检察机关环境行政公益诉讼原告的资格认定

第一篇：检察机关环境行政公益诉讼原告的资格认定

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周倩

摘 要 检察机关作为行政公益诉讼的主体的正当性是有待商榷的，金沙县检察院诉金沙县环保局行政不作为一案作为我国环境行政公益诉讼第一案即发生再这样的背景下。本文通过对本案案情及相关法律法规的规定，探讨检察机关提起环境行政公益诉讼的资格问题。

关键词 检察机关 环境行政公益诉讼 原告资格

一、案例概述

2013年四川省泸州市佳乐建筑安装工程有限公司在建修宏圆大厦期间共欠缴噪音排污费12.1万余元（2013年3月至2014年10月）。在此期间，金沙县环保局曾多次催缴排污费，直至2014年10月3日佳乐公司缴纳12.1万余元。按照规定，企业未按时缴纳排污费时，环保局应当按照相关法律法规进行处罚，但佳乐公司环保局并未对佳乐公司进行处罚。

金沙县检察院认为佳乐公司长期拖欠排污费，损害了国有财政资金的安全，因而应当受到处罚。于2014年10月20日以金沙县环保局“怠于处罚”污染企业为由，以行政公益诉讼原告身份将金沙县环保局诉至仁怀市法院。请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责。

本案结果：2014年10月27日，仁怀市法院立案受理。10月29日金沙县环保局收到《应诉通知书》等文件，经分析认为佳乐公司逾期拒不缴纳排污费的行为违反了《环境噪声污染防治法》第十六条 的规定，立即决定依法定程序对佳乐公司处以警告处罚，并及时将处罚决定告知金沙县检察院。后检察院撤诉。

二、本案涉及的法律问题

（一）本案的主要争点

在当前法律体系下，检察机关是否有权提起环境行政公益诉讼？

（二）法律规定和相关解读

环境公益诉讼（environment public interest litigation），是一种允许与争议案件无直接利害关系的原告出于保护环境公益的目的、以行政机关或者环境利用行为人为被告向法院起诉的行政诉讼或者民事诉讼。由于公益诉讼本身为保护社会公众的环境公共利益，与民事诉讼中以保护个人利益不受侵害的原则不同，在原告的资格的要求方面也不同于一般民事诉讼。在一般民事案件中，诉讼主体要求为有直接利害关系的主体；在环境公益诉讼中，与案件无直接利害关系的主体也可提起诉讼。但范围扩大至无直接利害关系的主体可能会引发“滥诉”，因而法律对于原告主体的资格的限制、做出了明确的规定。也就是说，环境公益诉讼虽然不要求当事人与本案有事实上的利害关系但要有法律上的“利害关系”。而本案作为我国环境行政公益诉讼第一案是缺少这种法律上的利害关系的。

2012年修改的《民事诉讼法》第五十五条、最高人民法院颁布的自2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）尽管对于环境公益诉讼有所规定和授权，但只是针对环境民事公益诉讼。也就是说，尽管《解释》第十一条赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利，但只能提起民事公益诉讼而非行政公益诉讼。值得注意的是，2014年修订的《环境保护法》第五十八条其中表述为“提起诉讼”而非“提起民事诉讼”，这就意味着符合条件的社会组织可以提起环境行政公益诉讼。但是这里授权的主体并不是检察机关而是符合条件的社会组织。而《行政诉讼法》方面，尽管其在修订过程中均将“行政公益诉讼”列入修改内容，但在三次审议中均未明确行政公益诉讼中检察机关的原告资格。而且最终公布的《行政诉讼法》也并未涉及行政公益诉讼的内容。

（三）相关评析

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本案中最重要的在于检察院原告主体资格的确认。在起诉时，金沙县检察院在诉讼中援引了《宪法》第一百二十九条、《民事诉讼法》第五十五条、《人民检察院组织法》第四条、《检察官法》第六条等法律法规，以及贵州省高级人民法院《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》第十二条、第十三条 等指导性法律文件。法院据此认为检察机关具备行政公益诉讼的主体资格。本案发生后，关于“检察机关在环境行政公益诉讼中原告资格是否于法有据”的问题引发了学界的广泛争论，支持和反对的声音此起彼伏。

检察机关援引的贵州省高级人民法院颁布的《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》指导性文件，并不属于我国环境法的渊源。“对法的适用具有普遍意义的有权解释”只包括由全国人大常委会、最高法、最高检及国务院有关部门有权做出，省高级人民法院的指导性文件并不具有普遍的指导意义，因而其做出的指导性规定不能作为检察机关向由原告资格的依据。对贵州省的地方司法意见同样持反对看法的学者认为：“这种以地方立法以及地方法院的司法意见的形式修改或者说弥补《人民检察院组织法》、《行政诉讼法》等国家立法的相关内容的方式„„有破坏国家法制统一性之嫌。”因其缺乏必要的上位法作为授权和执行的基础。

