完善社会保障体系　努力构建和谐社会

第一篇：完善社会保障体系　努力构建和谐社会

一、多条线运作，建立全方位立体的社会保障体系

构建全面的社会保障体系绝非一日之工，更非一人之力，蓬莱市按照城乡一体的发展思路，多角度切入，多条线运作，由点及面，依次铺开，构建起社会劳动保险、农村养老保险、医疗保险等六大险种全方位立体的社会保障体系。一是横向联动。社会保障体系的全面建立，需要部门间的紧密联系，才可达到和谐共建。在建设城镇职工养老保险体系过程中，蓬莱市以劳动和社会保障局为主，民政局、乡企局、工商局等多部门配合，实行联合工作机制，制定“一票征缴”制度，做到保险费“一个基数、一个窗口、一次办理”，有效的解决了职工养老保险面广、人杂等难题，建立起完善的职工养老保险体系。截止目前，全市**％以上的单位完善了职工养老保险制度，职工参保比例达到**％。

二是纵向协动。完善农村社会保障体系，是深化农村改革、促进农村发展、保持农村社会稳定的根本大计。在农村养老保险体系建设过程中，蓬莱市加快镇、村社会保障平台建设，推进保险经办机构、服务网络、工作程序的规范化运作，实行市、镇、村“三级同步”工作机制，自上而下，逐层落实，全面建立起的“低保费、广覆盖、适度保障”的农民养老保险模式。目前，蓬莱市在**个镇、街（区）全部设立农村社会保障经办机构，配备保险业务专管员**名，***多个行政村完成了农村养老保险体系建设。

三是交叉互动。农村医疗合作制度是统筹城乡协调发展，切实解决“三农”问题，提高农民健康水平的重大举措。在完善农村医疗保险体系建设过程中，蓬莱市坚持由政府组织、引导，农民自愿参加，镇、村基层组织具体实施，通过个人、集体和政府共同筹资，以大病统筹为主，建立起新型的农村医疗合作制度。

二、多层面推进，不断扩大社会保障覆盖面

社会保联障体系健全与否的标志之一，就是看其能否将应该覆盖的保险对象全部覆盖。近年来，蓬莱市不断完善社会保障制度，坚持扩面数量与质量并举，实现了参保人数、实际缴费人数的同步增长。

一是加强领导与强化督导相结合。制定“一把手全局抓、分管领导靠上抓、有关部门配合抓”的领导责任机制，坚持依法扩面和征缴准入标准，把符合条件的城镇人员全部纳入覆盖范围，形成齐抓共管的工作局面。多次召开社会保障专题会议，对社会保险扩面工作进行统一部署，市委、市政府与各镇、街（区）、部门签订社会保险扩面征缴目标责任书，将全市划分成三个区域，组成三个扩面工作小组，制定详细工作计划和具体奖惩措施，由主要领导深入工作一线，带头宣传保险政策，督促参保。同时，建立社会保险扩面督导制度，制定严格的督查、考核办法，每月调度各单位的扩面征缴进度情况，并进行通报，对扩面工作进展不力的单位，给予主要负责人通报批评。

二是强化培训与加强宣传结合。一方面强化对业务人员的培训，不断提高业务人员的综合素质，增强队伍战斗力。蓬莱市每年都对社会保障工作人员进行两次大规模的培训，从理论知识到实践技能，要求工作人员对参保对象、参保内容、法规政策必须有全面了解和详细掌握。另一方面，开展全面的宣传发动。充分利用新闻媒体，在电台、电视台开设《社会保险专栏》等栏目，连续开展社会保险宣传月、社会保险电影宣传周等大型宣传活动，举办现场咨询会、印发保险知识宣传单，大张旗鼓的对社会保险进行宣传。2004年，全市举办大型社会保险咨询会**场次，出动宣传车**台次，宣传群众达****多人，发放各类宣传材料*万多份，有效提高全社会参保的意识，为社会保险扩面工作打下坚实基础。

三是全面推进与重点突破相结合。针对部分镇村、企业对社会保险认知程度不高、征缴不均衡的特点，先易后难，在全面推进工作的同时，有计划、有步骤地对一些重点、难点单位进行逐个突破。成立专门工作小组，由市级领导挂帅，亲自上门阐明利害，强调应缴保险的义务和责任，并通过“树榜样”、“抓典型”等形式，积极开展扩面征缴工作。2004年以前，蓬莱市有***多家企业拖欠****多万元的社会保险基金，经一年工作，追缴职工养老、医疗、工伤等保险基金****多万元，完成了年度计划的***％。

截止目前，蓬莱市参保农民达到**万多人，*.*万参保农民已开始领取养老保险金，企业参保职工达到*.*万人，医疗保险参保人数达到**.*万人，社会保险覆盖率达到**％以上，初步形成了三大险种齐头并进、协调发展的新局面。

三、多渠道增收，有力保障人民群众的生活水平

社会保障的根本目的在于保障人民群众的生活水平，而人民群众的生活水平与经济发展有着密不可分的关系。只有依靠经济的快速发展，不断增加群众收入，提高支付社会保险的能力，社会保障体系才能得以有效建立。

一是加快农业结构调整，多方面促进农民增收。整体推进农村工业化、城镇化建设，使农民成为企业工人或

城镇居民，走以工带农、以农促工、工农联合、互动并进的统筹发展之路，从根本上增加农民收入。一方面，借助外力，大力发展外源型经济，加大招商引资力度，提高工业经济运行质量，把农民从单一的农业生产中解放出来，迅速转化成为产业工人。近几年，蓬莱市引进北方奔驰、渤海钢铁、广源发等一批投资过亿元、过十亿元的大项目***多个，直接转化产业工人*万

多人。另一方面，加快农业产业结构调整，大力扶持涉农企业发展，培育龙头。相继培植壮大了中粮长城、三和食品、汇洋食品、民和牧业等一批龙头企业，有效加快了农业产业化进程。以中粮葡萄基地为例，每位基地农户可以管理*亩以上葡萄园，平均每亩葡萄年收入可达****元，是以前农作物的*－*倍，户均纯收入可达****元。民和牧业、三和食品等养殖加工龙头企业，直接带动全市肉食鸡、蛋鸡养殖户****多户，并与之签订保护价收购合同，养殖户年纯收入平均*万元左右。

