市人大对农村新型村级基层治理机制建设情况调研报告

第一篇：市人大对农村新型村级基层治理机制建设情况调研报告

市人大对农村新型村级基层治理机制建设情况调研报告

年初，**市委下发《关于构建新型村级治理机制的指导意见》，**市人大常委会对此十分关注，将农村新型村级治理机制建设，列入年度专题调研课题。10月份，常委会主任**带队到河西、河东两个片区，选择17个农村乡镇的17个村，采取一听、二问、三议、四走访的方式，对**市各村构

建新型村级治理机制以及新型村级治理机制运行半年多以来的实际效果进行调研。同时，通过发放调查表，对191个行政村，新型基层治理机制建设及运行情况，进行问卷调查，并在此基础上形成调研报告，为**市进一步健全和规范农村基层治理机制提供参考。

一、全市农村新型村级治理机制建立、运行概况

市委《指导意见》下发以后，各乡镇党委、政府高度重视，全市农村191个行政村，先后组建了村民民议事会、监事会。据统计，全市共选举产生村民议事会成员4963名，村民小组议事会成员12407名。村议事会成员中，党员2134名，占议事会成员总数的43%；村两委“四职干部”784名，占议事会成员总数的15.8%。监事会一般在村议事会成员中，选举非村组干部3至5人组成，由该村议事会成员中德高望重的老支书、老村长，担任监事会召集人（监事长）。目前，已有大部分村级组织，通过议事会来决定本村的重大事项，全市农村各村议事会，议决事项1295项，现已执行748件，其余正在执行中。总体来看，村民议事会制度在**市各农村乡镇已基本实现全覆盖，但发挥作用情况参差不齐。

根据现场了解的情况，可以得出一个结论：全市有20-30%的村级组织，村民议事会工作开展得比较好，达到或基本达到了《指导意见》关于建立村民议事会、监事会，发挥村民自治组织职能作用的目的。另外，有40%左右的村，议事会、监事会在村民自治中发挥的作用，还不够明显；有30%左右的村民议事会、监事会还流于形式，没有发挥其应有的作用。

通过进一步了解，又可以得出另一个结论：一是乡镇党委政府重视的地方，村民议事会发挥作用普遍较为明显；二是灾后统规统建、统规自建任务重的地方（议决事项多），村民议事会发挥作用也普遍比较明显；三是村两委战斗力强的地方，村民议事会发挥作用比较明显。

二、全市农村组建村民议事会、监事会主要模式

（一）村民议事会选举的主要方式。从调查的情况看，**市村民议事会的产生主要有两种方式。

一是分级选举制：分村组两级选举议事会成员，先由村民小组选举产生组议事会成员，再从组议事会成员中差额选举村民议事会成员，产生村议事会和监事会。大部分村采取了此种选举方式。其优点是，可以保证各组，作为利益单位，在议事会中的话语权、议事权，议事会在调整村内组间利益时，更容易得到认可。

二是直接选举制：采用“一户一票”的方式，从村民代表中，通过海选，直接选举村民议事会成员。此种组建方式，程序上更符合村民委员会组织法的规定。

（二）人员构成一是村两委成员直接作为议事会成员，其他议事会成员由村民选举产生组建村民议事会。如，青城山镇、柳街镇和中兴镇的部分村组建的村民议事会，其村两委成员均全部进入村议事会。

二是村两委成员不直接作为议事会成员，而是与其他村民或村民代表一样，通过直接选举或分级选举方式进入村民议事会。此种做法在全市村民议事会的组建中较普遍。

三是党员占议事会成员的比例，超过了40%。

综上所述可以看出，《指导意见》虽然仅对议事长身份做了具体规定，但选举结果表明：

1、村民对两委成员是否进入议事会有不同看法；

2、农村党员在议事会中达到了一定比例，说明基层党组织在基层治理中发挥的重要作用，得到了群众的认可。

（三）议事方式

一是自上而下的议事方式。即先由村两委结合本村实际，提出待定事项，再由村民议事会对待定事项进行议定或表决。调查反映采用此种方式议事的村较少。

二是自下而上的议事方式。即先逐户征求群众意见，收集归纳整理后，交议事会议定。调查反映，采用此种方式议事的村占绝大多数。以翠月湖镇清江村为例，其具体操作方式是：第一步向全体村民就涉及全村公共管理社会服务事宜，发放问卷调查，共发放问卷500余份，收集意见230余条；第二步对收集意见进行归纳梳理，230余条意见归纳为63条，向村民公示；第三步召开村民议事会，对63条意见逐一讨论，拟定执行方案和先后顺序。截止目前，63条意见中，村级组织能够直接办理的已办结24条，剩余部分正在办理；部分不属于村级组织能直接办理的，已上报乡镇党委政府。

（四）议定事项的决定方式

一是少数服从多数原则。即议事会应到人数过半数或应到人数80%以上通过，形成决定。参与调查的绝大部分村民议事会，决定议定事项采用该原则。其优点，首先是与《村民委员会组织法》规定的决定原则一致；其次在突出

公平的基础上有效地兼顾了效率。缺点是，一旦议定事项不能满足少数人的利益诉求，对该部分村民的执行难度较大。

二是一致通过原则。即议事会成员对议定事项一致同意，方可形成决定。参与调查的17个村级组织中，仅有紫坪镇黎明村、龙池镇光荣村，采取此种方式。其优点，首先是最大限度地保证了议定事项的公平性；其次一旦形成决定易于执行。其缺点是，效率低且容易出现议定事项久拖不决的现象。例如，龙池镇光荣村，该村有1000多万的土地款分配事宜，议事会讨论了四次，因无法达成一致意见，至今仍未形成分配方案。