而本案之所以会引起巨大的关注，更多是响应了党的政策。十八届三中全会强调要“加强对行政执法的监督”；十八届四中全会进一步提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应该督促其纠正”。同时提出“探索建立监察机关提起公益诉讼制度”，在最高检的主导下各地机关纷纷展开了对公益诉讼的实践，毕节市也开始探索行政公益诉讼。

尽管缺少法律依据，但为了维护社会公共利益我国在不断探索检察机关提起公益诉讼这条道路。在面对“公益诉讼都败诉了，败在了法庭，胜在了舆论”这种局面时，2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权北京等十三个省市检察机关开展提起公益诉讼试点工作。而本案所涉及的贵州省也在试点范围内，但这份《试点方案》只是给检察机关作为原告提起行政公益诉讼赋予了法律的“适当性”，并不具有原告主体资格的正当性。此外还有两点需要提起注意：首先是本案发生的时间。本案发生在2014年，人大常委会尚未作出《试点方案》。也就是说，检察机关甚至不具备提起环境行政公益诉讼的适当性。其次，即便本案发生在《试点方案》出台后。但根据其中规定的“诉前程序”的要求：“在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。”为了节约有限的司法资源也充分考虑到环境行政公益诉讼的特殊性，前置程序的设置都是极为必要的，也就是在穷尽其他除司法救济之外的救济手段仍不能达到效果时，再由检察机关提起诉讼。而在本案中，检察机关对于“环保局对污染企业的违规行为不处罚”的行政不作为并未事先按照前置程序的要求直接提出检察建议，也违反了《试点方案》的规定。

综上所述，笔者认为，在当前的法律框架内检察机关提起环境行政公益诉讼是缺少法律正当性的。

三、本案未决的问题

就本案产生的意义而言，有学者认为本案更大的意义在于通过司法实践“倒逼”立法，通过检察机关的介入弥补了公众在诉讼政府信息公开时的不足，实现依法行政，应当向西方资本主义国家学习其先进的经验和完善的理论架构。然而笔者认为检察机关作为我国公益诉讼的原告，其资格仍有待商榷，中西方国情的差异并不允许我们直接进行法律移植。

检察机关的性质和法律地位差异大。资本主义国家按照三权分立的理论原则，将国家机构分为立法机构、行政机构和司法审判机构。这样，检察机构就隶属于国家行政机构。也就【核心期刊网】——中国权威论文发表平台，我们为您提供专业的论文发表咨询和论文发表辅导!【核心期刊网】——中国权威论文发表平台，我们为您提供专业的论文发表咨询和论文发表辅导!是说，在施行三权分立的国家检察机关是政府的组成部分，行使行政权。这样，在三权分立的资产阶级国家政体制中，行政权力正是通过检察机关来监督和制约司法审判权的。所以西方国家的检察机关是政府的代表，是公共利益的维护者。反观我国的检察机关的性质：从我国《宪法》对检察机关地位的规定，《宪法》第一百二十九条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。第一百三十一条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。我们得出这样的结论：检察机关是与行政机关并列的法律监督机关且检察机关在权力机关授权和监督下监督法律实施。也就是说，在我国检察机关不仅不属于行政机关，而且还是其法律监督机关，二者相互独立。再回到公益诉讼本身的特点，其本质是为了维护受损害的公共利益，那么能提起公益诉讼的主体就是有权代表社会公共利益的主体。无论国内外，政府都代表国家行使权力，因而当然有权为维护受损的公共利益提起公益诉讼。但是，我国的检察机关与行政机关并无隶属关系，因而从我国检察机关的性质而言，并不具备直接移植国外法律的条件。

其次，检察机关由于其自身的特殊的地位和能力，其接入环境行政公益诉讼可能会破坏诉讼双方当事人处于平等的法律地位的基础。

综上所述，尽管检察机关在保护国有资产等方面的确发挥着举足轻重的作用，也起了良好的社会效果。但是笔者要强调的是不能因其积极意义而过分夸大检察机关介入环境行政公益诉讼的作用。在当前的形势下，检察机关作为环境行政公益诉诉讼的原告是大势所趋，国家的试点工作也在如火如荼的开展，获得明确的法律授权指日可待。但是我们在试点的过程中应当立足于我国的国情，有选择性的借鉴他国经验，建立适合我国情况的环境行政公益诉讼制度。

注释：

《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十六条：产生环境噪声污染的单位，应当采取措施进行治理，并按照国家规定缴纳超标准排污费。征收的超标准排污费必须用于污染的防治，不得挪作他用。

《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》第十三条第一项：人民检察院是公益诉讼的主体。

汪劲.环境法学.北京：北京大学出版社.2014.29-31.罗丽.检察院提起环境公益行政诉讼的若干思考.苏州大学学报（哲学社会科学版）.2015（5）.101-105.参考文献：

