第一篇：龙潭法庭农村承包土地经营权流转纠纷案件反映的问题及对策(聂元春)
龙潭法庭农村承包土地经营权流转纠纷案件反映的问题及对策
聂元春
上传时间:2008-8-1
22007年，自贡市贡井区法院龙潭法庭共受理农村土地经营权流转纠纷案件7件，在当地农经、司法、调委会等部门配合下，法庭积极组织调解，均以双方当事人达成调解协议或自行和解撤诉而结案。虽然如此，但由于影响大、涉及的利益敏感等原因，该类案件所反映出的问题却值得有关部门重视和关注，本文通过对2007年龙潭法庭受理的案件的情况分析并尝试性提出了对策和建议构想，以期对深度理论研究和司法实务有所裨益。
一、基本情况：案件数量相对较少但呈上升趋势，社会影响大
2007年龙潭法庭共受理辖区内四镇一乡各类一审民商事案件130件，其中农村土地经营权流转纠纷案件仅7件，占5.4 %。该类案件数量虽然较少，但由于关乎农民基本生产资料，每件案件双方争议都很大，而且因为涉及农业直补等诸多土地承包优惠政策，法律处理的终局性特点和法律本身的指引和评价作用，使得往往一件看似简单的农村土地转包纠纷案件却被普遍关注，当事人双方常常是“寸土必争”，闹得不可开交，严重影响当地的正常生产秩序和社会稳定，不利于 “和谐社会”的构建。如2007年6月法庭受理的桥头镇白房村村民洪官玉诉同村林正权土地转包一案，虽然原、被告诉争的土地不足一亩，但由于原告的土地和同村其他47户村民的土地共一百余亩一起转包给被告林正权用于鱼塘养殖，被告将该批土地加以改建后连成一片并放水养鱼。原告后因转包费、占地补偿等和被告不能达成一致，遂以无书面合同起诉要求判决被告返还土地并恢复原状。若恢复原状，势必影响到其他47户转包给被告的土地，造成较大的费用支出和损失，而被告若私下和原告达成协议单独增加该不足一亩地的转包费，又会引起其他47户村民的连锁反应。法庭在处理案件时曾一度陷入两难。原告以法庭久拖不决，影响其生产经营为由，多次对法庭施压，最后升级成多次上访到区信访办和区委政法委，造成一定的不稳定因素。
另外，该类纠纷虽然目前相对数量较少，但随着国家对农村土地优惠扶持力度的加大、农民权利意识的加强等因素，呈现上升的势头。如桥头镇白房村涉及几十户村民土地转包果树补偿纠纷，五宝镇某村土地转包养鱼纠纷等，该镇司法、农经等部门正在处理，但均已联系法庭，拟建议当事人在调解无果时通过诉讼途径解决。
二、成因及分析：表层原因、深层原因及法律原因共同作用造成法院处理上的难题
1、造成该类农村土地经营权流转纠纷的是村民在协商土地转包时，因多种原因如：（1）关系好而认为没有必要；（2）合同意识淡薄等没有签订书面转包协议；（3）虽然签定有协议，但不具体、不规范，最终导致双方细节上的分歧。法庭受理的7件承包土地转包纠纷案件有一个共同的特点即均系因为没有签订正式书面转包协议引发纠纷，而前述桥头镇白房村村民承包土地转包果树补偿纠纷，则系转包人和受让人虽然签定有土地转包协议，但因疏忽未涉及地上果树补偿所致。
2、由于农业税的免除以及国家加大对农村土地承包户的扶持力度，如农业直补等多种政策的到位等，农村土地变得“金贵”起来，农民种地的积极性空前提高。原来因外出打工等原因，抱着“闲着也是闲着”心态的农民将土地免费丢给其他人耕种，现在又重新开始审 1
视土地的含金量，纷纷想将土地拿回来从而引发与土地现在的实际耕种人即受让人之间利益上的搏弈。
3、法院处理困难的法律原因：法院不承担土地承包的监管职能，同时在土地承包时也不介入，因此在土地转包发生纠纷诉讼来院时，因系“半路出家”，相对于承担监管职能的机构如农经部门来说，就显得很“外行”，其处理结果对农民来说自然“公信力”不足。另外，法律原则的普适性特点决定了法律在针对此类纠纷时僵化有余而灵活不足，因此，即便判决下来，由于涉及农民基本生产资料，强制执行很难达到社会效果与法律效果的统一，这又对法官在调解未果下判时产生反射性影响。
三、对策及建议：未雨绸缪，事前防范同时检讨现行纠纷解决机制，重构合理和有效制度
1、基层组织应加强对农民相关的法律知识培训，提高农民农村土地转包的合同意识，同时推行土地转包合同备案审查制度，减少无效和不完整、不规范的土地转包合同进而减少甚至杜绝此类纠纷。
从法庭受案情况来看，农村土地转包采用规范的书面合同形式是减少甚至杜绝此类纠纷的一个重要举措。“约定必守”是中华民族几千年来的传统美德。一旦双方形成白纸黑字的书面合同，守约既成了一种法律义务，也是道德上的必然。因此，基层组织如乡、镇政府、农经部门、司法所应加强对农民针对性的法律知识的宣传教育。同时，根据相关法律规定，行政机关尤其是基层乡、镇主管部门应加强对土地转包合同的备案审查，及时发现合同中不完善和遗漏之处并提出修改建议和意见，避免无效合同的出现或约定不明仍然引发纠纷。
2、充分发挥行政机关管理职能优势，引入行政裁决先行机制，积极推进此类纠纷又快又好的解决，构建社会主义和谐新农村。