三是表决方式——票决。这是绝大部分村民议事会，对议定事项形成决定采取的表决方式。（在对表决方式的讨论中，议事长表示，所有议事会成员均不赞成举手表决。）也有少部分村民议事会对议定事项，采取签字表决的方式进行。

三、乡镇、村两委、群众对议事会制度的看法

（一）乡镇的看法：

约三分之二以上的乡镇认为，推行议事会制度很有必要，有利于解决当前村民自治组织自治能力弱，村干部与村民之间，干群矛盾突出的问题。同时，为更加有效地解决当前农村产权制度改革、土地整理、统规统建、统规自建，农村公共服务和社会管理中，涉及村民利益调整，村组利益合理分配等问题，提供了一条行之有效的途径。

不到三分之一的乡镇认为，议事会制度只是一种管理村组事务的形式，目前，村上的组织太多，设立议事会必要性不大。只要村组班子搭建得好、战斗力强，照样能把工作推进好。

（二）村干部看法：

民主是一把钥匙，用好了，能开启家庭和睦的大门；

民主是一潭清水，你把它搅转了，能化解很多矛盾；

民主是一种武器，用好了它不但能保护你自己，还能帮助你克服重重困难。

这是青城山镇赤诚村支部书记、市十六届人大代表刘菱锋，在谈到村民议事会在村民自治组织中的作用时谈的体会。

绝大部分村组干部认为：议事会定的事情比村两委定的事情要稳当（群众认可度高，执行阻力小），议事会决定的事情后患比较少。议事会在加强基层民主、增进干群关系中，发挥了桥梁和纽带的重要作用。同时，大部分村干部也谈到，成立议事会以后，对村两委如何有效地开展工作，提出了创新要求。

仍有少数村干部认为：成立议事会削弱了村两委的职权，担心村委的议案通不过，担心由于大权旁落，对村干部的工作积极性会有影响。

（三）群众的看法：

在成立议事会时，群众认为这只是一种形式。但经过议事会开展工作，决定了一些事项后，群众认识到，村民议事会是他们发挥主体作用的有效平台，激发了他们参与村级事务的积极性，群众对议事会组成人员以及议事会决定事项的认可度普遍较高。

参加调研的一些村干部甚至打比方说：同一件事，通过村委会或议事会决定，可能是同一结果，但大多数群众对议事会决定的认可度要高于对村委会决定的认可度。

综上所述我们认为，全市农村新型村级治理机制半年多的实践证明：首先，她符合**市全面推进新农村建设，实行农村产权制度改革，实现统筹城乡、科学重建的实际。其次，她为农村群众参与自治决策，表达利益诉求，搭建了一个制度平台。第三，她在现行法律框架范围内，有效解决了群众参与自治决策的常态化问题，因而得到群众的广泛拥护。

四、新型农村基层治理机制实施半年多来，值得总结的经验

（一）对村民自治中群众通过议事会决定自治事务的首创精神，应当得到各级党委政府的肯定和尊重

向峨乡鹿池村，通过村民议事会议定，该村村民集中居住点由全体村民，通过投工投劳的方式，解决集中居住点卫生、治安等物管问题，并付诸实施。根据各个方面的意见反馈，目前该处农民集中居住点，社会治安和环境卫生状况均好于预期（群众迁入半年多来未发生过一起治安案件）。群众对自治模式满意度(来源：公务员在线 http://www.xiexiebang.com）高，邻里关系和睦。过去让村干部头疼的赡养老人问题，在邻里监督和村民舆论监督下得到有效解决。其做法和经验，建议有关部门及时予以总结推广，并建议在全市制定农村集中居住和城区受灾群众集中安置小区管理规范时，将鹿池模式作为物业管理的一种模式予以考虑。

（二）群众通过议事会解决涉及群众利益分配、利益调整等疑难问题的方式方法，以及由此形成的带普遍性的经验，应当及时总结推广

1、通过议事会确定农村低保户问题：如，蒲阳镇南乡村。村民议事会成立后，该村有14户向村委会提出确定低保的申请。经议事会根据低保标准逐一审查后认为，其中仅6户符合低保标准予以确认，并将结果向全村公示，公示后未被确认的8户既没有到村委会闹事，更没有到有关部门或市、乡两级政府上访。再如，翠月湖镇清江村，该村原有低保户38户，现经议事会审查，已取缔了10户，也未出现申请人不服，或闹事或上访的现象。

2、通过议事会解决宅基地调整问题：翠月湖镇清江村，在灾后重建过程中实施统规自建，选定的新集中居住点原来有28户，规划为集中居住点后增加为128户。议事会在广泛征求村民意见后拟定并通过了宅基地调整方案，方案涉及的128户农户未出现一户钉子户，群众都自觉配合统规自建方案实施，需要调整的住户自觉拆房。现该村统规自建集中居住点已基本竣工。

3、通过议事会解决统规统建分房问题:紫坪铺镇黎明村、岷江村建有统规统建集中居住点。以黎明村为例，该村统规统建村民集中居住点，住房共302套，参加分房的村民总数为1045人。根据市上相关文件规定，有一人户、二人户、三人户、五人户等不同分配标准，还有人户分离、户房分离、长期外出，以及是否出钱、出钱多少等复杂的实际情况。议事会在广泛征求村民意见，深入学习理解市上相关文件精神的基础上，破解了分房难题，群众对分配方案心服口服，无人闹事、上访。