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第二篇：行政公益诉讼原告资格

行政公益诉讼原告资格探讨

一、背景概述 随着我国经济建设的日益繁荣，逐渐完善的市场经济体制也带来了许多价值观念的转变。以往不被人们重视的如环境保护、社会保障、公共工程建设等问题也越来越受到人们的关注。似乎不知从何时起只顾自我温饱的中国人也开始关心身边的一切与自己似有似无的事了，并且也为此感到快乐幸福了。“公益”渐渐的成为了一个闪耀的词汇，如同每一次明星慈善晚会的华丽服饰一般光彩夺目。这些都表明完善公益诉讼相关制度在中国当下的迫切需要。

公益诉讼的概念可以追溯到古罗马时期。罗马法最早进行了私益诉讼和公益诉讼的区别，据其规定，以保护个人所有权为目的由特定人才能提起的诉讼是私益诉讼；以保护社会利益为目的，除特别规定外，凡市民均可提起的诉讼是公益诉讼。根据被诉当事人不同可以分为刑事公益诉讼、民事公益诉讼、行政公益诉讼。其中行政公益诉讼是针对行政机关侵犯公共利益的一种诉讼。对于我国行政公益诉讼的建立来讲，仍需要进一步的探讨和规范。在对发达国家成熟的行政公益诉讼制度学习和比较之后，才能结合我国的复杂国情制定相关的规范。然而，无原告即无诉讼，行政公益诉讼面临的首要问题是原告资格的确定。

二、国外理论

（一）利害关系学说。利害关系说是将利益作为行政诉讼原告资格取得的核心。即当政府侵犯了法律上的利益，利害关系人就拥有起诉资格。在此法律上的利益被分为“法律上保护的利益”和“法律上值得保护的利益”。利益解释的扩大化使得获得起诉资格的利益主体范围也扩大了。其中特别注重的是经济利益的损害，而无论制定法是否明确保护之。

（二）公共信托与私人检察官理论

1、公共信托理论认为非属私人的水、空气等自然资源和财政税收是国民共同财产，国民通过委托方式由政府管理这些财产，使之为公众所用。这种理论起源于契约社会中国民将部分权利让渡给了国家，以此检察机关作为公共利益的代表有权就行政机关的不法行为向法院提起公益诉讼。

2、私人检察官理论是指允许私人借检察长之名提起公益诉讼。在美国国会为了保护公共利益可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会也有权以法律决定其他当事人作为私人检察官，主张公共利益。

利害关系说使与被诉行政行为有直接、间接利益关系的人可以取得原告资格，然而对于其他没有利害关系的当事人公共信托和私人检察官理论正好是一个很好的补充。从多方面保障了人们参与公益诉讼的途径。

三、对我国行政公益诉讼原告资格制度展望

本人觉得在制定我国行政公益诉讼原告制度之前需要进一步了解和分析我国的国情。任何一个好的制度都是一般性与特殊性相统一的。首先我们是一个发展极不平衡的国家，东西部地区差异大。其次，导致了我国的法治建设也是不成熟的，尤其体现在公民意识的严重缺乏。再次，对于我国的公共利益之界定是不明确的，普遍存在概念混淆不清。这样对于行政机关的行政

行为和公民的诉求都存在模糊界限，不利于维护国家利益和公共利益。

（一）检察机关

在中国当下的大环境中检察机关作为公共利益的代表人向法院提起公益诉讼是大基调。一方面我国宪法第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关作为监督机关自然有义务对行政机关侵犯公共利益的行为进行起诉。另一方面，赋予检察机关行政公益诉讼原告资格的最大优点在于，检察机关能以国家机关的特有身份在诉讼过程中更好地与被诉的行政机关抗衡。这样既节省了司法成本，有利于提高司法效率，且更好的保障了法律监督。但是检察机关在公益诉讼方面应主动还是被动仍存在争议。本人觉得检察机关应该主动进行行政公益诉讼，因为这个过程本身就包含其积极履行法律监督的义务。仅仅是检察机关显然不能涵盖所有的热爱公益的人们的热情。

（二）公益组织

这里的公益组织是指以谋求社会公共利益的非盈利性质的法人如消费者协会、兴业协会、宗教组织等。公益组织是一股潜在的强大力量，在未来的公益诉讼发展道路上会发挥越来越重要的作用。公益组织作为行政公益诉讼原告具有检察官和公民无法替代的一些优势：首先公益组织有条件整合其成员或一定范围内的公众的意愿和利益。毕竟个人的能力、精力及知识是有限的。其次，公益组织作为原告有利于减少当事人过多及公民滥用诉权，从而减少了司法资源的浪费。再次，由于公益组织具有专门的人才和一定的经济基础，所以能保证诉讼的顺利进行。公益组织的组建和发展一定程度上也促进了公民意识的进步。