纠纷解决机制的多元化、层级性决定了纠纷诉诸司法解决并不是唯一和首选的模式。行政处理和司法处理因为目标的不同使得有时最终的结果大相径庭。当司法手段因法律规则固有的僵化使处理结果可能造成法律效果与社会效果重大背离时，行政处理从公共管理需要入手而具备的针对不同对象和情况进行自由裁量和灵活性特点的优势价值就逐渐凸显出来。根据国务院《关于深化改革和加强基层农业技术推广体系建设的意见》（国发（2006）30号文件）第二条第（五）项规定“农村经营管理系统不再列入基层农业技术推广体系，农村土地承包管理，农民负担监督管理、农村集体资产财务管理等行政管理职能引入政府职能，确保履行好职能”的规定。农村土地承包管理属政府职能，又由于农村土地农业直补等政策的具体落实也属于政府职能，长期在土地承包方面与农民打交道的如农经部门等，因其职能的法定性，工作的针对性，处理问题的专业性等特点，农民在发生纠纷时对其处理结果具有高于法院的依赖性和公信力，故可以充分发挥其优势，引入政府职能部门先行行政处理、裁决机制，当事人对行政处理、裁决不服时，可依法提起行政诉讼，法院仅就行政处理、裁决的程序是否违法，自由裁量是否显示公平等进行审查，以避免因不够“专业”而先行介入引发当事人对处理结果不信服进而导致后续执行难甚至造成当事人的过激行为。如此必将大大减少此类纠纷以及可能造成的处理上的进退两难问题，如法庭处理的案件，虽然均以调解或撤诉的方式较为圆满的解决，但主要是地方农经、司法部门从中斡旋的结果，法庭“反主为客”，仅起到了组织和协助的作用，而一旦调解失败面临判决乃至执行时，后果则不堪设
想。《森林法》第十七条规定“个人之间，个人与单位之间的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内向人民法院起诉。”对类似纠纷处理规定已早开先河，笔者认为这样的制度构建符合情理、法理且极具务实精神，在农村土地经营权流转纠纷的处理上值得借鉴。
（十二）关于更改规划文件违约的问题
有学者指出，建筑的容积率、设计方案等规划文件很容易变动。如果开发商在业主购房后通过审批等手段改变原先规划，业主在诉讼时很难举证，因为规划文件已经改变。他认为，规划文件应该是稳定权利义务的法律性文件，如果开发商违反就应当承担相应的违约责任。对此问题有人持另外观点，他认为，一般开发商以两种方式介绍楼盘：平面图和广告，开发商承担的是广告承诺责任而不是规划文件违约责任。这是因为建设规划是通过平面图和模型展现在业主面前的，业主是看不到规划文件的，因此开发商对商品房的质量、环境作出的承诺是以广告作为基础而不是以规划文件为标准的。
（十三）究竟应当由谁进行物业管理问题
有人对《物权法》81条提出质疑：“业主可以自行管理建筑物，也可以委托物业企业和其他管理人来管理”，这里“其他管理人”该如何界定？社会中鱼龙混杂，没有资质的物业公司很多，如果对此不设立门槛，将会导致恶性竞争，很难保障业主利益。他建议在司法解释中增设一条：“其他管理人”是指具备从事专项服务资质的服务商。
但是其他学者表示不赞同，他们认为，“其他管理人”不一定要具有相应资质，中国物业管理资质的门槛要符合国情，关键是业主的意愿才是委托的必要前提。
第二篇：农村依法流转土地承包经营权问题的调查研究
农村依法流转土地承包经营权问题的调查研究
随着城市发展速度的加快，城市土地利用趋向饱和，城市发展的触角伸向农村，大量农田被征用，众多农村面临拆迁，大片土地夷为平地，建成厂房、公司、学校...在农村土地流转过程中存在着这样那样的问题。就此我在小范围内进行了一个调查。
随着经济的迅猛发展，城市发展速度远大于乡镇的发展，越来越多的青壮年背井离乡，在外打工，闲置的土地越来越多，又由于城市土地利用趋向饱和，城市的范围不断扩大，趋向农村发展，大量农村用地被征用。土地流转也成为一个流行词。在过去，土地流转主要有互换和转包两种形式，互换即两户农家互换土地耕作，转包即弃耕的农家把土地转借给其他耕作的农家，付以一定的租金。其主要目的是为了耕作方便，防止土地荒废。现在比较常用的土地流转方式是租用、入股、转让。例如将某一地区划为开发区，然后以租用、入股、转让等方式给予各公司厂家使用。
首先介绍下我镇的情况：古柏镇处于南京和县城的必经之处，近十年来以镇中心向四周辐射的近60%的土地以各种形式流转征用，去年已有2个自然村集体拆迁，今年将有7个自然村将同时拆迁。目前，我镇土地流转主要用于建厂房、办学校。其主要形式是“宅基地换住房、承包地换社保 ”也就是说，农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城镇或某一区域获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。
土地流转出现的大致原因有下：
1、土地承包经营成本高，收益低。农业税免征之前，农民由于承包经营土地的负担重，收益相对较低，承包经营土地的积极性不高。许多外出务工、经商的农民纷纷将承包经营权流转给亲友或其他农户。