4、通过议事会解决承包地确权颁证问题:天马镇向荣村作为全市承包地确权颁证和耕保基金发放的试点村，通过议事会和户代表会议，群众的广泛参与，形成了“双固化”（人口固化、面积固化）方案，群众积极配合相关部门开展工作，现该村土地实测工作已全面完成，并且全部按照“双固化”方案对应到户，全村617户逐户签字认可。

过去，上述问题是困扰乡镇和相关部门工作的难题，通过村民议事会这个平台，在群众的广泛参与下迎刃而解，其中的经验得失，值得我们认真总结，为全市深入推进以实施“四大基础工程”为载体的新农村建设，提供成功的范例支撑。

（三）乡镇党委政府在推进新型村级基层治理中的典型做法和经验，应当及时总结推广。

一是乡镇党委政府如何正确看待新型村级治理机制对乡镇工作的深远影响；如何正确处理基层政府依法行使农村公共事务管理权与群众依法行使自治权的相互关系；如何正确引导群众正确对待长远利益与眼前利益、乡镇整体经济发展与村组局部经济利益的相互关系，引导群众在依法行使自治决策权的过程中，服从和服务于市乡两级经济发展的宏观构架。

二是相关市级部门如何适应新型基层治理机制对其组织开展涉农专项工作的影响；如何进一步调整和完善其对农村工作的组织和评价体系。

五、值得重视和注意的几个问题及相关工作建议

（一）关于进一步明确界定并处理好村民议事会、监事会与村民（代表）大会、村支部、村委会、村级集体经济组织之间的关系。

1、村民（代表）大会系村民自治基层治理最高决策机构的法律地位，不容削弱和改变。村民议事会、监事会、村委会、村集体经济组织，都是以此为基础，经授权、委托而产生和形成的村级基层自治机构或组织形式。因此，农村新型村级基层治理机制的进一步健全和规范，应当始终围绕加强和完善村民（代表）大会制度这一终极目标进行。

2、村集体经济组织系村民因其身份和生产资料（主要是土地）彼此之间存在的天人依附关系，而形成的自然法人组织，其法律性质既是人合组织也是资合组织。根据《指导意见》关于村民议事会受村民（代表）大会委托，在授权范围内代行大会决策权的规定，村级集体经济组织法人代表的选任以及集体经济组织重大经济决策事项和重大经济开支事项，应当向议事会报告并经议事会决定后方可实施。在调查中有个别村反映，该村集体经济组织开支100余万元，未向议事会报告，至今议事会对开支情况不知情。我们认为，进一步规范对村集体经济组织管理，应当以理顺其和村民议事会的相互关系作为重点。

（二）在推行农村新型村级治理机制中，如何确保和加强党对村民自治的领导，应当引起高度重视

《村民委员会组织法》第三条规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。该条规定表明两点，党在农村的基层组织是实现村民自治的领导核心；其工作职责是，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。因此，农村新型村级治理机制中，发挥村党支部的作用，应当严格执行该条规定。另外，调查情况反映，村民议事会成员中，党员所占比例超过40%，这为村党支部在议事会中开展工作创造了良好的条件，建议在全市各村村民议事会中成立党小组，接受村党支部领导，引导村民议事会在党的政策和法律规定范围内，依法行使自治决策权。

（三）关于进一步规范和完善农村新型村级治理机制，使之制度化、规范化、常态化的问题。

1、规范议事会、监事会的产生程序，使之更具合法性：在调查期间，村民议事会、监事会行使权利的合法性问题，是乡镇、村十分关注的问题。《指导意见》对议事会、监事会的性质和职权届定较为明确。半年多的实践也证明了，她是当前解决村民自治“群众有序参与”的一种切实可行方式。特别是通过分级选举产生的议事会、监事会更符合农村村组利益调整的实际，但因其选举方式的合法性瑕疵，一旦被少数别有用心的人利用，通过召开村民（代表）大会否决议事会议定事项，会给村民议事会行使权利造成难以弥补的影响。为此，我们通过对《村民委员会组织法》及相关法律法规研究后认为，解决村民议事会、监事会制度合法性的核心途径在于：规范其产生程序。具体建议如下：

第一步：各村结合实行议事会、监事会制度半年多的实践，组织拟定关于组建村民议事会、监事会的决定；关于村民议事会、监事会选举办法；议事长、监事长选举办法；议事会和监事会成员、议事长、监事长任期、职责、辞职、罢免、补选规定；村民（代表）大会向村议事会、监事会委托行使自治决策权、监督权及委托行权范围的委托书；

第二步：召开村民（代表）大会，将上述事项列入会议议程，并在村民（代表）大会上通过；

第三步：将村民（代表）大会通过的上述事项，报所在乡镇备案；

第四步：按照村民（代表）大会通过的上述决定，组织选举，产生村民议事会、监事会、议事长、监事长，并将选举结果向全体村民公示后报所在乡镇备案；

第五步：议事会、监事会制定议事规则，经议事会、监事会会议通过后，向全体村民公示；

第六步：结合本村实际，根据公示后的议事规则开展日常工作。

２、村民议事会组成人员结构：《指导意见》明确了村民议事会、监事会、村委会，分别履行村级自治事务的决策、监督、执行权，其总体思路是通过权力制衡，实现民主决策、民主监督。在全市农村的实践中，村民议事会的构成有多种方式（对此《指导意见》未作具体规定），对于村委会成员是否进入议事会，不同地方的群众，有各自不同的看法和实际操作方法，对此我们不做过多的评价，效果还需要实践的进一步检验。但根据权力制衡理论，我们认为，对村“两委”成员占议事会成员的总体比例，应当设定一个适当的标准，以保证议事会决策的民主性。建议在总体上把握，以不超过30%为宜。如，中兴镇永安村，该村议事会成员23人，其中村“两委”成员13人，占议事会成员总数的56.5%，按照少数服从多数原则决定自治事务，从理论上讲难以避免村“两委”包办议定事项的结果发生，一旦成为事实，群众对议事会的认可度会大打折扣，也有悖于建立议事会、监事会制度的初衷。