（三）公民个人

丹宁勋爵曾说“如果有充分的证据证明政府机关或权力机关滥用法律，致使数千人的臣民受到侵害，那么最终这些受害人中的任何人都有权诉诸法院要求执行法律。”可见赋予公民个人行政公益诉讼原告资格是一种应有的权利需求。对于那些持否定态度的人，无非认为公民个人获得行政公益诉讼原告资格会导致滥用诉权、浪费司法资源、降低司法效率。本人认为公民个人的行政公益诉讼原告资格应该有一定的限制，但是绝不能依此就使公益诉讼脱离公民个体。公民作为行政公益诉讼的起诉人，在西方经历了一个“从严”到“放宽”的发展过程。而且我国公益诉讼发展过程中缺少的公民公益意识也需建立在公民个人的司法实践基础上。

综上所诉，作为改革开放的中国，必须逐步适应全球化的步伐，在行政公益诉讼法律制度的创建问题上，应该借鉴发达国家的立法经验，全面结合我国的时空特点不断发展创新，展望中国公益诉讼的美好未来。

第三篇：环境公益诉讼原告资格初探[定稿]

环境公益诉讼原告资格初探

环境公益诉讼原告资格初探

[摘要]：2012年《民事诉讼法》修改，增加公益诉讼制度成为一大亮点，但环境公益诉讼原告资格始终没有明确。本文试图从我国环境公益诉讼的发展入手，阐述公益诉讼原告资格的理论桎梏及发展，通过对美国、德国的比较法考察，借鉴他国的有益经验，对我国环境公益诉讼原告资格作出设想，提出将公权力机关、社会公益团体及公民个人赋予原告资格，并形成以公权力机关为第一选择，与公民及社会公益团体相互配合、优势互补的环境公益诉讼原告资格制度。

[关键字]：环境 公益诉讼 原告资格

随着经济的发展，环境问题日益成为公众关注的热点话题，但是我国环境公益诉讼起步较晚，2012年《民事诉讼法》修改，增加公益诉讼制度成为一大亮点，但环境公益诉讼原告资格始终没有明确，而这是我国发展环境公益诉讼急需解决的问题。

一、我国环境公益诉讼的发展

公益诉讼在我国的起步较晚。1996年，福建省丘建东因公共电话亭未按标准资费收取电话费，多收取了其6毛钱，丘建东即向法院起诉要求双倍赔偿并赔礼道歉。本案虽然并非严格意义上的公益诉讼，但以本案为开端，引起了公众对公益诉讼的关注。随后各地公益诉讼案件逐渐增多，郑州葛瑞因3毛钱如厕费状告郑州市铁路局，河北乔占祥因火车票涨价状告铁道部，这一个个鲜明的个案无形中推动了我国公益诉讼的发展。

而随着经济的快速发展，环境污染和生态破坏问题也日益严重，人们越来越深刻地认识到环境的保护与人类的发展息息相关，保环意识也越来越强烈。作为公益诉讼的重要组成部分，环境公益诉讼越来越引起理论及实务界的重视，2005年国务院发布国发〔2005〕39号文件《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，推动公益诉讼的研究发展，2010年最高人民法院《人民法院工作报告》提到'环境公共利益受损时的代表主体缺位问题应当尽快得到解决'。各地方对这一新型诉讼类型纷纷进行探索尝试。如2008年无锡市出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，成为国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定，规定可以由人民检察院代表公众利益起诉，也可以支持相关单位或者个人起诉；2012年江苏试行环保案件集中审判推动环境公益诉讼，环保案件'三审合一'，将涉及环境保护领域的刑事、民事、行政类案件进行集中化审判；外省的探索如2008年云南昆明市中院设立环境保护审判庭；贵阳市2010年3月2日施行的《贵阳市促进生态文明建设条例》，贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院2010年3月1日施行《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》；2008年云南昆明颁布《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》。

但是即便各地对环境公益诉讼作出了诸多探索，依然没有改变我国对于环境公益诉讼无法可依的尴尬局面，直到2012年《民事诉讼法》修改，正式开启了公益诉讼有法可依的局面。但是该条规定较为模糊，对于'法律规定的机关和有关组织'的范围界定依然不明了，对于检察机关能否作为公益诉讼的适格原告不置可否，在实践中缺乏可操作性。

