我国的公益诉讼应由检察机关提起

第一篇：我国的公益诉讼应由检察机关提起

我国法律的理论界和实务界对检察机关是否有权利提起民事公诉存在很大争议，早在上世纪80年代制定民事诉讼法之时就曾展开过一场讨论。但是反对的呼声很高，认为检察机关的宪法定位就是国家的法律监督机关，如果参与诉讼就背离了其法律监督的属性。因此在1982年制定《中华人民共和国民事诉讼法》时只加进了“人民检察院有权对民事审判活动实行法律

监督”的原则性规定。九十年代修改《民事诉讼法》的时候，增加了第一百八十五条“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：(一)原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；(二)原判决、裁定适用法律确有错误的；(三)人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；(四)审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”但同级检察院没有抗诉权、抗诉不影响执行，使这种事后监督的制度很不完善。并且仍旧没有明确涉及检察机关提起诉讼和参与诉讼的问题,即使是对国有资产流失案件，目前也仅有少数地方的检察院提起过民事公诉，有一部分是支持起诉。考量反对检察机关提起公益诉讼，其主要依据大致是以下两点：

1.我国的检察机关的宪法定位法律监督机关，与国外的检察机关在法律地位及法律性质上存在本质区别。其主要职能是保证国家法律得到正确、统一实施，维护国家、社会的利益。如果检察机关介入诉讼，成为当事人一方，就违反了其宪法定位。另外检察机关以当事人一方的法律地位出席法庭，其监督职能就会削弱。

2.检察机关提起公益诉讼势必会打乱原来的诉讼架构。有学者认为，“法院与原、被告之间形成一个等腰三角形的结构模式”，这样使得双方的力量不能保持平衡。此外，由于检察机关地位的特殊性，在现行法律框架下介入民事诉讼，非但不能维护法律尊严，实现公平正义，甚至会动摇其现有的地位和形象。

但是随着社会的不断发展，大量的公益案件呈现在我们面前，这是不容回避的现实问题。提起公益诉讼的主体是否归于检察机关，要从发展的角度、尊重客观现实，全面研究，稳妥推进，不能因为检察机关提起公益诉讼在理论上存在问题就停止前进，因为理论也是发展的，因噎废食是不可取的。从公益诉讼的发展情况看，大多数国家都规定检察机关有权提起民事诉讼以维护公共利益，我国可以借鉴外国的立法例，发展相关理论和实践。从我国国情和法制建设的具体情况，我国的公益诉讼由检察机关作为诉讼主体还是比较可行的。

（一）检察机关提起公益诉讼的依据

１、从检察机关的性质看，由检察机关提起公益诉讼较为恰切。检察机关作为国家的法律监督机关，其职责是确保法律的统一正确实施，维护国家利益和社会公共利益。其中一个重要的手段就是代表国家提起公诉。对危害社会构成犯罪的刑事案件可以进行刑事公诉，对于侵害国家利益和社会公共利益的民事案件为什么不能提起民事公诉？其理一也。同样，在民事和行政法律监督中，检察机关也完全有权力而且有责任以此种方式实现对民事法律和行政法律实施的监督。《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”检察机关提起公益诉讼，是实施法律监督职责的重要方式，是通过参与诉讼的方式维护国家、公共利益。近年来，各地检察机关已经进行了一些尝试，虽然遇到一些问题，但也积累了不少经验，并且取得了明显的成绩。比如河南省信阳市检察机关仅2005年就办理公益诉讼案件10余起，主要是国有资产流失案件，大多是以支持起诉和检察建议的方式办理的，挽回损失上百万元，因此，由检察机关提起公益诉讼有法理上和实践上的优势。

２、从现有法律看，由检察机关提起公益诉讼与《民事诉讼法》第15条的立法精神是一致的。《民事诉讼法》第15条规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”该条规定可能是我国现行法律中唯一带有公益诉讼意思的法条，这里规定提起公益诉讼的主体可以是机关、社会团体、企业事业单位，没有具体规定由哪个机关、哪个团体、哪个单位来作为主体，这里规定的方式仅仅是支持起诉，如果把主体限定为检察机关，把方式规定为直接起诉或支持起诉，那么，我国的公益诉讼制度就是比较完善的了。

３、从检察机关的法律地位看，检察机关提起公益诉讼争议最少。人民代表大会制度是我国的根本政治体制，全国人民代表大会是国家的最高权力机关。“一府两院

”由人大产生，对人大负责，受人大监督。可见，在我国现有的政治格局下，检察机关是人民民主专政的工具，其属性是法律监督，其职责是维护国家法律的统一和正确行使，其目的是维护国家利益和人民群众的公共利益。因此，在我国并不存在检察机关代表哪一方利益的问题，人民检察院代表的是全国人民的整体权利和国家的全局利益，那么当这两种利益受到损害时，检察

机关就完全有资格代表国家或群体提起公益诉讼。

４、从公益诉讼案件的特点出发，也应由检察机关提起诉讼。首先，在国有资产流失、弱势群体遭受损害、环境污染等侵犯公共利益的案件中，其受害人是不特定的。如果没有特定机关作为主体提起诉讼，就会出现有受害方而没有诉讼者的局面，诉讼程序很有可能无法启动。其次，从公益诉讼的特点分析，致害方和加害方的力量对比具有失衡性，受害方在诉讼中处于劣势地位。如果不依靠国家强有力的公权支持诉讼，就会是使得原本处于劣势的一方无法平等的参与诉讼，公平正义也就无法体现。