二是完善失地农民技能培训体系，实现农村剩余劳动力有效转移。按照社会化、市场化、国际化的要求，整合各类教育资源，大力开展农村劳动力技能培训和转移培训，形成了多种资源共同参与的“大培训”格局。针对失地农民，有关部门深入基层，摸底调查，结合实际情况，为其量身定做培训计划。制定出台《全市失地农民劳动力培训转移实施方案》，依托各镇、街道劳动保障服务中心，建立起**个失地农民转移培训基地，开设电工、车工、焊工、财会等*大类培训课程，使失地农民可以就近自主选择培训场所与内容。****，又引进烟台市技术学院在经济技术开发区建立了产业工人技能学校，作为长期的技能培训基地。截止目前，共培训失地农民****人，有***多人实现了就业，其中，有**人被评为市级以上技术能手。企业的职工队伍素质得到了提高，失地农民就业有了保障，实现了企业与农民的双赢。

三是大力实施创业工程,切实解决下岗职工就业再就业。解决下岗职工就业再就业，是完善社会保障体系重要一环。蓬莱市坚持“以培训促创业，以创业带就业”的方针，大力实施创业工程，积极引导下岗失业人员自谋职业和自主创业。成立了创业项目指导中心，在全市构建起创业培训、项目推荐、专家指导、政策咨询一条龙运作的创业工程服务平台，为鼓励失业人员参加创业培训，对具有创业愿望和创业条件的失业人员、****人员实行免费培训。同时，政府搭台，项目唱戏，多种形式开发推荐创业项目，通过举办项目发布会、编制项目手册等方式，公开向社会发布投资少、见效快、操作性强、适合下岗失业人员的自主创业项目。几年来，通过创业平台，运用政策扶持、创业指导、贴心服务等手段，全面改善蓬莱市的就业环境，培养了一大批的创业型小老板。2004年，全市开展各类型创业指导**多次，****多人参加了创业培训，其中***多人成功的创办了自己的项目，安置****多名失业人员再就业。

第二篇：完善社会救助构建和谐社会

完善社会救助 构建和谐社会

——2005年社会救助实践与研究的新进展

洪大用

2012-10-23 20:48:31 来源：《东岳论丛》(济南)2006年3期第22～26页

【作者简介】洪大用，中国人民大学社会与人口学院，北京100872

洪大用，中国人民大学社会与人口学院党委书记、副院长，社会学系教授、博士生导师。

【内容提要】 通过对2005年社会救助实践与研究的总结，提出应当反思社会救助实践与研究中的6个关键问题：公民基本生存权利保障的公平性问题、社会初次分配的公平性问题、社会救助的积极取向问题、政府救助与社会互助的平衡问题、社会救助制度的整合问题、社会救助与社会建设问题。换句话说，在今后的研究和实践中，应更加关注社会救助六大原则的确立和应用，这些原则就是社会救助的公平原则、最少原则、积极原则、平衡原则、整合原则和配套原则。

【关 键 词】社会救助/社会建设/研究与实践/2005

［中图分类号］C916［文献标识码］A［文章编号］1003—8353（2006）03—0022—05

全面落实科学发展观，建设社会主义和谐社会，为推动和完善我国社会救助工作提供了重大机遇，但是，对实践中的社会救助工作而言，也可以说是提出了重大挑战。2005年，全国民政系统积极贯彻中央精神，抢抓机遇，应对挑战，着力推进社会救助工作，使我国社会救助呈现出稳步发展的态势。与此同时，社会救助的相关研究也成为热点，正在逐步深化，一个面向社会最弱势群体的完善的社会救助体系正在构建之中，这样一个救助体系的形成无疑是落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的重要工作。

一、2005年社会救助工作稳步发展

改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国在城乡社会救助制度改革和建设方面取得了一定的成就，已经初步形成以城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保供养制度、自然灾害救助制度、城市流浪乞讨人员救助制度、农村特困户救助制度以及其他社会救济等为基础的社会救助框架。整体上讲，我国的社会救助制度在保障困难人群的基本生活、促进社会和谐方面已经发挥了重要作用。但是，我国社会救助也还存在着一些突出问题，需要加速改进和完善。

2004年12月29日，民政部李学举部长在全国民政工作会议上的讲话指出：2005年民政工作的主要目标之一是初步建立城乡社会救助体系。要以建立城乡社会救助体系为重点，完成中央和地方两个层面的各项救助制度的建立、完善、配套和衔接，力争90％的省份、70％的县（市）初步建立起城乡社会救助体系。要以为民办实事、做好事、解难事为重点，将各项为民解困工作落到实处。要大力推动慈善事业发展，动员社会力量参与社会救助工作。

2005年7月4日，李学举部长在全国民政工作年中分析会议上进一步指出：社会救助体系是国家为保障城乡特殊困难群众基本生活，帮助解决他们生活中遇到的特殊困难而建立的一系列法规、制度和保证制度实施的体制、机制、组织网络、物质技术条件等因素的有机整体。要针对一些领导重视程度不够、配套制度欠缺、财力支撑不足、工作管理多头、工作体制不顺、工作机制不活、工作力量薄弱、城乡发展不平衡等问题，大力改进工作，加快推进城乡特殊困难群众社会救助体系建设。

在民政部的大力推动下，2005年社会救助工作稳步发展。上半年，各项救助资金增加，整体救助面扩大。其中，救灾支出17.8亿元，比上年同期增长8.2％；城镇最低生活保障支出92.6亿元，比上年同期增长11.9％；农村最低生活保障支出9.8亿元，比上年同期增长31.3％；农村定期救济支出8.7亿元，比上年同期增长38.6％。农村共有1434万困难群众得到了最低生活保障和社会救济，比上年同期增长16％。截止到2005年8月，城镇居民最低生活保障对象2184.2万人，农村居民最低生活保障对象552.4万人，农村居民传统救济对象918.3万人，救灾、城镇低保、农村低保、农村定期救济支出达到173亿元[1]。