（四）农村家族势力影响和操纵议事会成员选举防范措施的制定，应引起高度重视。

调查期间，有两件事情对我们触动较大，一件是胥家镇某村在选举议事会成员时，由于家族势力的干扰，选了四次才成功。第二件是某村议事会讨论嫁入人员入户问题时，因一家平时在村里处理各种关系比较圆滑，另一家则与各户关系一般，甚至比较糟糕，议事会对两家嫁入人员是否入户的议定结果，也是大相径庭。

应当客观地看到，我国农村在新中国建立前，已维系了两千多年的人情社会，家族势力对农村社会的影响由来已久、根深蒂固，其作用应当一分为二地看待，其对村民议事会决策的影响程度，还有待议事会制度社会实践的进一步深入，才能逐渐显露出来。

保证制度设计的公平性，是维系制度生命力的关键。上述案例在全市农村新型村级治理机制的实践中，目前还仅仅局限于个案，但足以引起我们的深思。调查期间，上述现象也引起了相关乡镇和村组干部的高度重视，并由此引发了对议事会议定事项范围的思考。一是对议事会的议事范围，除不得违反国家法律政策外，是否还应当有所限制，能不能凡事都议？二是针对村自治范围的具体事务，议事会该如何议定？是该侧重于讨论具体结果，还是该侧重于议定实施标准、方案？

对此，我们认为，应当从组织议事会议事的原则和技巧上予以把握。其一，原则上不主张议事会就某件具体事项，得出针对具体村民的具体结果，类似问题应当侧重于标准和方案的制定。其好处是避免同一事项，经过议事会讨论后，得出不同结果，保证议事会议事的公正性。其二，针对特定成员具体事项的议定，应当建立严格的回避制度，这样不仅可以保障议事的公正性，还可以防范农村家族势力操控议事会。其三，相关部门应当尽快组织对各村议事会成员特别是议事长的培训，提高他们处理相关问题的能力和技巧。

（五）村民议事会议定事项的效力问题，应当组织相关部门进行更加深入的研究

调查中发现，村民议事会议定事项的效力问题是乡镇、村两级组织反映最为强烈的问题。如青城山镇泰安村，考虑灾后重建发展乡村旅游，带动村民增收致富，村民议事会通过了全村灾后重建规划，但规划涉及三户村民搬迁问题，议定后难以实施。为此村两委带领村干部，前前后后做了三个多月工作，用村支部书记、议事会长的话说，如果执行不下去，以后议事会就不要议事了。由此可见，群众对维护议事会议定事项权威性的要求很强烈。

由于《村民委员会组织法》未对村级自治组织决定事项的效力做出具体规定，因此村民议事会议定事项的效力，没有法律保障。但根据最高人民法院关于村民自治组织制定的村规民约，其效力等同于民事协议的规定。我们认为，可以组织相关部门研究，村民（代表）大会委托村民议事会行使处分权的委托，能否视为合同法意义上的委托合同，而对全体村民产生约束力，从而在法律的具体适用中，明确议事会议定事项的效力，为农村新型村级治理机制的顺利实施，提供有效的司法保障。

当然，在解决村民自治事务的过程中，必须首先明确协商和调解是解决利益冲突的核心手段，司法介入仅仅是补充手段，且运用必须慎之又慎。

第二篇：市新型工业化建设调研报告

工业化是人类社会经济发展的必经阶段，是社会经济结构演变的必然结果，是衡量一个地区经济发展阶段与水平的重要标志。走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化之路，对安康社会实现突破发展有着巨大的推动作用，是跟进西部强省步伐的关健和突破口。

一、加快推进新型工业化势在必行

“十一五”以来，我市高度重视工业，全市上下大抓工业、抓大工业的氛围浓厚，工业经济保持了高速增长。2005年全市GDP达到137.85亿元，三次产业比重为25.54：29.79：44.67，以工业为主的二产成为拉动增长的中坚。经过三年的努力，到2009年，全市生产总值（GDP）达274.95亿元，三次产业结构比例为23.9：34.6：41.5。二产在三次产业中的比重提高了4.81个百分点，经济结构进一步优化，工业对经济社会发展的拉动作用明显增强。2009年，我市工业占GDP比重仅为22.6%，分别低于国家、省上17.7个、21.3个百分点，说明安康仍处于欠发达、欠开发的地区，工业起步晚，基础差，底子薄的局面尚未得到根本改变，工业经济总量小、结构不合理、发展方式粗放。当前，国家工业化水平已达到中后期，我市尚处于初期阶段，全市工业总产值在全省所占份额不足2%，在陕南三市中工业占生产总值比例最低。

在国家新一轮西部大开发展中，我市面临东部地区产业向中西部地区转移的良好机遇，应注意把握本地特色新型工业化道路的主要特点，放开视野，登高望远，加强战略思考和谋划，积极应对新挑战，牢牢把握新机遇，牢固树立循环经济理念，走出一条具有安康特色的新型工业化道路。

二、新型工业化的重点选择

全市经济发展的关键在工业，抓好工业是实现经济社会实现又好又快发展的有力保障。突出清洁能源、新型材料、富硒食品、生物医药、安康丝绸、装备制造、电子信息等重点，全力以赴抓好新型工业发展。力争到“十二五”末，全市三次产业比重调整到12：45：43左右，每年工业新增产值200亿元以上，到2015年，工业总产值达到1000亿元以上。