2、镇、村非农建设项目的需要。因招商引资、工业园区等非农建设项目用地需要，镇、村将土地承包经营权以租赁的方式从农户手中流转出来。
3、农村产业结构调整的需要。村委为培植专业大户、承包大户，一方面鼓励农户将土地承包经营权流转给被培植对象，另一方面将土地从农户手中以租赁或其他方式流转出来再转包给被培植对象,即“反租倒包”。
在我们镇以第二种情况为主要原因，特别是县政府讲我镇划为经济开发区以后，这个原因尤为突出。
但是在土地流转过程中仍出现了不少问题，比如说：
1、思想认识不足：由于思想保守，有的农民虽然常年在外打工，现闲置土地，担心将来事业后没有土地，生活没有保障，宁肯弃荒也不愿流转土地。
2、流转行为不规范：主要表现为土地流转过程的随意性，由于很多村民法律意识的淡薄，流转手续不完备，流转协议过于简单，导致农民的合法权利受到侵害。
3、在农村存在很多违建房，这不全是农民自己的责任，在过去很长一段时间内，农民办建房手续需要花费很长的时间与精力，于是很多农民直接在原先的宅基地上建房，现在面临“宅基地换住房”的措施，很难判别该如何补偿，于是大部分村民借机大建住房，以期从中获利。还有就是由于之前在农民划分承包田时不清不楚，现在在流转过程中出现很多矛盾，比如说承包田划分的界限，有些地虽然常年是A户在耕作，但实际是B 户的。。这影响了村民之间的团结友爱和和谐的氛围。。
胡锦涛总书记曾专程前往安徽省考察农村改革发展情况时表示，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。毫无疑问，土地流转的决定将是自实行土地的家庭联产承包责任经营制以来乡村财产制度的一次重大变革，对农村经济、乡村治理都将产生重大影响。目前来看，制约中国内需型经济发展的关键就在于农村，而要想提高农业的生产水
平，土地这个最重要的资源要素必须充分流转起来。农民以地为本，但守着条块化的“一亩责任田”，很难为其带来高收益。而我们现在所说的土地改革就是要赋予农民土地经营权、使用权以及转让权，一方面提高农民种粮的积极性，另一方面还要让农民能从土地上获得更多利益。只要土地能合法地流转，农民无论是承包大块土地规模化经营，还是以土地入股获取分红，又或者以土地为抵押获得创业贷款，都将直接为其创造利润，从而提高收入。土地流转能够有效改善土地资源配置效率，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。另一方面，构建和规范农村集体建设用地的流转机制，可以使农民更充分地参与分享城市化、工业化的成果，显化集体土地资产价值，促进农民获得财产性增收。但是在土地流转过程中，我们政府也应该切实保障农民的应得利益不受损害，同时也要防止部分农民投机取巧，为了一己之私而侵犯国家利益。
第三篇：山西农村土地承包经营权流转问题及对策分析
山西农村土地承包经营权流转问题及对策分析
摘要：山西省农村土地承包经营权流转基本情况及存在的问题；规范山西省土地承包经营权流转的对策建议。
关键词：农村地流转；情况问题；对策建议
一、山西省农村土地承包经营权流转基本情况及存在的问题
（一）山西家庭承包土地流转的基本情况。
山西省内辖11个地级市，119个县、市、区，1196个乡镇，28135个行政村，总人口3427.4万人。其中农业县（市、区）115个，农业人口2334.5万人。农村劳动力1081.9万个。总面积15.63万平方公里，现有耕地6068万亩，基本农田5065万亩，人均耕地面积1.77亩。2010年全省家庭承包经营的耕地面积4621.3万亩，家庭承包经营的农户数为575.1万户，家庭承包合同份数为562.1万份，家庭承包耕地流转总面积385.1万亩，流转出承包耕地的农户数为47.7万户。签订耕地流转合同份数为25.5万份，签订流转合同的耕地流转面积122.3万亩。分析山西农村土地承包经营权流转现状具有以下特点。
1.流转的进程加快。山西省农村土地流转面积逐年增加，土地流转的进程加快。2006年土地流转面积762288亩，占家庭承包经营耕地面积的1.71%，2010年土地流转面积3850595亩占家庭承包经营耕地面积的8.33%。比2006年增加了6.62个百分点。（数据来源：根据山西省农业厅经管局提供的资料整理，2011）
2.流转主体多元化，流转去向以流入农户为主。近年来，随着农业结构调整和高效农业的发展，一些原来的农业专业大户扩大了经营规模，新的专业大户不断涌现，同时专业合作社和科技人员等成为租赁农户承包土地、投资经营农业、发展规模经营的一股新生力量。一些社会工商企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作社纷纷参与到农村土地流转中，并逐渐成为农村土地流转的主体。2010年山西省流转入农户面积占土地流转总面积的74.9%，流转入合作社面积占土地流转总面积的11.8%。流转入企业面积和流转入其他主体面积分别占土地流转总面积的5.9%和7.5%。山西省土地流转去向以流入农户为主。（数据来源：山西省农业厅经管局，2011）
