行政管理毕业论文(行政伦理法制建设)

第一篇：行政管理毕业论文(行政伦理法制建设)

毕业论文

论文题目 行政伦理法制化的思考

专 业 名 称 行政管理

目 录

摘要………………………………………………………………………………Ⅰ Abstrast………………………………………………………………………….Ⅱ 引言………………………………………………………………………………1

一、行政伦理法制化的概述...............................................................................1(一)行政伦理法制化的含义......................................................................1

（二）行政伦理法制化的研究现状...........................................................3

二、域外行政伦理法制化及借鉴.......................................................................5

（一）美国的行政伦理法制化...................................................................6

（二）韩国的行政伦理法制化...................................................................7

（三）日本的行政伦理法制化...................................................................8

（四）为我国行政伦理法制化提供的借鉴...............................................9

三、我国行政伦理法制化的必要性和可能性.................................................12

（一）行政伦理法制化的必要性.............................................................12

（二）行政伦理法制化的可能性.............................................................15

四、我国行政伦理立法路径的思考.................................................................16

（一）行政伦理法制化的指导思想或基本原则。.................................16

（二）我国行政伦理立法模式选择.........................................................17

（三）关于行政伦理立法的几个问题.....................................................19 结

语………………………………………………………………………………22 谢

辞………………………………………………………………………………..23 注

释………………………………………………………………………………..23 参考文献……………………………………………………………………………..24

摘要

随着社会的发展，为了有效遏制政府腐败行为的发生世界各国制定各种规章制度，但由于规章制度效力的有限性，许多国家的反腐倡廉工作并未取得很大的突破。我国正处在转型时期，也同样受到这一困境的困扰。借鉴域外道德制度化、法制化的成功，我国建设行政伦理法制化也迫在眉急，迫切需要制度符合本国国情的行政伦理法律，寻求行政伦理法律化这一路径，将行政伦理上升到法律的高度，从而抑制腐败现象。

本文首先阐述了行政伦理以及法制化，从根本入手了解行政伦理和行政伦理法制化的基本概念，在反观域外行政伦理历程，着重对美国、韩国及日本的行政伦理立法背景、过程和特点进行分析。再从必要性和可能性出发，论证行政伦理法制化的必要性和可能性。必要性主要来源于公共管理价值定位的变迁、回应公众的需求、行政人员伦理自主性问题以及行政伦理是我国社会发展的客观需求这四个方面，其可能性则来源于道德法制化的可能。

在上述基础上，借鉴域外立法经验，结合我国行政伦理现状，对我国行政伦理立法的路径进行分析、思考，并对行政伦理法制化的指导思想及原则，立法模式选择和立法的使用对象、内容及其执行和监督程序展开剖析，得出我国现有行政伦理立法的不足，并为我国行政伦理立法提供充分的建议并对其内容进行补充，强调立法后的执行、监督及其相关程序的重要性。本文主要就从这几个方面对行政伦理法制化进行思考。

关键词：行政伦理立法、行政伦理、法制化

I

Abstract

With the development of society, in order to effectively curb the incidence of corruption in the government to develop a variety of regulations around the world to develop, but because of the limited effectiveness of rules and regulations formulated in many countries anti-corruption work has not made great breakthrough.China is in transition, is also plagued by this dilemma.Reference extraterritorial Morality, the success of the legal system, legal system of the construction of administrative ethics in the Meiji also forced the urgent need for the system of administrative ethics consistent with the law to their national conditions, to seek the path of administrative ethics law, will rise to the law of administrative ethics height, thus inhibiting corruption.This paper describes the administrative ethics and the legal system, starting from the fundamental understanding of the legal system of administrative ethics and administration of the basic concepts of ethics, in contrast, extra-territorial administrative ethics course, focusing on the United States, South Korea and Japan, the legislative background of administrative ethics, and characteristics of the process.Starting from the necessity and possibility of further, demonstrate the need for administrative ethics and the possibility of legalization.Mainly from the need for changes in value orientation of public administration, in response to public demand, executive ethical issues of autonomy and administrative ethics is the objective of social development needs of these four aspects, the possibility is derived from the possibility of legal ethics.Based on the above, drawing on the experience of extraterritorial legislation, combined with status of administrative ethics, administrative ethics legislation on the path of analysis, reflection, Legal and administrative ethics and principles of the guidelines, legislation and legislative mode selection using the object, content and implementation and monitoring procedures to start analysis, come to our lack of existing administrative ethics legislation, and to provide adequate administrative ethics legislation in China the contents of the proposal and its complement, emphasis on legislation after the implementation, monitoring and the importance of procedures.This review focuses on several aspects of administrative ethics from the legal system to think.Keywords: Administrative ethics legislation，Administrative ethics，legalization

II

引 言

自改革开放以来，我国经济发展稳定、速度较快，政治体制得到不断完善，人们生活水平也日益提高。但与此同时，政府腐败现象频有发生，数量、金额呈有增无减的趋势。这也充分说明了仅仅在道德层面上谈廉洁在我国是行不通的，或者说是收效甚低的。正如党在十五届六中全会中指出的：“加强和改进党的作风建设，要服务大局，整体推进，从严要求，标本廉治，坚持一靠教育，二靠制度，从源头上预防和治理各种不良作风”[1]。从这些年的实践来看，道德教育的效力是低下的，即“道德建设作为防腐败的第一防线，却是脆弱的”[2]。因而我们应该求助于更高一层——行政道德法制化，从法的高度出发给予政府人员充分飞威慑力，在法律的层面上指导和约束政府人员的从政理念和从政行为，最终升化到他们的心里，成为政府人员内在的行为准则。而要想建设行政伦理法制化，必先从其概念从发，对域外成功实行伦理法制化的国家进行分析、思考，从中获得借鉴，从而制定在我国切实可行的行政伦理法律体系。

一、行政伦理法制化的概述

近年来，行政伦理问题越来越受到重视，如何加强行政伦理建设呢？行政伦理法制化是一条有效的途径。而对行政伦理及其法制化概念的确切界定，是进行行政伦理相关研究的前提。首先，需阐释行政伦理及法制化的相关概念。

（一）行政伦理法制化的含义

1.行政伦理

关于行政伦理的概念，理论界的观点不一，主要有以下几方面：（1）行政伦职业道德说，即政府管理也是一种职业，而职业都具有其自身的职业道德与规范，进而行政伦理就是政府管理过程中的道德意识、道德规范以及道德行为的总和。（2）更为广泛的意义上，行政伦理就是关于公共行政系统以公平和公正为基础的行政伦理价值观、行政伦理理论原则和行为规范的总和。（3）从行政伦理和其他职业的区别性出发，指出了政府组织制度安排的不同，并将行政伦理划分为政府组织伦理、政治家个人伦理和政治官员个人伦理三个层次。（4）普雷斯顿认为，“伦理学问题就是关注什么是公平、公正，正义或善，关注我们应该做什么，而不仅仅关注具体案例是什么，或什么是最容易接受的，或什么是恰当的和权宜之计”[3]。

上述观点都有一定的可借鉴性，但要准确地界定行政伦理的概念，还需要从行政与伦理两个概念入手。行政，一般可定义为具有社会公共权威的公共部门为实现特定的目标，所进行的各种组织、控制、协调、监督等活动的总和。而伦理自古就有，它

是指社会关系中符合某种道德标准的行为准则，是社会环境下人们的道德行为、道德意识和道德规范的总和。周奋进在其著作中指出：“行政伦理指的是行政主体（包括国家机关及其公务员）在行使公共权力从事公务活动中，所应确定遵守的伦理理念、伦理行为、伦理规范等。”[4]这概念兼顾了个人层面和整体层面的行政伦理。在此基础上，行政伦理是特殊领域中的角色伦理，行政伦理或者以行政系统为主体，或者以行政管理者为主体，是针对行政行为和行政活动的社会化角色伦理原则和规范，是对行政活动中对与错，合理与否进行判断的依据。2.法制化

法制，在我国古代一般被界定为设立规范，形成制度，使人们行动时有所遵循的内容。而在现代其涵义也有所扩展：根据我国学者陈晓辉在《法制与法治的辨析》中分析的，法制包含两个内容，一是泛指国家的法律及制度；二是特指统治者按照民主原则，把国家事物制度化、法律化，并严格依法进行管理的方式。进而得出，法制化的过程就是某项事务管理的制度化、法律化，这不仅仅包括为该事务管理立法，时期具有法律依据，而且包括设定相应的管理机构、司法机构对其进行执行和司法审判等。3.行政伦理法制化

从法制的意义上看，所谓行政伦理法制化，就是通过法律对行政伦理的各项活动、各个环节进行调节和规范，将行政伦理的一系列技术方法、协调手段、行为方式、步骤和程序法律化，为公共行政伦理提供法律依据和法律保障。而对于人的约束主要来自法律和道德两个层面。道德，作为社会规范，一方面通过他人的督促或监督予以遵守，另一方面则通过内在修养形成道德原则、意识以达到约束自身的作用。但从效力来看，或多或少存在着自身的缺陷：一方面他们的监督缺乏强制性，被监督者从与不从，完全凭借主观意愿；另一方面，在市场经济社会中，作为“经纪人”的人们为了自身利益最大化二容易忘记或故意不遵守那些不具有法律强制性的道德准则。由于政府人员行使国家权力的特殊，要想保证行政人员遵循道德规范，还得从两方面出发：一是强化政府工作人员行为的监督，完善各种监督制度；二是将道德规范上升到法律的高度，实现行政伦理法制化。行政伦理法制化是一项复杂的工程，其范畴主要包括以下四个方面：（1）在内容上，通过国家立法的形式规定对政府工作人员的伦理要求，明确要遵守的基本道德义务。这就需要明确哪些道德需要上升到法律的高度。根据美国学者富勒在《法律的道德性》中将道德分为义务道德和愿望道德，义务较低层次的社会规范，而愿望道德是最高层次的。因此，行政伦理法制化的内容将主要是“义务的道德”，否则会出现富勒所指的各种“造法失败”中的一种，即“颁布要求相关当事人做超出他们能力之事的规范”[5]。（2）行政伦理法的执行。任何一部法律的颁布，都需要相关部门去实施、执行。行政伦理的执行，需要一个参考标准，即怎样的行为

构成违法，如违法需要收哪些法律的制裁，受怎样的制裁，又是需要怎样的执法程序。（3）对行政伦理法执行主体的监督。孟德斯鸠曾指出；一切有权力的管理者容易滥用权力。艾克顿也有言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”所以，必须加强对行政伦理法执行机构的执行行为进行监督。不仅包括权力机关、行政机关及司法机关的正式监督；也包括诸多新闻媒体、政党及公众的飞正式监督，以保证行政伦理法的有效执行。（4）公民教育。法律的出台少不了公民的参与，因而对公民的教育是必不可少的。只有通过教育，才能是行政伦理深入人心，才能使政府工作人员依照相关准则，这也增加了政府工作的透明度，也是实现公众对政府更好监督的途径。综上所述，这四个范畴就行政伦理法制化的主要内容，在行政伦理法制化过程中也得着重注意这四方面的建设。

（二）行政伦理法制化的研究现状

1.国外方面

国外关于行政伦理的研究基本始于20世纪，在初期受科学主义的影响。行政伦理法制化建设也伴随着理论的发展而发展着。行政活动被列入科学的事实领域，而伦理却归为价值领域，从某种意义上讲两者是无法融合的而失去了两者的内在联系。在此影响下，大多行政学者也摆出“技术理性，价值中立”的态势。20世纪50年代，在行为主义革命的推动下，这一理论达到了高潮，行政学和伦理学断然割裂。在行为主义研究方法盛行十几年后，许多学者也开始反思这一方法的妥当性。

直到60年代，世界局势的动荡不安，及美国不断出现反对越南战争、反贫穷和反种族歧视等一系列伦理问题的出现，加速了人们对行为主义的思考。在1949年，新任美国政治学会会长的戴维·伊斯顿发表了《政治学的新革命》就职演说后，才逐渐将行政和伦理重新联系在一起，这也标志着步入了后行为主义革命时期。而在行政管理学领域，1968年由著名行政学家沃尔多发起召开的“明诺布鲁克”会议，开始了在行政研究引入价值因素，即伦理。之后，随着后行为主义革命的不断深入及相关理论的研究，使行政与伦理的融合也得到了不断的发展。另外，20世纪70年代美国发生了臭名昭著的“水门事件”，使美国人们深感政府道德问题的严重性，及规范政府机关和其工作人员伦理的重要性。这迫切需求政府对行政伦理建设采取制度化。

西方在实现行政伦理法制化通常借助于立法途径得以实现的，从西方立法体系及立法层面来看，行政伦理法制化的路径有三[6]：一是先制定公务员行政伦理基本法，然后再根据基本法的基本准则制定各种单项法规，从而逐步构成公务人员伦理制度体系和法律体系。如韩国的《大韩民国宪法》规定了公职人员总的伦理标准是：基于民国利益的价值基础之上为全体国民服务。宪法规定的这种伦理精神又具体在《国家公务员法》、《公职人员伦理法》等法律法规中得以具体体现。二是公务员伦理制度体现

在其制定的各种公务员法律法规中。如日本的公务员伦理制度主要包含在《国家公务员法》、《公务员惩戒规则》等具体法律与规则之中。三是除了制定有关的公务员法律法规外，又制定了公务员的道德法或道德准则。美国是这一类型的典型代表。早在1924年，为了反对政府工作人员的腐败行为，美国国际城市联合会通过了《行政人员伦理法规》，1958年，国会制定了旨在约束“所有政府雇员，包括官员”的《政府工作人员伦理准则》；1978年又通过了《美国政府伦理法》，完成了美国行政伦理建设的法治核心内容。在权力体制内，他们在不同部门与领域设立了诸多监督部门与职位，形成了多元化的监督渠道，发挥了积极的监督作用。不难看出西方对行政伦理法制化的研究不仅在理论上得以深化，而且在实践中通过立法的方式来实现行政伦理的法制化，就各国的历程来说，立法导向已经成为了西方预防与摆脱公务人员行政伦理失范的惯性思维。

综上所述，在西方政府行政实践从一个“E”（即单向度的“效率”）向量个“E”（即双向度的“效率”和“伦理”）的转换过程中，行政伦理建设呈现出管理化趋势，并沿着这种一条轨迹运行：制度规则上，行政伦理建设凸显立法导向；实施路程上，行政伦理建设拥有众多的管理机构；监督机构上，行政伦理建设运行于多元化监督主体的视线上。根据王伟教授的分析，目前有较为完备的成文的行政伦理法的国家包括美国、日本及韩国。随着这三个国家行政伦理法制化实践的成功和不断深入，各国的行政伦理研究也将更多目光投入到行政伦理学领域中。西方其他国家也逐一效仿颁布了相关法律法规，如新西兰，澳大利亚等。2.国内方面

相对国外而言，我们对行政伦理的研究起步较晚，始于20世纪90年代末，更准确的说，应该是在中国人民大学张康之教授出版了《寻求公共行政的伦理视角》后，国内对行政伦理的研究才开始盛行。而具体到行政伦理法制化的研究，只是近几年才兴起的。主要有三个方向：一是对外面行政伦理法制化状况的介绍。如王伟教授出版的《行政伦理与廉洁政府建设》、《谈美国的行政伦理》，都是以域外作为借鉴并结合国内现状对行政伦理与廉洁的研究。二是探讨对我国行政伦理法制化的可能性、必要性。行政伦理法制化的必要性：行政伦理法制化实现了强制与教化的统一，有助于克服个体道德意志的有限性；是传播行政伦理的有效途径，弥补了伦理道德的非全能性；符合伦理道德的养成规律，有助于实现他律与自律的统一；有助于实现公务员“个体善”向行政组织“群体善”的转化；行政的特殊地位使行政伦理法制化显得尤为重要。三是对我国行政伦理立法的研究。这部分相对较少，而且停留在分析与建议阶段。如华东师范大学的蒋云根教授在其《以德行政与行政伦理法制化建设》中提到的关于我们现阶段进行行政伦理法制化的三个主要环节：①加快行政伦理立法，完善行政伦理法制体系。依法规范行政人员的道德行为；②设置行政伦理管理机构，强化行政伦理

执行的管理与监督机制；③优化行政人员内在的道德约束机制，增强行政伦理法制化的有效性。行政伦理理论的兴盛在一定程度上也推动了我国行政伦理法制化的发展，思想上科学性，正确性，为我国行政伦理法制化营造了良好的氛围。

从立法的角度来说，我国行政伦理法制化建设的发展大致可以分为三个阶段：建国到文化大革命结束，行政伦理法制化经历了曲折发展的阶段，如1954年我国第一届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，27条规定：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。后因文化大革命等因素，我国行政伦理法制建设受到很大影响。改革开放最初十年左右时间，行政伦理法制建设主要集中于对公职人员经济领域的约束。20世纪90年代以来，是我国行政伦理法制化逐步发展和深入时期，尤其是2005年4月27日，全国人大常委第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》的颁布标志着我国行政伦理建设步入了法制化的轨道。总体来说，通过不断的探索与建设，党和国家在我国行政伦理法制化建设上做了不少工作，可以说取得了不错的成就。法律体系不断完善，立法在逐步加强，而且逐渐趋向于规范化，为有法可依提供了坚实的后盾。但是在实践中仍然存在着问题。从一组检察机关查处的案件数据来看，从1979年到2001年的22年间查处的贪污贿赂等案件平均每年以20%以上的速度增长。这些惊人的数据表明，我国行政伦理法制化还存在严重的不足，而且面临着巨大的挑战。

随着中央对反腐倡廉工作的重视，学者们也越来越多的重视起这一领域，不断的丰富其研究内容，对行政伦理法制化在我国建设具有进一步的推动作用。但是从总体来看，也存在着几方面的问题：一是对美、日、韩的行政伦理法制化研究较少，尤其是日本；二是在分析我国行政伦理法制化建设的过程中，注重理论必要性，而忽略了实践的必要性研究；三是只重视行政伦理立法的研究而立法后的管理、监督、公共教育方面的关注较少。这都是我国行政伦理法制化发展过程中的弊病，因而需要我们重新审视现状，制定更有有效的行政伦理法律，以实现我国行政伦理法制化。

二、域外行政伦理法制化及借鉴

放眼世界，各国政府的改革无一不是高效率、负责任的政府迈进的，为了建立负责人的政府，各国人民不断总结并探索行之有效的方案。而行政伦理，是行为实现行政责任的一种重要的途径，早在20世纪70年代受到各方面的关注，且在近几年关注程度更加深，面也更加广了。在美国“水门事件”的直接推动下，美国国会通过的《政府伦理法》宣告了行政伦理制度化、法律化的开始。随后，韩、日也争相模仿，相继推出了相关法律，并成立了相关执法部门及司法部门。更具体上说这几个国家已经实现了行政伦理法制化。这正为我国在行政伦理法制化道理上提供经验和借鉴，下文我