（二）检察机关提起公益公诉的范围

公益诉讼的范围应当包括两个方面：

１、行政公益诉讼

（1）、行政公益诉讼指为维护国家利益和社会公共利益，对侵犯上述利益的行政行为或类似行政行为提起的诉讼。危害公共利益的行政行为包括：

（一）政府机关的不当行政行为，分为不当抽象行政行为和不当具体行政行为；

（二）政府机关以行政权为根据的民事行为，包括出让土地、出售企业、政府采购、工程发包等；

（三）在行政权行使过程中的不当事实行为，包括形象工程、公款消费等；

（四）政府机关消极的不作为行为包括不履行法定职责、对违法行为不加制止等，比如前文提到的某工商管理局对违法制售假劣药品查处不力的行为就是典型的例子。

２、民事公益诉讼

（１）侵害国家经济利益案件。我国的所有制形式是社会主义公有国家，包括全民所有和集体所有，这是我国经济基础主体。国家通过对国有资产的占有、使用和管理行使国家公权力，维护社会公共秩序，建设公共设施，建立公共福利。近些年在经济体制转型的过程中，包括国有企业转租转让、股份制改造、整体出售等，出现了严重的国有资产流失现象。这些不法分子对国有资产的侵害实质上就是对社会公共利益的侵害。这类案件纳入公益诉讼范围势在必行，否则就不能遏制国有资产严重流失的现象。

（２）环境、资源保护案件。近年来，我国经济持续快速发展，经济年增长率超过发达国家水平，但最大的隐忧就是环境恶化严重，正在重复走西方国家“先污染，后治理”的老路，环境污染呈上升趋势，生态破坏加剧，环境安全保护已迫在眉睫。环境、资源保护案件受害者众，但受害人又不具体不特定。比如生态环境遭受破坏、水土大量流失、大气遭受污染等，很难找到明确的受害人，有些损害将会在一定时间之后才能显现出来。因此，这类案件列入公益诉讼范围也是我国走可持续发展之路的迫切需要。

（３）侵害弱势群体的案件。随着我国市场经济的不断深入发展，出现了许多新的矛盾和问题，也出现了一些弱势群体。比如下岗工人、农民工等，这些人的利益很容易受到侵害，但依靠其自身力量有很难获得司法救济，因此，当这些弱势群体的合法权益受到侵害时，应当有人站出来维护他们的利益，最合适的方法就是提起公益诉讼。

（４）土地开发中的案件。产业经济的快速发展必定会带来地产经济的发展，近年来土地开发的热潮一浪高过一浪。有些行政机关在未作具体细致的调查研究情况下，盲目启动土地一级市场，违规违法出让土地，搞所谓的整体开发、连片开发。这样做导致两个不良后果：一是房地产经济混乱，出现泡沫经济；二是基于一些非正常因素拖延对该片土地的开发甚至不开发，造成土地的闲置和国土资源的浪费。我国土地所有权属于国家，如果没有特定的机关启动公益诉讼，那么土地侵权案件就不能进入诉讼渠道，国家土地所有权何以保护？

在我国当前的形势下，建立公益诉讼制度对于构建和谐社会是十分必要的。尽管建立有我国特色的公益诉讼制度，尚存在着诸多技术性问题有待解决，但是通过不断的研究和实践，许多问题都能逐步得到解决。在目前情况下，由检察机关负责提起诉讼，是必要而且可行的，比较符合现阶段中国的法律和社会现状。

第二篇：《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》

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www.xiexiebang.com 《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》

与你息息相关的公益诉讼—— 最高检发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》

最高检公布检察机关提起公益诉讼改革试点方案制定经过

7月2日，最高人民检察院对外发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《改革试点方案》)。依据该方案,检察机关提起公益诉讼,免缴诉讼费。检察机关提起民事公益诉讼的案件中,被告没有反诉权。

公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为,由法律规定的国家机关或组织向法院提起诉讼的制度。它包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。

依据《改革试点方案》,检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向法院提起民事公益诉讼。

检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向法院提起行政公益诉讼。试点期间,重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。

据悉,公益诉讼案件中,检察机关是以“公益诉讼人”的身份提起诉讼。民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关,以及法律、法规、规章授权的组织。

为提高检察监督的效力,发挥行政机关履行职责的能动性,有效节约司法资源,《改革试点方案》设置了诉前程序。规定在提起民事公益诉讼之前,检察机关应当依法督促或者支持法律规定的机关或者有关组织向法院提起民事公益诉讼。在提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。好问律师APP

www.xiexiebang.com 经过诉前程序,法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起民事公益诉讼,向法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉的诉讼请求;行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起行政公益诉讼,向法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效的诉讼请求。

检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼,应当有明确的被告、具体的诉讼请求、社会公共利益受到损害的初步证据,并应当制作公益诉讼起诉书。

最高检:检察机关提起公益诉讼免缴诉讼费 设有诉前程序

7月2日，最高人民检察院对外发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《改革试点方案》)。依据该方案,检察机关提起公益诉讼,免缴诉讼费。检察机关提起民事公益诉讼的案件中,被告没有反诉权。

公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为,由法律规定的国家机关或组织向法院提起诉讼的制度。它包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。

依据《改革试点方案》,检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向法院提起民事公益诉讼。

检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向法院提起行政公益诉讼。试点期间,重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。

据悉,公益诉讼案件中,检察机关是以“公益诉讼人”的身份提起诉讼。民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关,以及法律、法规、规章授权的组织。