3.流转的形式以转包、互换、出租为主。农村土地流转有转包、转让、互换、出租、股份合作、委托流转六种形式。转包、互换、出租是山西省农村土地流转的主要形式，2008年到2010年这三种形式流转的面积占到土地流转总面积的75%以上。（数据来源：根据山西省农业厅经管局提供的资料计算，2011）
4.流转的类型多样。农村土地承包经营权流转分为三种类型。（1）农户自主流转。主要指因老死婚嫁、外出从事他业、无力耕种的农户出让转让权，是最为普遍的一种土地流转形式，农户自主流转的按原来生产惯性种植麦、棉、玉米等粮食。（2）产业推动的流转。是指资本追求效益发展蔬菜、水果、苗木产业，采用较高的流转价格以租赁等方式获得土地使用权。流转入合作社和企业属于产业推动的流转。（3）政府引导的流转。主要指政府为了发展现代农业，建立农业科技示范区、科普基地，推广农业科学技术而引导的土地流转。5.土地流转区域差异明显。一是土地流转发生率差异明显。选择地处山区丘陵区的大宁县、永和县和地处平川区的新绛县、太谷县的土地流转情况进行比较分析。从整理的资料可以看出，新绛县和太谷县土地流转的面积占家庭承包经营耕地的面积分别是27%和25.9%。大宁县和永和县土地流转的面积占家庭承包经营耕地的面积分别是2.9%和3.2%，说明平川区土地流转的发生率高于山区丘陵区。原因是平川区土地的农业生产条件优越，土地适应性广，农业生产力水平比较高，便于规模化、专业化生产，也利于种植高效益的蔬菜、苗木、果树等作物，合作社、企业等经济组织乐于投资，土地流转可能性大；山区丘陵区自然条件差，土地细碎化程度高，坡耕地比重达大，不易规模化、专业化生产，主要种植玉米、马铃薯、小杂粮等作物，产量低而不稳，经济效益不高，合作社、企业等经济组织不乐于投资，土地流转的可能性小。
（二）山西省农村土地承包经营权流转存在的问题
1、流转意愿方面（1）农民地权意识和小农思想严重。由于农民长期受农村传统思想的影响，大部分农民对承包地仍有强烈的依赖和眷恋，认为拥有和经营承包地就等于拥有了一切，不愿意放弃承包土地的经营权，把土地看成了“保命田”、“退路田”。以农业生产为主要经济来源的农户，随着各项惠农政策的落实，种地收益明显提高，不愿轻易将土地流转出去，担心流转土地后会失去生活的依靠；兼职从事二、三产业的农户，都想留几亩土地来补偿家庭收入，对土地流转的意愿不强；已经脱离农业或长期在外经商务工的农户，把土地作为今后生活的“退路”，宁可抛荒或者由亲属无偿耕种，也不肯把土地流转给别人。随着土地资源的紧缺，农户对土地有增值预期和保障心理，怕政策多变，对农村土地的所有权、承包权、经营权、收益权概念混淆不清，担心土地流转后失去承包经营权或怕征用土地时得不到补偿费。（2）农民参与土地流转收益低。2009年，大同天镇县利农农副产品储运有限公司，通过南河堡乡政府和上吾其村委会与农民做协调，流转租用了1500亩土地，涉及了360多户村民，并签订了租用合同，租期为10年，每年每亩400元的租金。但有8户村民不愿意把土地流转，其主要原因是流转出的比较收益低。村民王进成在规划流转的那块地里有12亩承包田不愿意流转，他算了一笔账，承包地种玉米每亩产量平均在750公斤左右，如今玉米市场价是每斤0.9元，一亩地毛收入1350元，减去400元的种子、化肥、地膜等成本后，还剩下950元的纯收入，再加上国家和省对种粮的补贴款每亩80元（粮食直补5元/亩，农资综合补贴35元/亩，良种补贴10元/亩，地膜补贴30元/亩），玉米秸秆每亩50元，这样12亩地全年的纯收入在1.3万元左右，他认为比流转出划算。因此，土地流转收益低是农民不愿意流转的原因之一。
2、流转行为方面。一是流转合同不规范。根据调研发现，现在农户间土地流转多是口头协议、“君子协定”，不遵守土地流转规定的程序，不履行必要的手续。未通过签订流转合同来规范双方的权利和义务。即使签订了书面流转合同，也是内容不完整。山西省签订流转合同的耕地流转面积是1223366亩，仅占山西省农村土地流转总面积3850595亩的31.8%有一些农村基层干部直接充当土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系。“反租倒包”现象很严重，乡村组织代替农户流转承包地。甚至一些农村基层干部打着土地流转的幌子，强行租赁农户土地搞非农建设。这些做法侵犯了农民在土地流转中应享有的主体权和自主权。大多数地方未建立健全土地流转和规模经营的档案，一些土地流转后需变更的承包合同及经营权证书未及时变更。我国《土地承包法》中规定耕地的承包期为30年。土地流转自发的多，不规范的多，村民之间的土地流转没有约定期限，期限不确定，流转双方根据需要随时处置流转的土地。