们就重点分析下美、日、韩的行政伦理立法背景，法制化历程及各自的特点。

（一）美国的行政伦理法制化

1.美国行政伦理法制化的背景

有关预防腐败的管理措施在美国很早就有了，早在第七任总统安德鲁·杰克逊就已提出——为了防止权力走向腐化的一面，政府的权力有必要由各党轮流执掌。但“用立法来处理公共事务中的道德行为问题首先出现在美国19世纪中期的‘后杰克逊思想’时代”[7]。在这一立法出台之后，实行“政党分肥制”政治制度，政府中的职位被获胜的政党合法的瓜分，由于政治对行政的控制过于强大而使得权力高度集中，过度集中的权力不可避免的导致了腐败活动的频繁发生。二战以后，美国的政府作风跌倒低谷，腐败案层出不穷，上至总统，下至普通行政人员。到了20世纪70年代美国政府终于发生了臭名昭著的“水门事件”，是美国人民深感政府道德的严重性。这给行政伦理的发展提供了契机。一系列的政府问题迫切需求行政伦理立法及其法制化，这是政府优化自身机制的需要，也是公众随着自身素质的提高，要求政府更公正，更透明化的必然结果。2.美国行政伦理法制化的历程

在实现“政党分肥制”期间，美国通过了第一部利益冲突法规。这是美国首次将立法视为解决伦理问题的方法。随后，沿着通过外部控制的方式以求最大化地减少腐败行为的方向，美国在19世纪到20世纪中叶通过了不少法案：1892年通过的“离职后民事法案”，其内容是规定联邦政府的行政人员在离职后不得作为顾问、律师或代理人在他曾任职的组织的未决案件中提起诉讼请求。管理制度对腐败的遏制效果并没想象中的理想，二战后，美国政府腐败案更是层出不穷，更有杜鲁门任职期间，爆发各种政府丑闻，使政府声誉、形象大跌。面对种种不良社会风气，参议院于1951年举办了对联邦政府公共管理中的道德状况听证会，并提出《对改善联邦政府道德标准的建议，包括道德委员会》，为之后联邦政府的立法工作提供了参考。肯尼迪上台后，将建立政府道德标准被列入政策议题，并在他的委任下对“伦理和政府中的利益冲突”的问题进行研究用以改善现存的道德管理，逐步形成了“新的伦理法案”。1965年，约翰逊总统下达的“联邦总统道德令”。改命令，明令禁止公务员的一些不当行为，并要求联邦政府各部门都要建立一个正式的道德项目，由一名道德官员负责，该官员的首要责任是执行新的行为准则。各机构有责任制定适合于自己需要的规章。[8]这为公务员在工作中解决利益冲突提供了指南和参考标准，同时也扩大了伦理适用的范围。尼克松总统任期并未对行政伦理进行建设，反而自导自演了“水门事件”。这让美国人民充分意识到政府道德败坏的严重性。之后迫于舆论压力，尼克松被迫下台。

乌云笼罩不久，卡特总统上台了，对行政伦理法制化建设大展拳脚，并于1978年10月26日签署了“1978年政府伦理法案”，之后经过美国国会通过了历史上第一部伦理法——《美国政府行为伦理法》。它开启了行政伦理法制化的先例，证实了行政伦理法制化的实现是完全有可能的。在此基本上，布什总统于1989年4月提交《美国政府行为道德改革法案》得到国会的通过，从而使美国立法、行政、司法等三大机构的工作都需要接受道德标准的约束。以后克林顿，小布什都对法案进行了部分修改和完善，最终形成了现在较完善的行政伦理体系。3.美国行政伦理法制化的特征

在对美国行政法制化的背景，历程做出的回顾后，不难看出美国行政伦理法制化历程较为漫长：美国早先制定了相关伦理制定和相关法律法规，但这些制度和法律法规无论在效力上还是在执行方面取得的效果都不理想。真正对美国伦理法的制定起推动作用和绝对性影响的莫过于“水门事件”的发生，它的发生是美国伦理问题的大爆发，也对美国行政伦理法制化过程中起着承上启下的作用，正是因为他的发生，让美国人民意识到政府腐败的严重性，在此背景下，卡特总统签署了《政府行为伦理法》。而正是这一法律的通过，才宣告行政作为第一个探索行政伦理法制化并使行政伦理法制化获得成功的国家，为诸多国家做了立法的先驱，为他们提供了实践的借鉴。

(二)韩国的行政伦理法制化

1.韩国行政伦理法制化背景

韩国曾是个腐败问题严重的国家。自其独立以来，一直同腐败做斗争，并非常注重反腐倡廉的工作。在行政伦理法制化过程中，其中少不了美国对其影响：“在美国的影响下，韩国社会的方方面面迅速向着西方文明制度转变、学习、借鉴和利用西方制度模式的进程加快，特别是法制化进程加快并且程度也较高”[9]。在第一共和国时期，就提出了相关公共行政要求的内容，到了第二共和国时期便制定了一揽子的反腐败法规，如公务员财产登记法案。但“由于当时政治秩序混乱，这一法案并未得到国会的通过”[10]，因此，许多反腐败的法规也未得到真正意义上的执行。直到全斗焕成立了社会净化委员会后，并发动了一场声势浩大的“社会净化运动”。大力整顿了政府的风气，并对很多官员进行再教育运动。随着对政府政治环境的改善的迫切需要及各届领导的大力支持和推动，为行政伦理法制化创造了条件和依靠。韩国整顿政府作风的决心加上域外对其影响和提供的经验，韩国很快就形成了自身的行政伦理法制体系，并在国内取得理想的效果。2.韩国行政伦理法制化的历程

从20世纪50年代起，韩国一直重视反腐倡廉。并早在1950年就通过并发表了

《公职伦理确定宣言》，其中包括诸如廉洁、公平等现代公共行政要求的内容。之后在张勉执政时期应其“反腐败”口号的指引下提出了《公务员财产登记法案》。不过并没遏制政企关系的过于密切，行贿受贿等不正当聚财现象的发生。直到朴正熙上台后，提出了“垂直集体责任制”等反腐政策，对出现腐败现象的人以及责任监察员和二级责任监察员进行连带处分，这种处分加强了上下级的相互监督力度，一定程度上也遏制了腐败现象的发生。在此基础上，韩国行政伦理建设还在进一步深化，在“社会净化运动”的推动下，韩国政府也不忘制定相关的法律制度，其中最为重要的是1981年12月31日颁布的《公职人员伦理法》，该法也实现了对良好的伦理观的法制化，也标志着韩国队行政伦理制度的高度重视。但该法标准过高，即立法失败，并未得到有效的执行。之后，在卢泰愚等人的修改下，颁布了新的《公职人员伦理法》，但出现了上梁不正下梁歪的状况，反腐工作也未得到很好的发展。直到1992年，金泳三政府，对《公职人员伦理法》的再三修改，并成立一个重要的执行机关——公职人员伦理委员会。才标志着韩国行政伦理法制体系的初步形成。之后金大中政府制定的一部综合防腐败法即《防止腐败法》，并于2001年得到国会的通过，至此韩国反腐败在法的基本上，取得了显著成效。这标志着韩国行政伦理法制化告一段落，也标志着行政伦理法制化在韩国的成功。3.韩国伦理法制化的特征

韩国在独立以后同样经历过多次的反腐倡廉的尝试，并在“社会净化运动”背景的推动下将反腐倡廉的重点转移向行政人员树立良好的伦理观上，并进行了各种预防性的监察活动。从思想的基本上树立自身的伦理观加以法的强制力，通过自身的约束力，从本质上解决了腐败现象，并制定了《公职人员伦理法》。韩国从2003年起对全国的325个政府和公共机关进行了一年一度飞清廉调查，并进行清廉度的排名等做法，并取得了国际的赞赏和借鉴。韩国结合自身的历史背景，文化基本，制定出了属于自身使用本国的行政伦理法制体系。也证明了从行政人员价值观入手的可行性和正确性。

（三）日本的行政伦理法制化

1.日本行政伦理法制化的背景

日本公务员的渎职问题伴随着人们需求欲望的增加而日益攀升。尤其是自20世纪80年代开始，伴随着日本经济高度增长的同时，“以泡沫经济为背景的政府的公共事业中的公务员的收受贿赂事件，即渎职事件不断出现，而且这种渎职以‘集团’渎职为代表”[11]。公务员的渎职现象并不是单个的偶尔事件，而是由于公共事件所具有的巨大福利和国家行政组织机构臃肿等原因造成的。有关政府腐败越演越烈，迫切的需要切实的行政伦理制度化和法律化。与韩国相同，日本也深受美国的影响，甚至在

制定伦理法的具体问题上都是仿效美国的。二战后，日本队本国诸多制度都加以重新颁布及其完善，自然也包括行政伦理方面的法律法规。在急切的需要一条途径来解决腐败、行政伦理问题，来约束政府工作人员的行政行为的情况下，受美国行政伦理立法成功的推动下，日本就仿效美国走上了行政伦理法制化的道路，并取得了很好的效果，成功的遏制了腐败的蔓延，腐败问题也得到了基本的解决。2.日本行政伦理法制化的历程

二战后，日本有关国家公务员伦理方面的制度首先出现在《国家公务员法》中。这一法律的出台对制止公务员腐败行为并未获得预期的效果。以后再1996年11月发生的彩福址集团事件，让人们清楚的意识到行政腐败问题的严重性。在这一历史背景下，日本强化公务员制约体制，提出并实施《关于为恢复国民对行政及公务员信赖的新措施》，但现实中有关腐败的丑闻并没有得到减少。在全国人民的质疑声中，在世界经济合作与发展组织理事会上通过了《公共服务伦理原则》，为的是减少或者杜绝糜烂不止的政府腐败现象的发生，其中强调将行政伦理规范纳入法制框架，并决定效仿美国做法着重制定公务员伦理法。此后，通过在野党和执政党的共同参与下，最终达成共识，罗列出相关的伦理法案。在经过众议院全体议论并通过了一部行政伦理法，即在1998年8月公布的《国家公务员伦理法》。此后，日本政府又于2000年2月颁布《国家公务员伦理规程》。日本强调了对公务员的制约后，公务员腐败现象大幅度减少，这得利于行政伦理的制度化和法律化，这也标志着日本的行政伦理也步入了法制化阶段。进一步证明了行政伦理法制化的可行性和必要性。3.日本行政伦理法制化的特征

日本的行政伦理法制化形成是在以泡沫经济为背景下，公务员的收受贿赂事件严重，而导致了公务员渎职现象的发生。其特点在于这种渎职现象的表现形式是以“集团”的形态出现的，表现为企业家与政治家、公务员的结合，进而形成相互连带的密切关系，也可以理解为官商勾结。在日本，围绕伦理问题的核心部分是金钱等问题，起伦理问题主要包括四个方面：一企业家伦理；二市民伦理；三政治家伦理；四国家公务员伦理。其为了防止出现政府危机，很有必要加强公务员等人员的社会责任意识，提高他们的伦理道德素质。更为重要的是日本看清了时势，意识到行政伦理法制化的重要性，充分效仿了美国的成功先例。事实表明，日本的借鉴是很成功的。其伦理法还对伦理审查会的设立、权限及其伦理监督等方面内容都做了相关规定，发展到现在也逐步形成了适合本国的行政伦理法，实现了伦理法制化的飞跃。

（四）为我国行政伦理法制化提供的借鉴

1.美、日、韩的共同点

结合对三国（美、日、韩）的行政伦理制度化、法律化的历程回顾来看，三国的立法背景及颁布法令后对法令的落实都具有共同之处，具体来说就是：（1）三国政府都是由于腐败现象的屡禁不止，行政伦理法规缺乏强制性，收效甚低，从而迫使他们将行政伦理提升到法律的高度，他们也都选择了行政伦理立法这一有效手段，来遏制政府的贪污腐败行为；（2）在颁布行政伦理法之后，三国也同样采取了相关配套的法规体系，为的是保证行政伦理法得到有效的实施，也起到了对法规制度不可缺少的辅助作用及其杜伦理法内容的补充和完善。在这些已经完成行政伦理法制化的国家中，出于文化和国情的不同，在一些名称及执行步骤有些小出入，不过大致是一样的，有自己的行政伦理法，并设立相关执行机构和监督机构。所以我们在行政伦理法制化的道路上也得仿效他们，形成自身的伦理制度体系，并结合国情进行研究和分析的必不可少的。

2.为我国提供的借鉴

将目光返回到国内，我国现在的境地同美、日、韩三国行政伦理立法初期一样，在行政伦理法制化建设方面做了不少工作，并取得了一定的成就。近年来，我们党和国家相继颁布了一系列关于国家公务员的行为规范。例如，《国务院工作人员守则》、《全国人民代表大会常务委员组成人员守则》、中共中央办公厅和国务院办公厅《关于党政机关县(处)级以上的领导干部收人申报的规定》和《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》等，特别是《中国共产党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》的出台，标志着我国行政伦理法制化建设步入新的阶段。

但是，我们也要看到我国在行政伦理法制化建设方面存在的问题。这些问题主要表现在以下几个方面:一是这些规定没有上升为国家的法律，效力等级太低，影响其权威性和强制性。例如，我国还没有制定“国家公务员法”，更没有“行政伦理法”或“公务人员伦理法”以及实施的具体法令;二是这些规定不详细，不具体，并过于分散，可操作性差，不便执行。例如《国家公务员暂行条例》对国家公务员应履行的八项义务虽作了明文规定，但未将其明确为行政伦理规范，而且其内容过于原则，缺乏细化和惩治措施，因而难于具体操作;三是将公务员的纪律、义务与伦理规范混合在一起。既不全面，也不明确，极易引起行政主体对行政伦理规范的忽略;四是没有相应的组织制度保障。我国没有实施行政伦理法的相应机构，如伦理委员会和伦理委员会办公室等。为了防止政府腐败，维持负任的政府形象，也通过并实施了不少法律法规，采取了一系列的行政手段。从具体上讲，在2003年“问责风暴”的兴起，也是确保公务员行为的负责任性以及对他们的行为进行监督。但是，我国同样遇到了美、日、韩

三国在实现行政伦理法制化过程中的瓶颈：随着21世纪的到来，我们遵从“依法治国”，发案率法规的数目呈增加趋势，但我国的腐败案件数量反而有增无减，情节也越发严重，客观的促使我们重新开始审视如何遏制腐败问题。在2007年9月3日这天，国家预防腐败局在北京成立，其主要目的是在源头上治理腐败问题。但本质上看，好转的只是表面现象，腐败依然普遍存在。因此，我国应在保存现有防腐败制度和法律的基础上寻求新的道路——行政伦理法制化。实行行政伦理法制化，一方面它为国家预防腐败局提供了法律依据，针对腐败源头问题上，做到有法可依；另一方面，它也为行政人员提供了指导和参考准则，强化他们的伦理素质，最终达到行政伦理深入每个公务员心目中的目的，将行政伦理上升为义务的范畴。由于我国现有的法律法规，其内容针对不强，行政伦理法制体系脆弱，在行政伦理法制化实践方面，更是处于姗姗学步的状态，这就要求我们要学习域外有关这方面的成功方案，这才是一条科学的，有效的，做向成功的捷径。

根据我国反腐败的现状问题及国内专家的呼吁，我国急需一部行政伦理法，而苦于伦理立法实践的空白，这方面的立法最多也只有党纪方面的相关法规体系。因而我们必须借鉴域外的经验：①加强行政伦理立法。除了宪法、行政法和刑法典中的有关行政伦理规范的规定以外，还应加紧制定专门的行政道德法典。以及法律实施细则。行政伦理立法的内容应涵盖全面、应涉及公务活动的各个方面。应尽量量化原来一般原则性规定，使之具有可操作性。②建立监督行政伦理规范执行的专门机构。对于违反行政伦理规范的公务员予以严肃惩处，是使公务员遵守行政伦理规范的重要保证，因此，必须加强行政伦理规范的执法监督。应设立专门的行政伦理机关，并以立法的形式确定其职责和权限，负责对公务员从政道德行为进行监督并对违反从政道德行为进行惩处。借鉴国外经验，可以在我国设立行政伦理委员会。行政伦理委员会宗旨是:加强公务员行政道德建设，提高公务员的行政道德修养，保障行政行为合法，促进廉政建设，提高行政效能。③完善公务员行政伦理教育、培训制度。对公务员进行行政伦理教育、培训是行政伦理法制化建设不可缺少的一个环节。我国公务员教育、培训制度已比较规范化，如《国家公务员暂行条例》第十章和国家人事部发布的《国家公务员培训暂行规定》对我国公务员培训的原则、机构、分类等作了专门规定，但也存在方法单

一、缺乏长期计划性等缺陷，还应努力完善。着重对公务员财产的调查和监督，并对他们加强行政伦理教育和宣传，让伦理道德深入人心，并建立相关的执行机构，规定其职权，被对其限权，从而保证对执行机构的监督，加强对公众的教育，有利于通过非正式监督的途径，加强对各个有关机构的监督，以确保行政伦理法的有效实施。在这只前，我们还需对我国行政伦理法制化的必要性和可能性进行分析，下文就着重谈谈其必要性和可能性。

三、我国行政伦理法制化的必要性和可能性

任何理论的发展都考虑到现实的意义，即它存在的必要性和可能性，在理论基础上，实践也得遵守客观规律，否则理论再丰富，实践再充分，没有利用价值和实际意义事情的发展，这情况有还不如没有。所以说，行政伦理法制化的研究出发点，也就是其必要性和可能性。首先，我们来分析下其必要性。

（一）行政伦理法制化的必要性

1.公共管理价值定位的变迁

任何事物的产生与发展不是纯属偶然，而是遵循着一定的发展规律。公共管理理论也不会例外。从威尔逊开始，行政学也已走过了一个多世纪。随着社会的不断发展，现代社会公共行政环境也发生了翻天覆地的变化。随着扩大外交，高科技的发展特别是与联网的普及，人们的视野的变广，思想也更活跃了。也逐渐引发开始创新的热潮，这些也诱发了公共管理核心价值在根本上的转变，从而带动了行政管理研究重点的变化。

在传统的公共行政学中，行政被定义为国家意志的执行，其行为准则都是以经济高效为准的。在不参与决策的情况下，在当时看来行政是没有价值选择的而保持价值中立。但久而久之，随着当代社会的不断发展及变化，政府在对效率目标的疯狂追逐的，而忽视了对行政价值的关注，导致自身无法再用过去中立的价值态度和管理模式来控制局势和解决问题，价值中立的价值立场再也站不住脚了。行政人员随之也出现价值偏向，原因有二：第一、行政人员是国家权力的执行者，在行政管理中处于优势地位，其职权也为自身带来了方便，在监督机制不完善的情况下，权力欲望不断膨胀，权力越大就越容易走向腐败，这是“自然”定律。再从“经济人”角度看，行政人员也是社会中的一员，其也会追求自身利益的最大化，这使得行政人员在行政执行上成为了左右不定的“摇摆者”。第二，在具体的行政过程中，由于法律法规等对各项管理措施停留在表面功夫，加上公共内容的不完备，行政人员必须根据自身所持有的态度，依靠个人情绪、爱好进行价值判断。如此，行政人员的自由裁量权不断增多。带个人色彩的工作作风也不断强化，因而行政人员难免会陷入伦理冲突的泥沼。从这两方面看，如果不对行政人员加以客观地指导，那么其行为必然会损害到公共利益、各种腐败行为也将不可避免的发生。因此，立法机关必须对行政人员的伦理困境加以指导，并控制其自由裁量权。这些都依赖于行政伦理法制化，使得行政伦理在法律基础上、依靠法律强制性和公正性，直接指导行政人员的行政行为，最大程度上的杜绝腐败现象的发生。