为提高检察监督的效力,发挥行政机关履行职责的能动性,有效节约司法资源,《改革试点方案》设置了诉前程序。规定在提起民事公益诉讼之前,检察机关应当依好问律师APP

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经过诉前程序,法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起民事公益诉讼,向法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉的诉讼请求;行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起行政公益诉讼,向法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效的诉讼请求。

检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼,应当有明确的被告、具体的诉讼请求、社会公共利益受到损害的初步证据,并应当制作公益诉讼起诉书。

地方检察院拟向法院提起公益诉讼的案件需报最高检审批

7月2日，最高人民检察院对外发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《改革试点方案》)。依据《改革试点方案》,最高人民检察院选择在北京、内蒙古等13个省、自治区、直辖市的检察院开展为期两年的改革试点。试点期间,地方检察院拟决定向法院提起公益诉讼的案件,一律先行层报最高检审批。

最高检新闻发言人肖玮表示,试点进行中,最高检将与最高法共同加强对试点工作的组织指导和监督检查,适时就公益诉讼案件管辖、起诉、审理中涉及的具体问题,联合作出实施办法,报全国人民代表大会常务委员会备案,并及时就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作出中期报告。试点期满后,对实践证明可行的,适时提请全国人民代表大会常务委员会修改完善有关法律。

肖玮向记者介绍,为确保检察机关提起公益诉讼改革试点工作稳步推进,检察机关还将加强与全国人大常委会法工委、国务院法制办等部门的沟通联系,并积极与最高法协商,共同加强对改革试点工作的部署、推进和监督检查,使改革试点的各项工作有序开展。（正义网）

一图读懂公益诉讼

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www.xiexiebang.com 你还在担心环境污染没人管吗？你还在发愁吃到有毒有害食品无处说理吗？现在有招儿了，检察机关可以提起公益诉讼了，这些问题统统帮你解决。7月1日，全国人大常委会授权最高检在北京等13省市区开展提起公益诉讼改革试点。看似“高大上”的公益诉讼其实与你息息相关

第三篇：检察机关提起公益诉讼改革试点方案

【发布单位】最高人民检察院 【发布文号】

【发布日期】2015-07-02 【生效日期】2015-07-02 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】新华社

检察机关提起公益诉讼改革试点方案

为贯彻落实党的十八届四中全会关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求，现就检察机关提起公益诉讼改革试点提出如下方案。

一、目标和原则

按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的改革部署，积极探索建立检察机关提起公益诉讼制度，充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。

（一）坚持改革正确方向。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，发展完善中国特色社会主义检察制度，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。

（二）立足法律监督职能。坚持检察机关职能定位，把握提起公益诉讼的条件、范围和程序，既强化对公共利益的保护，又严格规范行使检察权。

（三）有效保护公共利益。针对生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况，及时提起民事或行政公益诉讼，加强对国家和社会公共利益的保护。

（四）严格依法有序推进。根据民事诉讼法、行政诉讼法等法律的有关规定和全国人大常委会的授权决定，确保改革试点在法律框架和授权范围内开展，维护法制的统一和权威。

二、主要内容

（一）提起民事公益诉讼

1.试点案件范围。检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。

2.诉讼参加人。检察机关以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼。民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。检察机关提起民事公益诉讼，被告没有反诉权。

3.诉前程序。检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。

4.提起诉讼。经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼。检察机关提起民事公益诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求、社会公共利益受到损害的初步证据，并应当制作公益诉讼起诉书。5.诉讼请求。检察机关可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。

（二）提起行政公益诉讼

1.试点案件范围。检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。

2.诉讼参加人。检察机关以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。

3.诉前程序。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。

4.提起诉讼。经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。检察机关提起行政公益诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求、国家和社会公共利益受到侵害的初步证据，并应当制作公益诉讼起诉书。

5.诉讼请求。检察机关可以向人民法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。

（三）其他事项

1.试点期间，地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当先行层报最高人民检察院审查批准。

2.提起公益诉讼，检察机关免缴诉讼费。

3.提起公益诉讼，试点方案没有规定的，适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。

三、方案实施

（一）立法机关授权。提请全国人大常委会2015年6月授权，自2015年7月起开展改革试点，试点期限为两年。

（二）积极开展试点。2015年7月，根据全国人大常委会的授权和改革试点方案，制定出台试点实施办法，并选择北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市开展试点。

（三）推动相关法律修改完善。及时总结试点经验和成效，积极推动相关法律的修改完善。

四、工作要求

一要坚持统筹谋划。加强顶层设计，确立检察机关提起公益诉讼的基本制度和规范，统筹规划具体时间表和路线图。按照可复制、可推广的要求，鼓励试点地区发挥首创精神，推动制度创新。

二要积极稳妥推进。探索建立检察机关提起公益诉讼制度，既要积极推动，加强对试点工作的指导和督促；又要稳妥慎重，严格程序，努力确保法律效果和社会效果的统一。要逐步形成成熟的经验，再推动立法完善。三要加强协调配合。各试点单位要加强请示报告和沟通协调，积极争取地方党委、人大、政府和有关部门的支持，建立与人民法院的协调配合机制，共同推进改革试点工作稳步开展。