2010年山西省受理的土地流转纠纷案件816件，其中农户之间的纠纷数674件，占总受理案件的82.6%，这些由于流转不规范而引发的纠纷都将成为影响农村社会稳定的隐患。二是仲裁机构不健全。据资料显示，山西省土地流转仲裁机构不健全，设立县级仲裁委员会的有72个，占全省119个县的60%，仲裁委员会专职人员只有181个，平均每个仲裁委员会只有2个专职人员。目前一些地方少数纠纷能够通过仲裁解决，大量纠纷是农经部门通过信访渠道协调当事人进行协商、调解解决，一些因农村土地承包和流转过程中的违法行为引发的纠纷甚至群体性事件由于得不到合法及时解决，给农村经济发展和社会稳定带来消极影响。从事调解仲裁的日常工作人员职责不清。仲裁委员会中调解仲裁的日常工作人员除承担农村土地承包管理及纠纷调解仲裁的工作外，还承担农民负担的监督管理、农村财务管理与审计、农民专业合作社指导、农村经济收入统计等工作。农村土地流转的纠纷仲裁的经费得不到保障。
二、规范山西土地承包经营权流转的对策建议
（一）尊重农村土地流转规律。我们要尊重农村土地流转的经济规律。农村土地流转属于经济的范畴，其流转的程度和规模都要与国家的经济尤其是农业经济的发展水平相适应，与农业生产力的发展水平相协调，任何阻碍和超越生产力发展水平的农村土地流转最终都会失败。所以，在农村土地流转问题上应本着从实际出发，因地制宜，分类指导，稳步推进。农村土地流转形式有多种，各个地方要结合实际情况，选择最有利于自己的方式进行改革。而且有些地方农村土地流转的条件尚不成熟，因此要政府多加强诱导，创造有利条件，向农村土地流转的方向发展。农村土地流转也要符合循序渐进的规律，不能操之过急，否则很容易给社会带来不稳定的因素，严重地影响农村的经济发展。在市场经济条件下，农民是有限理性的生产者，政府是有限理性的宏观管理者。农民的有限理性需要政府的有限理性进行校正、诱导，而政府的有限理性则决定了政府制定的制度、政策必须适应生产力的发展，并且要不断地修改、完善。
（二）把握土地流转的原则。坚持农村基本经营制度是土地承包经营权流转的重要前提和制度保障。坚持农村基本经营制度就是坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。完善农村土地法律法规和相关政策，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变。只有坚持农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，农民才有可能充分行使好土地承包经营权流转权利，从根本上消除流转的后顾之忧。目前要稳步开展土地承包经营权登记试点工作，探索建立土地承包经营权登记制度，按照承包地块、面积、合同、证书“四到户”要求，依法落实好农民对承包土地的占有、使用和收益等权利，为土地承包经营权流转奠定坚实的基础。农户承包地使用权流转要在坚持长期稳定家庭承包经营制度的前提下，按照依法、自愿、有偿的原则规范进行。依法、自愿、有偿的原则，是指导农村土地流转的基本准则，是规范土地流转行为的重要依据，也是衡量土地流转是否合理的根本标准。此外，还要坚持“鼓励、支持、引导”的原则，规范土地流转行为，切实保障农民根本利益；要因地制宜，根据当地农村发展水平、非农业发展程度，农村劳动力转移和社会保障状况分类进行，切忌千篇一律。
（三）切实保障农民的切身利益。回顾我国农地制度的变迁，每一次农村土地制度的变迁都离不开农民自己的主动参与，因此在构建农村土地股份制制度时，要遵循生产力要求，充分发挥农民在农村土地流转中的自主权，给予农民较大的选择空间。土地流转存在小农思想严重，农民地权意识严重的问题。这要从政府以及农民两方面来解决。一方面干部思想有误区，认为土地流转工作是农民自己的事情，政府、村集体没有必要干预；另一方面流转双方各有担心，农户怕丧失了土地经营权，没有了生活保障，承包方怕政策不稳定。为了保障土地流转双方利益和合法权益，要加强农村《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的宣传教育工作，提高农民群众的法律知识和守法、维权意识。对农民闲置、抛荒土地失去约束力，没有组织机构进行监管的，农村组织机构应对闲置、抛荒土地的农户实行停发各种惠农补贴资金，并对闲置、抛荒的土地按照国家有关规定征收土地闲置费，迫使农民外出务工时将土地正常流转。《农村土地承包法》规定，对于外出农民回乡务农的，只要在土地二轮延包中获得了承包权，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。乡村组织已经将外出农民的承包地发包给别的农户耕作的，如果是短期合同，应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕作。如果是长期合同，可以修订合同，将承包地及时还给原承包农户；或者在协商一致的基础上，通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。通过加强法律法规的宣传教育工作消除农民对土地流转认识上的误区，切实保障农民的利益，解除后顾之忧。