2005年，社会救助体系建设逐步推进。2004年，有14个省（区、市）以党委、政府的名义出台了加快社会救助体系建设的文件。在此基础上，2005年又有一些省份出台了相关文件，例如甘肃、内蒙等地。

2005年，全国有更多的地区建立了农村低保制度，在2004年8省（市）、1206个县（市）的基础上，又有陕西、河北等省出台了建立农村低保制度的有关文件。

2005年，城市低保制度进一步完善，操作规程更加细致，分类施保的地区增多。一些地区在促进低保对象就业方面作出了努力，一些地区尝试救助低保线上的边缘人群。例如，杭州市将所有人均年收入在低保标准100％—120％之间的困难家庭和家庭成员中有年自负医疗费4000元以上，家庭年收入减去自负医疗费后人均年收入在低保标准120％以下者，以及家庭成员中有就读于全日制高等院校且家庭年收入减去高校学费后，人均年收入在低保标准120％以下者，全部纳入帮扶救助范围，由民政部门统一发放《杭州市困难家庭救助证》。

2005年，灾害救助更加规范。灾民救助全面实行《灾民救助卡》管理制度。上半年，全国共发放1549.4万张灾民救济卡，救助灾民4552万人。根据国务院2004年审定的《自然灾害救助应急预案》，民政部按照灾害损失情境，将应对自然灾害工作设定为四个相应等级，明确规定了应对不同等级自然灾害的工作规程。

2005年，城市流浪乞讨人员救助管理工作逐步深化。各地在发现问题、总结经验的基础上，积极探索改进救助管理工作。

2005年，医疗救助工作进一步加强。8月份，民政部发布了“关于加快推进农村医疗救助工作的通知”（民发［2005］121号），要求针对一些新情况和新问题，如各地工作进展不均衡，一些地区工作进展缓慢，医疗救助资金筹集不足，资金供需矛盾突出，一些地区在实施过程中出现了政策不公开、管理不规范问题等，进一步推动农村医疗救助工作。

二、2005年社会救助研究不断深化

整体上看，2005年，实际工作部门和学术界对社会救助的研究呈现出不断深化的趋势，社会救助研究正在成为研究热点之一。从中国民政论坛（2005）收到的论文看，在救助福利类的93篇论文中，关于社会救助的论文有46篇，约占50％。在学术界，我们也可以看到大量关于社会救助的研究论文、调查报告，甚至也有专门著作出版。

一些研究者从我国改革以来贫困形势的演变出发，论证了加强社会救助制度建设的必要性和迫切性。比如，有学者认为，尽管改革以来的经济增长大幅度改善了居民生活，但是并没有消除贫困。当前贫困形势出现了以下特点：从社会成员普遍贫困到贫富差距迅速扩大，从绝对贫困为主到相对贫困为主，从农村贫困突出到城市贫困问题凸显，从区域性贫困到阶层性贫困，从社会分割性贫困到社会转型性贫困，从暂时性贫困到持续性贫困。新的贫困形势表明，单纯靠经济增长是无法解决贫困问题的，必须完善与市场经济相对应的社会再分配体系，特别是完善社会救助体系[2]。

一些研究者从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的角度研究了社会救助的重要性，指出社会救助是保障公民权利、协调社会利益、体现社会公正、促进社会融合、维护社会稳定的重要机制。

一些研究者就社会救助体系的建设进行了有益的探索。比如说，有的学者将社会救助体系直接等同于社会救助的制度安排，指出“社会救助体系是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定程序给予款物救济与服务，使其生活得到基本保障的制度”[3]。也有学者不同意这个观点，认为“社会救助体系是指支撑社会救助制度并确保其有效运行，以满足救助对象需求的一整套相互联系的观念主张和资源、制度、组织、人员、程序、技术安排，它内在地包含各项具体的社会救助制度，但决不仅仅是这些制度的总和”[2]。有很多学者对建立城乡统筹的社会救助体系问题进行了深入研究，探讨了可能的模式与路径。这些研究对我国社会救助制度体系建设是有重要启示的。

一些研究者对现行社会救助制度实践中的新问题进行了研究，比如说城市低保制度实施中的没有预期到的后果、城市低保标准的制定和调整、城市低保对象的就业援助对策、农业县（区）城市低保问题、城市救助管理制度实践中的恶意求助问题、流浪儿童救助管理问题、农业税全免后对农村社会救助的影响、农村低保的操作模式问题、乡镇贫困问题、医疗救助的落实问题、利用保险公司和保险机制进行城乡困难群体医疗保障问题、社会救助与慈善福利事业的结合问题，等等。这些研究无疑对改进和完善我国社会救助制度具有重要意义。

一些研究者还对一些特殊对象的救助问题进行了很有价值的研究。比如说河南省民政厅杨文涛先生撰写的“河南省艾滋遗孤救助政策分析”，就是很有分量的论文。该文阐述了河南省艾滋遗孤救助政策出台的特定环境，比较全面地介绍了河南省艾滋遗孤救助政策的特点及其与现行社会福利政策的差异，并对艾滋遗孤救助政策的立意、遴选、执行、结果等方面进行了分析和评估，提出了社会福利与社会救助体系相连接的思想。

一些研究者对城市农民工的社会救助问题进行了研究，认为数量庞大的农民工群体不能纳入社会救助体系是对现行社会救助制度的重大挑战。大体上，研究者提出了社会救助覆盖农民工的三种模式：一是将农民工纳入城市社会救助体系，二是建立农民工相对独立的社会救助体系，三是将农民工纳入农村社会救助体系。这方面的研究还需要深化。

值得注意的是，在社会救助研究中，来自美国的一种所谓“以资产为本”的理论正在产生越来越大的影响。这个理论的代表人物是美国华盛顿大学社会发展中心主任迈克尔·谢若登（Michael Sherraden）教授。该理论的核心思想集中体现在该教授1991年出版的《资产与穷人——美国的一项新型福利政策》一书中，这本书今年已经在国内翻译出版。