因此，在构成要件和价值取向上，法制注重法律的形式特征，即统一性、普遍性、强制性和可操作性等，与法律的内容和价值取向无必然联系，而法治不仅注重法律的

形式特征，更加强调法律的实质内容和价值取向，要要求明确区分好法与劣法、善法与恶法，为此，推行法治要求遵循以下原则：法律至上、尊重及保障人权、以权利为本位、法律面前人人平等、政治权力相互制衡、司法独立。2.回应公众的需求

随着普法教育的不断深入，人们的法制观念的意识不断强化。民告官的现象也时有发生。人们对政府提供的公共产品的需求都在不断增多，要求政府回应的问题也在不断增多。从某种意义上讲，公务员一方面接受公众更大程度的监督，但另一方面将要满足公众更多的需求，因为，在生活之中的人们首先寻求依靠的就是行政机关。与此同时，对公众的多方面需求，又基于我国地大物博，人口又多，结合不同地域的不同情况，政府也迫于形势而提供多样性和差异性的服务，很难做到统一、一致。这无疑是行政机关及工作人员在价值判断和选择上的一大麻烦。因此，行政人员所做的大部分行政活动对不得不根据自身的价值取向去满足大部分公众的需求，以保证最大化公共利益的实现。这种困境又间接赋予了行政人员更多的自由裁量权。在这种自由的“怂恿”下，行政人员难免会为了追求私人利益最大化而偏离公共利益。为了对行政人员进行约束，已颁布的法律以及相关法规，由于局限于行政人员自身约束，而这种软性质的约束，效果很不理想。这意味着需要将行政伦理对行政人员的约束强化，使其真正遵守行政伦理的相关规定。而行政人员伦理法制化正可以保障对行政人员的行政伦理起到的强制效果，同时也可以相当程度上避免行政人员视公共利益不顾而去利用公共权力追求个人利益、“公报私囊”等现在的发生。

在社会基础上，为了回应公众的需求，任何社会均可推行法制，不管是健全的还是不健全的，也不管是好的还是坏的，而真正的法治则必须要求以民主政治、市场经济和市民人本主义三位一体构成的社会结构为其基础。在实现条件上，法制仅仅体现为一系列的法律条文和保证其实施的制度实施，只要存在立法者、执法者和司法者即可，而法治所要求的实现条件则要高得多，如：民主公正的立法体制，灵活创新的法律实施机制，独立完善的法律监督体系，高素质的法律职业队伍，广泛深入的守法护法意识，等等。都说明了法制化的必要性。3.行政人员的伦理自主性问题

行政人员角色的多样性要求其必须为了做好每一个角色而奋斗。作为行政人员，他需要追求公共利益最大化以及公共行政的高效率，需要接受组织的控制，也受到有关法律和规定的束缚；作为家庭中的一员，他需要为家庭承担经济责任，这就需要他追求个人利益最大化；而作为社会中的一员，他同样也需要为自己的名誉和地位而奋斗。从行政人员的本质来讲，他在行政过程中担当了多重角色，而每种角色赋予的要求也不尽相同，也许他扮演的就是负债者。从而在行使执行权力就可能产生偏差，如执行对象刚好是债主，由于原本的债务关系，就会造成其徇私枉法。所以由于行政人

员的特殊，使人们更容易陷入伦理冲突的困境，从而给行政人员带来了行政伦理自主性问题。

具体来讲，行政人员的行政行为中也充满着冲突，如其在行政组织中，要受上级的管理和指导，并服从上级的领导；而在其职位上，他受到行政职业道德规范的指导，当上级的命令和职业道德规范有所冲突时，自己该怎样呢？法是死的，人是活的，不择手段的完成上级任务难道不可以问题等等。在利益冲突问题上，行政人员就要面临这种“利益与职责之间、私人的生活禀性和公共角色义务之间的不可避免的紧张关系”[12]。职位责任、人际关系、私人生活禀性对其价值判断和选择有着重要的影响。要解决这些问题，需要求助于各项法律法规的规范，但更少不了行政伦理的指导与规范。而伦理规范自身的软弱性又迫切需要法律的帮助。从这个角度出发，行政伦理法法制化为行使人民解决了个人伦理自主性的问题，为行政人员指明了方向，以使行政人员面对不同的困境都能有法可依，从而做出正确的行为。4.行政伦理法制化是我国社会发展的客观需求

首先从道德层面来讲，人与人之间很大一部分的关系是靠道德来调节的，但道德并非万能的，其主要靠得是人的自律，如果有人不遵守，他也只能受到社会的舆论和谴责，而不会受到物质利益损失或法律方面的制裁，所以道德本质上的软约束性，要对行政人员行为加以控制，其道德行为一定要用法律加以约束，使其真正履行公务员应履行的职责。.其次，行政伦理法制化建设还是转型时期我国行政伦理规范的迫切要求。建国以来，我们都要求行政人员做人民的公仆，全心全意为人民服务。过去由于经济水平及经济体制的局限，多数人对权利没有过多的价值倾向，而行政我国正在进行社会化市场经济建设，人民追求个人利益既合法正当，甚至会得到国家的大力支持。非公职人员用各种手段发家致富。许多公务员从心里上开始不平衡，再加上政治体制的不完善，一些公共行政人员就陷入了伦理冲突之中，有些干脆以权谋私，并引发了多种多样的、严重的伦理问题，如权力交易渎职失责，权钱交易等。导致这一结果的主要原因之一是我国行政运作过程中缺失最基本的行政伦理规范和法制秩序。因此，在新时期，对行政人员的伦理进行法制约束至关重要。而且由于市场经济的契约性、竞争性、开放性等特性，都要求以法律手段来调整各种主体之间的关系，行政人员是各种调控的直接执行者和落实者。所以更要对其行为进行法律高度上的规范，才能使他们切实的遵守基本的伦理规范。

党的十五大报告提出：“依法治国，建设社会主义法治国家。”九届全国人大第二次会议又将此写入宪法。这是全党对邓小平民主和法治思想认识上的深化，标志了党的领导方式的重大改革和完善，也表明了我们党坚持依法治国，厉行法治的信心和决心。而在行政领域采取法制化，制度化，也是为了顺应党的号召，为了进一步实现行政伦理法制化，完善我国的法律体系。

（二）行政伦理法制化的可行性

上述对我国行政伦理法制化的必要性进行了充分的分析，但光具有必要性还不能推出其在现实中合理性及合法性，所以还需要对其现实的可能性进行分析。本人认为，行政伦理法律法化的前提是道德的法制化。要想分析行政伦理法制化的可能，就要对道德法制化可能性为切入口分析。

在道德法制化前，还得先实现道德法律化，所谓道德法律化，就是以法律的形式对某些道德规范加以规定，即“立法者以成文的形式确认和保护它的基本道德主张”[13]。范进学指出，它是“立法者一定的道德理念和道德规范或道德规则借助于立法程序以法律的、国家的意志的形式表现出来的并使之规范化、制度化”[14]。

从道德法制化的现实基础看，道德是一种软性约束，而法律确是种强制性规定。两者是否相互兼容，直接决定了道德法制化的现实可行性。我国大多数伦理学方面的学者通过如此深入研究，大多是都以道德和法律的相互渗透、相互影响及互补互成的关系为基础进行分析。我们也是从它们两者的共同点出发，来分析道德法制化的可能性：道德与法律两者都是有义务规范，两者便可以通过义务作为桥梁进行相互转换；再者两者在社会上也同样有很强的普遍适用性。

在此基础上，道德可以通过国家强制力量，保证最大程序的落实，使其更普遍化，变成人人都可以遵守的一般性规范；还有从逻辑的角度看，“无论是法律还是道德，都是既要产生规范效力的必须逻辑，又需要体现价值合理性的应当逻辑”[15]。所以从上述几点出发，尽管法律和道德是两种不同的社会规范，但是两者的共通性，为两者能联系起来创造了条件。

从道德法制化的理论基础来看，关于道德法律化的观点，也有学者持有怀疑的态度，他们的出发点也不无道理。作为义务的道德为了得到深入人心的效果是可以实现法律化的，而有些道德其标准过高也难免会不适合法律化，在一定程度上也只能作为一种理想而被人们追求，而不能强制的要求这样的道德就得做会人们的标准。而在博登海默的《法理学——法理学及其分法》的著作中，也捕捉到“法律和道德代表着不同的规范性命令，其控制范围在部分上重叠化。道德有些领域定位于法律管辖之外的，而法律中也有些部门几乎是不受道德判断影响的。但是存在着一个具有实质性的法律法规制度”[16]。由此，不难看出道德是可以法律化的，但被法律强制道德是有限的，即道德法律是有限的，同样道德的法制化也受到了制约。

在分析和解决道德法律化可能性问题之后，道德法律化的问题也就随之而解开了。而行政伦理的法制化可能性更依赖的是良好的法制化坏境。从目前来看我国正处于法制完善阶段，一如既往的提倡依法治国，强调加强和完善各项法律法规，这为行

政伦理法制化实行创造了先机，同时行政伦理法制化也完善和补充了我国的法制体系。当能够法律化的道德被立法机关通过之后，而是成立的法律时，为了使其得到执行，就必须设立相应的执法机关，而为了保障公共合法权利就必须建立相应的司法机关，逐步建立法律在道德的行政及司法体系，从而达到道德法制化。而与此同时，也同样需要对公民在该法内容上的教育和对该法执法程序的了解，以保证此法的推广及普及。因此，同时在立法，执行，监督等各方面为行政伦理法制化营造良好的氛围，在道德法律化成为可能之后，行政伦理的法制化也及有发展的可行性。

四、我国行政伦理立法路径的思考

通过前文对行政伦理及其法制化的概述，我们了解到了行政伦理法制化的定义，完成了对其研究的前提步骤。接着对美、日、韩成功实现行政伦理法制化的背景、历程及特征进行了多方面的总结，再结合国内外现状，对我国实现行政伦理法制化的必要性和可能性的分析得出，在倡导建设社会主义和谐社会的背景下，我国行政伦理失范现象时有发生，腐败现状仍较为严重，这与“建设服务性政府，强化社会管理和公共服务职能”的理论背道相驰。在行政伦理法制化建设成为世界各国行政伦理管理发展的普遍超势下，也成为了我国全面建设和谐社会的当务之急。行政伦理法制化建设必须树立科学的行政伦理标准，加强行政伦理立法；建立行政伦理规范的监督机构并赋予相关的独立监察权力；加强和完善行政主体的行政伦理教育、培训机构；强化非正式监督等内容。在下文我们将具体分析我国行政伦理立法的路径，怎样的行政伦理立法才能切实的解决我国的行政伦理现状？在行政伦理立法中还存在哪些问题等。

（一）行政伦理法制化的指导思想或基本原则

从具体上讲，社会主义行政伦理体系由三个层面内容构成，即行政伦理价值观、行政伦理规范和行政伦理选择机制。而在行政伦理法制化的过程中，其核心也是基础是行政伦理价值观。行政伦理建设的首要任务就是要确立与社会主义市场经济相适应的行政伦理价值观。价值观对道德观具有决定性的作用，它不仅确定道德的方向，还规定和引导人们的道德评价、道德判断和道德选择。社会道德危机实质也是源于价值观的混乱。行政伦理是对行政价值进行评价、判断及选择的内在尺度，也是行政主体活动的价值取向。由于行政价值观在行政伦理法制化建设的特殊地位，同时也决定了它在建设过程中的重要意义。现代社会的行政伦理价值观是公共行政的基本原则和政府的只能所决定的。中国现代公共行政的基本原则是人民民主主权原则；这就决定了人民利益和公共利益是我国行政机关一切活动的根本出发点和归宿。我国政府的中心只能是发展经济，引导和服务于社会主义市场机制，这就决定了追求客观效益应作为行政管理的一个重要目标。与此同时，科学合理的行政伦理价值观应当是以为人民服务为核心，在吸取廉政、勤政、公仆精神等传统行政价值观的基础上融入现代效率观

念、协调意识和法制观念。

其次，在确立行政伦理规范方面，在发展的角度来讲，行政伦理规范是顺应历史发展的规范，是根据社会实际情况而制定的规范，在不同时期，对具有不同行政职责行政工作人员会有不同的要求。就目前而言，主要应当提倡公正、诚信、廉政、勤政等：（1）公正可以防止政府工作人员受到社会关系、金钱往来或个人的某种理念的影响使其不从公共利益出发，不依法秉公办事，而使利益分配的砝码倾向于个人利益或行业集团利益而使社会利益、国家利益受损失。公正对调动人民群众的积极性和创造性，推动社会主义的健康发展有这主要意义；（2）从古至今，诚信一直被视为“立人之道”和“立政之本”。只有诚信于民，才能取信于民。管场中各种腐败行为和暗箱操作造成了整个社会的信用匮乏。为官为政者的一言一行都要对人民负责，这样才能取信于民。才能保持社会的治安；（3）中国共产党在党十四大明确要求“廉洁奉公，勤政为民”。中国也有着“为政以德的传统”。；廉洁作为一种行政伦理规范，要求公务员洁身自好，不损失肥私，做到两袖清风，一尘不染。因此提倡廉洁要求对国家机关及其工作人员的廉政建设；（4）勤政是从公务员业务素质和敬业态度出发，要公务员以高度的责任心，努力追求、创造最大化的工作效率和业绩。这是对公务员的一种督促，一种警策，更是公民和正义之间平等“契约关系”的一种具体体现和制约。

行政选择就是一种伦理选择。对于行政选择起决定作用的伦理动因是：行政业务、行政良心和行政人格。行政义务就是行政道德责任。它是行政主体在行政活动对国家政府及人民利益所承担的责任。行政良心强调的是行政主体的自律、就将行政义务上升到一种自觉意识，而行政人格是行政伦理发展的最高阶段。它是通过一系列的行政活动而形成又表现于一系列活动中的一种品格，是我们在行政伦理建设及行政伦理法制化道路上的最高目标。

从上述三个层面的分析及各自发展的方面和目标，也为我国行政伦理法制化提供了指导思想和基本原则。只要我国在行政伦理法制化过程中，以行政伦理价值观为切入口，制定相应的行政伦理规范，再选择切实可行的行政伦理机制，设立执法机构及监督机构，那我国的行政伦理法制化的成功将指日可待。

（二）我国行政伦理立法模式选择

我们通常认为，法律是由货架制定或认可的，然而在本质上讲法律确实由其具体的人来制定的，是由具体是立法机构起草、修改和审定的。因而立法者的色织决定着法律的生命力：立法者的法律学识、法律修养，法律意识直接影响着法律的制定。由于复杂的原因，我国立法中的许多人不仅没有接受过专门的教育而且也没有经历必要的法律实践训练，加上大会期短，审议法律草案的时间不够充分，讨论问题流于形式，走过场，走一个人口众多、地域较广的国家里，不可能人人都有机会和能力参与法的

制定，于是将法的制定委托给那些能够完成此项任务的精英人物和专门机构身上就是必然的，也是应该的。而在当前中国现在伦理法制化经验不足、法制机制不成熟的转型时期，更要注重参与立法者及专业人士的素质要求。彼得·F·德鲁克认为“专业人员伦理的基本准则，是公共责任伦理的基本准则”[17]。这也客观要求了专业人员，要求其具备高素质和较高的思想伦理领悟。要做到公正、公平、有害则不为、处处为人民利益最大化考虑。而行政伦理立法也同样应该对城外的现在伦理立法以及国内已有的其他法律作为基础和借鉴。1.域外的行政伦理立法模式选择

国际上行政伦理法制建设的成功经验，很值得我国借鉴，下面主要以美、日、韩三国为例，对其进行比较及立法方向的介绍：

首先，在形式上，这些发达国家的行政伦理规范大致有三套系统：一是通过国家立法的形式确定公共行政的道德。譬如：早在1958年7月，美国国会以共同决议书的形式通过了《政府工作人员伦理准则》；1978年10月，美国国会通过了《美国政府行为伦理法》等。另外，政府的以部门根本自身的具体情况，制定了适合本部门的伦理规范和实施办法。二是由机关组织提议的用于规范其成员国政府行为伦理规范。譬如，经济合作与发展组织（OECD）在1989年将治理国际腐败问题提上了议事日程。之后也先后提出了《制止贿赂公约》《改善行政伦理行为决议书》等，这些规定对于改善和规范成员国的公共行政行为都起到了积极的作用。三是公务员职业社团制定的伦理准则。譬如，美国公共行政行学会同理事会经过反复讨论。于1981年通过了一系列道德原则，并在此基础上于1984年制订一部道德准则。其次，在管理体制上，建立了一套立体式，多层次，多方面的反腐倡廉体系。这些机构既包括像OECD这样的国际联合机构，也包括国内职业协会与学会以及其他一些非政府组织等社会团体，甚至还有不少私人伦理咨询公司，也加入到政府伦理建设的阵营。除此以外，也通过立法新创或授权立法成立了各种行政伦理、管理机构。甚至在许多部门及许多州和市的议会和政府，也设有伦理方面的工作机构。第三，在教育科研上，本也有一支强大的教育科研队伍和机构。这些机构不仅受理政府伦理咨询，而且协助政府做行政伦理培训。在美国，高等院校也成了美国行政理论的研究、培训和咨询的重要基地。2.结合实际——我国的行政伦理立法模式选择

从上述不难看出，在域外诸国行政伦理立法的过程中，不仅是以国家立法的形式立法，更多的是国际组织，国内的一些行政职业协会与学会，甚至还在非政府组织的参与和协助政府建设行政理论法制化环境。这样做充分发挥了非政府组织的作用、倾听它们的心声，立法也更切实际，更能于民相通。结合我国实际，法律普及存在过于表面化。许多人处在守法的阶段，而没有真正的“知法，懂法”。甚至我国立法机构