（四）规范土地流转行为。土地流转的双方当事人应签订土地流转合同，报农业承包合同管理部门和发包方备案。流转合同要明确流转形式、流转的土地(包括坐落、面积、质量、用途等)、期限、费用标准及支付方式、当事双方权利义务、违约责任等。农户可以书面委托发包方流转其承包地。委托要出具书面授权委托书，载明代理事项、代理权限、期间等，并有委托人的签名或盖章。发包方接受农户委托后，要依法代理，不得超越农户授权。搞好农村土地确权、登记、颁证工作，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。
（五）健全土地流转服务市场
1.构建基层土地承包经营权流转交易平台。以乡镇农村经营管理机构为依托建立土地流转服务中心，形成下联村，上联县的土地承包经营权流转交易网络；搭建土地流转信息平台，配置信息设备，利用先进的电子化工具建立起土地流转数据库，及时登记汇集并定期公开可流转的土地数量、区位、价格等信息资料，接受土地供求双方的咨询，沟通市场供需双方的联系，提高土地流转交易的成功率。在双方协商一致的前提下，帮助办理流转手续，切实维护土地所有者，承包者，经营者三方的合法权益。
2.搭建土地承包经营权流转服务平台。培养土地流转服务组织，开展价格评估，资质审查，形成以公共服务为主体，市场化、专业化服务组织为补充的土地承包经营权流转中介服务体系。
3.搭建政策法律服务平台。严格执行《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，强化调解、加强仲裁，设立农村土地承包仲裁委员会，建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营权流转纠纷调处体系，加强专职仲裁员队伍建设。开展农村土地承包经营权流转情况监测，要系统掌握流转的面积、形式、流向、价格等变化，为完善政策、指导工作、核算农产品成本等提供可靠依据。重点是监测土地承包经营权（主要是耕地）流转规模、形式、对象、期限、价格以及土地承包经营纠纷调处情况。
（六）完善土地流转保障机制，加大规模经营扶持力度。
1.建立流出农户社会保障制度。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，依法保留其土地承包经营权并允许依法进行土地流转；自愿将家庭承包土地入股进行合作经营或以土地承包经营权作价出资加入农民专业合作社的，入股土地不得用于偿还债务；推行流出土地农户与社保挂钩政策，对于承包土地流出的农户优先纳入各类就业计划，优先将流出土地的农民纳入农村养老保险范畴，从根本上解除农民流转出土地后的后顾之忧。
2.加大财政扶持力度。调整公共财政的投入方向，支持县、乡、镇建立土地流转服务组织，设立土地流转交易大厅，开展流转服务；支持县、乡两级农经部门建立土地承包经营纠纷仲裁庭和调解庭，对土地流转纠纷进行调解仲裁，保障土地流转顺利进行；对符合土地承包政策法规，流转合同手续完备，形成集中连片规模经营面积100亩以上，并签订3年以上流转合同的转出土地农户，根据土地类型每亩给予一定数额的补助。
3.加大对通过土地流转形成的种粮专业大户、农民专业合作社和农业龙头企业等规模经营主体的项目扶持力度。要优先安排规模经营主体承担农田水利设施建设、中低产田改造、优势农产品基地、农业综合开发、土地整理、测土配方施肥等基建类和财政专项补助项目，以充分发挥规模经营主体发展现代农业的组织资源优势，更好的发挥项目的经济、社会效益。
4.强化金融和保险支持。鼓励和支持金融机构创新对土地流转规模经营主体的金融产品和金融服务，大力发展小额信贷和微型金融服务。鼓励农民专业合作社发展信用合作和创办农村资金互助社。加快开展以土地流转规模经营主体为服务对象的政策性农业保险，积极探索建立土地流转规模经营主体农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制。参考文献：
［1］郭振宗．我国农村土地流转现状及其分析［J］．黑龙江国土资源，2008，4：（40）．
［2］杨同芝、朱开元，土地使用权流转形式的比较分析［J］．安徽农业大学学报，1999，2：（18）．
［3］孙少岩，从制度经济学角度分析土地流转［J］．税务与经济，2007，1：6 ［4］李晓明．茹志英，中国农村土地承包制度的新制度经济学思考［J］．乡镇经济，2006，1：22 ［5］冯子标．土地市场化与“三农”问题的出路［J］．中国农村观察，2002［6］高汉．关于土地承包经营权流转的法律分析［J］．中州学刊，2006，9：90 ［7］曾新明．侯泽福．农村集体土地使用权法律研究．农村经济，2006，10：29 ［8］高小军．论中国农村土地—产权制度改革的方向和路径［J］．农业经济导刊，2004（8）