——推进清洁能源建设。加快汉江干流旬阳、白河水电站建设进度，完成岚河、任河、旬河、南江河等汉江支流小水电开发。力促石泉、旬阳火电项目尽早开工。密切与中广核集团的合作，坚持做好核电项目前期工作；加大生物柴油和燃料乙醇原料基地建设力度，适时发展生物质能源产业。积极筹划高纯硅、单晶硅、多晶硅项目，启动光伏产业。逐步形成水火并举、核电、生物质能、光伏产业等新能源和可再生能源兼具的陕西新兴能源基地。

——打造新型材料基地。以实施《安康新型材料产业发展规划》为带动，充分利用丰富的矿产资源，突出发展有色金属材料、钢铁、硅材料、钡化工、新型建材等矿石采选及其新型材料加工业，延伸产业链条。形成以矿产资源深度开发和综合利用为主的新型金属材料、新型无机非金属材料、硅材料和建筑材料工业体系，使之成为安康市新的经济增长点，打造陕南新型材料产业基地。

——壮大富硒食品集群。依托富硒资源，加快肉类、矿泉水、魔芋、茶叶、蔬菜等资源开发，引进战略投资，打造产业基地，培育龙头企业。围绕富硒产品的加工、销售，重点发展五条产业链。一是富硒茶生产、销售的链条，二是富硒水果、干果的品牌化包装、果脯生产以及核桃粉等固体饮料的开发、生产链条，三是富硒菌类的烘焙、包装、销售链条，四是魔芋相关产品的开发、生产链条，五是富硒肉制品的加工以及相配套的种猪培育、饲料加工、包装材料、物流运输以及相应的服务业链条。

——扩张生物医药规模。围绕“突出特色、打造品牌、扩张规模、提高效益”的思路，积极引进国内外大企业对现有医药企业进行嫁接改造，通过要素整合，体制、机制、技术创新，优化产品结构，壮大龙头企业。重点发展激素类原料药、中药饮片、植物提取、配方颗粒和各种剂型成药，推进生物医药产业现代化进程。发展建设3-5个在全国有重要影响力的自主品牌。

——提升安康丝

第三篇：农村新型社区治理实地调研

农村新型社区治理实地调研

张锋

随着城市化进程的加快，城市郊区形成一批农村新型社区（指在城市化进程中因征地、宅基地置换等原因形成的新型农村居民安置小区）。笔者实地对沪郊Z镇3个农村新型社区（新华苑、松岸华庭、新春小区）进行调研，发现新型社区治理中存在的问题亟需有关部门重视。

农村新型社区的类型与特点

自2004年以来，Z镇共有14个村千余户农民纳入动拆迁的范围。随着对失地农民的安置，在全镇范围内已形成3个动拆迁安置小区，分为3种类型：

一是宅基地置换小区，如新华苑。目前，小区共有房屋1059套，其中600多套为新华村村民安置房，其余为商品房。小区居民主要由两部分构成，一部分是原新华村村民，占所有居民的60%，剩余部分是通过购买商品房或租房入住小区的居民，人员结构相对复杂。在小区的管理上，完全沿用了原新华村建制，小区物业由新华村统一缴纳物业费，委托Z镇红枫物业公司管理，形成村“两委”单一管理模式。

二是动迁安置小区，如松岸华庭。松岸华庭始于2007年Z新镇规划，地处镇区中心，总户数为1453户，其中动迁安置房为954户（已经全部安置完毕），动迁户来自全镇13个村，户籍基本全在原村，小区登记在册的户籍人口只有92人。同时作为一个配套商品房项目，有商品房499户，业主来自全国各地，大部分为Z镇辖区内具有一定经济实力的外来人口，构成复杂。2008年12月小区成立管委会，开发商下属物业公司参与运作管理，业委会正在筹备之中，形成村居交叉管理模式。

三是动迁农民自建房聚居小区，如新春小区。目前小区占地面积约为2平方公里，由10个自然小区组成，总户数为905户。小区设有新春小区管委会，由于农民动拆迁享受镇保后并未将其户籍迁出（仍挂靠在原户籍村），导致目前小区的动迁户兼具农民和居民双重身份，呈现“离土不离村”的现象，形成了村居两头管模式。

笔者通过对以上3类农村新型社区的调研，发现它们都存在以下特点：

其一，人口结构呈多层次、多元化格局。由于这些拆迁安置小区距离镇区、工业区较近，交通便利，出租和转让的成本也较低廉，吸引了大量外来务工人员和流动人员入住，加之动迁房到期上市交易、配套商品房等因素，使其在某种意义上成为失地农民和各阶层人员共享的“移民社区”，人口结构呈现多层次多元化的格局，社区的建设和治理也面临着不同于以往城市或农村社区治理的全新挑战。

其二，管理体制多样化，利弊并存。如新华村村“两委”统一管理模式基本延续原村“两委”的方式，管理严格，原村村民凝聚力强，但在外来人员管理上，基本处在空白状态；松岸华庭村居交叉管理模式管理部门相对多，能够多方位的为居民提供管理和服务，但是各部门之间各自为政，政出多门，容易出现扯皮现象；新春小区村居两头管模式由村居两方面负责，容易出现小区管理与村管理的脱节，产生政策盲点。

