）

●2004年1月，上海市人民政府令第19号发布《上海市政府信息公开规定》，“中国上海”政府门户网站改版，增加了信息公开板块。

●2004年8月，上海市民董铭首诉政府信息不公开案在徐汇区法院开庭审理。

●2005年，市政府办公厅在“中国上海”政府门户网站组织开展了2005年市政府部门、区县政府网站的评议活动。

●2006年6月，上海市《解放日报》记者马骋起诉上海市规划局，成为国内首例新闻记者起诉政府部门侵犯新闻采访权的案件。

●2007年8月16日，上海市各级政府的信访、投诉、咨询等政务公开电话全部纳入“114”查询系统。

●2008年4月28日，上海市依据国家《政府信息公开条例》，结合实践得失和工作实际，修订发布了新的《上海市政府信息公开规定》。

●2008年12月9日，上海闵行区推行预算公开改革，并举行全国首家财政预算听证会。

●2011年8月31日起，上海市政府部门陆续公开“三公”预算。

第三篇：地税机构改革是税收征管改革的关键

地税机构改革是税收征管改革的关键

我省地税系统从2003年10月开始进行了新一轮税收征管改革，其核心就是以信息化为依托，以一体化为基础，改革力度之大、涉及范围之广、技术含量之高都是前所未见的。这充分表明我省推行税收征管改革的决心和信心。到目前为止，全省统一的税收征管业务软件已经全部运行到位，基本覆盖了地税所有征管业务、覆盖了所有税种，并正在对征管信息软件进行完善、优化和功能扩展。如何进一步推进和深化我省地税税收征管改革，我认为应从改革我省地税机构入手。

一、机构改革是税收征管改革的重要内容之一

税收征管改革涉及的面非常广，概括起来主要包括两个方面：一是征管手段和征管模式，另一是地税机构和征管人员。征管手段基本上是依托信息化为支撑，强调科技兴税；征管模式目前国家税务总局已经有一个指导性的模式，并在税收征管实践中不断地充实、完善和发展。而地税人员是实施税收征管改革的主体，再先进的征管手段和再优良的征管模式都要靠地税人员去落实、实施和创新，为此人始终是税收征管改革中最活跃、最积极、最富有生命力的决定因素；地税机构是地税人员发挥作用的载体，是一种组织保证，它把单个、分散的地税人员组织起来，通过一定的形式，形成一个有机的整体，发挥分工、协作等团队的作用。因此地税机构的设置对于税收征管改革起到了至关重要的作用。科学、合理的设置税收机构会极大提高税务人员的配置效率，把有限的人力资源组合起来，放到最需要的部门和地方去，为深化税收征管改革提供强有力的支持，为达到税收征管改革的目标即提高税收征管质量和效率奠定基础。

二、现行地税机构设置不适应税收征管改革要求的问题

我省这次新一轮税收征管改革也包含了税务机构改革的内容，但只是局部的，只是建立和完善征收、管理、稽查机构之间的分工和职责明确等等，没有涉及整个税务机构的调整。从目前我市地税机构设置运行情况来看，存在以下几个方面的问题：

（一）市、县两级机关职能部门设置过多。我市市局机关目前有14个职能部门，县局有8—9个职能部门。机关职能部门占全市地税机构的53%，机关人员占全市地税人员的28%。带来了以下问题：

1、增大了协调成本。职能部门过多，会增加部门之间的扯皮、推诿现象，领导协调起来比较困难。

2、占用过多的人力资源。在税务人员总量一定的情况下，机关部门的人多了，那么从事税收征管工作的人员就少了，造成人力资源配置不合理。

3、给基层带来了更多的应付成本。每个职能部门都有一定的工作职责和业绩考核，为此每个职能部门会创造一些工作，如：上报报表、资料、总结，制定工作方案和制度，检查和考评等等。上面千条线、下面一根针。

4、加大信息收集成本。部门分工过细，造成信息分散和信息孤立，难以全面、完整地反映各种征管信息，不利于进行决策分析和决策判断。

（二）县以下从事农村税收征管的人员过多。全市有52个农村基层分局，占全市地税征管分局近70%，从事农村税收征管工作的有352人，占全市地税人员近30%，占从事税收征管工作的56%。而农村纳税户只占全市总纳税户数34%，农村分局征收税收占全部税收收入的17%。由此可见，我们把有限的人力资源投入到纳税户数少的农村，把征管机构的重点放在税源小、分布广的农村。形成了税务资源结构的配置不合理：