二、环境公益诉讼原告资格的理论桎梏及发展

我国对于原告资格理论一直秉持着传统当事人理论，无论是民事诉讼法还是行政诉讼法，对原告资格的限制，都严格依据'直接利害关系'原则，即只有与案件有直接利害关系的人或单位才能提起诉讼，'救济是与权利相关联的，因此只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济，其余任何人在法律面前都没有这种必要的资格。'在此种语境下，提起诉讼的原告须满足三点条件:第一,法律确认了其享有相应的实体权利;第二、该项实体权利专属于起诉人；第三,起诉人的合法权益与被诉行为的诉讼结果息息相关。坚持'直接利害关系'原则有利于对起诉人形成筛选,限制滥诉，节约司法资源，有其正当性，但是'一旦公共利益受到侵害,将找不到适格的原告。因为一则我国立法没有哪一条'确认'了'公共利益'的含义或类型;二则公共利益属于一国全体公民,而绝不'专属于'某一个体,任何个人都无法满足这一条件代表全国公民提起诉讼;三则在公共利益受到损害的情形下往往找不到直接的损害对象。如此一来，就把环境公益诉讼排除在司法救济之外，这也是我国公益诉讼发展中的一大桎梏。

如果说'直接利害关系'原则发端于罗马法时代,彼时诉讼法并未独立发展,而包含于实体法之中, 故诉讼中请求权和诉权尚未分化，并导致长久以来重实体轻程序的倾向，学者也渐渐发现，这样的传统理论有其局限性，并不能应对实践中产生的新情况新问题，特别是社会的发展使得新类型的诉讼产生，这些现代型的诉讼'所涉及的利害关系或利益分布呈现集团性或扩散性，当事人在诉讼中往往提出新的权利要求或试图改变现有的利益分布格局'，环境公益诉讼即为一例。传统的原告资格理论将环境公益诉讼排斥在外，因环境污染遭受权益侵害的公共利益却缺乏相应的司法程序予以救济。与此同时，诉讼理论有了新的发展，程序开始具备独立的价值，'这时诉权的内涵就具有了双重性，即程序内涵和实体内涵。而且随着'公害'的泛滥，现代诉讼法允许诉权的实体内涵和程序内涵在特定情况下分离，即赋予非实体争议的第三人以程序内涵的诉权来维护实体争议主体的权益，从而扩大诉讼主体范围，加大保护社会公共利益的强度。同时为了防止滥诉，将'诉的利益'作为实施诉讼的基础。所谓诉的利益，'乃原告谋求判决时的利益,即诉讼追行利益……它是原告所主张的利益(原告认为这种利益存在而作出主张)面临危险和不安时, 为了祛除这种危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼, 从而谋求判决的利益及必要, 这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。'在此理论发展下，提起诉讼的原告不再要求与诉讼存在直接利害关系，也不再要求起诉者必须具备实体请求权，即只要具备诉的利益，在起诉时符合程序要求的人就可以成为原告，这无疑是程序脱离实体后具备独立价值的体现，同时客观上大大扩展了原告资格范围。

三、比较法考察

1.美国的告发人诉讼

美国一直走在环境公益诉讼的前端，其告发人诉讼制度特点鲜明，对各国都具有借鉴作用。告发人诉讼由指美国赋予公民为了其个人以及美国政府的利益提起公益诉讼，但必须以政府的名义起诉。但个人起诉前必须先向政府相关部门报告，具体做法是告发人在起诉前首将起诉书及相关证据材料提交给政府相关部门，这些材料必须保密六十天以上，在这段时间中，由相关政府部门决定是否以政府名义参加诉讼。最后，会产生两种决定结果：一是政府选择加入并承担诉讼的主要部分，二是政府决定不参与诉讼，此时告发人个人有权单独起诉。

在告发人利益方面，美国采取赔偿金支付及诉讼费（包括律师费）承担的方式加以平衡。如果政府介入诉讼，则按照告发人对诉讼的贡献程度，酌情支付告发人百分之十五至二十五的赔偿金。如果法院认为案件的审理主要建立在公开披露的信息，而告发人对诉讼并无实质贡献，则告发任获得不超过百分之十的赔偿金。如果政府没有介入诉讼,告发人能够获得赔偿金的百分之二十五到三十,这部分赔偿金及法院认为合理的必要费用、律师费等均由被告承担。

告发人行为限制方面也有相应的制度设计。主要包括：如果政府部门参与诉讼则告发人有服从义务，告发人不得限制政府的诉讼行为；如果有证据证明告发人的诉讼行为存在明显恶意，则法院可以限制告发人的诉讼行为，并且如果此时被告胜诉的，则由告发人承担被告的合理费用，包括律师费。如果政府没有参与诉讼，政府仍有权利要求告发人提供所有诉讼送材料副本；最重要的一点是告发人必须依靠公开披露信息以外的消息和证据起诉，所谓公开披露信息以外的消息是指不能在公开场合获得，或一般公众通过通常手段即可获得的信息，如新闻报道、政府报告、联邦诉讼。