“以资产为本”的社会政策主要是相对于以前基于收入或消费而制定的社会政策而言的。这种理论认为，关注穷人的收入或消费只能改善其当前和近期的状况，无法激励并促使穷人自我摆脱贫困，只有帮助穷人积累具有长期和多种效应的资产，才能真正改善穷人的境况。目前，这种理论在一些国家和地区有所试验，但是也引起了激烈的争论。有些学者主张在中国应用“以资产为本”的理论，建立穷人的个人发展账户，通过国家和社会的力量，帮助穷人积累有效资产，从而促进穷人持续地摆脱贫困状况。这种观点是很有启发性的。但是，应该注意到，它在中国真正付诸实践还有很多障碍，需要进一步研究和试验。

三、社会救助实践与研究的反思

整体上看，我国社会救助实践与社会救助研究密切联系、互相促进，呈现出了良好的互动关系。研究者的很多问题直接来自实际工作，研究者的很多研究成果也直接服务于实际工作。

但是，从进一步完善社会救助、构建和谐社会的角度出发，我们需要反思并关注目前社会救助实践与研究中的几个关键问题。

第一，公民基本生存权利保障的公平性问题

中华人民共和国《宪法》规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。很明显，这里的“公民”是指所有中华人民共和国的公民。

然而，在实际工作中，我们对城市居民和农村居民的权利保障是有差别的，城市居民所能享受的社会保障要明显优于农村居民所能享受的社会保障。在一定程度上甚至可以说，农村居民的社会保障几近于无。即使是在公民基本生存权利保障方面，我们也存在着明显的城乡有别的情况。一方面，城市居民最低生活保障制度正在逐步完善；另一方面，大部分农村地区还没有建立保障公民基本生存权利的制度体系。

为了促进在公民基本生存权利保障方面的公平，我们要高度重视社会救助的城乡统筹问题。因为，社会救助制度是保障公民基本生存权利的重要制度。为了促进社会救助的城乡统筹，我们应当强调各级政府在保障城乡居民基本生活方面具有义不容辞的同等责任，我们需要突破农民有土地提供保障的错误观念，需要加速推进城乡一体的居民最低生活保障制度。事实上，由于农业比较收益的持续下降、农村社会经济的持续市场化和城乡差距的持续扩大，土地和家庭对于农民的保障作用已经明显衰减，对于农村贫困居民提供制度化的社会救助已经迫在眉睫。而一些地区的试点表明，建立农村居民最低生活保障制度是完全可行的，在财政上也不会增加过大的压力。当务之急是总结经验，广泛推行。

第二，社会初次分配的公平性问题

我们应当注意，造成目前社会分配严重失调、贫富差距过大、需要救助的对象较多的原因，既有再分配方面政府职能不足的一面，更有通过市场竞争实现初次分配的不公平的一面。

比如说，由于公民的劳动就业权利没有得到充分保障，失去了通过就业实现自我保障的机会；比如说，在就业竞争中，劳动者的基本权利得不到有效的尊重和保障，通过就业获得的实际收入比应得收入要低，从而导致自我保障的能力较弱；比如说，由于缺乏全国统一的基本医疗和教育方面的公共服务，从而不能有效地保障社会成员在竞争起点上的公平，由此造成了不平等竞争，使得一些社会成员无法公平地通过市场机制获得自己的利益；再比如说，由于公权介入市场，权钱交易现象严重以及垄断利益的作用，导致市场竞争的失序和不公正，也妨碍了很多人通过市场竞争获取利益。我们应当充分地认识到：作为实现初次分配之重要机制的市场，目前还有很多不完善的地方，甚至有向“坏”的市场经济发展的迹象。这样一种状况加大了社会救助制度所承受的压力。

前几年，在推行城市居民最低生活保障制度的时候，民政部门由于所谓“应保未保”问题受到社会上的一些批评。比如说，一些地方计算所谓“虚拟收入”的做法就被认为是错误的做法，妨碍了居民接受救助的权利。的确，当居民实际生活陷于困境时，无论出于何种原因，作为主管救助工作的民政部门都应该先将他们纳入救助制度覆盖的范围。但是，救助之后还是应该深入反思，究竟是什么原因使得大量社会成员陷入困境，落到所谓“最后的安全网”上来？在这些人陷入困境的过程中，肯定是有些制度安排不足或者制度安排失效的。一些地方计算“虚拟收入”实际上也是有其道理的：这些收入本来是人们应该得到的，比如说劳动者的最低工资、失业人员的失业保险金、退休人员的退休金等等。如果这些收入都没有有效的制度保障，社会救助制度就将不堪重负。

为此，我们在完善社会救助的同时，要高度重视完善初次分配的市场机制，维护市场竞争的公平和公正，以便更好地发挥市场机制的初次分配功能，使市场经济朝着“好”的方向发展，使在市场竞争中跌入社会救助范围的人最少化。今后，在发展社会主义市场经济的过程中，应当把维护公平放到更加突出的位置，应综合运用多种手段，逐步建立起以权利公平、机会公平、规则公平和分配公平为主要内容的社会公平保障体系，努力使全体人民共享经济发展的成果，并朝着共同富裕的方向稳步前进。

第三，社会救助的积极取向问题

我始终认为，社会救助不能使救助对象边缘化、耻辱化，不能实际上维持或“制造”一个最低收入阶层，而是要使受助者享有必要的尊严，能够借助外力摆脱贫困。为此，需要转变传统的救助理念，变消极救助为积极救助。

我所说的积极救助主要有两层含义：一是对那些必须依靠救助才能生存的人，应当惜尽政府之责，传递仁爱之心，关心关怀他们，使他们能够有尊严地生活，而不是沦为被动接受施舍的对象；二是对那些尚有脱贫潜力的人，一定要注重其能力建设，努力增进其自我摆脱贫困的能力，最终实现助人自助。