四要注重宣传引导。既要及时宣传改革试点的好经验、好做法和取得的成效；又要把握宣传策略，严格宣传纪律，正确引导社会预期，为改革试点营造良好的舆论环境。

本内容来源于政府官方网站，如需引用，请以正式文件为准。

第四篇：关于检察机关提起公益诉讼问题探究

关于检察机关提起公益诉讼问题探究

【摘要】 目前，由于我国法制不健全，法律规定不完善，在检察机关对于损害国家和社会公共利益该管不管，能不能提起公诉的问题上，理论界仍有很大争议。所以，加强检察机关提起公益诉讼的研究是十分必要的。

【关键词】 检察机关 公益诉讼 问题研究

1.关于检察机关提起公益诉讼的必要性和可行性

1.1检察机关提起公益诉讼是实现其基本职能的根本要求。实行法律监督，维护司法公正是检察机关的基本职能。近几年来，检察机关为实现其监督职能，采取了一系列检察监督方式。如检察意见、检察建议、民事抗诉程序中的和解、民事行政案件抗诉等，这些方式都发挥了相当的作用。国外许多国家的检察实践都有一个共同特点即以积极、主动的方式参与诉讼活动。因而有学者提出：“现代诉讼的基本理论认为，检察机关在诉讼中最突出、最主要的职责是代表国家公众把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程及裁判的结果进行监督。”

监督与诉讼是有机结合的，实现监督是诉讼的目的，诉讼是实现监督的形式和手段。对此列宁曾有过精辟的论述：“检察长的唯一职权和必须作的事情只有一件：监督整个共和国对法制有真正一致的理解，不管什么地方的差别，不受任何地方的影响。检察长的唯一职权是把案件提交到法院判决。”由于检察机关并无最终裁判权，但随着案件移交至法院及法院的受理，实现了监督权与诉讼权的转化。

1.2检察机关提起公益诉讼符合市场经济的效益原则，能达到诉讼经济的目的。国有资产的流失、公害案件以及随着行政权的扩张，侵害的不只是一个两个人，而是一定范围内的公众，甚至是一个国家的利益。在此情况下，若要求单个主体提起诉讼，其必然将承受巨大的物质和精神压力，不符合公平承担的原则。检察机关作为法律监督机关是国家利益代表，有维护法律统一正确实施，保护国家利益和公共利益不受侵害的义务。由其作为公益代表人参与诉讼既符合其本质要求，又能简化诉讼程序，节省大量的人力、物力、财力，有利于人民法院依法全面彻底的解决纠纷，有效地保护当事人合法权益，从而达到诉讼经济的目的。

1.3检察机关提出公益诉讼也是完善国家诉权的重要途径。国家诉权是指国家起诉损害其利益，破坏其管理秩序行为的权力。这里面主要包括两个方面：一是国家作为管理者，对破坏其管理秩序的，给予刑事处罚（或行政处罚，但这并非诉权的内容），这是公法领域的诉权；二是国家作为特殊民事主体，对损害其利益的，寻求司法保护的请求权，是私法领域的诉权。前者是我们熟悉的公诉权，而后者在我国还几乎是空白。因此允许检察机关对侵害国家利益，公共利益的行为提起公益诉讼是对我国国家诉权的健全，有利于充分保护国家利益和社会公共利益。

1.4检察机关提起公益诉讼是可行的。国家为了保护其利益不受侵犯，法律应当把起诉作为一种义务赋予特定的起诉主体，使主张公益的起诉变成一种公权力。根据公权力不得随意委托的理念，接受这种义务的起诉主体只能是国家机关，而不可能是公民、法人或其他组织。此外，由于有的案件涉及几个交叉的国家利益，这就会造成几个部门的互相推诿或重复劳动，有的涉及到地方利益，会受到地方政府的干预而起诉不能；由法院主动追究违法行为者的责任又不符合“不告不理”诉讼原则的要求。为此，笔者认为由检察机关代表国家提起诉讼的要求。为此，笔者认为由检察机关代表国家提诉讼，有以下理由：其一，检察机关是直接对全国人民代表大会负责的司法机关，全国人民代表大会授权行使国家诉权，由其代表国家提起诉讼依法有据。其二，检察机关作为法定监督机关，法律地位超脱，不易受干扰。其三，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍，与其它部门相比，更能胜任这一职责。其四，外国的检察实践已经证明，检察机关提起公益诉讼是切实可行的。

2.关于我国公益诉讼制度的立法构建

2.1确立“以公诉制度为主，私诉制度为辅”的公益诉讼制度模式。与公益诉讼私诉制度相对应的是公益诉讼的公诉制度。就目前能够代表国家行使诉讼权利的三个机关――人民代表大会，政府和人民检察院来看，人民检察院是唯一适格的公益诉讼公诉制度的主体。人民代表大会虽是国家的权力机关，但其主要行使立法权等抽象的权力，一般不涉及具体权力的行使，况且允许其参与诉讼必然会导致其为部门利益而滥用立法权，从而破坏法律自身的正义性。政府是国有资产和社会公共利益的管理者，但其所实施的一些行政行为也可能会侵害到国家和社会的公共利益，从而成为公益诉讼的被告人。因此，政府也不宜成为公益诉讼的主体。而检察机关却因其自身的特点而符合公益诉讼的主体的要求。首先，从检察机关的性质来看，人民检察院是国家的法律监督机关。“法律监督是国家赋予人民检察院监督执行和遵守法律的情况、维护法律正确统一实施的一种国家权力和法治活动。”从这一定义来看，检察机关的法律监督权中，含有广泛的诉讼权利，包括起诉、参与诉讼以及依上诉程序和审判监督程序提起抗诉的权力等。“只有这三项制度在民事行政领域相互联系、联结，才能构成民事行政法律监督权的整体，才符合我国设立该项制度的本意。”其次，从人民检察院的地位来看，人民检察院与人民政府、人民法院是平行的三个机关，都由同级人民代表大会所产生，对其负责，向其汇报工作。