2、德国的团体诉讼

德国作为大陆法系的代表性国家，以严谨著称，其受'传统当事人理论'影响也较深，但随着环境污染公害行为的日渐增多，但出于建立环境公益诉讼制度的迫切需要，德国对直接利害关系人理论作了修正，明确规定了具有公益性质的社会团体可以作为环境公益诉讼的原告提起诉讼，如《联邦自然保护法》规定:'一个根据第 59 条联邦环境、自然保护和核安全认可或根据第 60 条州认可的组织, 可以根据《行政程序法》提起关于自然保护区、国家公园、生物圈保护区和其他环境保护区内的禁令或许可的免责许可以及规划许可或项目批准等提起诉讼。'但德国的团体公益诉讼使用范围并不广泛，仅在特定领域如环境保护方可适用，同时对公益团体的诉讼设置了限制条件：首先该团体具有特定性，必须经合法注册

且经过国家机关的选定认可，同时该社会团体不得有营利等私利。其次公益团体诉讼在程序上亦有一定限制，被选定认可的公益团体必须先经过诉讼前的行政程序，在行政救济手段无效后方可提起公益诉讼。德国的团体诉讼具有一定的信托色彩，即由法律赋予一定的社会团体以一定的诉权，由这些特定的社会团体以自己的名义代替因环境破坏而遭受损害的个人提起诉讼，且如果公益团体败诉后，个人仍可以以其主观权利受侵害为由自行起诉。'它的好处就在于当环境权益受到侵害时,能够比较有效地实现司法救济进而克服受害人自己单独的进行环境诉讼而面临的各种举证方面和经济方面等困难。'

3、小结

以上两个典型国家虽然在法系、法律传统、司法体制方面存在较大差异，但两个国家在环境公益诉讼方面都建立了较为完备的制度，从环境公益诉讼制度的考察来看，两者又有一定的共性：首先在公益诉讼原告资格方面均不恪守严格的直接利害关系理论，而是作适当的放宽；其次，无论是允许公民个人参与诉讼，还是由社会团体或国家机关直接参加诉讼，都涉及公权力的介入（美国的告发人诉讼政府可决定是否介入，德国团体诉讼须先经过行政救济手段），即环境公益诉讼的发起不可完全脱离公权力。

四、我国环境公益诉讼原告资格的构建

原告资格问题是构建环境公益诉讼的核心问题，扩大公益诉讼的原告资格范围、对传统当事人理论实现一定的突破是各国发展公益诉讼中达成的共识。2012年修改的《民事诉讼法》明确规定了'法律规定的机关'和'有关组织'可就污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为向法院提起公益诉讼，无疑是应当肯定的。但何谓'法律规定的机关'和'有关组织'暂时没有更具权威性的界定。笔者认为，我国环境公益诉讼原告资格的构建应当充分吸收国外先进经验，进而结合我国本土特色。具体而言：

1、公民个人作为原告

'人类有在尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等的适当生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。'环境利益是典型的公共利益，每个公民都有权享受这一权益，人类的福祉是最高的法律，环境公共利益最终属于每一个实实在在的公民。而相反的，一旦环境遭到破坏，公民能切身地感受到自己的生命健康及生存环境受到威胁，所以，'公众群体中的个人和成员式关于许多环境问题的成因和解决方法的最好的知识来源，因而公民个人应该是环境公益诉讼权的最终行使者'所以应当赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利。公民参与公益诉讼有如下优点：

1、有利于第一时间取证，公民分布在社会生活的各个角落，能在第一时间发现环境违法行为；

2、可督促公权力及时介入，也能对环境违法行为进行监督，发挥预防性作用；但同样的，公民作为原告提起公益诉讼也存在一定的弊端，如易产生滥诉浪费司法资源；公民诉讼资源不足，难以与环境污染者或违法的公权力机关形成对抗。

2、社会团体作为原告

环境公益社团是环境保护中的重要力量，在国外先进的公益诉讼经验中，多有将社会团体纳入原告范围的立法例，事实上社团成为环境公益诉讼的原告有诸多优势，社会团体公益性的本质、专业的机构人员及良好的群众基础使得社团具备承担环境公益诉讼原告的能力，'基于环保团体本身的特性，由依法成立的以环保为宗旨的环保民间团体来提起诉讼，特别适合于环境公益诉讼中常常出现的受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而难以确定代表人或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。'但同样的，社会团体作为原告也有一定的劣势，如我国社会公益团体发展不成熟。

3、公权力机关作为原告

这里讨论的公权力机关既包括行政部门，也包括检察院。从比较法的考察来看，各国的环境公益诉讼均有公权力的干涉，从公权力的权能来看，其设立的目的即为维护社会公共利益，公权力机关作为环境公益诉讼的原告自不必言，其成为原告也存在诸多优势，如诉讼资源较充足，能够承担公益诉讼的巨大成本。但值得讨论的是，是否有必要规定行政部门和检察院均有成为环境公益诉讼原告的资格。诚然，我国各地对公益诉讼的探索中，行政部门及检察院均有成为原告的案例，前者如贵阳市'两湖一库管理局'诉贵州天峰化工有限责任公司排放物一案，后者如山东省东陵市检察院诉乐陵市金鑫化工厂环境污染案。笔者认为，没有必要将行政部门及监察院同时划入环境公益诉讼的主体范畴，因为两者均是公权力机关，其手中的资源优势并无本质区别，如果两者均成为公益诉讼原告，使得公益诉讼制度构建复杂化，也不利于各原告主体的权责划分，一旦施行，难免会产生互相推诿、扯皮的现象。