中的参与立法的人员也有很多没有接受过专门的法律教育，而多数偏于自己的喜好或者盲目跟风来制定法律法规；再加上我国地大物博，人口过多，这也阻碍了法律普及和群众的参与程度。结合这一实际，得出三种模式：（1）行政机关立法模式。这也是最基本的，主要指由有立法权的机关委托行政机关起草有关伦理方面的法律、法规、规章以及其他重要的规范性文件的行为。涉及多个相关部门时，委托一个部门牵头，组织其他有关部门共同起草跨部门跨行业的法律、法规、规章以及其他重要的规范性文件的行为。这些不仅加强了各部门的联系，同时还杜绝了个别部门为了自身利益而偏离立法目标。有一个部门牵头，也解决了各部门职能划分不明确时而出现“踢皮球”现象。一定程度上，也提高了部门及部门之间的工作效率，并起到相互监督的效果。（2）法学专家立法模式。积极发挥高校，科研机构丰富的法学人力资源优势。聘请全国著名大学、科研院所的专家教授起草行政伦理有关法律、法规、规章及其他重要的规范性文件。充分发挥法学家的特殊性，一他们受过专门的法律教育并形成成熟的法律体系；二他们不同立法机关或政府工作人员，他们能更客观的分析问题解决问题，同时虑及国家利益和人民的利益，为利益寻求平衡点。从而制定出科学的、公正的行政伦理法。（3）就业律师方法模式。发挥职业律师丰富的职业经验优势，组织有丰富职业经验的律师共同起草，有关法律法规的行为，因为更多的会站在行政相对人的角度考虑问题，这样会提高立法工作的民主性和科学性。

但他们都有各自的弊端：行政机关立法更多会站在国家利益或者部门利益角度考虑问题，往往忽略行政相对人的利益；执业律师立法正好与之相反：往往忽略国家利益、单位利益，体现行政相对人的利益，甚至于体现其阶层利益；而法学专家立法，站在社会利益的角度，立法工作也只有科学性和前瞻性，但其制定的法律缺乏操作性，过于抽象性，不便于被大众接受。综合分析，应当发挥各个立法模式的优势，共同参与伦理立法，从国家利益，社会利益及行政相对人的利益，多层次、多方面、多角度系统的考虑问题。即其立法将会做到科学性、民主性、前瞻性、可行性等存的法律模式。这才是行政伦理法制化应追求和实现的立法模式。

（三）关于行政伦理立法的几个问题

行政伦理法是为了提高公务员的廉洁度，增强国民对本国政府及其行政人员的信任度。但是这一目标能够实现，光有完善的法律体系是远远不够的。因为，这些法律体系如果得不到有效的执行，构建法律体系和工作就变得毫无意义，反腐的工作还是不能取得进展。例如韩国在1981年就已对行政伦理立法，但由于该法并未得到执行，反腐的效果并未取得历史性的突破。因此，在制定了相关伦理法律法规体系后。就应成立相应的执法管理机构，并对其有一个比较完整的规定。充分考虑立法的适用对象，立法的具体内容，执行和监督及其执行程序等几个立法问题。

1.适用对象

行政伦理就是行政领域的伦理，是指调整行政主体在国家事务的治理和管理活动中所产生的各种利益的，是衡量行政行为的一种规范标准。从字面理解，行政伦理是行政领域的伦理，而涉及行政领域的主要有国家机关、政府组织、社会团体，也少不了企业和市民方面的伦理问题。不可否认的事实是无论是怎样的社会，即治家伦理和国家公务员伦理对企业家及市民伦理都起着引导、示范的作用。尤其是公务员职务所接触社会各方面的广泛性，从而这些国家公务员的优良的道德表现是赢得公民信赖的一种资本和手段。为了防止政府危机，也必须加强其社会责任意识，提高伦理道德素质。从立法的角度看，由于国家公务员的特殊性，在行政伦理范畴内的决定性的地位，所以行政伦理立法的主要使用对象应该是国家机关、政府机关及其工作任务。而在中国是“党指导部门、部门服从党”的原则，所以在行政伦理法制化的道路上，要注重党组织及党成员在行政伦理方面的要求。在法的层面上，对公务员的职能做义务要求，要求公务员履行其最最初的志向，即为全国人民服务，谋求为整个社会做贡献；并要求他们时刻注意抑制利己部分的利益扩张。通过法的强制性，最终达到防止权力交易，渎职失责，权钱交易，以权谋私，渎职犯罪等行为。再者，公务员也是公民中的精英部分，其本身具有较高的素质和思想悟性，懂得知法、守法。所以行政伦理法很有必要从国家行政工作人员下手，他们得到了规范后，通过他们的引导和示范，更直接的赢取公民的信赖，使行政伦理立法得以更好的落实。2.行政伦理立法的内容

行政伦理法制化指的是行政伦理章程化，其内容包括行政伦理规范和行政伦理法律两部分。从本质上讲，行政理论法律也是一种行政伦理规范，只在强制性上稍有区别。而行政伦理规范可以分为三种不同类型：（1）应为型规范，即对行政人员的最高层次的道德要求，如全心全意为人民服务；（2）可为型规范，是对行政人员的道德要求，如恪忠职守敬业等；（3）不可为型规范，是对行政人员的道德戒律，如不得以权谋私、弄虚作假等。通常情况下，只有一种道德规范能够法制化，而对前两类道德规范涉及的行为、法律往往是无能为力的，只能靠行政人员的修养来约束和督促自身的行为。行伦理理论规范包括三种规范，行政伦理法律仅指的是第三种类型的规范。

在域外，行政伦理规范的主要内容大体包括：要求公务员必须忠于职守，忠于宪法，忠于国家；公务员必须廉洁奉公，不能以权谋私；公务员必须严守国家机密，树立公务员在公务内外的形象。而美、日、韩三国制定有专门的行政伦理法中，其内容大致就包括：公务员应该遵守的伦理法规；财产、礼品等申报与公开；对行政伦理法规进行管理的伦理委员会的设置及其职责等。其伦理法内容主要是禁止政府工作人员以其权力、地位和影响力直接或间接的谋取任何私利。

在国内，我国人事部曾于2002年2月21颁布了《国家公务员行为规范》，这是对公务员现在伦理要求规范化的一个体现。主要内容包括：政治坚定、忠于国家、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结协作、品行端正八项。但其内容不够完善，如在我国干部用人的腐败可谓是最大的腐败，其直接关系到党和国家的未来，甚至威胁到党和国家的生死存亡。因此提升干部素质，加强干部队伍建设是刻不容缓的，所以应在规范中加入“选贤任能”。而在行政伦理立法方面，也制定了一些行政伦理方面的法律规范，也的确从领导干部入手，督促他们廉洁从政，也制定了相关收入申报的规定等。这也标志着我国行政伦理法制化建设步入了新的阶段。

但由于经验匮乏，实践时间还较短，导致认识问题不全面或者实施条件有限而不能使行政伦理法得到更好的落实。所以我们更要借鉴国外的一些做法。我国有必要在行政伦理法律规范中增加以下内容：

（1）应该对经济利益冲突做出相关规定。当公务员自身的某些经济利益与他的职责有关时，公务员应被禁止参与此项经济利益相关的公务；（2）国家也应该制定公务员与企业之间的关系作些规定，防止寻租现象的发生；（3）当前我国政府部门弄虚作假现象严重，影响党和政府在人民心中的形象，对这种情况一定要严厉监督管理，从重惩处；（4）当前国内很多干部腐化堕落，生活作风不太检点，只看政绩，无视作风，这也使党和政府在人民心中的信赖度大打折扣；（5）还有对一些准则要强调它的是期限。这些应该在行政理论法得以体现。学习国外成功的典例、结合当前国情，在原有的基础上，强化或补充一些适于公务、职场理论法规，不能过于理想化，要切合实际情况，对公务员行政伦理行为做出合理的、科学的要求。这对行政伦理法制化的过程中有着重要的意义。

3.行政伦理法的执行、监督及其程序

对于违反行政伦理规范的公务员予以严肃惩处，是对公务员遵守行政伦理的重要保证。从立法的权威性出发，因此，很有必要加强行政伦理规范的执法监督，理应设立相关的行政伦理机关，并以立法的形式确定其职责和权限，负责对行政人员的想年改为进行督促并对违反进行惩处。效仿美国、日本，可在我国设立行政伦理委员会，来加强公务员行政伦理道德建设，提高公务员的伦理素质，并保障了行政行为的合法。委员会应由人大选举产生，划为国家法定机关，对全国人大负责并向其定期汇报工作。其职责在于：检查公务员的行政行为过程中的伦理问题；受理对国家公务员违反法律法规及行政伦理方面的道德控告、检举，并负责调查处理。委员会在履行职责的同时应拥有以下权限：（1）接受举报权；（2）调查权、搜查权、逮捕权、限制处理财产权；（3）制定机关政策法规权；（4）独立预算权等。与此同时，委员会也应受到全国人大专门委员会的监督，并对人大报告工作，这也是为了加强对委员会的监督，接受权力机关、行政机关及司法机关的正式监督，也应接受非正式的监督，如公众、新闻媒

体及舆论等方面的监督。

借鉴各国的行政伦理法要得到有效执行的经验，必须要界定好管理机构的只能。而只能主要牵涉三个问题：“管什么，怎么管，发挥什么作用的问题”[19]。在怎么管的问题上，伦理委员会发现公务员的行为与伦理法相背，就得采取相应的措施及时制止，情节严重，移交司法部门处理。应怎么管？伦理委员会内行政伦理法授予的权力，对公务员进行有效监督。在发挥什么作用的问题上，伦理委员会应根据伦理法规体系的相关规定审查公务员的相关事务，再者就是对行政伦理法进行宣传。

回过头来，我们再来看看执行程序。众所周知，再好的法律或法规、体系，执行效果得不到保证的话还是徒劳。正如亚里士多德所言：“我国应该注意到邦国虽有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能实现法治。法治包含两重意义：已成立的法律活的普遍的服从，而大家所服从的法律应该本身是制定得良好的法律”「19」。而在各国的执法程序中都体现了科学、公正的原则。一般的执法程序为：伦理审查会的调查→惩戒处分前的劝告→伦理审查会实施的惩戒→结束调查并提请司法机关的审判→法院审判→宣告处决。其中的关键是司法审查，要根据相关伦理法规，公平、公正、公开的审判案例，依法对违法人员做出相应的处罚。通过执法工作的不断进行，伦理法制影响逐步扩大，因而“组织中文化和氛围等会伦理规范，个人的信仰和决策行为就符合道德规范”[20]。

结 语

行政伦理法制化是一个伟大的历史工程。纵观世界，美国、韩国以及日本为追求政府的廉洁、公正等目标先后将行政伦理上升到法律的高度，在反腐方面取得效果明显。在顺应发展社会主义民主政治的背景下，更应积极探索行政伦理法制化建设的有效途径，完善依法行政并引导行政伦理法制化朝着构建和谐社会的方向不断迈进。它是行政领域道德的感召力，是理性控制感性的行政伦理。

行政伦理法制基于伦理与法治的“同质性”，将道德建设纳入法治的轨道，运用国家强制力作为保障，有助于实现行政主体的自律与他律的统一，从而提高行政人员的伦理道德素质，提高行政机关的行政能力及行政判断力。

当代中国行政伦理法制化应努力建成以服务为基点，以公平、公正为目标，以法行政的伦理体系。要充分尊重公民的利益，切实落实公务活动中的职责，促进公务员以专业化和职业精神从事公共行政活动。同时，这样的行政伦理也要求借助立法，以及法的执行和监督各个环节的补充。制定出伦理法并贯彻实施，发挥行政伦理法在反腐中的作用，立法、执法、执法监督一手抓，才能真正意义上的做到根除腐败。注重行政伦理法内容建设以及相关法规体系的完善，设立伦理委员会，规定其成员的职权，并设立专门机关对其进行监督。在法制化道路上，发挥正式及非正式的行政伦理监督，增强公共行政行为的透明度。以科学管理的态度来处理公共行政，时刻代表着公共利

益。以客观行政伦理法制化成为构建服务型政府和构建社会主义和谐社会的加速器，使其在行政领域发挥更大的作用。

谢 辞

首先要感谢我的父母，没有他们的辛勤劳动，我难以完成我的学业。

其次是感谢我的导师 龙跃牛 老师，无论有多忙，他都会尽心尽力地阅读、修改我的论文，并帮我整理思路，指出我的不足。在此表示我深深的感谢！

另外，感谢校方给予我这样一次机会，能够独立完成一个课题，并在这个过程当中，给予我们各种方便，使我们在即将离校的最后一段时间里，能够更好学习一些知识，增强我们实践操作和动手应用能力，提高了独立思考的能力，再一次对我的母校表示感谢。

注 释

[1]中国共产党第十五届中央委员会第六次全体会议公报.人民日报，2001年9月27日第一版.[2]肖萍.论公务员职业道德法制化建设.求实，2001（9）：52.[3]Preston·N ,understanding , Sydney : Federation Press, 1996 :16.[4]周奋进，转型期的行政伦理，北京：中国审计出版社，2003：3.[5] [美]富勒.法律的道德性，北京:商务印书馆，2005：47 [6]李建华.行政伦理导论【M】.长沙：中南大学出版社，2005:66~77.[7][美]特里·L·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径（第四版）.北京：中国人民大学出版社，2001：130 [8]严波，浅析和谐社会中的政府行政伦理建设——美国经验的启示.国家教育行政学院学报.2006(10):75.[9]袁准.中韩行政伦理比较及其启示，理论界.2006（12）：226.[10]任勇.韩国反腐败进程及其经验.国际资料信息.2007（4）：9 [11]周实，刘亚静，日本《国家公务员伦理法》的特殊及启示.东北大学学报（社会科学版）.2006（1）：56.[12] Tasman·J, Obligation and the Body Politic.New York：Oxford University Press.1960：18.[13]曹刚.法律的道德批判.南昌：江西人民出版社.2001：98.[14]范进学.论道德法律和法律道德化.法学评论.1998（2）：34.[15]彭凯云，梁秋化.道德的法律分析.广西社会科学.2002（1）：831.[16] [美]博登海默.伦理法哲学及其方法.北京：华夏出版社，1987：386.[17] [美]彼得·F·德鲁克.管理—任务、责任、实践.北京：中国社会科学出版社，1987.[18]夏书章.行政管理学（第二版）.广州：中山大学出版社，1998：48 [19] [古希腊]亚里士多德（著），吴寿彭（评）.政治学.北京：商务印书馆，1965：199.[20] Ford·R·C and Richardson..Ethical Decision Making：A Review of the Empirical Literature，Journal of Business Ethics，1994，13：217.参考文献

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【3】丹尼斯，怀特，彼得弗伦德（编）伦理学经典文选.北京：北京大学出版社，2005:319 【4】中国共产党第十五届中央委员会第六次全体会议公报.人民日报，2001年9月27日第一版.【5】肖萍.论公务员职业道德法制化建设.求实，2001（9）：52.【6】Preston·N，understanding，Sydney : Federation Press,1996:16.【7】周奋进，转型期的行政伦理，北京：中国审计出版社，2003：3.【8】富勒.法律的道德性，北京:商务印书馆，2005：47 【9】严波，浅析和谐社会中的政府行政伦理建设——美国经验的启示.国家教育行政政学院学报.2006(10):75.【10】任勇.韩国反腐败进程及其经验.国际资料信息.2007（4）：9 【11】周实，刘亚静，日本《国家公务员伦理法》的特殊及启示.东北大学学报（社会科学版）.2006（1）：56.【12】 Tasman·J.Obligation and the Body Politic.New York：Oxford University Press.1960：18.【13】范进学.论道德法律和法律道德化.法学评论.1998（2）：34.【14】 博登海默.伦理法哲学及其方法.北京：华夏出版社，1987：386.【15】 彼得·F·德鲁克.管理—任务、责任、实践.北京：中国社会科学出版社，1987.【16】夏书章.行政管理学（第二版）.广州：中山大学出版社，1998：48 【17】亚里士多德（著），吴寿彭（评）.政治学.北京：商务印书馆，1965：199.【18】Ford·R·C and Richardson..Ethical Decision Making：A Review of the Empirical Literature，Journal of Business Ethics，1994，13：217.【19】李建华.行政伦理导论【M】.长沙：中南大学出版社，2005:66~77.【20】袁准.中韩行政伦理比较及其启示，理论界.2006（12）：226.【21】曹刚.法律的道德批判.南昌：江西人民出版社.2001：98.【22】彭凯云，梁秋化.道德的法律分析.广西社会科学.2002（1）：831.

第二篇：行政管理毕业论文

农村“留守家庭”现状及对策分析

内容摘要：留守家庭”,是指农村劳动力输出后由家庭剩余人口形成的特殊家庭。比如：“留守妇女”、“留守儿童”、“留守老人”随着农村为数众多的“留守家庭”的不断涌现，带来了一系列的社会问题。目前,农村留守家庭问题对新农村建设的影响已引起社会广泛关注。本文以xxxx个乡镇的近xxxx户留守家庭为范本，以点带面，从广大留守家庭普遍存在的困境、现状、消极影响等方面进行了论述与探讨，并提出了改善问题的方法与对策。

关键词：留守儿童

留守妇女

留守老人

从改革开放起，中国农村日渐出现了一种现象：留守，指的是家庭中的一部分成员外出打工，而其他家庭成员留在家里的情况。留守家庭”,是指农村劳动力输出后由家庭剩余人口形成的特殊家庭。如丈夫外出打工而妇女、小孩留守的家庭，儿女出外打工由老人和小孩留守的家庭,或几种情况兼而有之的家庭。

一、留守问题基本状况

目前,农村留守家庭问题对新农村建设的影响已引起社会广泛关注。为此,笔者从2012年3月10日至3月31日集中三周的时间,在xx市xx县xx个乡镇的范围内进行了关于“留守家庭”的实地调查。被调查的各镇外出务工人员占总人口的比例在17.4-66.8%不等。交通便利、道路通畅,镇域工业生产企业发展好,能够吸纳相当数量的农村劳动力就近打工,这是个别被调查村里外出务工人员比例相对较低的主要原因。而被调查村所处镇域经济如果不发达,工业生产企业少,区位偏远,外出务工人口比例则相对较高。这些村的务工流向地主要以省外、县外为主。外出打工人员的年龄分布集中在40岁以下,占73%。40-59岁之间打工的比例迅速减小,而60岁以上的极少。外出务工是当前农民增收的主要来源，对于个体家庭来说，留守是权衡利弊后的理性选择。从当前农民增收的各种途径比较来看，打工增收这一途径是向农民开放程度最大，并唯一可能由农民个体掌握和决定的。因此，是当前农民增收、尤其是货币性增收最主要的途径。这一点在调查中是农民强调得最多的一点。为此，尽管外出打工将带来留守的一系列困难，但是与货币贫困相比，两权相害取其轻。个体家庭在决定打工的同时，大多数已经计算好其中的利害关系，并做出承担的心理准备。大部分留守家庭通过小病依靠亲戚、邻居帮忙照看，大病自己

回来伺候，来克服家中老人无人照看的问题；通过提前安排入学、父母帮忙照看等方式，来克服小孩教育问题；通过出租、协商转让、组成农忙小组和花钱请人的方式，来解决劳动力短缺的问题。