1、征管重点不明确。县城以上人均管户78户，人均年征税额354万元；农村人均管户31户，人均年征税额56万元。我省农村经济发展比较慢，规模也不大，基本上还是以第一产业为主导，再加上“三农”问题的存在，国家实施城市反哺农村、工业反哺农业的宏观政策，此外，我省2005年7月份国税、地税部门都分别提高了个体户从事生产经营和劳务的起征点，农村个体纳税户大幅度减少，农村税收也不应该成为地税部门的管理重点。县城以上地区税源相对集中、税额较大的纳税户反而没有成为地税部门征管的重点。

2、征管成本比较高。大量的农村分局存在增大了地税部门的征管成本。一个农村分局全市平均有6-7个地税人员，一年征收成本为40万元左右（人头开支按平均每人3万元计算为20万元左右，网络租用费、办公费、运行费、固定资产折旧费等其他费用为20万元左右），而一个农村分局全年征收的税款全市平均是380万，征收成本率为10.5%，与一些发达国家0.5％～2％的征收成本率相比，应该说是比较高的。

3、内部管理难到位。农村分局距县城比较远，分布比较散，在一定程度上造成信息传递困难，相应地增加县局的管理成本，不利于县局对农村分局的管理。

(三)市城区两套地税管理机构并行。市城区按财政管理体制不同分设了两套地税管理机构，在实际运行过程中存在互相之间争纳税户、争收入、搞税收竞争等问题，增加了内部的协调成本，降低了管理效率；同时也不便于建立税务管理员制度，实行属地管理，人为造成了漏征漏管户的增加。

(四)纳税服务工作还存在差距。近年来我省地税系统全面推行城区办税“一窗式”和农村办税“一站式”，改变了过去纳税人办税要到税务机关内部到处跑、到处找，办事效率低下的局面，实行办税服务厅一个窗口对外，这样对纳税人办税是方便了，但是还存在时间太长的问题。主要原因是办税服务厅要对应内部多个管理局和机关业务科室，信息和文书传递不畅通，从而影响了纳税人的办税时效。

（五）城区税收漏洞和税收潜力比农村要大得多。从全市稽查局2004查补税款3310万元来看，90%以下都来自城区、市区的纳税户。从经济发展的趋势来看，随着城市化、工业化的进程加快，地税税源增收潜力主要集中在城区、市区以及工业园区。

三、机构改革的实践思考

为了进一步深化税收征管改革，保证税收征管改革取得成效，为此建议省局要从提高征管质量和效率、降低税收征管成本的大局出发，下定决心，从改革地税机构设置和完善机构职能入手，把税收征管改革推向深入。具体设想是：

（一）最大限度地精简机关职能部门。市、县两级机关职能部门应调整为办公室、人事管理科（股）、信息中心、征管科（股）、法制科（股）等5个部门。具体的业务为：

1、将计财科的内部财务管理职能和机关服务中心的职能并为办公室。

2、将培训中心和监察室的职能并为人事管理科（股）。

3、将原税政一科、税政二科、国际税收管理科、发票管理所、计财科的计会统和税票管理职能等并为征管科（股）。

4、精简的机关人员要充实征管第一线，加强基层征管力量，保证征管工作的开展。

（二）最大限度地收缩和集中征管机构。

1、县级局只成立一个管理分局，农村分局全部取消，改为由管理分局内设的地税所，原农村分局的征收职能全部上收到县城的办税服务厅；同时考虑目前的实际，在农村地税分局设置办税服务点，实行县内通办税款征收，通办领购、缴销、填开发票和税务登记手续，确保征收、管理信息集中。

2、大力发展多元化申报和税银库联网，探索农村税收委托代征新途径，有计划、分步骤地收缩农村地税分局，力争三年内全部取消农村分局。

3、征管分局和稽查局之间的税务检查职能要严格按照《征管法》及其实施细则的规定划分，即税务检查职能中的专案稽查由稽查局负责，其他检查职能由征管分局负责。

（三）城区、市区只能设置一个管理机构。

1、省局统一的税收征管软件已经能清晰地划分出市、区两级的收入，不必要再设两个管理机构分别管理。

2、税收管理员制度的推行，原则上要求进行属地管理，这样职责明确，管理有序。

四、机构改革的理论思考

（一）敢于面对，突破难点。机构改革是一场革命。机构改革特别是精简机构要涉及减少领导职数和机关人员，处理不好会影响已在职领导的积极性，搞不好还要得罪人，因此要敢于面对，这也是对领导执政能力的一次考验。同时也要精心设计，充分听取基层意见，制定切实可行的方案，以减少改革阻力。