具体到实际工作，积极取向的社会救助主要体现为以下五点：一要改变救助工作者对于受助者的对象化态度，加强施助者与受助者的互动，促进受助者的社会参与；二是要适当丰富救助项目，不能把救助工作理解为简单地提供现金或物质支持，要拓展有助于受助者社会参与和社会竞争能力提高的服务项目；三是要允许受助者在一定的范围内积累资产，不能简单地把赤贫作为接受救助的前提，不能使受助者面临100％的收入税而失去增加收入动机；四是提高社会救助工作人员素质，提升社会救助的专业化水平；五是鼓励专业社会工作者和非政府组织介入社会救助事务。

第四，政府救助与社会互助的平衡问题

社会救助实质上是指：当社会成员由于各种原因陷入社会生活困境或无法伸张其权益时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持的一种制度安排，这种制度安排旨在保障社会成员的基本权利，促进社会的和谐稳定。社会救助内在地包含了政府救助和民间互助两个部分。

然而，我们在实际工作中发现，如果没有政府的介入，社会救助几乎就是不能实现的。这与西方一些国家的情况有很大不同，说明我们国家“社会”的发育还不是很健全，公民的互助意愿还有待增强，互助机制还有待完善，互助水平还有待提高。在这方面，进一步加大发展慈善公益事业的力度是一个重要方向。可以说，一个社会中慈善公益事业发展的程度不仅标志着这个社会的文明程度，而且明显影响着社会救助的实际效果。因为，政府救助除了在提供资金方面具有明显的优势外，其他方面都有一定的局限。没有发达的社会互助作为依托，单纯的政府救助很难满足救助对象的实际需要，很难实现助人自助。一个完善的社会救助体系实际上在很大程度上取决于政府救助与社会互助的适度平衡。

第五，社会救助制度的整合问题

一个完善的社会救助体系，应该是一个有机整合的体系。但是，应该看到，我国现行社会救助制度是在不同时期，由不同部门，为了因应不同的社会需求，而逐步建立起来的。因此，各项制度之间缺乏有机整合，事实上还构不成体系。这种状况虽然是可以理解的，但是明显妨碍着社会救助制度发挥其应有的功能，与完善我国社会救助，切实保障民生，促进社会和谐不相称。在一定意义上讲，能否在新的形势下促进社会救助制度的整合，加速构建更加完善的社会救助制度体系，是对执政党执政能力的一项考验。

我们认为，近期一个很迫切的任务是推动社会救助立法，这是促进社会救助整合的重要基础。从国外经验看，社会救助立法在社会保障的各项立法中是予以优先考虑的。但是，我国目前的社会救助所依据的还是各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等，没有一部明确、统一的法律。我们建议尽快出台《社会救助法》，对社会救助意义和地位，社会救助的理念和原则以及社会救助的主体、对象、类别、标准、程序、机构、人员、管理和资金来源等等进行明确规范。

此外，我们认为社会救助制度的整合应以面向全民的最低生活保障制度为基础，着眼于不断完善这项制度。在此基础上，努力在救助内容上做到普遍性救助与专项救助相结合、现金救助与服务提供相结合；在救助方式上做到常规救助与临时救助相结合；在救助管理上做到部门主导与部门联动相结合；在救助主体上做到政府负责与社会互助相结合。

第六，社会救助与社会建设问题

完善的社会救助不仅意味着社会救助制度设计的全面、合理、协调与整合，而且意味着社会救助制度的实施和运行有着适宜的社会环境。这样就涉及到社会建设问题。当然，社会救助也可以说是社会建设的一部分，因为它体现了社会对于弱势群体的关心与支持，有助于促进社会团结，防止社会分裂。

但是，社会建设的内容更为广泛，其中很多方面直接影响着社会救助体系能否良性运行。比如说，社会利益的协调、社会事业的发展、民间组织的培育、社会共同体意识的培育、公众参与的促进、法制建设的加强，等等。如果这些方面做得好，社会救助就有了良好的社会环境，救助对象的需求更容易得到满足，救助对象也更有可能参与社会、融入社会。如果这些方面做得不好，社会救助制度也就不能发挥最佳作用，甚至出现种种问题。在此意义上讲，构建完善的社会救助体系就不仅是一项局部的、部门的工作，而且是一项全局性的、整体性的社会建设工作。换句话说，我们应当在完善社会救助中推动社会建设，同时又在推动社会建设中完善社会救助。

总结起来讲，以上对社会救助实践与研究的反思，事实上涉及到社会救助需要确立的一些基本原则，这些原则大致可以概括为：公平原则、最少原则、积极原则、平衡原则、整合原则和配套原则。笔者认为，今后在研究和实践中，应更加关注这些原则的确立和应用。

【参考文献】

[1] 民政部网站．上半年民政工作呈现良好发展态势[DB].http://；民政部网站．2005年8月份民政事业统计月报[DB].http://admin.mca.gov.cn/mztj/yuebao0508.htm.[2] 洪大用．转型时期中国社会救助[M].沈阳：辽宁教育出版社，2005.34,10.[3] 郭万超，董险峰．加快构建我国社会救助体系[J].中共长春市委党校学报．2004(6).^NU1

第三篇：完善社会管理,构建和谐社会

完善社会管理，构建和谐社会

实现社会和谐，建设和谐社会始终是人类孜孜以求的社会理想，也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的社会理想。在我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段基本国情之下。人们日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾是我国社会的主要矛盾。为此要全面加强社会管理，维护社会安定有序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。

首先，要推进社会管理体制改革创新，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，健全基层社会管理体制。因此要坚持以人为本的理念，最大限度的激发社会创造活力，对和谐社会中的不许和谐因素坚决予以消灭。

其次，要强化执政理念，注重社会公平。强化对权力、机制运行的监督机制，完善矛盾纠纷排查调处责任制度。建立健全针对弱势群体的法律救助体系。科学有效地调整各种利益关系，努力缩小各阶层之间的利益差距，减少由此产生的利益矛盾。切实有效地拓宽和畅通社情民意表达渠道。要进一步加强和完善各级党政领导干部密切联系群众制度作风。让官员真正做到深入基层，关注民生，了解民情，切实解决老百姓的实际困难。为此，要建立健全社情民意收集和反馈制度，让最广大的人民群众都有反映问题的有效渠道。