［9］张斌等．对当前农村农村土地流转问题的调查与思考［J］．现代金融，2009（3）：29 ［10］申智玲．对农村土地流转的几点思考［J］．现代农业科技，2008，16：363谭均云．土地流转中失地农民利益保护问题探讨［J］．甘肃社会科学2004，6：1
第四篇：汝阳县农村土地承包经营权流转现状、问题及对策
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汝阳县农村土地承包经营权流转现状、问题及对策
作者：陈军战
来源：《新农村》2011年第05期
一、现状
汝阳县位于河南省西部山区，‘素有七山二岭一分川’之称，全县农业人口37万人，农用耕地37.8万亩。随着市场经济的不断深入，农村土地承包经营权流转也随之活跃起来。据统计，我县2008年土地流转为2万亩，占耕地面积 5.2%；2009年土地流转为2.5万亩，占耕地面积 6.6%；2010年土地流转为3.2万亩，占耕地面积 8.4%。从我县土地流转整体情况看，有以下几个特点。
1、土地流转以农户之间的转包、出租、转让、互换为主；
2、土地流转后以种植烟叶、红薯、蔬菜为主；
3、平原和丘陵地区土地流转多，山区流转少；
4、土地流转逐年增加。
二、土地流转存在的问题
1.人们对土地流转的认识有待提高
农民有很强的恋地情结，认为土地是农民生存的最后一道生活阶线，没有土地就没有了生活保障，外出打工收入不是长久之计，还有的认为，土地流转后，失去了国家对土地的各项惠农补贴政策，减少了家庭收入，一旦政策变了怕得不到土地，不愿意土地流转。
2.农村土地流转不规范
农村土地流转主要在农户与农户，农户与合作社、农户与企业之间进行，普遍存在私下流转多，集体组织流转少，转包、出租多、转让、入股少。口头协议多，文字协议少，土地流转后，不能及时到乡政府和村委会备案，致使双方权利和义务不明确，留下许多土地纠纷和矛盾的隐患。
3.农村劳动力外出务工技能水平低，收入不稳定
从我县情况看，农户以男劳力在外打工为主，妇女守候在家，由于缺乏专业技能，就业以体力劳动为主，工作不稳定，也没有固定的社会保障，农忙季节回家收粮，农闲时去外打工，他们宁肯在土地上实行粗放经营，也不愿意把土地流转出去。
4.土地流转极不平衡
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能够灌溉和农业机械化耕作的土地容易流转，反之，则土地流转难，富裕地区土地容易流转，贫穷地区土地流转难。全家外出务工多的地方，土地流转多，一个人在外务工的家庭，土地流转少。
三、对策与建议
1.加强政策、法规宣传，营造良好的土地流转氛围
为解决农民对土地流转认识上的偏差，提高政策水平，使土地承包经营权流转成为自觉行为，我们要利用广播、电视、报纸等新闻媒体宣传《农村土地承包法》，《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》及相关的政策、法规，让广大农民群众明白土地流转的意义，流转的方式、原则和程序。让群众解除土地流转的后顾疑虑，自愿、自觉参与土地流转中，推进农村土地流转进程。
2.充分发辉政府职能部门作用，使土地流转规范化
农业承包合同管理是农经部门的重要职责，政府要加强完善农村承包合同管理机构建设，加大经营投入，给予管理部门相关的执法手段和管理权限，开展业务指导和组织土地流转，确保土地流转程序合法、合同规范、手续齐全。各村要建立土地流转办公室，明确专人负责土地流转工作，配合县、乡（镇）农经部门及时登记和发布农村土地流转信息，并组织有实力的龙头企业、团体组织和种植能手大规模种植，确保农民在依法、自愿、有序的前提下进行农村土地流转，防止土地流转过程中发生矛盾纠纷。
3.加大农村劳动力技能培训，拓宽就业门路
我县农村土地流转速度慢，重要原因就是农村剩余劳动力过多，缺乏专业生产技能。因此，要充分利用阳光工程和政府的各项优惠离土政策，加大对农村劳动力的技能培训，拓宽就业门路，促使农村劳动力大规模向二、三产业转移，让农民有稳定的工作收入和社会福利保障，才能实现农民与土地分离，才能加快农村土地整体流转。
第五篇：大田县农村土地承包经营权流转问题及对策分析
大田县农村土地承包经营权流转问题及对策分析
陈源发
福建省大田县农业局大田县农村土地承包经营权流转概况