（二）立足现实，放眼未来。收缩农村地税机构会引起一些争议，如当地乡镇领导担心减少财政收入，农村纳税人缴税和领购、填开发票不方便，税务机关当心影响收入任务的完成等等。这些思想顾虑都是客观存在的，这也是当前的实情。但放眼未来，这些都不是问题，第一，随着农业税的取消和乡镇机构的合并和职能转变，乡镇一级财政会相继取消；第二，随着农村个体户从事生产经营和提供劳务起征点的提高，农村个体户大部分都免征增值税、营业税等，地税机关可以采取简并征期和委托代征和实行银行批扣等电子申报方式来解决纳税人缴税不方便的问题，领购发票地税机构可以开展预约服务、全程服务，纳税人事先打电话联系，税务机关开车上门服务，至于填开发票考虑到农村填开发票量不多，可以委托付款单位代向地税机关申报填开。第三，国家对“三农”问题非常关心和重视，其政策取向是让农业、农村、农民休养生息，实行工业反哺农业、城市反哺农村。因此农村税收收入减少应该是大势所趋，政策所向。

（三）要适应现代管理发展的需要，运用“合工理论”进行流程再造，实行无缝隙管理。要实现三个转变即：专业化分工向全能化协作转变，以职能管理为中心向以流程管理为中心的转变，以多层次管理向扁平化管理转变。管理学“合工理论”将各环节的业务流程重新整合、优化和“组装”，减少审核审批程序，将不同环节的人员组成团队，增强组织的凝聚力，减少内部冲突，以信息流为纽带、网络流程为导向，建立科学严密的业务流程和协调机制。同时扩大管理幅度，实现组织机构的扁平化，尽量减少信息的传递环节和层次，防止信息人为分割，避免信息壁垒和信息流失、失真，提高政策传导和信息流传的准确性，达到信息充分、共享，提高征管效率和服务水平。

（四）要树立节约化理念。按照经济学鼻祖亚当·斯密的观点，最少征收费用是税收的一个重要原则。要放弃过去税收工作的“只讲收入，不计成本”思想。地税部门是组织收入的经济职能部门，征税必须讲究税收成本，要以最少的人力资源和资金资源取得最大的税收收入。全市每收缩一个农村分局可以节约20万元左右的征税成本，如果全部取消农村分局全市可节约1000万元的征税成本。另外，还实现了合理配置人力管理资源，改变过去70%的人员和精力征管30%的纳税户和税款，集中力量加强重点税源和一次性大税源的管理，同时也有足够的时间开展纳税评估和税收检查，切实提高征管质量和效率，提高税收征收率，降低税收成本率。

（五）真正树立大征管理念。明确省以下地税机关的主要职责是按照既定的法律、法规、规章、政策进行税收征收管理，把该收的税收及时、足额地收上来。要改变过去把省以下地税机关进行税收征管的主要职能人为割裂开来，追求形式上（如机构设置等）与上级机关保持一致的错误观念，将税源监控和统计分析、税收政策管理、税收票证管理，征、管、查业务指导和协调等等职能综合起来，用“大征管”理念来主导全省地税征管业务大规范、征管软件大统一、征管信息的大集中。引导支力，增强合力，强化统筹协调，防止各自为政，树立税收征管一盘棋的思想，把宏观征管与微观征管、征管内涵与外延、征管主导与服务手段结合起来，逐步实现征管工作的科学化、精细化、规范化。

第四篇：三权分置改革是重大制度创新

三权分置改革是重大制度创新 韩长赋: 既保护农户承包权益，又放活土地经营权

在中央农村工作会议召开前夕，本报记者就中办、国办前不久印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中的相关政策，独家采访了农业部部长韩长赋。他说，《意见》阐述的“三权分置”改革是我国土地制度改革的重大制度创新、理论创新和实践创新。领会《意见》精神，通俗地讲，就是准确把握32个字：“三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮。”

从“两权分置”过渡到“三权分置”，是巨大的政策飞跃

韩长赋介绍，三权分置，就是要在坚持农村土地集体所有的前提下，实现土地所有权、承包权、经营权分置。

十一届三中全会以后，我国实行农户承包经营，土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分置”，这是我国农村改革的重大创新。当前，工业化、城镇化快速发展，大量劳动力离开农村，农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。