必须指出的是，无论是公民个人、社会公益团体还是公权力机关都无法单独承担起环境公益诉讼原告的重任，三主体均应纳入环境公益诉讼的原告范畴，同时明确权责、相互配合。从美国的告发人诉讼和德国的团体诉讼看，均承认公权力机关应成为解决环境公益问题的第一选择。（美国告发人制度规定了六十天以上的通报期，有公权力机关决定是否介入，德国的团体诉讼须经过诉讼前的行政程序）考虑到我国公权力力量较强，而公民个人能力较弱及社会公益团体还有待进一步壮大的情况下，应当肯定在今后环境公益诉讼的原告资格构建中，将公权力机关作为第一选择，与公民及社会公益团体相互配合、优势互补，可参照美国及德国的优秀经验，在公民就社会公益团体提起公益诉讼时应规定一定期限的通报期，由公权力机关决定是否以自己名义介入诉讼，在公权力机关决定不介入，或者公权力机关本身因违法行政、行政不作为成为环境公益诉讼的被告时，公民及公益团体可以自己名义参与诉讼。）

第四篇：试论行政公益诉讼原告资格

试论行政公益诉讼原告资格 法学专业学生周颖昕 指导教师杨钦 摘要：随着我国经济体制改革的逐步深入和法制进程的不断加快，行政公益诉讼受到司法实务和理论研讨越来越多的重视，而行政公益诉讼的原告资格问题逐渐成为其中的热点之一。本文从行政公益诉讼原告资格的涵义和研究意义入手,考察国外两大不同法系中美国、英国、法国、日本的行政公益诉讼原告资格,接着分析我国行政公益诉讼原告资格的缺失现状，提出确定行政公益诉讼原告资格的标准，并在此基础上赋予检察机关行政公益诉讼原告资格。关键词：行政公益诉讼;原告资格；检察机关；

Research on the Administrative Public Interest Litigation Qualifications of the Plaintiff Student majoring in law

Zhou Yingxin

Tutor

Yang Qin Abstract:With the gradual deepening of the economic structure reform of our country and constant quickening of legal system process, the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff becomes the hot spot which judicial practice and theory are discussed gradually.The main body of the thesis starts with the concept of administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff, and inspects the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff in American, United Kingdom, France, and Japan in the two foreign law systems.Then analysis the situation in our country, propose the standard of establishing the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff.It is necessary to initiate administrative public prosecution by the procuratorate.Key Word: Administrative lawsuit of public interest;Plaintiff qualification;Procuratorate;随着市场经济的深入发展和工业化步伐的加快以及公众生活需求的日益广泛,我国政府的公共职能不断加强,行政权力特别是行政自由裁量权迅速扩张。行政在环境保护、社会保障、公共工程建设、协调各种利益冲突和促进社会公平竞争等方面发挥着越来越重要的作用。与此同时,行政乱作为、不作为或不当作为的几率大量增加,公共利益和私人利益一样,越来越受到行政侵害的威胁。为此,建立行政公益诉讼制度,完善行政权力的司法监控体系,已经成为我国法学界的热门话题。然而,无原告即无诉讼,行政公益诉讼面临的首要问题是如何确定其原告,即由谁启动行政公益诉讼程序,这是一个理论性和实践性都较强的学术问题，值得深入探讨。

行政公益诉讼原告资格的概述

（一）行政公益诉讼原告资格的涵义

根据《布莱克法律大辞典》的解释，原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确立司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有司法争端所影响的足够的利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的、实实在在的利益。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围，即法院是否享有审判某一司法争端的权力。原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系。[1] 以此经典定义解释为指引，我们可以更好地理解什么是行政诉讼原告资格。对于这一概念，学者们的理解各不相同：罗豪才教授认为：“原告资格是指个人或组织请求法院保护自己的合法权益所应具备的条件。” [2] 张树义教授曾这样表述：“原告资格是指某一公民或组织充当行政诉讼原告所应具备的条件。” [3]还有学者认为行政诉讼原告资格是指具有独立承担行政法权利义务的公民、法人或者其他组织，与引起受案范围内行政争议的行政行为之间存在的利害关系。[4]虽然学者们对原告资格理解的角度与侧重点不一，但有一点是达成共识的，即原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成为原告的限制条件。[5] 行政公益诉讼作为行政诉讼的一种特殊形式，其原告资格是包含在行政诉讼原告资格的含义中的，其提起诉讼的目的是：控制行政权以保护公民权益和维护公共利益。[6]根据上面的论述，我们可以对行政公益诉讼原告资格这样进行表述：在涉及国家和社会公共利益的行政诉讼中，某人或某团体享有的将该行政争端诉诸司法、启动诉讼程序以寻求司法救济的足够的利益。