大田县共有18个乡镇，265个村，2415个村民小组，农业人口32.96万人，农户数8.4万户，农村耕地总面积1.37万hm2。近年来，大田县认真贯彻落实《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《福建省实施〈农村土地承包法〉若干问题的规定》，根据农村经济发展要求，积极稳妥推进农村土地经营权流转。全县土地承包经营权流转农户4576户，流转面积909.07hm，占耕地总面积的6.64%，其中转包57.07hm2，转让29.67hm2，出租790.8hm2，互换15.67hm2。流转去向上，流转入其他农户780.13hm2，流转入合作社33.67hm2，流转入企业44.6hm2。农村土地经营权流转的推进，对推动农业产业结构调整，发展农业产业化经营，促进农业增效、农民增收起了重要的作用。
1.1 促进农业特色产业发展
通过流转，土地逐步向产业化龙头企业、种养大户和经营能手集中，茶叶、蔬菜、烤烟、木薯、花卉等优势特色产业逐步做大做强，推动传统农业向现代农业转变。
1.2 提高农业综合效益
2土地的连片集中，为开展农田基本建设、发展设施农业创造了较好的条件。增加投入，农业基础设施建设有效推进，提高了农业机械化水平，提升了农业综合效益。
1.3 促进统筹城乡发展
土地流转推进蔬菜、烤烟、花卉和规模养殖等优势特色产业发展，带动农业结构优化升级，促进增效增收；土地流转出的农民进城务工经商，施展一技之长，推动城乡一体化的发展。大田农村劳动力进城务工经商达5.51万人，占总劳动力的30.83%，全县农民人均纯收入达8209元，与城镇居民收入水平进一步拉进。存在问题
2.1 用途管制政策影响流转
土地两轮承包时不同地块在农户间平均分割的方式，使得每一片抛荒地都涉及多个农户，意见难以统一，给土地连片流转带来困难。基本农田用途管制，现有耕地不能用于种植经济林、开挖鱼塘等改变用途的项目，可开发利用范围窄、效益低，需求主体的积极性不高。
2.2 农民观念陈旧影响流转
有的农民认为“土地荒了总比没了好”、“土地荒了也比转了好”，存在着项目业主规模需求和农民恋土情结的矛盾，集中连片供地困难。土地流转难导致农业项目落地难。如农业专场招商会签订的农业项目有不少难以落地生产。此外，在与项目业主协商时，少数农户要价过高，使业主的投资意愿因为用地难而落空。
2.3 流转规模小、期限短、价格低
农民担心土地流转后土地使用不合理，使土壤的有机质下降，往往走一步看一步，不愿做长远打算，土地流转期限偏短，1～2年流转的农户多。而规模经营业主以经营资本、技术密集的高优农业为主，农田水利、大棚和加工储运等基础设施投入大，只有长期稳定经营才能获取回报。由于这种流转规模小、期限短，经营项目优势特色不明显，流转价格一般比较低，每年每667m2为25～250kg干谷。
2.4 土地流转手续不规范
除少数规模流转有签订书面合同外，采取口头协商形式的流转占80%，一旦出现纠纷，农户的权益难以得到保障。
2.5 对流转后产业化发展扶持不够
对土地流转发展起来的种养专业大户政策、技术、信息、资金等方面的扶持不够，新型农民的数量、能力和产业规模与其在现代农业建设中的主体地位不相称。对策措施
3.1 广泛宣传，认真落实土地承包法
农村集体承包土地流转涉及面广，工作量大，情况复杂，利益关联多，因此，各级组织领导要高度重视，广泛宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规。加强宣传，让农民了解土地承包法的主要意义、主要内容以及法律关系等内容，维护农民土地承包经营的权利，保障农民合法权益。
3.2 以点带面，示范带动
采取“先行试点、培育亮点，以点带面、整体推进”的方式，注重发挥典型的示范带动作用，选择外出人员多、耕地面积大的试点乡镇，大胆探索、先行先试，寻求解决土地抛荒问题与促进农业规模经营的有效结合点，走“一户带多户、多户带全村、一村带多村”的路子。
3.3 把握政策，积极指导土地流转
进一步明确耕地转让、互换、转包、出租、入股等流转形式和流转程序。土地承包经营权流转应坚持遵循平等协商、自愿有偿的原则，不改变承包土地所有权性质和农用地用途，流转期限不得超过承包期剩余期限。做好农村土地承包纠纷调处工作，切实纠正农村土地承包中的违法行为，妥善化解矛盾，认真接待和受理农村土地纠纷的来信来访。
3.4 加强管理，规范土地流转
土地流转双方当事人要签订土地经营权流转合同，并报主管单位备案。村委会不得强迫承包人进行土地承包经营权流转，应鼓励土地经营权流转，并做好相应的服务，对已形成的稳定的流转关系要健全完善，补订合同，尽快备案。健立健全农村土地承包合同管理各项规章制度，加强对农村土地承包合同和土地流转合同资料分类整理、装订成册、统一归档。
3.5 积极扶持，推进农业产业化发展
通过制定扶持措施，建立激励机制，明确有关农资供应、信贷支持、子女就学、医疗保障、养老保险、户籍办理、种烟补助等方面政策措施，使政策效力不断显现。采取各种有效措施有针对性地推进农民培训、转移、就业工作。县乡各有关部门要从各自职能出发，建立部门与规模经
营业主的定点、定期联系制度，及时帮助解决流转农民生产、生活中遇到的困难。
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