韩长赋表示，从“两权分置”过渡到“三权分置”是巨大的政策飞跃。“‘三权分置’是引导土地有序流转的重要基础，既可以维护集体土地所有者权益，保护农户的承包权益，又能够放活土地经营权，解决土地要素优化配置的问题；既可以适应二三产业快速发展的需要，让农村劳动力放心转移就业、放心流转土地，又能够促进土地规模经营的形成。”

承包地确权登记和有序流转，是保护农民利益和提高农业效率的制度性安排

确权登记，就是要稳定土地承包关系。韩长赋说：“只有稳定土地承包关系，农民的土地承包经营权得到充分保障，他们才能放心长期流转土地，流入方才能获得稳定的经营预期。”目前，农户承包地仍然存在面积不准、空间位置不明、登记簿不健全等问题，这使许多农民心里不够踏实，总担心土地流转出去自己的权益无法保障。解决这一问题，关键是要搞好承包地确权登记颁证工作，颁发权属证书，强化物权保护，为土地经营权流转奠定坚实的产权基础，真正让农民吃上“定心丸”。

有序流转，就是要确保土地经营权流转规范有序进行。《意见》一方面强调鼓励土地流转，另一方面强调土地流转要有序。什么是有序？韩长赋表示，就是要遵循经济发展规律，不超越阶段；尊重农民的意愿，不强迫命令；保护经营者权益，不随意毁约；遵守法制规范，不留隐患漏洞。“我们要顺其自然、因势利导，不能人还没有出去，就强行把地给流转了，那会影响土地流转健康发展的基础。土地流转一定要坚持依法自愿有偿、市场配置资源原则，政府主要是搞好管理和服务，严禁下指标、定任务，防止欲速不达。”

适度规模，就是要把握好规模经营的度。发展规模经营势在必行，但规模要适度，要与农业劳动力和人口流出相适应，要兼顾效率与公平、发展与稳定，不能脱离人多地少的基本国情。到底多少算“适度”，需要根据区域特征、土地条件、作物品种以及经济社会发展水平等多种因素来确定。各地可依据农村劳动力转移情况、农业机械化水平和农业生产条件，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。确权登记、有序流转，在依法保护农民利益的同时，激发农村土地要素活力，提高农业效率。

坚持家庭经营的基础性地位，土地流转的前提是农民自愿

家庭基础，是指要在稳定家庭经营基础上培育新型经营主体。韩长赋说：“坚持家庭经营在农业生产中的基础性地位，是由农业自身特性所决定的。家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。也就是说，我们在支持各类农业新型经营主体发展的同时，不能忘了仍占大多数的普通农户。”在此基础上，国家鼓励土地经营权向种田能手流转，大力培育家庭农场、农民合作社，打造传统承包农户的“升级版”，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。农民自愿，就是要充分尊重农民意愿。农民是承包地的主人，搞好土地流转，必须尊重农民的主体地位，不能为了追求农业规模的快速扩大，而侵害农民权益。制定出台促进土地流转和规模经营发展的政策措施，一定要在政策“引导”上而不是行政“推动”上下功夫。“要切记土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应当由承包农户自主决定，村级组织和基层政府都不能越俎代庖。”韩长赋表示。

坚持农地农用的底线，鼓励种粮保障国家粮食安全

农地农用，就是要坚守农地农用的底线。韩长赋说，耕地红线要严防死守，必须严格落实耕地保护责任制。改造传统农业、发展现代农业，工商资本进入农业是必要的，也是鼓励和欢迎的。但工商企业进入农业，应主要在产前产中产后提供服务和发展适合企业化经营的现代种养业，把一般种养环节留给农民，与农民形成利益共同体，不一定都要大面积直接租种农户承包地，尤其不能触碰土地“非农化”的底线。“老板下乡，应是带动老乡，而不是代替老乡。”韩长赋指出，要加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。

鼓励种粮，就是要重点支持粮食规模化生产。怎样才能端牢饭碗？怎样保障国家粮食安全？韩长赋认为，一方面，要严守耕地红线，确保农地农用；另一方面，要提高种粮效益，保护和调动农民种粮积极性。种粮效益怎么提高？既要靠政策、靠科技、靠投入，也要靠适度规模经营，提高比较效益。要采取扶持措施，鼓励和引导流转土地种粮食，重点支持发展粮食规模化生产。