2.2公益诉讼的范围。尽管宪法赋予检察机关法律监督权，但在民事诉讼法和行政诉讼法中总则和分则规定却不相一致，在这样前后矛盾的法律规定面前，检察机关民事行政检察监督进退两难：按两部诉讼规定，检察机关对民事审判和行政诉讼中的一切违法行为都可以进行监督，但是分则中又没有具体规定，任何一个法院都可以法律没有明文规定的理由，拒绝检察机关对抗诉以外的任何形式的法律监督。也就是说检察机关能否提起公益诉讼是有争议的。检察机关提起诉讼的行为，将突破现有的立法框架，将扩大人民法院审判权势范围，实际上带来了重新界定我国行政权、审判权、检察权权限划分及监督制约机制等问题。

2.3在有关的法律中，明确规定检察机关提起公益诉讼时，必须以私法的方式进行。当检察机关代表国家提起公益诉讼时，我们就不得不考虑公法与私法的划分问题。毕竟检察院是我国的国家机关，公法色彩比较、浓，而且其在日常生活中多以公法主体的身份出现。而公益诉讼所涉及的都是私法关系，要求在诉讼中当事人双方法律地位平等。在公益诉讼的私诉制度中当事人双方毫无疑问是以私法的方式进行诉讼的，为了保证整个公益诉讼制度的统一和谐，检察机关应当和其他公益诉讼的起诉主体一样，以私法的方式参与诉讼。

目前，认为检察机关参与公益诉讼会破坏“诉辩平衡”的机制是许多人反对这一制度的重要理由。他们的疑虑不无道理，若检察机关把公益诉讼的被告人当作犯罪嫌疑人对待，采取强制措施，限制人身自由，取证时也把办理刑事案件的做法照搬过来，必然会造成公益诉讼中平衡机制的破坏，从而破坏整个法制的合理体系。

因此必须明确规定检察机关在公益诉讼中以私法方式进行，特别对检察机关参与公益诉讼的方式与其进行刑事诉讼的方式进行严格区分。比如在《人民检察院组织法》中明确规定：在公益诉讼中，检察机关原则上不享有司法权，只要没有涉嫌职务犯罪的情形，不得动用强制措施：检察机关以原告身份参加诉讼，对自己代表国家提出的诉讼请求负举证责任等等，以此保证公益诉讼中双方当事人地位的平衡。

（作者单位：吉林广播电视大学白山分校）

第五篇：检察机关提起公益诉讼试点工作诉前程序典型案例

检察机关提起公益诉讼试点工作诉前程序典型案例

时间：2016-01-07 09:13:00作者：徐日丹 贾阳新闻来源：正义网-检察日报 评论投稿分享到： 打印转发

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编者按 最高检1月6日召开新闻发布会,通报了检察机关提起公益诉讼试点工作的推进情况,并发布了15个检察机关提起公益诉讼试点工作诉前程序典型案例、5个检察机关提起公益诉讼试点工作典型案例,直观展现检察机关公益诉讼试点工作取得的初步成效。本版刊发诉前程序典型案例,以飨读者。

案例1

吉林省伊通县住房和城乡建设局怠于履行职责案

基本案情:伊通满族自治县人民检察院在履行监督职责中发现,伊通满族自治县生活垃圾处理厂位于伊通开发区河北村北山,地势较高,生活垃圾处理厂边的沟渠与伊通河相连,长约3公里。自2010年起,生活垃圾处理厂未经环保部门验收即投入使用,堆放的所有垃圾均未经无害化处理,对周边空气、土壤、地表水均造成严重污染,污染后的地表径流直接流入伊通河。2015年11月11日,伊通县检察院向该生活垃圾处理厂的主管部门县住房和城乡建设局送达了检察建议书,要求该局立即采取有效措施,停止垃圾处理厂对环境的污染行为。

行政机关整改情况:检察建议发出后,引起当地党委和政府的高度重视,伊通满族自治县人民政府召开专门会议研究垃圾厂的治理问题,并邀请了四位专家进行实地评审。同年11月14日,该县住房和城乡建设局向伊通县人民检察院正式进行了书面回复,提出五项具体整改措施,承诺立即停止垃圾厂的使用,整改期间垃圾一律运往邻县垃圾厂处理,同时立即对垃圾渗液处理设备进行调试,保证2015年12月30日前设备能够正常运转。

案例2

江苏省常熟市环保局怠于履行职责案

基本案情:宜兴市人民检察院在办理潘国良等人污染环境罪一案过程中,发现江苏联侨聚合材料有限公司违反法律规定,在未向常熟市环保主管部门提出申请转移危险废物亦未获得批准的情况下,擅自转移危险废物并交由无任何化工废料处置能力的个人处置。常熟市环保局在办理该案过程中存在履行职责不力的情形。2015年8月31日,宜兴市人民检察院向常熟市环保局发出检察建议:1.依法依规对江苏联侨聚合材料有限公司及其相关责任人员给予行政处罚;2.排查相关企业的生产经营状况,对固废、危废台账予以核查,加强对相关企业危废监管,规范危废包装标识。

行政机关整改情况:2015年10月25日,常熟市环保局进行了回复,对涉案公司依法进行了行政处罚,责令该公司立即改正,停止违法行为,并处以罚款20万元;此外,还召开了全市危险废物规范化管理现场会,并通过专项行动对非法倾倒、处置危险废物的违法行为实施严厉打击。