农村新型社区治理面临的困境

第一，失地农民的市民化问题。主要体现在农村新型社区居民对身份的转变尚不能适应，造成社区内出现“农村乱象”。农民搬进社区后，虽然脱离了独门独户的散居生活环境，并通过“镇保”实现了由农民身份向市民身份的转变，但原有的许多农村行为习惯和生活方式却继续沿袭，其思想观念、行为方式在一定程度上仍然保持着农村本色。尤其是中、老年居民，脱离不了长久以来的农耕情节，在搬迁入住后，在绿化带开垦土地种植蔬菜、用粪便施肥，随地吐痰、不定点倾倒垃圾、燃放鞭炮、随意堆放农具、利用小区绿化晾晒衣物等现象也比较常见，对新建成的社区绿化和环境卫生造成了不良影响。

第二，外来人口的社区融入问题。一般来说，传统农村社区即是一个熟人、半熟人社会，成员大多世代相交，农村新型社区则打破了传统的村域限制，成员构成相对复杂，呈现“散”的状态，动拆迁村庄散了，产业分工村民散了，生活好了邻里间却陌生了。不同背景、不同生活方式的居民由于缺乏沟通和交叉，特别是在一些社区如松岸华庭，动迁房和商品房分为不同的片区，造成社区居民间的分层分片现象，这在很大程度上冲淡了居民的社区意识和归属感。

第三，居民福利待遇不对等问题。动迁居民搬进社区后，虽然生活环境已经脱离了原来的村域，但户籍大多仍保留在原村，可以继续享受由原村集体资产带来的如“有线电视免费安装”、“子女上大学补贴”、“大病补贴”、“丧葬补贴”、“重阳节补贴”等多种福利待遇，其他购房入住的居民则无此待遇（户籍在小区的除外）。同时由于各村经济实力不同，必然导致同一社区内来自不同村的动迁户之间福利待遇也存在差异。这种同一社区内居民由于身份差异所导致的利益分配不对等，很多情况下可能演变为各种矛盾的导火索。

第四，社区干部角色转换问题。目前农村新型社区管理人员大多来源于原村两委干部。与行政村发展村集体经济、推进新农村建设不同，社区管理的重心是社区公共服务。这对于习惯村两委工作方式的社区管理者来说是一个全新的课题。对于村民的管理他们在长期的实践摸索中，形成了各具特色的“土”法子，但面对结构复杂的上了楼的居民们，均出现了“无从下手”的不适感，大多仍沿用老办法；同时也对发展社区文化、创建社区环境、搞好社区服务、扩大工作覆盖、调适农民心态等方面还缺少工作思路，找不到工作抓手、摸不着工作门路。

第五，社区管理缺位、错位问题。面对农村新型社区管理过程中所出现的各种“新”情况——各种管理关系的复杂性、村居管理模式的差异性以及现有管理体制的限制性，各种沿袭的或者新设立的社区管理机构的管理经验显然是不足的，普遍出现了职能定位不清晰的问题，加之人员及资金缺乏等问题，致使新型社区目前仍存在着明显的管理缺陷。除新华苑沿用村两委单独管理模式以外，其他两个小区均存在“多头”管理现象，各机构之间如无明确的职能划分，管理过程中极易出现不问不管、相互推诿的状况，出现“真空地带”，导致社区管理缺位、错位问题出现。

第四篇：农村公益事业建设机制调研

农村公益事业建设机制调研

随着国家“三农”政策的不断加强和推进，广大农村乘着“强农惠农”的强劲东风，建设社会主义新农村的步伐越来越快，其中最为突出的就是农村公益事业的发展。进行新农村建设，就要加快发展农村教育、卫生、文化等社会等公益事业，着力解决“看病难、看病贵、上学难”等一系列与农民群众生活息息相关的问题，让农民群众从新农村建设中真正受益。免征农业税后，农村公益事业建设资金筹资途径发生变化。在国家投资有限，地方财政紧缺，摊派集资废止，“一事一议”筹资难度大的情况下，农村公益事业怎么办？所以我们应通过更多的是地调查，了解掌握各地村级公益事业建设的实际情况，分析村级公益事业建设中存在的困难和问题，研究和探讨创新村级公益事业建设投入机制问题。

一、农村公益事业建设调查中发现的问题

1、农村村委会大多很困难。取消农业税后，村级集体经济收入减少，特别是国家明令禁止向老百姓集资摊派，几乎导致村集体无处来钱，而刚性支出又加剧了收支矛盾，一些基层组织因此负债累累，村干部无人愿当，日常工作难以为继，在上级每年对村级机构实行转移支付后，由于经费非常有限，也只能勉强维持日常运转，农村公路兴建维护、农田水利建设、学校及卫生防疫等公益事业建设因无经费投入而陷入停滞状态。

2、农村公益事业建设欲罢不能，逼迫上阵。广大农村群众对改善自已生产生活条件的愿望非常迫切，特别是国家出台相关优惠政策后，更是群情振奋，常常以“丧失国家大好政策机遇是千古罪人”的说辞强烈要求村委会进行公益基础建设，而有很多的群众却把持国家的相关政策不愿出资出力，加上周边村组的发展变化，使得在职村干部有一种强烈的危机感和竞争意识，于是采取走一步看一步的方法仓促进行公益事业建设，结果是自筹配套资金不能到位而造成建设项目半途而废，或是承建者垫资建成后无法支付建设承包款，引发债权人采取堵路、封门、上访、上诉甚至威胁村干部人身安全等极端形式向村委会负责人逼债，严重影响社会公平和稳定，形成群众受益而村干部受难的尴尬局面。

3、村级“一事一议”筹资筹劳难以兑现。按照国家相关政策，农村在进行公益事业建设时存在资金缺口，可以通过召开村民大会，以“一事一议”的形式向受益群众筹资筹劳，但事实却上是会开了，手举了，字也签了，而临到了出资投劳的时候却推三阻四，不愿履行承诺，加之农村劳动力大量外流，出资投劳不均衡的现状，村级“一事一议”形同废纸，难以实现筹资筹劳的初衷，有的完全是为了争得国家对“一事一议”的奖补资金采取的一种形式。