二、留守问题的具体表现

对于留守问题，不同的家庭和个体关心的侧重点有所不同，例如，被调查妇女组特别提出“安全”和“家庭关系不稳定”作为困难之一。但是总体看来，子女教育、养老、家庭关系、情感问题是留守家庭面临的四个最主要的问题，留守问题的各种具体表现大多集中在这四点上。这四点又主要通过“留守妇女”、“留守儿童”、“留守老人”这三类人来体现。

1、“留守妇女”问题

随着社会的进步发展和农村劳动力的不断转移，农村“留守妇女”正成为目前社会主义新农村建设中一群非常重要但容易被遗忘的特殊群体。“留守妇女”承担着家庭中的生产劳动、教育孩子、照料老人等责任，诸多调查分析表明：劳动强度大、心理与精神负担重、缺乏安全感以及严重的孤独感已经成为压在农村“留守妇女”头顶上的四座大山，而由此产生的农村家庭非正常分离便成了农村社会不和谐的隐痛。社会主义新农村就是要建设和谐社会、和谐农村及和谐家庭，因此对农村“留守妻子”问题的关注具有非常重要的现实意义。新农村建设需要众多的农村家庭参与，尤其是素质较高的青壮年型家庭，而正是这样的家庭出现了农村已婚妇女在外出与留守中的博弈与抉择。在乡村生活与城市生活、自我发展与家庭责任等比较优势的抉择和理性分析中，农村已婚妇女无奈地选择了留守。她们在留守中承受本应由夫妻双方共同肩负的双重责任，虽然丈夫的外出在一定程度上减轻了家庭的经济压力，但是也产生了一些不和谐的影响。农村留守妻子面对这种不和谐和矛盾只能是担忧、焦虑、忍受。在调查中发现丈夫外出后留守妻子最担心的两件事情是子女的教育问题和丈夫在外面的安全，而很少有人担心自己的安全和健康问题。因此，农村留守妇女安全和健康保障问题应该引起我们的极大关注。留守妇女关系着新农村建设的进程和结果，农村留守妇女是独立支撑家庭的顶梁柱，健康、安全与被尊重是留守妇女在新农村建设中的必要保证，留守妇女问题是关系是关系到整个社会和谐发展的大事。

2、“留守儿童”问题

随着农村大量剩余劳动力涌向城市，很多进城务工人员把孩子留在农村，托付他人代为照看。这形成了中国特有的一个新的弱势群体——“农村留守儿童”。由于对儿童的年龄界定有不同的方法，本文所指儿童，是15周岁及以下的儿童。目前全国留守儿童已达4000多万，在一些农村劳动力输出省留守儿童占当地儿童总数的50%左右，并且其数量正呈现日益增长的趋势，这些留守儿童的心理特点的形成与自身“留守儿童”这一身份有着密切的联系。留守儿童的监护类型大致有以下四种情况：祖辈监护、单亲监护、亲朋监护、同辈监护，大多数留守孩子平时的生活学习娱乐完全不在长辈的监护之下，享有高度的“自治权”。在谈到自己对父母外出打工的态度时，大多数孩子都是无奈+否定型。受调查的孩子大都承认由于父母外出打工，自己的幸福感降低，甚至有的孩子说：由于父母外出打工，自己无幸福可言。“留守儿童”成长过程中容易产生情感冷漠，自卑心强；厌学情绪严重、缺乏安全感；叛逆心强、心理负担重的现象。还容易受不良行为的影响，走上违法犯罪的道路。对留守儿童的消极影响如下：

（1）留守儿童身体素质较差。由于父母外出打工，留守儿童的体力劳累程度增加、生活变得无规律，再加上由祖辈监护的监护人年岁较大，有的要同时照看三四个孩子，活多，力不从心，以上原因种种，致使留守儿童的身体素质较差。

（2）心理情感上的孤独与无助。留守儿童长期与父母分离，极易使他们的性格变得内向、自卑、悲观、孤僻。由于父母不在身边，留守儿童长期间缺乏亲情的抚慰与关怀，往往焦虑紧张，缺乏安全感，人际交往能力较差。

（3）学习状况不佳。留守儿童的监护人普遍年龄大，文盲比例较高，不但在学习上无法给留守儿童切实有效的帮助和辅导，而且由于还要承担家务劳动和田间农活，根本没有时间和精力去关注孩子的学习。

（4）行为品质凸现不良。父母外出务工，让孩子在其发展关键期失去了最好的引路人，再加上社会上一些不良分子的误导，使留守儿童缺乏自觉性和自律性，有少部分留守儿童有放任自流的现状。

3、“留守老人”问题

随着子女纷纷外出务工，农村留守老人群体的不断扩大，带来的一系列社会

问题不容忽视，主要表现在以下几个方面：

（1）经济收入低，生活质量差。目前虽然部分省市试行了农村居民养老保险，但远远没有普及，而且在年龄、金额、覆盖面方面有很多限制。大部分地区除部分享受低保的户有得到扶助外，绝大部分农村老年人没有养老保障。在丰县农村虽然执行了新农合医疗及六十岁以上的老人享受每月60元的养老补助，在很大程度上缓解了老人的生存压力。但农村留守老人的经济来源主要还是依靠自己劳动所得和子女贴补。随着孝道观念的不断淡化及子女在外务工谋生压力加大，子女贴补缺乏稳定性，农村老人的经济收入更是少得可怜，由于无经济来源，三餐基本的油、盐、柴都无法保证；吃的菜大多数是左邻右舍的乡亲送的；炊事用燃料有的是烧废旧木料，生活很是艰难

（2）生活缺少照料，安全隐患多。由于子女不在身边，日常生活的一些小事，诸如理发、换电灯泡等都成为难题。特别是老人身体不好，需要子女陪同上医院看病治疗时，子女不在身边，老人更是觉得孤苦无靠，感到很失落。有的老人生病了，连饭都做不了，想哭旁边连一个听的人也没有。此外，老年人发病往往具有突然性，家中无人或抢救不及时，可能会错过治疗时机，导致严重后果。随着年事渐高，一些农村老人记忆力下降，有的行动不便或身有残疾，一些日常生活行为都有可能留下安全隐患，甚至导致悲剧。

（3）对隔代教育造成心理负担重。如果单从照顾孙辈的生活起居方面而言，只是增加老人的生活压力，增加劳动强度。但对小孩教育方面心理负担更重，主要因为农村老年人大多数识字不多，无法辅导小孩的学习，担心学习成绩差。其次目前农村交通、通讯得到迅速改善，电视、网吧到处有，孩子在外的时间长，担心发生一些意想不到的事情。老年人总觉得管理小孩力不从心。

（4）精神缺少慰藉。人老了有喜静的一面，但人老了最怕孤独。农村老人过惯了苦日子，对物质生活往往无过高的奢求，因此来自子女的精神慰籍是老人身心健康必不可少的主要来源之一。由于子女不在身边，农村老人大多过着 “出门一孤影，进门一盏灯”的寂寞生活，这很容易使他们感到孤独。特别是独居老人感到有心里话没处述说，有时间没事打发，很可能出现抑郁症状，觉得生活没有意思，严重的会产生自杀的念头。另外，农村精神文化生活比较单调，老人大多是“蹲墙根、找树阴、聊聊天”，在家庭外边也难以找到精神寄托。

三、留守问题对新农村建设的影响

留守家庭的问题，表现在家庭层面上，是劳动力短缺、儿童教育困难、老人养老无保障、医疗无保障、家庭情感分离痛苦等。表现在社区层面上，是留守在农村的人口整体素质偏低，而新农村建设需要“新农民”。劳动力、儿童教育、养老等问题不是直接影响新农村建设的问题，作为城市化的衍生问题，将会随教育、社保、医保、养老、救助的城乡统筹发展得到解决，并可以通过制度安排逐步完善。而人才和人的素质问题才是直接影响新农村建设的首要问题。这反映出当前农村不是简单的劳动力数量短缺，而是质量的缺乏，即有农业技能、懂农业经营的人才的缺乏。新型农民缺乏的表现从整个农村社区来看，说他们都是老弱病残并不完全准确，现有人口中至少还有一半不是老弱病残，并仍然以各种方式留在农村，从事农业或非农业生 产活动。但是在调查中笔者发现，除了少数村干部，大部分村民对新农村建设的认识还很不够，也不认为自己是新农民，具有建设新农村的能力。

四、对策

改变留守家庭的现状与困境是亟待解决的民生问题，需要全社会的关注，特别是我们政府部门的关注。

1、发展受欢迎的务工模式：在乡镇就近务工。他们没有留守问题这个后顾之忧，经济水平上升又很快，在心态上比较平衡，最容易继续留在农村，而他们的家庭将形成一种新型半边户，在外面的一半能接收充分的外来信息，有开明的头脑，又见多识广，从而指导留在农村的另外一半发展 农业生产，搞活农村建设。但是，这种就近打工的模式要求本地有充分的工业和第三产业发展，才能吸纳相应的农村劳动力。由于各地经济、社会和文化发展水平差异，这种模式的推行具有很大的难度。

2、改变城乡二元化结构的格局，大力发展新农村社会保障事业，扩大农村医疗、养老覆盖面。广大进城务工人员虽是城镇化的产业工人，但他们的户口栏上还写着农民，还受着国民差别待遇，在就业、医疗、养老、子女受教育等诸多方面受到限制。在社会保障、社会救助和公共服务的获取上，农村人口无法获得与城市人口相同的待遇。而这些是难以靠农民非制度性方式来解决的，需要政府朝着缩小城乡差

距，统筹城乡发展的方向上持续迈进，工业反哺农业，城市反哺乡村。进一步完善新农合医保及农村养老保险制度，将“留守家庭”的相关民生问题纳入覆盖城乡居民的社会保障体系加以解决。党的十七大报告强调的坚持科学发展观、改善民生、实现又好又快发展等思路，已经为我们展开了这样一种普惠共享的美好前景。

3、大力发展本地区经济，创造良好的投资环境，大力发展第三产业，提供更多的就业岗位，吸引广大的进城务工人员回乡创业或就业。这样做不但会带来本地区经济的良性发展，还会解决一系列的诸如“留守妇女”、“留守儿童”、“留守老人”等社会问题。

五、改善“留守家庭”相关问题的积极做法

在调查中笔者发现xx县一些乡镇在处理和改善“留守家庭”相关问题的做法上很有借鉴意义。

（一）改善“留守儿童”问题方法探索

1、建立留守儿童档案和联系卡制度。充分发挥村支部、村委会、村计生协会等组织的力量，全面摸清摸准留守儿童情况，按照统计口径建立和完善专门的留守儿童信息管理台帐和电子数据库。分村建立0-6周岁、6-l4周岁“留守儿童”信息台帐，对“留守儿童”登记建卡，做到底数清、情况明。基本内容包括：留守儿童家庭详细地址和联系电话；家长姓名及务工单位详细地址和联系电话；监护人或其委托监护人姓名、年龄、职业及联系电话。要安排专人对留守儿童的档案进行管理，并根据留守儿童变动情况，及时补充或变更联系卡的有关内容，并按时将年初统计情况及变更情况报告留守儿童和空巢老人社会管理服务工作领导小组办公室。

2、建立留守儿童部门联动管理服务制度(1)推行一项工作制度。领导小组每个季度召开一次联席会议，及时汇总工作情况，落实工作措施，提高工作实效。(2)构建五大联动网络。建立以镇党委、政府及村级基层组织为主体，督促留守儿童家长和现有监护人履行法律责任的监护网络；建立以学校教师为主体，实施农村留守儿童思想、生活、心理、情感教育的学校教育网络；建立民政、妇联、团委、关工委为主体，保障农村贫困留守儿童获得应有的社会扶助网络；建

立以政法、公安、工商部门为主体，净化校园周边环境，加强对农村留守儿童的管理号保护，维护儿童合法权益的环境净化与安保网络；建立卫生部门加强对农村留守儿童的医疗保健网络。(3)开展维权四大行动。一是司法部门要开展维权宣传行动。认真贯彻落实《未成年人保护法》，广泛开展农村留守儿童权益维护宣传，建立农村留守儿童维权中心，开展农村留守儿童维权热线电话；二是教育部门要开展就学扶助行动。要完善农村留守儿童的就学状况动态监测机制，加大义务教育执法检查力度，确保农村留守儿童不因家庭经济困难、学习困难等原因失学，消除农村留守儿童的辍学现象；三是公安部门要开展校园安全行动。建立健全农村中小学校园安保队，预防和制止侵害农村留守儿童权益的恶性案件发生；四是公安部门和文化部门要开展环境净化行动。加强校园周边网吧、歌舞厅等场所的整治和监管，严禁其向未成年人营业。坚决打击利欲熏心、屡教不改和触犯法律的网吧和电子游戏经营净化农村留守儿童成长环境。

3、推行留守儿童学校教育管理制度(1)建立在校留守儿童档案登记制度。各学校每期期初组织专人对在校留守儿童进行摸底调查，清楚留守儿童的姓名、性别、年龄、性格、爱好、病史；清楚留守儿童父母的务工地点和联系方式以及临时监护人的姓名、地址、联系方式。留守儿童档案及调查统计表做到学校管理人员人手一册，同时报教育主管部门备案，做到心中有数，工作任务明确，各班级、班主任和任课教师深入分析问题，着手研究对策，切实解决留守儿童生活、学习、思想等方面的困难。(2)建立农村留守儿童普惠资助制度。要认真落实贫困儿童“两免一补”政策，建立贫困留守儿童社会资助制度和助学金制度，切实解决留守儿童实际困难。团委、妇联、民政等部门筹措爱心经费，捐助特困留守儿童对象。(3)建立“代理家长”、“监护人”家教培训制度。强化家长学校的规范化建设，组织专家免费对留守儿童家长、代理家长、监护人进行培训，全面提升家庭教育水平。(4)建立留守儿童健康教育制度。各学校按规定配齐心理健康教师和寄宿制生活管理、卫生保健人员，积极开展留守儿童心理情感辅导，开设“心理咨询室”、“心理咨询中心”，全镇中小学每学期至少要开设7课时心理健康课，加强对留

守儿童的心理辅导，健康教育课开设率达到100％。开展留守儿童营养指导、生长发育监测、计划免疫、儿童常见病诊断等基本卫生保健服务；加快全镇中小学食堂建设和管理，安全饮用水达到100％。(5)建立留守儿童情感联线制度。建设一个设施配套、功能齐全的“留守儿童之家”，留守儿童的家长经常与学校老师及临时监护人取得联系，掌握孩子的动态，加强对孩子的教育。要建立班主任责任制，具体实施“六个一”工作机制：每班成立一个留守儿童互助小组；“代理家长”每周至少与“留守儿童”谈心一次；每月与“留守儿童”父母通电话或视频聊天一次；学校教师每学期对留守儿童家访一次；学校每月对“留守儿童”进行一次集中的心理辅导活动；要求留守儿童每月给家长写一封信。

4、实施农村中小学校标准化建设计划

(1)加快农村寄宿制学校建设。加大教育投入，建设一所九年一贯制寄宿学校。(2)全面推进学校标准化建设。实施学校改建、扩建、新建工程，确保农村适龄“留守儿童”入学率达100％。(3)全面实施农村幼儿园建设。加大幼儿园建设投入，逐步建立以公办幼儿园为主体的农村幼儿园办园体制，努力形成公益公平、普及普惠的农村学前教育服务体系，切实解决好农村学前留守儿童“入园难”的问题。

5、建立留守儿童社会服务机制

(1)开展关爱留守儿童的社会帮扶活动。广泛发动社会力量，积极开展针对留守儿童的各种帮扶活动。由村支部联系干部、教师、关工委老同志、计生协会会员、共青团员等，采取“一对一”或“一对多”的形式，为在校留守儿童一一落实“代理家长”，建立代理家长档案，不遗漏任何一位留守学生。镇团委、妇联要广泛开展志愿行动，为家庭贫困、品学兼优的留守儿童面向社会招募亲情志愿者或条件较好的志愿家庭，配对“爱心家长”，长期深入联系，给他们以温暖与呵护。要以正在接受九年义务教育的健全家庭子女为主体，推行“牵手成长”活动，让留守儿童结交一个家庭健全、气氛融洽的“手拉手”小伙伴，引导他们互助互学，共同成长和进步。

(2)搭建留守儿童活动和交流的新平台。镇成立“留守儿童工作站”，各村相

应建立有专人负责、专人管理的“留守儿童工作站”。各村要整合本村村级活动中心、农家书屋等场地，请一些热心的退休老教师、老干部为留守儿童进行课外辅导。

(3)鼓励和引导农民工返乡创业就业。加快推进新型工业化、城镇化和新农村建设，促进劳动力就地就业，把青壮年劳动力留在本地，积极为农民工提供就业信息和创业机会，从根本上解决留守儿童和空巢老人问题的途径和保障。

（二）改善“留守老人”问题方法探索

留守老人的难题若得不到解决，不但将会影响到他们的晚年生活与身体健康，在外打工的子女也难以安心，而且也是与我们建设和谐社会的理念相违背的。要真正破解留守老人面临的问题，需要政府、社会各界给予更多的关怀和支持。农村有农村的优势，政府可在发展农业生产上找出路，加大对农村的财力与科技投入，让更多有知识、有文化、有技术的劳动力留在农村，进行农业开发，使他们在农村有钱可赚，既不影响致富，也能照应老人。

(1)发挥主观能动性，做积极参与社会的主人。农村留守老人自身要注意调节好心态，增强心理上的自立程度；生活上，锻炼自己的自立能力；并且注意锻炼身体，养成良好的生活习惯；并保持勤学好问的习惯，不断学习新事物，跟上时代步伐。积极寻找精神寄托，充实新的生活内容。寻找精神寄托的方式有许多，如：和邻居聊聊天，下下棋；参加村里的公益事业活动，帮助村里做些力所能及的工作，加入计生协会会员，帮忙做育龄人群的计生工作，把自己融入社会之中。

(2)强化尊老、爱老、养老、敬老的宣传教育。在农村社会化养老机制尚未形成之前，传统式家庭化养老仍是农村养老的唯一形式。尊老爱老是中华民族的传统美德，要加强农村年轻人的孝道教育，对在敬老爱老等方面做得较好的年轻人应予以弘扬表彰，对歧视、排斥老人等行为给予曝光、鞭达。架起亲情时时沟通的桥梁，在外子女要经常与自己父母保持联系，按时给老人寄钱送物。家中大事多征求父母意见，即使没有事也要经常与老人通通话，加强彼此之间的沟通与联系。

(3)逐步建立农村老年人自愿者服务队。为留守老人提供诸如理发、环境卫生清理、房屋修缮等日常服务，可由民政或共青团、妇联等部门组织牵头，尽可能在各乡镇都成立农村老年人自愿者服务队，建立一支常年服务的队伍，以缓解

留守老人存在的困难。

(4)完善农村医疗保险制度。农村留守老人大多数身体虚弱，小病不断，门诊费用大。按照目前农村医疗保险规定，只有住院才能报销，且报销比例较低。因此要在逐步提高住院费报销比例的同时，对60岁以上的农村参保老人门诊费给出报销标准，以减轻这部分弱势群体医疗费用。