案例3

安徽省繁昌县环保局怠于履行职责案

基本案情:繁昌县人民检察院在履行职责中发现,芜湖美佳新材料股份有限公司荻港分厂因扩大环氧树脂项目规模,导致日处理污水能力不足,将未达标的生产污水排入长江,造成污水污染,繁昌县环保局存在履行职责不力的情形。2015年10月20日,繁昌县人民检察院向繁昌县环保局发出督促履职的检察建议,建议该局积极依法履行职责,加强对该公司污水排放跟踪监督,督促美佳公司完善落实环保措施,确保污水排放达标。

行政机关整改情况:繁昌县环保局于2015年10月24日进行了回复,采纳了该检察建议,并下达了《关于安徽美佳新材料有限公司环境问题的监察通知》,责令该企业荻港厂区内对排污口进行规范化设置,清理内部污水管网,对废水污染处理设施立即进行检修,保持污染治理设施正常运行,确保污染物长期稳定达标排放。目前,繁昌县环保局环境监测站对美佳公司排放的污水进行监测显示,已达到国家一级污水排放标准。

案例4

安徽省阜阳市颍东区环保局怠于履行职责案

基本案情:颍东区人民检察院在履行职责中发现,位于颍东区插花镇的阜阳市生活垃圾卫生填埋场存在污染环境现象,环保部门未正确履行职责,及时进行处理。经查,该填埋场存在垃圾随意堆放现象,与三十里河相连的水沟两侧有黑色污染物,散发有刺鼻气味。阜阳市颍东区环保局对上述问题未及时处理,导致群众不满,多次上访。环保部门存在履职不当的情况。2015年7月30日,颍东区人民检察院向颍东区环保局发出督促履职的检察建议。

行政机关整改情况:2015年8月18日,颍东区环保局对颍东区人民检察院的检察建议予以回复,对检察建议书中提出的问题进行了核实,并提出了具体的措施,逐一进行了整改,之后又多次安排人员到现场进行了环境监察。

案例5

福建省龙岩市新罗区环保局怠于履行职责案

基本案情:新罗区人民检察院在履行职责中发现,新罗区白沙镇营斗村廖根沤竹厂未依法进行环境影响评价并经有权审批的环境保护行政主管部门批准,擅自在新罗区白沙镇营斗村兴建“土法沤竹项目”,并投入实际生产经营,同时违反排污许可管理制度,未办理排污许可证或临时排污许可证,擅自将生产产生的沤竹废水通过隐蔽的阀门开关及暗管排放至山间小溪,经区环保局执法人员采样检测,排水沟内废水PH值为12.61。根据危险废物鉴别标准(GB5085.1B2007)第一部分腐蚀性鉴别值:当PH值大于或等于12.5,或者小于或等于2.0时,则该废物是具有腐蚀性的危险废物,亦即排水沟废水对作为自然水源地的白沙水库造成污染。区环保局虽然于2015年10月9日对廖梫根沤竹厂作出责令停止环境违法行为决定书,但该企业还在生产排放污水。2015年11月13日,新罗区人民检察院向该区环保局发出检察建议,督促环保局依法履行职责,对廖梫根沤竹厂作进一步行政处罚,或将案件移送公安机关。

行政机关整改情况:新罗区环保局于2015年11月18日进行了回复,采纳了检察建议,新罗区环保局已立案并移送公安机关。案例6

建省惠安县市政公用事业管理局怠于履行职责案

基本案情:惠安县人民检察院在履行职责中发现,梅山垃圾填埋场虽已关闭多年,但垃圾渗沥液因排放不畅,溢出后流入附近河道,对环境造成污染。经调查了解,惠安县梅山垃圾填埋场于1995年7月投入运行,于2011年1月间终止垃圾填埋,原由惠安县螺城镇下属单位惠安县环境卫生管理处负责日常综合管理。2012年12月,惠安县螺城镇人民政府将惠安县环境卫生管理处及该处所属的梅山垃圾场一并移交给惠安县市政公用事业管理局归口行政管理。2015年11月2日惠安县人民检察院向惠安县市政公用事业管理局发出检察建议:

一、对梅山垃圾填埋场渗沥液因排流不畅造成周边环境污染的情况进行排查、整改。

二、加强对梅山垃圾卫生填埋场的日常巡视,发现问题及时处理,确保安全、环保,防止再次出现类似情况。

行政机关整改情况:2015年11月9日,惠安县市政公用事业管理局进行了回复,采纳了惠安县人民检察院的检察建议,采取以下措施:一是立即组织市政维护等相关人员进行现场勘察,提出修复方案后立即组织现场施工;二是督促县环境卫生管理处加强对梅山垃圾填埋场的日常管理,加强巡查,及时发现问题并进行处理。

案例7

山东省莱州市环保局怠于履行职责案

基本案情:莱州市人民检察院在履行职责中发现,李广春经营的莱州市文峰高碳石墨制品厂使用盐酸从事石墨加工生产,自2014年4月上旬开始,李广春在明知李广强无经营许可证、无环保部门审批的情况下,向李广强提供盐酸废液酸洗长石,李广强在酸洗长石过程中又产生废酸液,这些废酸液被李广强等人非法排放,造成环境严重污染。莱州市环保局未对莱州市文峰高碳石墨制品厂采取任何行政处罚措施。2015年7月16日,莱州市人民检察院向莱州市环保局发出检察建议:建议对李广春经营的莱州市文峰高碳石墨制品厂向他人提供盐酸废液的行为进行相应的行政处罚。