再者，要充分发挥社会组织的作用，培育民间组织功能。社会组织是联系政府和人民群众的桥梁与纽带，是政府职能转移的载体。要帮助社会弱势群体建立分类别或分区域的组织渠道，让他们能够通过组织化的声音表达他们的利益诉求，让社会能够倾听到他们的心声。

最后，要强化安全生产管理和监督，建立健全行而有效的安全生产体制机制切实维护人民的生命财产安全，杜绝重特大事故的发生。建立社会治安防控体系，严厉打击各种犯罪活动，针对各种分裂势力要坚决予以致命性打击，切实维护国家安全。

构建和谐社会任重而道远，在党和人民的共同努力之下，通过行而有效的社会管理机制体制，一定会促成民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安全有序、人与自然和谐相处的生动局面。

第四篇：完善社会保障体系

社会保障体系建设事关人民群众的切身利益，是完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会的重要保证，也是深化国有企业改革、推动吉林全面振兴的重要保证。几年来，省委、省政府坚持统筹兼顾，同步推进，在深化国有企业改革的同时，大力提高全省社会保障水平，从根本上维护和保障了职工群众的切身利益。

吉林省实施国有企业改革攻坚前，国有企业办社会包袱沉重，社会保障压力很大。2002年，吉林省有40%的国有企业承担办社会职能，每年至少支付35亿元费用。符合并轨条件的人员89.8万人，需要支付经济补偿金和生活补助费73.4亿元。离退休人员105万人，每年养老保险基金收支自然缺口近30亿元，城镇低保对象149.7万人，居全国第四位，占全省非农业人口的13%，居全国首位。1998年至2004年，全省国有企业下岗职工累计进入再就业服务中心106.8万人，累计发放基本生活费43.64亿元。这种状况使企业发展、社会保障、职工利益之间形成了恶性循环的局面。一方面企业社会负担沉重，现代企业制度难以建立，无法实现健康持续发展;一方面造成了巨大的社保资金缺口，严重阻碍社会保障体系的建立，职工群众长远利益无法得到维护。针对这种状况，我们认真贯彻落实省委、省政府的决策部署，下大力气推动了完善社会保障体系试点工作。在具体工作中坚持做到“四个结合”，即：并轨与国企改革、与促进再就业、与加强劳动合同管理、与完善社会保障制度相结合，切实发挥改革的聚合效应。一是抓筹资，确保并轨工作进度。协调金融机构，采取“统贷统还”的方式落实专项贷款。对企业通过资产变现、土地使用权出让等15个方面筹资，给予相应的政策扶持。为调动各地筹集资金的积极性，还采取了“抽慢补快”等措施，有力地促进了资金的落实。二是抓规范，确保政策实际效果。加强工作指导，严格执行各项试点政策，通过定期调度、典型示范、开展“回头看”等形式，扎实组织推动，确保了并轨工作的质量。三是抓就业，确保并轨人员有业可就。将就业再就业作为并轨的核心工作和前置条件来抓，认真落实优惠政策，切实加强职业培训，建立就业补贴，完善再就业与失业保险和低保联动机制等各项制度措施。四是抓续保，确保并轨时期参保人数不下降。完善灵活就业人员参加基本养老保险政策，鼓励并轨人员续保。五是抓稳定，确保社会和谐。始终坚持以人为本，有情操作，认真落实职工的知情权、参与权，注重做好思想政治工作，妥善化解矛盾，保证了整个并轨工作始终平稳有序进行。

2005年，吉林省6133户国有困难企业的98.4万名下岗职工实现并轨;还有1594户企业比照试点政策，自筹资金，妥善处理了33.4万名职工的劳动关系问题。享受财政补助政策和自筹资金并轨两项合计，全省并轨人数达130万人，兑现经济补偿金108.7亿元。通过以企业为主体筹资，地方和中央财政给予适当补助的形式，较好地解决了改制过程中富余人员分流安置成本，为解决国有企业“人往哪里去”问题打开了通道，使一批国有企业切实减轻了冗员负担，促进了企业改组改制的顺利进行。特别是并轨与国企改革的结合联动，使吉林省在2005

年基本完成了816户地方国有及国有控股工业企业改制任务，化解了金融债务，完善了公司治理结构，吉林通钢、铁合金公司、一建公司等一批重点企业在“瘦身”后成功地引进了战略投资者，实现了产权多元化。同时，围绕促进就业再就业开展并轨各项政策的实施，促进了劳动力跨地区、跨产业、跨不同所有制之间的流动，使一大批下岗职工在并轨后转移到民营企业、第三产业就业，促进了经济结构的优化。

国有企业改制基本完成后，我们继续加大工作力度，着力提高社会保险覆盖面和保障水平，切实发挥保障基本生活、维护社会稳定、促进经济发展、保持社会公平和增进国民福利的重要功能。

一、养老保险方面。为进一步完善社会保障体系，巩固试点成果，我们先后出台了一系列政策，确保了基本养老保险制度的平稳运行。一是调动解除劳动关系人员参保积极性。制定一系列优惠政策，有力地调动了解除劳动关系人员参保缴费积极性。截至今年上半年，全省个体参保人员由53.4万人增加到167万人左右。二是连续上调企业退休人员养老金。2005年以来连续5年提高企业退休人员基本养老金，5年人均增加额约为420元左右。全省企业退休人员基本养老金提高到了1030元左右。4月份省政府下发了《未参保城镇集体企业退休人员参加基本养老保险办法(试行)》，从今年开始吉林省将统筹解决全省5.8万名未参保集体企业退休人员养老保险问题，年增加投入约2.3亿元。三是降低用人单位缴费比例。从2008年起，连续两年调整用人单位基本养老保险缴费比例，即从2008年1月起将基本养老保险费比例由原来的23%下调为22%，2009年1月再次下调至21%，减轻了用人单位缴费负担近10亿元。四是保障企业破产重组顺利实施。近年来，吉林省陆续有一些工矿企业实施了政策性破产，吉林省人力资源和社会保障厅对这类企业给予一些扶持政策，保证企业破产重组的顺利实施，减轻了企业的负担。五是帮助企业应对金融危机。对因金融危机导致暂时生产经营困难的企业，允许其在2009年内缓缴基本养老保险费。同时对年内一次性补缴历年陈欠费用的单位和个人，免予征收滞纳金。上半年，全省共有6户困难企业享受了缓缴政策，累计缓缴约1700万元。