工商企业租地“非农化”较突出

近年来我国农村土地流转呈加快趋势。截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%。对于社会关注的工商资本流转土地情况，农业部的数据显示，到2014年6月底，流入企业的承包地面积已达到3864.7万亩，呈逐年上升趋势。从总体上看，我国农村土地流转平稳健康，但也存在一些需要重视的问题。比如，有的地方强行推动土地流转，片面追求流转规模，侵害了农民合法权益；有的地方土地流转市场不健全，服务水平有待提高；有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，“非粮化”“非农化”问题比较突出。

作者系农业部部长

第五篇：农业水价改革是促进节水农业发展的关键

农业水价改革是促进节水农业发展的关键

一、灌区水价的沿革及现状

新中国成立以来，我国的水费经历了多个历程，灌区的水价也随之发生变化。1965年之前，供水不收费。1965年，水利电力部制定了《水利工程水费征收使用和管理试行办法》，该办法虽经国务院批准颁布实施，但受“文化大革命”的影响未能在全国执行。由于长期采取无偿供水或低价供水政策，导致水利工程维修管理、设备更新费用严重不足，许多单位连简单的再生产都难以维持，同时不利于合理用水和节约用水，造成严重的水资源浪费。为此，前水利部1982年2月向国务院呈交了《关于核定水费制度的报告》，报告指出，制定水价应以供水成本和利润为依据。1984年7月，中共中央书记处纪要提出“要修订水费标准，拟定全国征收水费的原则，对提高水费以后发生困难的地区和部门，要进行补贴，宁可将水费补贴在明处。”1984年冬水利电力部拟定了《重新核订水利工程收费制度的暂行规定》上报国务院，1985年7月22日经国务院批准并以国发[1985]94号文《关于水利工程水费核订、计收和管理办法的通知》转发全国遵照执行，此后许多省市都对供水成本进行了测算，并拟定了水费改革方案，自此，灌区的水价收费有规可循，并逐渐步入正轨。

二、现行水价政策对灌区的影响

现行的水价政策的核心和基本依据是国发[1985]94号文《关于水利工程水费核订、计收和管理办法》，它是中央和地方各级政府和有关部门规范管理水利工程有偿供水行为的主要法律依据。该办法推动了水利工程水费计收工作的全面展开。使水利工程由无偿服务转向有偿服务，对水利工程正常运转起到了重要作用。由于它是计划市场经济的产物，与目前市场经济难以接轨，加之其制定过程中本身存在多种缺陷，其对灌区产生了极端不利影响，主要表现在：

1、水价太低，节水意识低下，导致珍贵的水资源巨大浪费。

上文已经提到，我国的农业水价偏低，这主要是因为：水价政策定价原则极不合理，水费标准背离市场价值，主要表现在农业按供水成本收费，其成本不包括农民投劳折资形成的固定资产折旧，使得现行水费标准不到供水成本的一半，造成水费偏低，此外，值得一提的是，水资源本身的价值被抛弃。水资源本身具有价值，此价值的产生是有水资源所有全所确定的，在水价确定时，完全没有考虑其存在，在某种程度上导致国家所有权的丧失，这些问题的存在，导致市场调节机制失灵，人们的节水意识低下。例如，现在引黄灌溉的水价从0.006元／立方米到O.056元／立方米，平均不足成本的25％，引黄1000立方米的水费只值一瓶饮料的钱，难以调动用户节水的积极性，造成水资源极大浪费。我国主要灌区的渠系利用系数只有O.4―0.6，即约有一半的水被浪费，引黄灌区下游输水损失达30―50％，河西走廊一些渠道，水量损失竟高达60-80％。

2、难以形成有效的节水管理机制，甚至放纵浪费水资源。

有效的节水管理机制是节水的关键。国际上普遍公认，通过有效的水资源管理，可以节约50％的用水。高效的节水机制至少应该包括：经济激励(惩罚)机制、水权交换机制、合理调配、规划、高效配置机制和交换机制，现行的水价政策不利于上述机制的形成，如目前的灌区收入主要依靠水费，在固定的价格条件下，水费的收入取决于供水量的多少。一些灌区为了获得较多的收益，甚至鼓励多用水，有些灌区虽然节约了水，但被无偿地调给其它部门。无利可图，严重地影响了节水积极性，不利于节水机制的形成。