行政机关整改情况:2015年8月14日,莱州市环保局对莱州市人民检察院的检察建议予以回复,将对李广春作出以下行政处罚决定:一是责令停止将废酸液等危险废物提供给无经营许可证的单位、个人从事收集、贮存、利用、处置经营活动的违法行为;二是处以罚款6万元。

案例8

山东省青岛市李沧区安监局怠于履行职责案

基本案情:李沧区人民检察院民行科通过该院侦监科获知案件线索:青岛悦龙达贸易有限公司在其租赁的青岛市李沧区十梅庵砖厂南侧大院内经营盐酸时,发生盐酸泄漏安全生产事故,造成环境污染。李沧区环保局将案件移交青岛市公安局李沧分局立案侦查,且1名犯罪嫌疑人已被检察机关批捕。虽然李沧区环保局前期对污染区域及泄漏的储存罐进行了一些初步处理,但所采取的措施有限,非常容易引发次生损害问题,会危及周边群众身体健康和生命安全。根据《中华人民共和国安全生产法》的相关规定,李沧区安监局对此污染环境案应承担监督管理职责。但自该案发生后,该局始终未正确全面履行职责,未严格依法对该案进行全面有效的处置。李沧区人民检察院于2015年8月19日依法向李沧区安监局提出检察建议:

一、依法履行职责,妥善进行处理。尽快依法对发生泄漏或挥发的盐酸储存罐进行妥善处置,防止事故损失扩大。

二、加大监管力度,严查违法行为。加强对辖区内生产企业的日常监督管理,严格进行安全生产执法检查,对于检查中发现的安全生产问题,应及时查明情况并依法查处。

行政机关整改情况:李沧区安监局采纳了检察建议,2015年9月7日组织相关单位抽取罐内盐酸,9月9日罐内盐酸全部抽空完毕,运至有资质的危化品存储企业暂存。

案例9

湖北省黄梅县环保局怠于履行职责案

基本案情:黄梅县人民检察院在履行职责中发现,黄梅县国鑫矿业贸易有限公司长期非法冶炼冰铜,将未经处理的大气直接向周边排放,致使周边环境遭到严重破坏,水稻等农作物大量死亡。附近濯港镇欧高墩村村民多次向环保等部门反映,数十人还联名向环保局写信,要求环保部门采取有效措施,责令企业停止生产,但环保部门一直未采取有效措施,污染持续存在。黄梅县人民检察院2015年12月2日发出检察建议,建议县环保局责令国鑫矿业贸易有限公司非法冶炼冰铜项目停止生产,并采取有效措施督促其停产。

行政机关整改情况:2015年12月12日黄梅县环保局作出回复,采纳了检察建议,为及时制止污染,已于12月4日查封了涉案企业的生产设备,并于12月7日向县政府提交《关于报请黄梅县人民政府对国鑫贸易有限公司予以关停的报告》。

12月10日,黄梅县人民政府作出了对国鑫矿业贸易有限公司非法冶炼冰铜致使周边环境遭到严重破坏予以关停的决定,目前涉案企业已经关停。

案例10

云南省马龙县环保局怠于履行职责案

基本案情:马龙县人民检察院在履行职责中发现,2014年9月以来,云南云翔玻璃有限公司1号205ι/d优质超薄浮法玻璃生产线、2号550ι/d优质超薄浮法玻璃生产线因烟气污染物烟尘(颗粒物)、二氧化硫、氮氧化物排放浓度严重超过《平板玻璃工业大气污染物排放标准(GB26453B2011)》和生产工艺部分发生变更,未办理环评手续,于2015年3月18日被环保部门处罚,但该公司未在行政机关限定期限内完成整改。马龙县人民检察院于2015年10月27日向县环保局发出检察建议,建议县环保局依法对云翔玻璃有限公司污染物排放超标问题进行处理,从根本上解决该公司超标排污问题。

行政机关整改情况:马龙县环保局收到检察建议后,严格依法履行职责,督促云翔玻璃有限公司切实整改。为加快整改进度,确保整改质量,马龙县人民政府及时召开了有关职能部门参加的云南云翔玻璃有限公司环保设施建设投运工作专题会议,要求在一个月内完成脱硫脱硝工程建设并确保投入运行。县环保局对环保设施工程建设进行现场督促整改,确保环保工程建设在一个月内完工并投入运行。目前,云南云翔玻璃有限公司全部完成脱硫、脱硝、除尘设备安装调试,已正式投入运行。案例11

内蒙古苏尼特左旗草原监管局怠于履行职责案

基本案情:内蒙古自治区苏尼特左旗人民检察院在履行职责中发现,位于苏尼特左旗赛罕高毕苏木萨如拉登吉嘎查的苏尼特左旗班文胜采石场等八家采石采砂企业,在没有办理《草原征占用手续》,也没交草原植被恢复费的情况下,违法开采造成国家矿产资源遭受破坏。经检察机关调查,苏尼特左旗草原监督管理局怠于履行职责,没有严格按照《<内蒙古自治区草原管理条例>实施细则》和农业部《草原征占用审核审批管理办法》的有关规定,对相关企业依照法定程序办理草原征占用审核审批手续和相关许可证,同时也未按照《内蒙古自治区草原植被恢复费征收使用管理办法》的规定向相关企业收取草原植被恢复费。2015年10月21日,苏尼特左旗人民检察院向苏尼特左旗草原监督管理局发出检察建议。