二、失业保险方面。从失业调控、促进就业、确保发放等多个方面采取措施，确保社会稳定。截至今年6月末，全省失业保险参保人数239.9万人，完成计划的99.9%;征缴失业保险费4.5亿元，完成计划的56.9%。一是开展解除劳动关系人员普查。向吉林省政府提交了《关于全省解除劳动关系人员普查情况报告》，提出了解决历史遗留问题的措施和建议。二是完善失业保险制度。根据中央有关文件，结合吉林省失业保险金标准的实际状况，对《吉林省失业保险办法》进行了修改，初步建立吉林省失业保险金标准正常调整机制。三是提高失业保险金标准。全省划分为5类地区，分类确定统筹地区失业保险金标准，全省平均失业保险金标准将从183元提高到257元，自2009年10月1日起施行。

四是发挥失业保险促进就业作用。年初，省政府出台了《关于印发促进全民创业若干政策的通知》(吉政发〔2009〕4号)，对符合享受失业保险待遇条件或正在领取失业保险金的人员创业或自谋职业，凭其工商营业执照或其他有效证明，可一次性申请领取应享受的失业保险金，帮助解决创业或自谋职业资金不足问题。这项政策的出台，增强了失业人员创业的积极性，提高创业成功率。目前，松原、白城等地正在进行对符合条件人员的排查、审核工作，积极筹措资金，确保发放。

三、医疗保险方面。坚持推进医疗保险制度改革，让城乡居民能够享受到基本医疗服务。一是加强城镇职工医保工作。针对国企改制中的困难企业，采取“费率、缴费、待遇支付”三优惠政策，确保30万困难企业职工稳定参保。2008年把16万地方政策性关闭破产国企退休人员全部纳入了职工医保，今年又把26万地方依法关闭破产国企退休人员全部纳入了职工医保。针对就业形式多样化的各类灵活就业人员，采取“职工、居民双向选择、各有补贴”的促保措施，确保48万灵活就业人员同步参保。现在吉林省已形成了以基本医疗保险为主、补充医疗保险为辅的多层次医疗保险保障体系，参保覆盖面不断扩大，参保人数稳步递增。截至7月底，全省参加城镇职工基本医疗保险人数达到了466万人，完成任务指标的97%。二是加强城镇居民医保工作。2006年，吉林省率先在全国启动实施居民基本医疗保险，被国家确定为全国唯一以省为单位的试点省。为加快推进城镇居民医疗保险制度建立，省政府下发《关于加快推进城镇居民基本医疗保险制度建设指导意见的通知》，出台了允许下岗失业人员及困难企业职工参加居民医保，符合“4050”再就业条件的，可从再就业资金的社会保险补贴中享受50元或80元不等的参保缴费补贴等一系列政策措施。截至今年7月底，全省参加城镇居民基本医疗保险人数达到了595万人，完成任务指标的78.8%。

几年来的实践使我们认识到，要促进国有企业健康持续发展，就必须推动建立社会保障体系，让企业卸下包袱轻装前进;要加快建设社会保障体系，就必须推进国有企业改革，多渠道筹措社会保障基本金，弥补长期形成的社保欠账。在今后的工作中，我们将按照吉林省委、省政府的决策部署，继续加快推进社会保障体系建设，为深化国有企业改革和推动全省经济社会又好又快发展保驾护航。

第五篇：完善社会保障体系

完善社会保障体系，促进和谐社会发展

——在提标杆促转型座谈会的发言

市人力资源和社会保障局

全市“四提四促”新一轮解放思想大讨论开展以来，我局迅速行动、积极谋划，查摆不足、自我加压，提标杆促转型，着力从以下六个方面提升工作标杆，完善社会保障体系，促进和谐社会发展：

一、抬高创建标杆，全力争创国家级创业型城市。

在创建省级创业型城市的基础上，对照更高的创建标准，力争通过两年左右的努力，实现创建国家级创业型城市目标。继续优化创业政策环境，加强创业型经济发展的规划引领，研究出台更加宽松和便利的小额担保贷款政策、更有针对性的引导扶持政策。大力培育创业主体，丰富宣传形式，引导各类人群更新观念，激发创业热情；针对在校大学生、返乡创业人员、大学生村官、创业扶持干部的不同特点开展创业培训；征集发布好创业项目，扎实开展创业实训基地建设与创业实训工作。继续建设创业载体，加快大学生创业园二期建设，推进城市转型吸纳就业资源综合利用和发展接续替代产业园区项目建设，全面完成省批农民工创业园建设，进一步规范、培育现有的创业园。完善创业服务体系，设立乡镇（社区）创业指导服务中心，深入推进“千人创业扶持计划”，鼓励发展创业协会、创业者联谊会等组织。加大创 建工作考核力度，将创建纳入目标责任制考核范围，对县区创业、就业工作实行“双百分”考核，突出增加对创业工作的考核比重，把更多的考核权交给创业者，以保证考核的真实性。