(5)逐步建立农村养老制度，为农村留守老人提供生活保障。首先是扩大农村最低生活保障范围，把符合条件的农村老人全部纳入最低生活保障范围，从经济上保证老年人达到基本生活水平。其次是鼓励企业、个体老板捐资设立老年人基金，对需要帮助的老人给予扶持。

(6)兴办农村养老福利事业，走家庭化养老与社会化养老相结合之路。有条件的地方，可由乡、村组织牵头，通过招商引资、当地能人投资等多渠道的办法兴办养老院、托老所等，建立一个温暖的大家庭。如成立农村老年人休闲活动中心、老年人互助协会等，让老年人重新找到归属感。在老年人组织内部，可实施老年人互助机制，低龄老人为高龄老人义务服务，把义务服务的时间进行累积并建档，等将来自己需要这方面服务时，可以免费享用所累积的服务时间。并逐步将农村老年人福利事业引向市场，对于年龄较大的留守老人，可以考虑由其子女出部分钱，搬进托老所，进行社会化养老，促进诸如个别留守老人无人管等问题的解决。

（三）改善“留守妇女”问题方法探索 “留守妇女”困境的解决对策及建议：

(1)改革户籍制度，打破城乡分割的局面；完善劳动法律，给予外出男性农民工探亲权；强化科技培训，提高留守妇女的致富能力；

(2)全社会共同关注“留守妇女”：政府的制度供给，社团的组织支持，积极发挥妇联、共青团等社会团体的组织优势，有效整合多方社会资源，共同致力于营造一个关注留守妇女、关爱留守家庭的社会氛围；社区、村委会可以建立家长学校、家教咨询站，帮助留守妇女解决子女教育上遇到的难题，改善亲子关系，也可以创办一些托管中心，配备专门人员，负责管理孩子校外的学习、活动和安全，或者负责老年人的饮食起居，从而解除留守妇女的后顾之忧。有条件的村也可以利用部分村活动室开展一些集娱乐和服务为一体的活动，使留守妇女既能够

有地方交流、娱乐，增添生活的色彩和乐趣，也能够通过活动获得一些法律、政策的咨询与服务。

总之，“留守妇女”、“留守儿童”、“留守老人”问题不仅事关千千万万个“留守家庭”的幸福安康，也关系到我们整个社会的和谐稳定。需要政府、社会公益组织以及我们每一位公民共同去关注。

参考文献：

1叶敬忠，《留守中国》，社会科学文献出版社。2010年9月第1版。

2吕卫民，《解决农村留守老人孤独问题刍议》，重庆科技学院学报，2011年第20期。3叶敬忠，《关爱留守儿童：行动和对策》，社会科学文献出版社。2008年03月第1版。4钟淼淼，《6000万家庭共同关注留守家庭教子经》，江西科学技术出版社。2010年9月1日第1版。5叶敬忠，《静寞夕阳：中国农村留守老人》，社会科学文献出版社。2008年12月第1版。6杨诗琪、洪克非，《他们是当下中国最容易受伤害的人》，中国青年报。2006年5月29日。

7郭书田、刘景山，《建设社会主义新农村》，人民日报出版社。2006年6月。8熊丙奇、国庆波，《农村家庭教育100问》，华东师范大学出版社。2010年9月。9秦淮川，《留守儿童相约自杀的苍凉》，羊城晚报，2010年07月06日。10山西妇联，《留守儿童渴盼5类关爱》，山西晚报，2008年03月10日。11人民网，《改善农村留守儿童现状，需要做好8方面工作》，2008年02月27日。12全国妇联，《中国共有农村留守儿童5000万》，2010年05月26日。

第三篇：行政管理毕业论文

行政管理毕业论文范文-我国上市公司管理层收购的研究

随着国有企业改革进程的加快，资本市场的不断发展，越来越多的上市公司在明晰产权和强化激励的要求下正逐步实施管理层收购，通过股权激励等制度安排使企业管理层获得控制权，实现管理层自身利益与企业经营的有效统一，有利于提升企业运作质量和创造价值的能力。

一、管理层收购的概述

（一）MBO的起源及其涵义

1、MBO的起源

管理层收购MBO(Management Buy-outs)起源于20世纪70年代的美国证券市场。这一时期，美国证券市场扩容速度过快，许多私人公司乘机上市，迅速发展成为具有一定规模的公众公司，一些上市公司没有业绩支撑，股价泡沫程度很高。后来，伴随石油价格的上涨，西方国家出现了严重的通货膨胀，持续的、较高的通货膨胀的直接后果就是使泡沫性股市迅速回落，道琼斯工业指数从1972年的1036点降至1974年的578点，相当一部分上市公司的股票市值严重偏低于实际价值，上市公司的Q值(市场价值/重置成本)从1965年的1.3大幅下降至1981年的0.52，这意味着在资本市场上购买企业要比在实际资产市场上购买企业便宜一半。在这种情况下，作为上市公司内部人的管理层，比外部的投资者知悉更多关于上市公司的真实信息，巨大的价差促使管理层通过收购上市公司的股份来实现所有者收益，上市公司MBO就这样运用而生了。

美国KKR(Kohlberg Kravis Roberts)公司是世界上最早运作MBO的公司，1975年，KKR公司决定收购罗可威尔公司的一个制造齿轮部件的分厂。KKR公司与目标公司的管理层携手，以每股一美元的价格对该分厂实施了MBO(管理人员持股20%，KKR公司控股80%)，收购后由于改进了库存品的管理，加强了收账制度，削减了不必要的费用开支，使公司的现金大量增加。5年后，以每股22美元的价格卖给其他公司，KKR公司和管理人员取得丰厚的回报。MBO在美国的活动主要经过三个阶段:第一阶段，20世纪70--80年代，由于经济持续增长，各种并购活动频繁，并通过立法鼓励MBO的发展，这一时期的MBO具有两个基本特征:一是MBO的产生通常是销售额受国民生产总值波动影响较小，而且具有有限成长机会的成熟产业，如食品加工业、零售业、服装业等；二是这些风险较小、可杠杆化资产较多的产业的大量现金或被低估的资产增强了经理人员的举债能力。第二阶段，20世纪90年代初期，由于1990——1992年发生了经济衰退，公司的收入增长和盈利能力受到影响。同时，80年代迅速发展的管理层收购使许多机构的价格/预期现金流倍数大幅增加，需要相应的调整，因此，这一时期的MBO活动大幅下降。第三阶段，1992年以后，美国经济又开始了持续的增长，股价连续创新高，债券市场规模扩大，金融产品不断创新，使MBO的操作人员能获得更多、更灵活的资金。MBO的交易呈现由成熟产业向高科技产业转移的趋势。自20世纪80年代以来，在美国企业并购浪潮中，MBO被视为减少公司代理成本，完善公司治理结构的一种有效手段而成为并购的一种重要方式，这次并购浪潮不仅带动美国经济走出低谷，更促进了美国企业制度和金融制度的演变。

2、MBO的涵义与特点(l)MBO的概念

MBO(Management Buy-outs)即管理层收购是指目标公司的管理层包括董事、监事和总经理等，利用借贷融资的方式筹措资金收购本公司股份，从而改变本公司的所有权结构、控制权结构和资产结构，进而达到重组公司的目的，并获得预期收益的一种收购行为。通过收购，完成了企业经营者向所有者的转变，使经营者与企业的发展紧密联系在一起，实现了所有权与经营权的统一。因而，MBO在激励内部人积极性，降低代理成本，改善企业经营状况等方面起到了积极的作用。(2)MBO的主要特点

MBO作为一种新型的企业并购方式和制度创新形式，有其自身的一些特点，主要包括: 收购主体的特定性。MBO与其他并购方式相比最大的区别在于其收购主体最终是本企业的管理层，企业实施MBO后，采取的是所有者与经营者合一的方式解决经营者激励与约束机制，这种方式有利于管理层摆脱过去的盲目指挥和过多限制，全身心地经营好属于自己的资产，这实际上是对现代企业制度的一种反叛。

收购价格的公允性。MBO完全按照市场化原则公开竞争定价，应回避管理层收购过程中的单边交易，建立一个公开、公正的市场，增加买方数量，民营资本、外资资本、社会法人资本和管理层资本都是合法的收购主体，享有平等的待遇。因此，实施MBO应采取市场化定价，通过竞争最终形成一个合理的收购价格。

主要收购资金的外部性。MBO所需资金一般依靠银行贷款、债券为主体的外部组合融资来完成。MBO属于杠杆收购(LBO)的一种，一般情况下，90%以上的收购资金来源于外部融资。管理层在全面考虑资金成本和使用效率的前提下，融集足够的资金来进行收购，是成功实施MBO的关键。同时，实施MBO还需要中介机构、财务顾问进行必要的指导。

目标公司具有潜在的效率性。MBO多发生在拥有稳定现金流和具有良好经营潜力的行业，而且目标公司又存在管理效率低下的状况，具有巨大的资产增值潜力和潜在的管理效率空间。一方面，管理层可以采用协议收购的方式用较少的资本获得对公司的相对控制权，再通过重组和降低代理成本的方式，提升公司的整体管理效率，为公司的股东创造更大的价值;另一方面，管理层为了偿还收购过程中借入的巨额债务，通常会出售部分目标公司的非核心资产或业务来满足对现金流入的需求，从而提高资源的利用效率，使企业获得更高的收益。管理层目标的一致性。成功地实施MBO的企业必须具有显著的人力资本特性。一方面，企业管理层应具有企业家精神，有良好的素质和强烈的事业进取心;另一方面，企业管理层必须是一个很好的合作团队，团队成员之间的目标必须一致，有良好的合作心态，最大限度地发挥每个成员的聪明才智。(3)MBO的相关概念

MBO与ESO的区别。ESO(Executive Stock Options)经理股票期权是指经营者可以按照约定的价格和数量在约定的期限内购买本公司股票，并有权在一定时间后将所购的股票在证券市场上出售，但股票期权本身不可转让。期权买方(Option Buyer)以支付一定数量的期权费(Premium)为代价而拥有股票期权，但不承担必须买进或卖出一定数量某种股票的义务:期权卖方(Option seller)则在收取了一定数量的期权费后，承担在一定期限内服从期权买方的选择，卖出或买进一定数量某种股票的义务。在国外，解决股权来源一般有三种方法，一是原股东将其股权出让给经营者;二是公司增发新股给经营者;三是公司自二级市场回购股票来满足经理股票期权的要求。MBO和ESO都是对管理层实施激励的模式，但股票期权与MBO并不是一回事，前者是利用股权激励，解决经理人激励约束问题的一种机制，而后者在以收购方式获得股权的过程中则必须按照一般的市场原则面对其他收购者的竞争。ESO存在着管理层最终是否购买股票的选择权，即使在行权购入股票时，也不会产生公司控制权的转移，而实施MBO的管理层则是为了获得本公司的股票所有权和对公司的实际控制权。

MBO与ESOP的区别。ESOP(Employee Stock Owner ship plans)员工持股计划是指由公司内部员工通过自筹或借债所融资金购买本公司部分股份，从而以劳动者和所有者的双重身份参与公司生产经营管理和所有者分配的一种制度。ESOP的目的不在于筹集资金，而旨在扩大资本所有权，使公司普通职工可以同时获得劳动收入和资本收入，从而增强职工的参与意识，调动职工的积极性，同时，在一定程度上有利于完善监督机制，改善公司治理结构。当实施ESOP后使公司实际控制权发生转移时，这在本质上与MBO是一致的，属于并购的完成，不同的仅仅是收购主体。当收购主体不仅包括目标公司管理层，还包括公司职工时，此种收购又演变成为管理层职工收购(Management & Employee Buy一outs，MEBO)，由此可见，MBO可以与ESOP同时实施。(二)MBO在我国的产生与发展

MBO在我国的产生是为了解决经济转轨时期的产权问题，尤其是在入世后国有企业结构调整和业务战略性重组的客观要求下，催生了国家对国有企业控股政策变革的政策背景。1995年，中央提出“抓大放小”的思路，要求“区别不同情况，采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改组步伐”。此外，在企业激励机制普遍存在严重不足和扭曲的情况下，如何进一步降低企业运营成本，挖掘企业人力资本潜能，建立健全行之有效的激励约束机制，以充分提高管理层的工作积极性和企业经营效益。在这种情况下，MBO被认为是国有股权退出的重要渠道，有助于明晰企业产权，完善公司治理结构，解决所有者缺位和内部人控制等问题的一种企业并购方式及制度创新形式而产生了。

1998年，在香港上市的四通集团被认为是中国第一例成功实施MBO的企业。四通集团是典型的民营企业，但其性质却长期被确定为乡镇集体所有制企业。四通集团的管理层和员工出资成立了职工持股会，职工持股会共有会员616人，注册资金5100万元，段永基、沈国等管理层实际认股份额超过50%，再由职工持股会出资51%与原四通集团共同组建四通投资有限公司。继而，四通投资有限公司通过借贷等形式收购原四通的资产，并拥有上市公司香港四通50.5%的股权，也就是在原四通公司之外搭建一个产权完全清晰的平台，再将原四通公司拉入这个平台，实现整个企业的产权明晰。1999年9月，党的十四届五中全会通过了《关于国有企业改革和发展若干问题的决定》，国有经济布局按照“坚持有进有退，有所为有所不为”的原则，上市公司国有股转让的案例开始出现。2000年粤美的公司管理层和职工持股会共同出资组建美托投资有限公司，转让美的集团股本总额的14.94%，股份转让后，美托投资有限公司持股比例为22.19%，取代了代表政府的第一大股东原顺德市美的控股有限公司而成为粤美的集团第一大法人股东。粤美的集团管理层通过控股美托投资有限公司间接持有粤美的集团股份有限公司的股权，成为我国第一起上市公司MBO成功运作的案例。2001年，上市公司宇通客车总经理汤玉祥为收购宇通客车国有股与22名自然人(其中21名自然人是宇通客车职工)一起，共同设立了上海宇通创业投资有限公司，这家由汤玉祥任法人代表的企业，借助于拍卖，绕过了国资委的审批，并最终通过司法途径于2003年1月5日完成MBO。这被认为是第一家由国有管理者实施MBO的案例。2002年6月24日，鉴于当时证券市场极其低迷的状况，中国证监会发布了《关于停止国有股减持的通知》，提到“恢复国有股向非国有资本的协议转让”。党的十六大报告也明确强调:“除少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济，实行投资主体多元化”。在“国退民进”政策背景下，深方大、伊利股份、胜利股份等多家上市公司相继推出了MBO计划。最近，国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》出台后，该办法第一次对管理层收购MBO问题进行了明确表态并提出了基本规划。自此，越来越多公司的MBO与外资并购、民营企业收购并列成为我国证券市场三大并购题材。(三)上市公司MBO运作的意义

1、解决所有者缺位，优化股权结构

长期以来，国有股所占比例过高，处于控股地位或第一大股东地位，国有股“一股独大”和国有出资人虚置，实际上成为“内部人控制”的产权基础。根据党的十六大提出的改革国有资产管理体制的方针，国有经济的战略性调整已是当前经济改革的一大主题，其最终目的是要使国有企业通过体制转轨或机制改造后获得更高的效率。MBO作为一种制度创新，通过协议收购国有股权，使股权结构趋于多元化，国有股“一股独大”的局面将有所改变，开辟了一条国有资本的战略退出通道，有利于解决国有企业所有者缺位，优化股权结构，对国有企业的产权改革具有重要的意义。现行的僵化的国有资产只能保值增值，不能流动的思维症结，客观上造成了国有资产流失的“冰棍”效应，通过实施MBO，一方面，国有资本的跨所有制流动，社会资产总量并没有减少，非但不会造成国有资产流失，反而盘活了原来的国有资产，大大促进了社会资源的有效配置，最终有利于国有资产增值;另一方面，国家出售中小企业所有权所获得的资金可充实社会保障基金或投向关系国计民生的重要行业，逐步从竞争性领域退出，促进国有经济进行战略性结构调整，实现国有资产的合理布局。

2、降低企业代理成本，提高企业运营效率

代理问题产生于现代企业制度中所有权与经营权的分离，根据代理理论，“代理关系存在于一切组织、一切合作性活动中，存在于企业内部的每一个管理层次上”。代理关系产生的经济基础是公司股东向经营者(代理人)授予经营管理权可降低公司的成本，但是代理关系的确定又必然产生代理成本。代理成本是指因经营者偷懒、不勤勉尽责，偏离股东目标和以种种手段从公司获得财富等而发生的成本。由于我国国有股“一股独大”和“内部人控制”的存在，极易产生经济学中的“道德风险”和“逆向选择”现象，代理成本的存在会影响公司经营效率，甚至可能威胁公司的存续。詹森(Jensen)和麦克林(Meckling)认为管理者持有公司股份越少，他们日常中的偷懒或不恪守职责的动机就越强烈。通过实施MBO，可以使企业的经营者同时成为企业的所有者，由内部人控制转变成内部人参股，有助于降低公司运作的代理成本，使经营者和公司的整体目标和利益相一致。同时，经营者用较少的自有资金和大部分借贷资金收购企业产权，这种高负债的融资结构迫使管理层减少对自由现金流的分配，有利于进一步约束经营者的经营行为，提升企业管理效率以及增强提供融资支持的金融机构的外部有效监督。

3、优化企业内部结构，促进企业业务调整

任何企业都是在动态的环境中经营，经济周期的变化、技术的进步、产权发展趋势及政策的改变等都可能使企业目前的内部结构与业务安排成为低效率的组合。随着我国加入世贸组织，社会分工越来越细，企业的生产经营更应放在全国乃至全球范围内的协同与合作，传统的“小而全”的经营理念正越来越不适应全球竞争的需要，企业的经营方向与战略目标也应做出相应的调整和改变，企业尤其是国有企业应积极参与全球分工与协作，剥离和分立那些缺乏效益或发展优势不足的子公司以及不适应企业主营业务发展的部门，而MBO正是用于此类公司的资产剥离、业务分拆等。通过实施MBO可以有效地促进企业结构调整，重新整合经营性业务，以使公司的经营重点集中于主营业务，重构企业的核心竞争力。

4、培养企业家队伍，实现企业家才能

企业家(人力资本所有者)是企业最重要和最有活力的生产要素，是先进、生产方式的开拓者和创造者，是社会化大生产的具体组织者。在资本、劳动力、土地和企业家才能这四大生产要素中，应更加注重企业家的才能，20世纪90年代以来，高科技产业的发展和风险投资的兴起使得企业家雇佣资本成为可能，企业家的定位、职业经理人市场的形成等使企业家的地位、价值和作用日益显现，企业实施MBO有利于培养和造就一批专业化、高素质的企业家队伍。企业家作为企业经营管理的决策者，他的才能能否充分发挥是企业能否实现可持续发展的重要前提。由于国有企业普遍存在的产权不明晰、政企不分等原因，企业家往往不能充分发挥自己的才能，人力资本受到了抑制。而MBO为管理者实现企业家才能开辟了一条崭新的途径，极大地激发了管理者的创业热情，充分地施展企业家才能，有利于形成一大批充满活力、富有想象力和创造精神的企业家群体。