行政机关整改情况:2015年11月12日,苏尼特左旗草原监督管理局向苏尼特左旗人民检察院回复,该局将按照法定程序依法责令企业办理草原征占用审核审批手续和相关许可证,对未办理草原征占用审核审批手续和相关许可证的企业责令停止开工生产。该局于2015年9月对八家企业下发了《限期停止违法行为通知书》,收到《检察建议书》后,该局再次于2015年10月29日对其中七家企业(除苏尼特左旗建筑石料1号场)下发了《责令整改通知书》,提出了具体整改措施,该局与国土部门联合责令企业停止生产,进行复垦,恢复植被等。该局责令苏尼特左旗建筑石料1号场办理征占用草原审核审批手续,目前相关手续正在办理中。

案例12

江苏省沛县国土局怠于履行职责案

基本案情:沛县人民检察院在履行监督职责中发现,上海能源股份有限公司以科技研发名义从沛县国土局申请划拨土地58.58亩。2013年8月12日,沛县人民政府向上海能源股份有限公司颁发了国有土地使用权证书。

之后,上海能源股份有限公司在划拨土地上没有建设科研中心,而是擅自建设微山湖假日酒店,并对外进行商业经营。针对上海能源公司擅自将国有划拨土地改变用途行为,该县国土部门未积极履行法定职责,纠正上海能源违法用地行为。2015年9月25日,沛县人民检察院向该区国土局发出督促履职检察建议书。

行政机关整改情况:沛县国土局采纳了检察建议,2015年10月8日向上海能源股份有限公司送达行政处罚听证告知书,10月12日向该公司送达行政处罚告知书,10月20日对上海能源作出行政处罚决定书,责令当事人交还土地,对当事人改变用途的土地并处以每平方米15元的罚款,共计58.5万余元。2015年11月4日,上海能源股份有限公司将罚款58.5万余元上缴国库。

案例13

云南省安宁市国土局怠于履行职责案

基本案情:安宁市人民检察院在履行职责中发现,2009年2月27日,出让人安宁市国土局与受让人安宁市饮食服务有限责任公司签订《国有建设用地使用权出让合同》约定,出让人出让坐落于安宁市文化路51号宗地,总面积81.8平方米,出让价款3.09万元;出让人于2009年2月27日前将出让宗地交给受让人,受让人自本合同签订之日起60日内,一次性付清国有建设用地使用权出让价款,并约定了欠缴出让金的违约责任。合同签订后,出让人将出让宗地交给受让人,但受让人安宁市饮食公司拖欠国有建设用地使用权出让价款一直未缴。安宁市国土局未依法解除合同或依法向受让人追缴出让金并要求其承担违约责任,使受到侵害的国家利益长期未得到保护。安宁市人民检察院于2015年8月3日向安宁市国土局发出检察建议,建议解除合同或追缴土地出让金。

行政机关整改情况:2015年9月2日,安宁市国土局回复安宁市人民检察院,安宁市人民政府已于8月31日批复,同意解除安宁市饮食服务有限责任公司与市国土局签订的合同。

案例14

甘肃省嘉峪关市国土局怠于履行职责案

基本案情:嘉峪关市人民检察院在履行职责中发现,2014年4月28日,润业房地产公司通过拍卖方式取得位于嘉峪关市南市区(2014)GTB020、(2014)GTB021两宗土地的国有土地使用权。2014年5月9日,嘉峪关市国土局与润业房地产公司分别签订了两份《国有建设用地使用权出让合同》,该两宗地的国有土地使用权出让价款分别为8048.8万余元、8398.8万余元,出让期限均为40年。合同分别约定润业房地产公司分两期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。润业房地产公司支付了第一期两宗土地的出让金后,对第二期两宗土地的出让金一直未缴纳,共拖欠土地出让金8223万余元。2015年10月19日,嘉峪关市国土局向润业房地产公司发出了《关于限期催缴土地出让金的通知》,要求润业房地产公司尽快全额缴清拖欠的土地出让金并支付滞纳金,但润业房地产公司并未缴纳。嘉峪关市人民检察院于2015年12月3日向市国土局发出检察建议,督促国土局采取积极措施,积极追缴润业房地产公司拖欠的土地出让金及滞纳金,避免国有资产遭受损失。

行政机关整改情况:嘉峪关市国土局于2015年12月25日进行了回复,采纳了嘉峪关市人民检察院的检察建议,已采取积极措施将润业房地产公司拖欠的8223万余元土地出让款依法收回。

案例15

广东省广州市天河区人民检察院督促广东省环境基金会提起民事公益诉讼案

基本案情:天河区人民检察院在履行职责中发现,2015年3月到4月,焦云租用天河区凤凰街柯木塱背坪窑屋地西街一巷6B1号作为加工场,对铁钉进行除锈和电镀,并将电镀后的液体未经任何处理直接倾倒于厕所,污水随排水管道排到屋外的雨水沟后最终排向车陂涌。电镀产生的废水重金属镍超标3倍以上,严重污染环境。

2015年11月6日,天河区人民检察院向省环境基金会发出支持起诉的检察建议。

提起民事公益诉讼情况:2015年11月8日,广东省环境保护基金会进行了回复,采纳了检察建议,决定近期对焦云污染环境一案提起公益诉讼,并请求天河区人民检察院予以支持起诉。(文稿统筹:本报记者徐日丹 贾阳)