二、提高服务水平，促进城乡充分就业。

坚持以人为本、城乡统筹、公平就业、素质就业、绿色就业理念，实施扩大就业的发展战略，不断提高就业质量、大力倡导绿色就业，通过健全配套的政策法规体系、规范高效的就业服务体系、便捷适用的信息网络体系，实现城乡就业更加充分、收入分配更加合理、社会保障更加完善、劳动关系更加和谐的充分就业城市目标。完善城乡公共就业服务体系，推进市、县（区）和基层就业和社会保障平台标准化建设。加强基地建设，新建一批就业园、街建设。全面落实各项就业扶持政策，扩大扶持范围，实行城乡就业同待遇。着力做好重点群体就业，健全和完善面向困难群体的就业援助长效机制，重点抓好大中专毕业生、被征地农民、“4050”就业困难人员等群体就业。以提升劳动者技能素质为目的，打造大培训格局。大力发展职业技能教育事业，建成1所技师学院和若干公共实训基地，高技能人才占职工的比例达到并超过全省平均水平。构建覆盖城乡劳动者的职业技能培训体系，充分发挥各类职业教育培训机构的作用，组织开展就业前培训、在职培训、再就业培训等各类培训，不断提高培训的针对性和实效性，提高劳动者的就业能力和适应职业变 化的能力。完善职业培训补贴办法，建立健全职业培训补贴与培训质量、促进就业效果挂钩机制，提高劳动者参加培训的积极性。加大对农村劳动力转移的培训力度，形成信息引导为龙头，职业培训为依托，地区之间、校企之间协作为纽带的劳务输出新机制，在技能型人才的评价考核机制上进行探索。

三、健全完善制度，构建覆盖城乡的社保体系。构建覆盖城乡的多层次养老保障体系，积极实施城镇居民社会养老保险办法，全面解决历史遗留问题。扩大社会保障覆盖面，将社会保险的扩面征缴与促进灵活就业、加快城镇化建设和转移农村劳动力结合起来，依法将符合参保条件的私营企业劳动者、农民工和灵活就业人员纳入城镇社会保险覆盖范围。落实城镇企业职工养老保险省级统筹目标考核办法和养老保险基金市级统收统支办法，规范运行模式。探索与企业职工基本养老保险制度的衔接渠道；鼓励有条件的企业建立企业年金，探索建立独立运行、单独核算的事业单位养老保险基金制度。持续推进新农保工作，强化被征地农民社会保障工作，切实做到“未征先保”、“即征即保”。提高医疗保障待遇水平，实施医疗保险政策调整措施和特大医疗费用统筹制度，落实城镇居民基本医疗保险普通门诊统筹，兑现新增门诊规定病种报销待遇，探索建立异地安置人员医疗费用结算服务。充分发挥失业保险在保障生活、促进就业两方面作用，统一城乡人员失业保障措施，农民工可比照城 镇职工参保缴费、领取失业保险金及享受其他待遇。拓展工伤补偿与工伤预防、工伤康复的促进作用；建立随经济发展和社会进步调整工伤待遇水平的机制。探索建立城乡居民生育保险办法，将参加居民医疗保险的育龄妇女纳入保障范围。探索社会护理保险，强化医疗保险对医疗资源分布的调节作用。

四、解决重点问题，力争实现“同城同待遇”。积极推进城镇职工基本医疗保险市级统筹，统一市域内基本医疗保险管理体系，实现保障制度、保障方式、运行机制和管理办法四统一；稳妥推进有色公司医保纳入地方医保体系。完善工伤保险市级统筹，完成老工伤人员纳入基金统筹管理，重点解决国有企业有伤残等级的老工伤人员和工亡职工供养亲属问题，同时妥善解决好国有企业其他老工伤人员和集体企业老工伤人员纳入工伤保险统筹管理问题。通过统筹基金调剂、企业趸缴或补缴部分费用、政府补助等多种渠道，筹集国有企业老工伤人员等纳入工伤保险统筹管理所需资金。探索将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险制度并轨，实行统一管理经办、统一信息平台、统一待遇支付、统一基金调剂，从而达到城乡居民享受同等的医疗保障。

五、实行精细管理，优化社会保障质量。

推进社会保险稽核工作规范化、高效化，充实稽核力量，创新稽核方法，明确稽核重点，加强部门联动，确保社会保险费应收尽收，促进参保人数外延式扩大和基金内涵式增长。加强社会保险基金预算，逐步提高社会保障支出占财政支出的比重。强化社会保障基金运行分析监管，建立社会保障行政部门为主导的基金协同监管机制，强化监管手段，重点加强医保基金监管，结合金保工程建设，利用数据信息系统，深入推进医保“实时结算”，督促医院提高数据上传质量，力争监控到医生具体医疗行为。不断加大对定点医院检稽核力度，重点检查定点医院有无分解住院、挂床住院、降低入院标准等违规行为，防控医疗违规行为。引入社会监督，设立由部门代表、医疗机构、专家代表组成医疗保险基金监督组织；依据《医疗保险违规行为举报奖励办法》，鼓励对违规行为进行投诉举报，积极引导市民参与监督管理。细化和完善定点医疗机构协议管理，推行定点医疗机构和定点零售药店信用等级制度。规范社保业务流程，提高服务质量和水平。继续实行覆盖省市县各类企业、不同统筹、不同地区、不同险种的养老资格认证，防范重复享受或冒领养老金现象发生。继续完善工伤鉴定、劳动能力鉴定程序，建立异地鉴定机制，提高鉴定的准确度、公信度。

六、加大改革力度，促进居民收入增长。

针对我市人均GPD较高而居民收入相对较低的现实，以居民收入达到或超过全国水平为目标，深化收入分配制度改 革，促进居民收入增长。组织开展收入分配情况调研，制定促进收入分配公平的指导性意见。大力推进企业工资集体协商，在总结首批试点企业开展工资集体协商经验的基础上，扩大试点面，争取试点范围超过20家企业，引导企业建立健全工资决定机制和员工工资与企业效益挂钩的正常增长机制。进一步完善公务员工资制度，规范公务员津、补贴工作，逐步提高国有企业下岗人员等困难群体的收入水平。在完成事业单位预发工资（生活）性补贴工作的基础上，稳慎推进事业单位绩效工资工作。严格执行最低工资制度，加强特殊工时管理；做好对企业工资分配的宏观指导，建立企业薪酬调查制度，及时发布企业工资指导线、人力资源市场工资指导价位和调整最低工资标准。继续完善农民工工资保障金制度，把收取保障金与企业诚信评价等级挂钩，推行农民工工资实名制发放，切实维护农民工合法权益。

.二〇一一年四月二十七日