4、农村公益事业建设陷入恶性循环。为填补公益事业建设资金缺口，村级组织在走投无路的情况下，不得不拆东墙补西墙以解燃眉之急，以变卖集体资产甚至是不惜牺牲自然环境来获得公益事业建设资金，往往是竭泽而渔，吃尽子孙饭，暂时获得眼前的建设资金而丧失长远发展的基础条件，或者是置村级日常工作而不顾，长期在外找关系争资金，失去村级组织的必要作用，造成各项中心工作无法推动，上级政令无人贯彻执行的局面。

二、加快发展农村公益事业的对策建议加快农村公益事业发展，是贯彻落实科学发展观的要求，也是全面建设社会主义新农村的重要内容，农村公益事业停滞不前，必然会影响全面建设小康社会整体进程。

1、各级财政应切实加大对村级组织的扶持力度。

真正贯彻工业反哺农业，城市支持农村的方针，把反哺和支持的重点放在农村公益事业建设上。要以建立农村公共财政体系为重点目标，并按照建立公共财政体制和现代税制的要求，逐步统一城乡税制，以税惠农；各级财政要建立农村公益事业发展资金预算制度；深化财政体制改革，合理划分各级政府的事权和财权，调整国民收入分配结构，加大公共财政对农村公益事业的投入比重，并建立规范的转移支付制度，逐步向农村倾斜，使公共财政成为农村公益事业发展的主要投入主体。

2、规范“一事一议”筹资筹劳制度，推进“一事一议”有序实施

农村公益事业建设都是广大农民直接受益的基础设施建设，要正确引导农民积极参与，根据各自的实际情况灵活处理，可以以资代劳，也可以以劳代资。广大农村基层干部要严格区分加重农民负担和农民自愿投工投资改善自已生产生活条件的政策界限，进一步完善“一事一议”制度，充分发挥农民群众发展公益事业的积极性、主动性和创造性，在遵循公开、透明、自愿、协商原则和经村民代表会议讨论，确定那些农民直接受益的建设项目，可以将几年的“一事一议”筹集的资金集中起来使用，循序渐进兴办公益事业。在运作过程中要及时将筹集的资金和使用情况全面公开，让广大群众在明明白白中心甘情愿的出资投劳，使农村基层干部在清清白白中理直气壮的运营管理。

3、创新公益事业建设资金筹措机制，开辟建设资金来源的新途径 农村公益事业建设，无疑最终应以国家投入为主渠道，但是就目前而言，一方面巨大的资金缺口使国家现时财力无法支撑；另一方面国民经济的快速发展，财政收入以加速度增长，对未来财力有良好预期。针对这种情况，可考虑在一定限度内，发行公益事业建设国债或公债，缓解国家财力供给与建设资金需求在时间上的矛盾，突破农村公益事业建设中的资金瓶颈。借未来资金解燃眉之急。这样，既解决了社会闲散资金无法聚集利用的问题，又解决了公益事业建设等米下锅的困境。

4、改革支农资金的投入机制和投入方式，提高资金的使用效率。

可以考虑把各项惠农补贴资金集中起来，统一使用到农村公益事业建设中去。按现在的惠农资金的发放形式，把各项补帖资金核发到每一个农户家庭，政府既费力，又费钱，且各农户有限的资金在实际生产生活中发挥不了大的作用，不能从根本上解决生产生活中存在的困难，如能在农民同意的基础上，把各项惠农补帖资金以村为单位集中管理起来，作为农村公益事业建设专项资金，集少成多办大事，效益会更好。这项措施能否顺利实施的关健是要加强资金的管理，切实赢得广大农民群众的信任。

总之，建设好农村公益事业，是关系到全面建设惠及所有人的更高标准的小康社会，是统筹城乡发展和构建和谐社会重要而复杂的社会系统工程，需要我们从建设社会主义新农村的战略高度来认识这个问题，以科学发展观为指导思想，开展积极的探索和创造性的工作。

第五篇：基层组织建设机制调研报告

关于在加强和创新社会管理工作中落实 基层组织建设工作机制的调研报告

城关区委组织部

根据全市加强和创新社会管理工作的统一安排和部署，为进一步完善《拉萨市基层组织建设工作机制》和《拉萨市群团组织建设工作机制》，从4月23日起，由市委组织部牵头，由市人社局、市民政局、团市委、市工商联和城关区委组织部等相关单位参与的调研组一行深入城关区加强和创新社会管理试点单位开展了为期3天的调研工作。现将调研情况报告如下：

一、调研基本情况

此次调研按照‚分领域、分行业、分团体‛的工作思路，围绕‚城市党建区域化‛、‚扩大群团组织覆盖面‛、‚增强行业党群组织工作影响力‛、‚创新基层党群组织设臵形式‛等内容，分别深入城关区八廓街道、扎细街道、蔡公堂乡，先后召开3次座谈会，全面细致地了解试点乡（街道)的基层党组织建设和群团组织建设现状、发挥作用情况，积极征求基层干部在加强和创新社会管理工作中推进基层组织建设工作方面的意见和建议。