二、管理层收购的基本理论

（一）委托代理理论

1、委托代理关系的产生

在企业发展的最初时期，由于企业规模比较小，生产所需的资本极其有限，企业所有者通常可以胜任企业的经营管理工作，企业的所有者与经营者往往是合二为一的，即业主经理。但随着企业的进一步发展，生产规模的扩大，社会分工的日益复杂，尤其是在19世纪末20世纪初，股份公司逐渐发展成为一种典型的企业组织形态以后，由于众多的企业经营者无法有效地直接参与公司决策与生产经营管理，同时，客观上存在着企业所有者管理才能与企业资产规模明显的不对称，促使企业所有者寻求与经营者合作，并通过契约方式实现资源的互补。在现代企业的财产所有权与其实际的经营权相分离的条件下，公司不再由股东直接经营;而由股东大会选举产生的董事会经营管理，股东即使在掌握投票权的情况下，也只能通过选举董事会等方式间接地影响公司的生产经营活动。这样，在资本所有者与企业经营者之间就形成了一种委托代理关系(被定义为契约)。这种代理关系存在于财产所有者与企业经营者之间，也存在于企业高层管理者与中层管理者之间。根据代理理论，“代理关系存在于一切组织，一切合作化活动中，存在于企业内部的每一个管理层上”。

4、MBO可以有效降低代理成本

代理成本的存在会影响公司的经营效率，甚至可能威胁公司的生存。一方面，股东对经营者实施的监督，可以在一定程度上避免“道德风险”和“逆向选择”，但受到合理成本的限制，不可能做到全面事事监督，无法彻底的解决经营者背离股东目标问题。另一方面，股东虽然可以采用诸如年薪制，经理股票期权等激励制度来使经营者分享企业增加的财富，鼓励他们采取符合企业最大利益的行动，部分降低代理成本，但仍不是解决问题最佳途径。因为，报酬过低，不足以激励经营者，股东不能获得最大利益;报酬过高，股东付出的激励成本过大，也不能获得最大利益。MBO是一种可行的企业改制方案，通过实施这种方案，公司经营者与所有权形成联盟，既建立了公司股东与经营者互相制约的责任机制，也建立了以股权为基础的利益共享的激励机制，并造就了忠诚的经营者。

（二）公司治理结构理论

1、公司治理结构的运行机制

良好的公司治理结构不仅是一个国家、企业树立市场信心，吸引投资者的重要手段，也是企业长期稳定发展的制度基础。如果不具有完善的公司治理制度，一个国家的经济可能在全球化的过程中暴露出严重缺陷，甚至丧失已经取得的经济发展成果，亚洲金融危机就是例证。为了进一步增强企业核心竞争力，构建完善的公司治理结构体系，当前，一个重要趋势是公司治理结构由“股东至上”向共同治理转变。一方面，公司的最高权利机构不仅仅是股东大会，也应包括利益相关者代表组成的团体;另一方面，公司的目标也不再只是股东利益最大化，也应包含承担社会责任的股东、经理层、员工和其他利益相关者的利益最大化。从风险与收益均衡的原则看，由于各产权主体都是在企业中投入了专用性资产，都承担着一定的风险，治理公司的要素也由单一的股东出资资源转向人力资源、技术资源、品牌资源、文化资源等多重复合化。现代要素理论认为，企业家投入知识和经验等管理要素，使整个企业的价值增值，因此，企业的控制权和剩余索取权理应由股东、经理层、员工等各利益相关主体共同拥有。在“共同治理”的模式下，企业的各利益相关主体通过合理的制度安排和良好的沟通合作，降低各相关主体间达成契约的交易成本来提高效率，达到企业长期生存与稳定发展的目的。

公司治理结构(Corporategovernance)指公司的股东、董事、经理层以及其他利益相关者(如:员工、债权人、客户、政府、社会公众等)有关公司控制权和剩余索取权分配的一整套法律、法规、文化和制度性安排，这些安排决定公司的目标，何人在何种状态下实施控制，如何控制，风险和收益如何在不同企业成员之间分配等。公司治理结构就是公司所有权合约的具体运行机制，一般将其划分为内部治理机制和外部治理机制两部分。

内部治理机制主要由股东大会、董事会、监事会以及经理层共同组成，这些部门的协调运作依赖于有效的投票机制、监督机制以及经理的激励机制和员工参与机制，其中极为重要的是如何对经理层实施有效的激励与监督。内部治理机制，关键必须理清两个基本原则(机构治理原则与责权划分原则)和两种主要关系(股东会与董事会的信任托管关系与董事会与经理层的委托代理关系)。外部治理机制是以公司控制权市场的外部监督机制，主要表现为敌意收购和代理权争夺战等。通过产品市场、资本市场和人力资源市场提供有关企业的绩效的信息，评估企业行为和经营者行为，并通过自发的优胜劣汰机制、激励和约束企业经营者，其中最重要的是通过资本市场的接管机制达到约束经营者的目的。

内部治理机制是公司治理一种基本形态，外部治理机制只是对内部治理的一种必要的补充，只有在内部治理机制难以有效发挥作用甚至无法发挥作用的情况下，才会出现以控制权市场的形式对经理层实施监督。一般说来，股权结构相对集中的公司，大股东由于持有上市公司大量股权，通常将收益寄予公司经营效率的提高上，会积极行使对公司经营者管理的监督权，内部治理机制发挥主导作用;而股权结构相对分散的公司，小股东“搭便车”心理使股东大会作用削弱，不能构成对经营者的有效监督，外部治理机制发挥主要的作用，而外部治理发挥作用的前提仍然是内部治理机制。

第四篇：行政管理毕业论文

负面清单模式下事中事后监管制度研究

摘要：对国家的负面清单准入制度推进的难点、外商投资的准入前国民待遇和负面清单的管理模式做了介绍，通过对美、英两个很有特色的发达国家的外资管理体制实践的介绍，引出了如何既要推进好负面清单制度，又要维护好国家安全的问题，需要通过完善安全审查机制、更好地执行《反垄断法》、完善社会信用体系建设、法制建设，社会多元力量参与等多种方式，使负面清单制度之下的监管更加科学、完善和高效。

本团队长期从事论文写作与发表服务，详情伍老师扣扣：三零零四零九八三

关键词：负面清单准入制度；多元共治的监管平台；反垄断专业化

DOI：1013939/jcnkizgsc201613035

一、负面清单准入制度推进的背景

目前，外商投资在我国改革发展过程中仍发挥积极重要的作用；新的国际贸易规则与传统贸易规则相比发生了变化，贸易环境相对过去也发生了很大变化。

（一）外商投资在我国改革发展过程中仍发挥积极重要的作用

外商投资在我国改革发展的进程中发挥了非常重要、积极的作用。现在我国的对外投资快速发展，而且在量上超过外商投资，且随着经济规模的扩大，外商投资占整个中国全社会投资的比重与20世纪80年代相比降低的比率较大。有人认为，外商投资不太重要了。但国家的有关政策取向非常明确：在新形势下，仍然要看到，外商投资将对我国改革发展，发挥重要积极的作用。

当然，应该注重通过引入外商投资，学习先进的管理经验和理念，引进高素质的人才和先进的技术。2015年外商直接投资实际数增长64%，达到了1623亿美元，在全球贸易投资相对低迷的情况下，还是保持了增长态势。从结构上来说，2015年投入中国服务业的外商投资达到772亿美元，同比增长173%，比外商投资总量增幅64%快得多。服务业2015年占中国外商投资比重上升到611%，六成多是外资。外商投资，特别是发达国家也认为，其比较优势是在服务业，其中包括金融业。

在这样一个形势和格局下，既要发挥好外资的积极作用，深化对外商投资管理制度的改革，又要使事中事后的监管能够科学、高效、透明、公开，这是在今后的工作推进中需要花大力量的。

（二）新的国际贸易规则与传统贸易规则相比发生了变化

负面清单准入制度推进在外商投资作用日趋重要的前提下，其重要性也越来越凸显。从全球来看，现在全球新一轮的贸易投资规则正在形成，像TPP、TTIP、TSA，新的贸易规则与传统的贸易规则有很大不同。主要体现在以下三个方面。

第一，公平交易。以前追求WTO框架下的自由贸易。一个国家能和另一个国家进行自由的通商、自由的贸易，这是追求的目标。进入21世纪以后，中国加入WTO，在国际贸易方面取得了巨大的成就，一些国家认为国内在环境保护、劳工成本方面有些标准过低，低于谈判国家，所以，现在越来越强调公平贸易规则。

第二，要有公平贸易规则。很多的程序、规则、约束都会从“准入前”放到“准入后”，在边界内进行设定。

第三，在国际国民待遇方面，全球已经签订了3200多个投资贸易方面的协定，其中大部分协定都是准入后国民待遇。这两年提的贸易投资规则程序主要的是以准入前国民待遇为标准的。

（三）贸易环境相对过去发生了很大变化

国际贸易的规则发生变化，一方面，有中国的因素，但不是主要因素，主要因素是，现在的贸易环境相比过去发生了很大的变化。交通便利、信息发达，全球化的程度在加深。中国进入新常态，增长速度呈中高速增长，产业发展向中高端产业发展，提出了供给侧结构性改革。一个产业链的改革，从供给到需求，最终落实到政府层面还是加强监管。如果放开监管的话，让市场发挥配置资源的作用，监管能不能跟上，如果监管不到位，改革可能就很难有大的突破。另一方面，现在的投资也发生了大的结构性变化，过去是以吸引外资为主。从近两年来看，现在走出去的步伐在加快。尤其2014年，从“走出去”的投资量、吸收的投资量来看，我们成为资本输出国家。我国在全球进行投资时，可能会遇到阻力，这就要求我们要和其他国家进行谈判，要放开多一点，他们放开多一点，我们也放开多一点，大家相互进行调整。

我国现在处于中华民族伟大复兴的过程中。回顾历史，我国的发展有两个特点。一是属于大陆型的国家，是内生的，与其他国家通过海洋交往进行贸易交流很少，明朝以后基本就断了。二是从外贸看，我国是相对封闭的国家，包括鸦片战争时，贸易顺差特别大，外国人想打开中国的市场。从这个角度来看，现在我国对TPP不必过于担心。过去外国人就想通过战争的方式打开中国市场，而现在面对中国这么大的市场，更不会把我们排斥于这个体系之外。现在用贸易规则进行谈判，我们在规则谈判当中还处于学习的地位。要求中国在国际社会当中，在经济治理规则中承担更大的责任，而我们对国际责任还相对了解不多。

1979年联合国通过的各国经济权利和义务当中，当时规定了国家对外商投资有管理监督权，外资转入属于国家经济主权，加入WTO以后，我国明确给予外商准入后的国民待遇。党的十八届三中全会提出了准入前国民待遇加负面清单管理模式的管理战略。要求在整体上加强对外监管。加强投资的监管，实际也不专门针对外商，无论是内资还是外资，应该是一种系统性的监管。改革开放将近40年，外商投资对于中国经济做出了巨大贡献。无论是产业结构调整、外资外贸，还是技术发展，外商投资对我们的带动性是很大的。2015年1月底，累计吸收外资超过了16万亿美元，而我国对外投资的存量刚好超过1万亿美元，吸收的投资比对外投资多6000亿美元。

二、负面清单准入制度推进的难点

（一）外商投资存在的问题

一个是垄断性问题。在很多行业隐性或者显性地发现，很多公司、行业实际已经被国外的跨国公司所垄断。随着我国自身技术的发展，外资企业对国内企业技术性的带动和溢出效应正在减弱。长期以来，我国对于外商投资的待遇是超国民待遇。 另一个是结构不合理问题，外资企业当时进来是劳动成本密集型的行业，转移的产业并不是高端产业，而是一些中低端产业。同样地，企业可能把低附加成本的环节转移过来，包括在环境方面有更大的污染。

（二）外商投资管理体系存在的问题

我国外商投资的体系可以从以下几个方面来看。

第一，从法律法规来看，外商投资项目当中，有指导外商投资方向的规定，包括国务院投资体制改革的规定。关于外商企业设立运营方面有“三法”，即中外合资、企业中外合资、企业外商独立这“三法”。

第二，是从产业导向政策看，《外商投资产业指导目录》经过了几次修订，目前负面清单还没有实施，未来《外商投资产业指导目录》将在上海几个自由贸易区试验之后，与负面清单整合，《外商投资产业指导目录》与负面清单下一步如何进行调整，也是一个重要的难题。在西部大开发当中，为了鼓励、吸引外商投资西部地区，出台了《中西部地区外商投资优势产业目录》。近两年来，我国外商投资管理改革做了许多大的改进：一是放宽准入，《外商投资产业指导目录》从一开始的核准制到大部分的备案制，限制性、禁止性行业比例大大减少，放宽准入方面有了很大进步。提高透明度方面，现在发改委在制定投资产业指导目录时会在网上公开，也会征求企业、社会各方面的意见，不断增加透明度，探索准入前国民待遇加负面清单管理模式，这主要体现在两个方面：一个是对外签订双边协定中进行考量。另一个是通过上海自由贸易试验区的试验进行试点。

第三，从负面清单来看，2015年10月《国务院关于实行市场准入负面清单的意见》中明确提出，2018年正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。目前来看，资金是针对自由贸易区试验，自由贸易区范围有限，要扩展到全国，时间比较紧迫，我国作出的承诺力度相当大。负面清单是全国统一的负面清单，包括内资与外资。上海自由贸易区要试验一个“大”清单，外资企业要进入，首先要看“大”清单，“大”清单里如果没有，再去看“小”清单，“大”清单就是针对内外资的负面清单。

中美战略对话中焦点问题是负面清单的谈判。对美国来说，可能不需要太大的改革，但对我们来说，要进行负面清单的改进。从一开始的190多条到现在的122条，对我们来说是比较难的。因为无论是从监管机构、法律制度。还是从社会团体、行业、协会建设来说，我们远远没有达到那个程度，制度监管层面硬件不健全。美国内制度已经相当完善了，尤其国家安全侦察制度，外资进来以后，再通过安全审查来限制和禁止交易，即便有些交易成立了还可以取消。美国是以国内法来保护自己国内经济的发展。

以准入后监管为主、准入前负面清单管理为辅的模式，要求监管中心同以前前项的审批到事中事后的全过程的监管，以前监管范围是准入阶段到运营阶段的监管，监管方式严格完备有效的监管体系和风险体系。在加强风险管控机构力量方面进行新的部门、职能机构的设置，包括法律方面，行政执法方面的改革，还需要一套系统的改革。目前来看，我们在监管当中还存在一些问题，从政府的角度来说，30多年的改革开放，建立了一个平台，好像是政府搭建了一个发展的平台，政府在企业运作中发挥引路人的角色。实际上，要求政府从一个引导企业发展、打造发展的平台，现在要转变为打造一个监管的平台。但是我们现在对事中事后监管不是很熟悉，自由贸易区在试验当中也遇到了很多问题，包括专业化的问题，包括人员配备的问题等。

另外，市场管理体制的分散化。在管理方面，很多监管功能、监管机构是分散在不同部门，下一步是否整合，还需要进一步研究。在保险金融方面的监管，尤其是跨境的监管能力需要发挥，资本项下的开放程度也依赖于跨境监管能力的提升。下一步开放的力度越大，需要监管的程度也就越大，如果监管跟不上，开放的力度可能就会受到影响。法律方面也需要完善。

（三）开放中需要考虑的几大关系

我们在开放当中要考虑以下四个关系。

一是开放与安全的关系。特别是美国认为，开放与安全是相关的，这是美国自身的特点决定的。美国作为全球的霸主国家，有一种不安全的意识，在吸引企业投资中会首先把安全放在第一位。

二是开放与发展的关系，这是相辅相成的。但是要考虑到一些新生产业是否需要保护，国内产业先发展起来，一定程度上再引进和开放。

三是内资与外资的关系。内资与外资，以后是否还要对内资、外资进行划分，现在还要三法合一，是否用竞争法或者企业法就可以包含，通过行业监管对外资进行限制，是否应该区分内资与外资的关系。

四是考虑开放力度与谈判空间的关系。现在制定的负面清单，尤其2018年全国执行一个大的负面清单，国际上其他国家谈贸易或者投资协定时，贸易投资协定里的负面清单是不是会受到影响，如果自身开放的力度大，谈判的空间会小一点，这方面可能也要考虑。

（四）自由贸易区监管问题

从自由贸易区面临的监管来看有四个问题。

一是自由贸易区受面积的限制的问题。上海自贸区从以前20多平方千米到现在的120多平方千米，尽管范围扩大了，但很多产业，即便是在负面清单中的一些行业放开了，但在那个地方也没法做。比如采矿业，那个地方没有煤炭，放开了在那儿也不能做，这样的话在试验方面就会受到影响，试验效果也会打一定的折扣，所以面积对我们有一定的限制。

二是措施不协调。在一定范围内，现在改革牵扯海关、税务、环保部门、安全、金融，这些部门之间如何进行统一协调，目前也是比较困难的，部门之间的沟通协调还需要进一步努力。

三是专业化问题。比如：怎么判断一个行业是否垄断。因为不同的行业需要不同的背景，在认识上单靠政府部门的监管人员来进行识别还是比较困难的，尤其是自由贸易区刚建立，成立两年多的时间，这么短的时间，人才方面、专业化方面可能还跟不上。

四是海量信息的问题。自贸区成立两年多，大量企业涌入。以前是要审批、登记，提供的信息比较完备，现在，在备案过程中，各部门的信息不能达到共享。比如，上海自贸区有8万～9万家企业，海量的信息，如果没有信息方面的协调和识别，进行监管也是非常困难的。

三、美、英两国外资管理体制的实践

以下对美、英两个很有特色的发达国家的外资管理体制实践进行介绍。

（一）美国的国家安全监管审查

美国将外资的监管放到国家安全的地位来考虑，是以国家安全为核心的外商投资审查。美国建国时，对外资没有限制，很多外国企业都可以进去。“一战”时期，开始对德国进行限制，从那时开始，逐渐加强对外资安全方面的监管。而后，开始不断加强监管程度，把国家安全提到了一个非常高的高度。尤其是1975年，成立了美国外资投资委员会，行使管理外国在美国投资、股票投资活动的功能。1988年，通过综合贸易竞争法，进一步提出了著名的佛罗里奥修正案，授权美国总统在证据充分时可以采取适当的措施，阻止一些外国投资，把权利交给了总统，总统最终需要国会的批准。

总体来看，美国国家安全审查有四个特点。

一是强调是否影响到了国家的国防安全、卫生安全和经济安全领域等。从国家整体层面来审查，是否有安全的影响，二是强调外国政府控制的企业进行并购，一定要进行审查。不仅对有形资产进行审查，对于无形资产也进行审查。如果无形资产对美国造成影响，将会受到禁止。如果对生命或者民政信息产生损失的关键资产进行交易，也会受到限制。比如，我国现在对美国有很大的外汇储备，如果改变外汇储备的管理方式，拿出一大部分比例来投资美国实体企业，美国有可能会认为该行为将影响民众的信心，或者对美国产生影响，可以终止交易。

三是通过追溯制度来挽回损失。从国家安全方面对整个国家做了非常严密的保护。即便交易成功，如果发现对国家安全有影响，仍可以通过追溯行为来挽回损失。

四是在外资并购中，美国尤其强调高技术方面的影响。如果并购影响到美国的关键技术领域在世界当中的地位，也会被认为影响到美国的国家安全。

总之，国家安全对外资的限制是美国外资管理体制的核心。金融危机爆发以前，美国有一个规定，外商投资低于10%，不审查。金融危机以后，这个规定被取消了。从这个角度来讲，任何外资并购在美国都是可以被否决的。

尽管美国国家层面没有统一的负面清单，看上去似乎任何一个企业、行业都可以进来，但是实质上，美国通过国家安全审查来进行监管。2014年，美国国家安全审查了147项交易当中，其中有24项的美国资产收购方是中国投资者。

（二）英国的公平竞争反垄断监管审查

英国的外资管理体制与美国相反。英国作为一个老牌的资本主义市场化国家，在过去长达几百年的发展历史中，在制度创新方面确实做了很大的前沿性的安排，很多制度性的安排和框架都是英国提出来的。英国也有国家安全审查，但对于这方面的审查不多。审查的重点放在媒体上。比如，媒体进入可能会受到一些限制。到目前为止，英国还没有任何一项外资并购是因为国家安全而被禁入的。

英国的审查工作重点放在公平竞争方面。以国内的竞争法、企业法为依据，主要审查并购，不管是内资还是外资，均一视同仁。并购如果对英国的市场竞争产生垄断影响，则会责令调整，如果调整不了，就会终止交易或者进行罚款等。监管机构设置上，英国设有竞争与市场管理局，对交易和企业进行监管。还有重点的基础设施行业，包括金融部门，铁路、电力、航空等重点的关系民生的领域，都设有重点的行业监管机构。行业监管机构、综合的竞争与市场管理局和高等法院形成了英国对外资并购的监管体系。行业监管机构、竞争与市场管理局解决不了的问题，可以到法庭解决。企业可以上诉，上诉到法院解决。欧洲也设有专门的市场监管机构和法院，如果交易涉及在欧盟内的几个国家，在欧洲法院达成一致。

四、加强事中事后监管的建议

以下提出加强我国事中事后监管的七个建议。

（一）完善国家经济安全审查机制

2011年2月，我国发布了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，当时确立了部级联席会议制度，具体由商务部进行操作。2015年7月，《中华人民共和国国家安全法》出台，从法制上对国家经济安全审查做出了一些规定。从总体上来看，国家经济安全属于兜底条款，为国家监管部门提供了自由裁量权，东道国的执行国家在安全审查过程中享有充分的灵活性。原来审查的、由商务部具体操作的部级联席会议制度，是否需要进一步升级，设立单独的审查机构，是否应该将安全审查置于更高的高度。在此基础上，是否需要建立一个专门的、金融领域的安全审查机构，我国的弱项是在金融领域可能遇到很大困难。如何保证审查的专业化水平值得思考。英国的反垄断审查每次都要成立一个专家小组，公平和贸易局出一个人，从社会上聘专家，有经济学家、会计师、律师等，有一定的任期，通过专家团队来进行审查。

（二）反垄断的专业化

目前反垄断存在多头执法的情况。反垄断机构设置在不同的部门中，上层是反垄断审查委员会。国家发展与改革委员会下设监管价格方面垄断问题的司，商务部主要是监管企业集中时是否存在垄断行为，国家工商行政管理总局主要是做一些企业日常行为的社会监管，看是否存在垄断行为。从国外的经验来看，反垄断部门一般都是相对集中的统一的部门。而就我国目前的状况来看，存在各个部门多头执法，信息沟通障碍的问题。有些案件在判断方面，到底属于哪个类型，这方面也有困难，下一步是否进行整合，值得思考。反垄断并不是专门针对外企的，属于行业监管的一部分，而且要做到动态监管、实时管理和定时稽查。

（三）防止不正当竞争

1993年12月我国颁布了《反不正当竞争法》，国家工商行政管理总局从2003年开始进行修正，2010年年初步完成了修订稿，但现在一直没有出台。这也说明了改革在监管方面还需要加快步伐。随着时间的推移，不正当竞争的条件、方式发生了很大变化，打擦边球的现象越来越多，难以适应新的竞争环境。《反不正当竞争法》并不完全是针对外资企业的，要向行业监管靠拢，向行业监管转变。过于强调国资、民资、外资的身份限定，对不同企业进行区别待遇，无论是在程序上还是在企业自身的感受上，可能都会有一些歧视。如果还是这种性质的划分，将有悖于市场机制下权利平衡、规则平衡、机会平衡的理念。因此，要改变这种监管的路径依赖，进行系统化、顶层设计，同时要结合创新，以行业监管为主，可以学习英国的经验，在一些重点行业进行监管，上层建立统一的监管部门。

（四）以信息共享为基础

前文提到了海量信息的问题，这方面必须加强信息的共享。上海自贸区建立了信息共享平台，同时推出了管理办法，深圳前海与中国香港地区加强市场监管方面的市场共享，推行前海跨境数字丰富和互联应用等。

（五）以金融管理体制为核心

要建立市场主体性风险分类管理制度。天津自贸区提出了分类风险的管理制度。有四个类别：良好、警示、失信、严重失信。从信誉角度进行识别。信用好的企业自由度就大一些。上海设立了信用信息综合查询窗口，也提供金融信息查询和公共金融信息的查询。再将竞争部门的市场监管与社会信用体系相结合，尤其现在是网络时代，用户也可以起很好的市场监管作用。建立信息收集、共享披露以及政府多部门的信用联动，惩罚制度放在重要的地位。完善信用管理体系，形成企业各部门优势。比如，促进市场秩序。

（六）加强依法监管

我们碎片化还比较严重，没有形成系统的法律准则，如何处理好改革与法制之间的关系，也是需要考虑的。上海自贸区对负面清单的外商暂时停止实施外资企业三部法律，暂时停止了有关规定，时间为三年。下一步2018年要通过全国的负面清单，这种监管法律需要尽快出台。

（七）打造社会多元共治的监管平台

现在的监管不是政府一家，是行业协会、律师、会计师事务所、社会大众要共同进行监管。充分调动社会力量参与的监管，建立多部门、多层次、多功能的监管体系。同时要建立专业而独立的第三方机构进行代管，国外来看，监管外包也是可行的。

五、需要解决的问题

加强事中事后的监管需要解决以下六个问题。

一是政府监管的动力问题。从政府层面进行监管，政府监管的动力是什么。以前说政府发展经济自身是有动力的，财政收入会提高，如果让政府在监管方面下大力气，如何提高政府监管的动力，包括其他结构的动力是需要解决的问题。

二是谁来监督监管者，监管者自身是否需要监管，需要保证公平性。

三是社会监管主体的权威性。如果让社会的第三方，比如会计师、律师事务所来监管，如何保证它的权威性、可信性。

四是如何提高保障的专业化水平。

五是如何保证监管的协同性。各个部门协同监管，如何达到信息共享，在监管同步方面做更大的尝试。监管涉及国家安全、系统金融风险、消费者权益方面、环境等方面，需要对这些方面进行划分监管，还是需要进行合并监管。

六是新技术新产业新业态新模式带来的问题。负面清单没有提到的产业可以随便进入。现在，我们生活的时代，每天都会产生很多新的行业和产业，如何进行协调。如优步软件的使用。不需要进行注册登记，法律上来说，不一定合法，在监管方面还需要进一步加强。

监管外包制度、德国自由贸易港综合监管快速反应机制、中国台湾的分级监管机制等都值得学习。

参考文献：

[1]张焕波.中国对美国直接投资面临的挑战与对策[J].中国物价，2011（9）

[2]张焕波.2011年国际贸易能否持续恢复、稳定增长？[R].北京：国际经济分析与展望（2010―2011），2011-01-01

[3]徐长春，张焕波以中美自由贸易区建设为抓手推进亚太区域健康整合――第六轮中美工商领袖和前高官对话会综述[J].全球化，2014（11）

[4]中国国际经济交流中心课题组，曾培炎，张晓强，陈文玲，张永军，张焕波.推进中美双边投资和贸易协定谈判迈向更深层次的中美经贸合作[J].全球化，2014（12）

[5]曾培炎，张晓强，陈文玲，张永军，张焕波，李罗莎，徐长春，黄志龙.推进中美BITT谈判迈向更深层次的中美经贸合作[R].北京：国际经济分析与展望（2014―2015），2015-03-01

（编辑：韦京）

第五篇：行政管理毕业论文

中央广播电视大学

毕业论文

题目：关于农村养老问题的现状及分析

姓 名：

学 号：

年 级： 2013（秋）专 业： 行政管理 学生类别： 开放专科 指导教师： 教学单位：

2015 年 8 月10日

摘要

关于农村养老问题的现状及分析

（南京电大建邺分校 行政管理专业 丁诗琴）

【内容摘要】人口老龄化是当前中国人口发展的一个热点问题。进入21世纪以来，我国的老年人口总量快速增加，所占人口比重逐年攀升，老年人已成为一个越来越庞大的社会群体。随之而来的人口老龄化问题日益突出，而有些经济基础薄弱的地区，供养老年人的能力还比较弱，养老保障体系还不够完善，由此引发的一系列社会问题急待解决。关心和帮助老年人，妥善解决好老年人口养老保障问题，对于建设中国特色社会主义，促进社会经济协调发展，具有十分重要的意义。

关键词：人口老龄化；养老问题；现状；对策。

目录

目录

引言.........................................1 一．我国农村养老问题的现状...................1

（一）农村人口老龄化速度加快...............2

（二）传统的家庭养老方式存在缺陷...........2 二．我国农村养老遇到的问题...................3

（一）传统的家庭养老模式逐渐崩溃...........3

（二）生活照料不够，精神生活缺乏慰藉.......4

（三）农村社会养老保险严重不足.............4 三．我国农村未来养老的分析及对策.............5

（一）发展农村经济，提高农民收入...........5

（二）完善社会保障制度.....................5

（三）建立农村老年人活动中心...............6 四．结论.....................................6 致谢.........................................7 参考文献.....................................7

中国广播电视大学毕业论文

引言

随着经济的飞速发展，人民生活质量的不断提高，老年人口比例的不断增长，如今的中国，已步入人口老龄化的进程，随之而来的社会老龄问题也备受关注。

然而，如何解决和应对农村养老和保障的问题，把传统的家庭养老方式和现代的社会化养老方式有机的结合起来，建立一个完善、稳定的农村养老保障体系，将是我国社会保障制度能否真正建设完善的重要内容，也是我国建设现代化中国特色社会主义的关键。

一．我国农村养老问题的现状

我国农村养老方式正处于传统的养老方式与现代社会养老的结合期。传统的家庭养老方式是中国几千年的农业社会农民养老的习惯办法，也是小农经济的必然产物。在家庭中，父母生育子女，并把他们抚养成人；子女成年后男婚女嫁，添人进口和父母共同劳动，共同生活，父母年老丧失劳动能力后，靠子女赡养。然而随着社会的发展，这种单一的养老方式，已经不适应社会生产发展的需求。如何有效解决国民养老问题，实现老有所养、病有所医、老有所为、老有所乐，已经关系到和谐社会构建的战略性问题。

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（一）农村人口老龄化速度加快

我国社会人口老龄化日趋严重，老年人口规模全球最大、增长势头全球最猛，特别是农村人口老龄化形势严峻。截至2014年底，我国60岁以上老年人口突破2亿大关，达2.12亿，占总人口约15.5%，其中约1.67亿是农村老年人口。

农村高龄老人的人口比例快速提高，加剧了农村老龄问题的严峻性。老年人口的高龄化，意味着失能、残疾、带病的老年人口越来越多。据材料显示，2009年，农村80岁以上老人为1100万，占农村老年人总数11.3%；此外，还有部分失能老人1894万。预计到2045年，我国农村80岁以上老年人占农村老年人比例将超过22%。总体来看，我国农村人口老龄化正快速发展，2021年-2033年将高速攀升，2034年-2060年持续高位运行。

（二）传统的家庭养老方式出现不足

现在农村养老依然以家庭养老为主。一方面，“养儿防老”这一观念仍然占据主流思潮。绝大多数家庭把毕生精力都倾注在孩子身上，没有为自己将来打算的意识，以至于老了不得不依靠子女维持生活。然而，农村经济来源单一，农民收入不多，使得单一家庭养老矛盾突出，引发不少的家庭矛盾和冲突。另一方面，随着我国城市化和工业化进程的不断增加，大量农村青年涌入城市从事非农业活动，成为以工薪收入为主要生活来源的新型农民，使得社会竞争压力越来越大，很多年轻人没有足够的时间来

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照顾老人，甚至与老人分开居住。“出门一把锁，进门一盏灯”成为越来越多的“空巢老人”的真实写照；老人们无论在物质上还是精神上都不能得到满足，生活的难处可想而知。

二．我国农村养老遇到的问题

（一）家庭养老模式逐渐崩溃

随着计划生育政策的实施，农村家庭拥有子女人数减少，青壮年劳动力大量外流，“空巢家庭”越来越多，留守在农村的老年人不得不承担起劳务和家务劳动，缺少子女的生活照料和精神慰藉。当前，年轻一代敬老爱老的意识匮乏，老年人日趋边缘化，致使家庭养老的主体责任正在淡化、丢失。老年人平均寿命延长、患病率、自理能力不断下降。需要更多的照料而加大家庭负担，导致年轻人消极拒养老人情绪增加。农村老人将年轻时较少的收入及储蓄用于子女婚嫁买房，不靠储蓄养老，并且老年人投保意识薄弱，为自己买养老保险的人很少，到了老年只能依赖子女。而由于独生子女的增加，往往出现一对夫妇供养两对老人的情况，使得年轻人压力太大，无法妥善赡养老人，传统的家庭养老方式也遭到破坏。

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（二）生活照料不够，精神生活缺乏慰藉

由于社会经济的飞速发展，市场经济和各类文化，教育事业的发展，生活节奏的加快，老年人与子女之间在价值观念、兴趣爱好、生活习惯上的差距越来越大，“代沟”加深。

健康快乐的老年生活，不仅需要物质保障，更需要精神慰藉。目前，乡村老年服务体系仍属空白，农村经济较为落后，自给自足的小农经济根深蒂固，有些村子的集体资产比较薄弱，公共养老体系难以建立。农村老年人的日常娱乐活动主要以自发为主，闲暇时间多数只能通过聊天、看电视等方式打发，精神生活十分单调匮乏。部分老年人心情不愉快时无人注意，无人安慰，更经常受到责骂、埋怨。同时老年人空巢家庭增多，独居现象普遍，使得老人的孤独感增强，导致老年人心理负担重，对生活的满意度降低。

（三）农村社会养老保险不足

中国社会养老保险制度，大约出现于20世纪90年代。然而，直至现在，这种制度主要局限于城镇，在农村的社会养老保险标准较低。进城务工的农民既没有被纳入农村养老保险体系，更没有被纳入城市养老保险体系中，未来的生活状况实在堪忧。而且农村的保险金发放标准较低，部分地区的农村老人在领过费用后，仍然不能维持基本的生活水平的需要。

中国广播电视大学毕业论文

商业养老保险和储蓄养老保险具有待遇优厚、服务质量高等优点。但是，商业养老保险和储蓄养老保险都需支付很高的费用，对于缺乏资金的农村老人而言，无异于天方夜谭，这些所谓的优点也就无法在农村养老中体现出来了。

三．我国农村未来养老的分析及对策

（一）发展农村经济，提高农民收入

目前农村老年人所遇到的养老、医疗等各种问题，归根结底还是经济的问题。农业是农民的基础产业，积极的探索农业的规模化、产品化经营，提高科学技术在农业收益中的贡献率，努力拓宽农产品的销售，能有效的提高农民的收入。大力发展乡镇企业，调整农村产业结构，因地制宜，发展农村集体经济，在提高集体财产的基础上，保障农民的基本收益，对确保老年人的养老问题，具有积极的意义。

（二）完善社会保障制度

整合社会资源，鼓励社会力量投入养老服务事业。强化宣传教育，形成浓厚的尊老敬老社会氛围。尊老敬老养老是中华民族的传统美德，要充分利用各种宣传工具，采取群众喜闻乐见的形式，做好尊老敬老的宣传教育工作。强化社会舆论约束功能，使尊老敬老成为农村精神文明建设的重要内容，从道义上和制度上规范人民尊老敬老行为。

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完善社会保障体系，建立老年人社会救助保障机制。政府和社会应努力做到以下三点：第一，提升经济保障，使老年人的供养水平达到最低水准。要扩大养老保障覆盖面积，重视社会养老保障体系的建立。加大贫困老人的救助力度，扎实推进农村“五保”和城镇“三无”老人的集中供养工作。第二，提升医疗保障，使老年人的医疗体系日臻完善，以满足老年人的就医需求。第三，提升老年人合法权益保障，老年人的人格尊严应该受到家庭、社会和国家的充分尊重。此外，还要动员全社会各方力量，向贫困老人开展结对帮扶和慈善救助工作。

（三）建立农村老年活动中心

建立农村老年活动中心，为老年人提供各种活动设施和场所，增加情感交往，丰富老年人晚年的生活，让老年人老有所为；鼓励老年人成立各种兴趣爱好协会，例如书法协会、象棋协会等，使老年人充分享受生活，能够实现老年人自娱自乐。

四．结论

关心老年人口，重视老龄事业，是社会主义制度优越性的体现。百善“孝”为先。老龄化社会需要全社会树立尊老敬老观念。只有在全社会形成良好的尊老氛围，共唱和谐社会主旋律，老人们才能生活的更加幸福、更有尊严。

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致谢

在论文完成之际，我首先向关心帮助和指导我的两位指导老师裴文京老师、李潜老师表示衷心的感谢并致以崇高的敬意！

在我即将完成学业之际，我深深地感谢我的家人给予我的全力支持！

最后，感谢论文评审委员会的老师们百忙之中对我的论文悉心指正。由于笔者的水平有限，论文中难免存在错误，敬请各位老师和同学批评指正。衷心地感谢在百忙之中评阅论文和参加答辩的各位专家、教授!

参考文献

（1）陈少平：中国农村养老的现状与思考。福建，农林大学学报（哲学社会科学版）

（2）张旭升王涤：农村老年人精神文化需求调查【J】。人口学刊

（3）吴鹏森：《现代社会保障概论》上海人民出版社（4）赵晓强：我国农村养老方式现状与发展趋势研究【J】山西农业大学学报