干部，加大对不称职、不胜任、甚至不作为的现职领导干部的调整力度，关心长期踏实工作、表现突出的干部，鲜明体现了党的干部路线和用人导向。精心挑选多批村(社区)党支部书记赴北京、江苏、云南、四川等地考察学习社区工作先进经验，提高基层干部综合素质，并形成了街道社区干部赴内地挂职锻炼的长效机制。认真组织加强和创新社会管理试点街道、社区及办公室工作人员赴北京市东城区实地学习考察网格化社会管理工作，加快推进作为试点单位的首府城区加强和创新社会管理各项工作。通过制定下发《村(社区)‚两委‛班子绩效考核办法(试行)》, 先后两次提高村(社区)‚两委‛班子成员待遇，逐步建立起可行的村(社区)干部激励机制。出台了《关于对城关区离职离岗村(居)基层干部实行生活补贴制度的意见》, 缓解了离职离岗村(社区)干部后顾之忧，体现了组织的温暖和关心。认真落实《发展党员规划》，定期开办入党积极分子和预备党员培训班，严格采取‚一荐、二选、三送、四包‛的方法发展党员，并结合发展党员工作开展‚一年绿化一所学校‛植树活动。充分发挥已建立的 42 个农村现代远程教育终端站点的作用，把农村党员干部现代远程教育作为大规模培训党员干部群众的主要平台，建立起分层次、重实效的培训模式，受到了党员干部和农民群众的普遍欢迎。

狠抓基层组织建设。以新成立街道党工委、寺庙管委会、离退休干部职工‚心系城关、共享和谐‛大型活动。自治区流动党员服务管理工作现场会在城关区成功召开。八廓街道党委被授予‚全国先进基层党组织‛荣誉称号，并与扎细社区党支部共同荣获‚自治区十佳基层党组织‛。扎细街道被国家民政部评为‚全国和谐社区建设示范街道‛, 俄杰塘社区被国家民政部评为‚全国和谐社区建设示范社区‛。

狠抓作风建设和反腐倡廉建设。深入贯彻两个《条例》,以‚领导干部作风建设年‛为契机，扎实开展廉政文化‚六进‛活动，在全市率先建立法制警示教育基地，加大宣传教育，筑牢党员干部思想道德防线。注重机关效能建设，以工作承诺制为抓手，实行年初工作承诺、年中工作检查、年底述职述廉报告，推动工作落实，认真做好了基层党组织及党员干部的作风建设和反腐倡廉建设。

科学推进群团组织建设。城关区历来高度重视群团组织建设工作，通过健全引领机制，解决了动力不强的问题；通过健全联动机制，解决职责不明的问题；通过健全落实机制，解决执行不力的问题；通过健全创新机制，解决活力不足的问题；通过了健全互促机制，解决‚两张皮‛的问题。

三、存在的问题和对策

作为西藏首府城区，城关区应充分发挥首位度作用，切实发挥基层党组织在基层社会管理中的领导核心作用，充分发挥群团组织在加强基层组织建设中的桥梁纽带作用。近年

要以‚基层组织建设年‛和‚创先争优强基惠民‛活动为抓手，以强组织增活力、创先争优迎十八大为主线，以提高基层党建工作科学化水平为目标，按照健全基层组织体系、扩大党的工作覆盖面、抓好重点领域的基层党建工作为基本工作方向，积极探索在农牧民专业合作组织、专业协会、产业链、外出务工经商人员集中地建立党组织的有效途径，加大在中小学校、非公有制经济组织和社会组织中建立党组织工作力度，并加强寺管会党组织建设工作。

完善党建联席会议制度，构建全社会各领域全面参与的党建工作大格局。在开展加强和创新社会管理工作中，基层遇到的很大一个困难是驻区单位对社区建设的参与度不高、干部的社区居民意识不强，提高驻区单位党组织和党员参与社区建设意识和热情工作势在必行。近年来，城关区在县级和乡(街道)层面全面推广了党建工作联席会议制度，取得了一定的成效，尤其是两岛街道党工委在实行党建联席会议制度工作上一直走在前列。要进一步规范和扩大联席会议制度，积极借鉴联席会议制度模式，以担任兼职委员等方式为手段，全面推广街道大工委制。建议驻区单位政工人事部门负责人和非公企业党组负责人进乡党委（街道党工委), 纳为兼职委员，流动党支部负责人进社区‚两委‛班子，切实建立沟通衔接机制，激发参与热情，实现共驻共建，共享改革成果的良好机制。

过组织对接、资源联享、活动联办、制度联建等方式，增强网格内党群共建合力。

进一步加强流动党员服务管理工作。目前，在流动党员服务管理工作上存在基层党组织对流动党员管理服务工作的认识不够深刻，流动党员去向难掌握，隐形党员、口袋党员多，流动党员重管理、轻服务等现象。要积极寻找流动党员服务管理工作的突破口，进一步提升流动党员服务管理水平。加强与流动党员流出地党组织之间的联系，建立经常性沟通交流工作机制，并积极帮助城关区外省市县建立驻拉萨党支部建设工作。同时，要协调流出地党组织，在党员外出时，流出地党组织及时摸清党员的个人信息、从业情况、流动行踪、联系方式等，发放《流动党员活动证》, 并积极与城关区流动党支部进行沟通，确保流动党员在管理上‚离乡不离党、流动不流失‛。要加强对流动党员的教育工作，提高流动党员的党性意识。加大对流动党员的服务力度，注重关怀激励，主动为流动党员提供信息咨询、技能培训服务，对生活困难的流动党员给予救助。要搭建沟通交流平台和发挥作用平台。定期召开流动党员座谈会，向流动党员通报全区的经济发展形势和党建工作情况，听取流动党员的意见和建议。坚持在流动党员中，组织开展‚党员奉献日‛等主题实践活动，组织流动党员积极参与村居建设管理。同时，要注重发现和培养流动党员中的优秀分子，评选‚优秀共产党