（二）行政公益诉讼原告资格理论研究的意义

1、研究行政公益诉讼原告资格的理论价值

当今世界许多国家都建立了行政公益诉讼制度,以此保护公共利益不受侵害,而原告资格是引发行政公益诉讼的关键,起诉人是否具有原告资格决定着诉讼是否得以进行。罗马法有一句法谚“没有原告就没有法官”，很清楚的说明了原告或起诉人的重要性。虽然起诉人具备了原告资格而法院不一定受理其起诉,但原告资格是最重要的起诉条件,它实质上决定了行政诉讼对公民权益的保护程度。

“行政法的历史就是行政权不断扩张的历史” [7],行政权的扩大, 适应了现代社会发展的需要,同时,也在不时地侵蚀着公共利益和个人利益。“每个有权力的人都趋向于滥用权力,而且还趋向于把权力用至极限,这是一条万古不变的经验。” [8]若没有有效的制约机制,原来膨胀的行政权力将会更加失控、愈发强大,行政公益诉讼原告资格理论存在的价值就在于可以对行政权的恣意与任性予以制约。

2、研究行政公益诉讼原告资格的现实意义 在轰动全国的银广厦案和亿安科技案中，最高人民法院以法院“受理的时机还不成熟为理由，于 2001 年 9 月 24 日向全国各级法院下发 406 号通知，要求各级法院暂不受理相关诉讼。[9]浙江台州画家严正学对设在临近小学的色情娱乐场所进行多次举报，行政机关未予理睬，于是起诉椒江区文体局行政不作为。椒江区法院以严正学不是受害者为理由判决严正学败诉。[10] 还有如乔占祥诉铁道部春运涨价案、[11]南京违章搭建紫金山观景台案、[12]湖南律师佘某诉铁路部门多收票款案、[13]乌鲁木齐三公民诉某酒店“悬挂国旗有误”案等相关的公益诉讼案例，法院多以“法无明文规定”为由判决原告败诉，或者以当事人诉请的事项“不属于法院受理范围”为由不予受理。此外，环境污染、垄断经营、侵害消费者权益等违法行为严重损害了社会的公共利益，但由于诉讼法领域理论和立法发展的滞后，导致受害者无法通过诉讼途径有效地保护自己的利益。

“面对公益诉讼,尽管从感情上作为法官我支持他们,但从法律上,有些起诉必须驳回。现行诉讼法规定,只有行为的直接利害关系人才有起诉的权利。”这是很多法官,提起个人公益诉讼时十分无奈的表态。公共利益被侵犯却得不到应有的救济己经成为普遍的社会现象,严峻的现实呼唤行政公益诉讼制度的建立。要保护社会公共利益,没有行政公益诉讼原告资格理论的支持,是不现实的。

二、国外行政公益诉讼原告资格的考察

（一）普通法系国家的行政公益诉讼原告资格考察 1．美国行政公益诉讼原告资格

在美国，依传统，对原告资格的审查实行法定利益标准，即只有在某种法定利益受到损害时始有原告资格存在之可能。法定利益最初仅指普通法上的利益即人身、财产权，非单纯经济上的利益即使受损也无法取得原告资格。这种标准后来不断被法院的判例所突破。法院逐渐通过判例承认了包括环境、审美、娱乐等利益在内的几乎所有经济的非经济的利益。正如伯纳德·施瓦茨所说：“法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。尽管宪法包含了有关原告资格的规定，国会仍可以为某个人或某种人规定他们本来所没有的原告资格。即便有关个人没有通常所要求的那种直接的个人利害关系，法律所赋予他们的原告资格仍是有效的，即国会可以通过制定法律授权某个原本没有起诉资格的公民或公民团体提起行政诉讼。赋予法定原告资格并不是创设新的私法权利，其目的在于保护有关的公共利益。被授权提起诉讼的私方当事人虽然与该诉讼没有切身的经济或其他利害关系，但他们具有公共利益代表人的资格，是私方司法部长。” [14] 美国司法审查诉讼中的原告资格标准实际上经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”，最后到“事实不利影响标准”的演变。即相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益。2．英国行政公益诉讼原告资格

传统上，英国法律对于公益的司法救济相对保守。在公益诉讼方面，英国公民只有在他能证明他“对申诉的相关事件有充分的利益”时，才能在当地法院起诉。为证明充分利益，传统上，原告需要证明他对所反对的行为享有比其他公众更大的利益。[15]但随着当代行政的发展，在当事人起诉资格自由化方面也取得了不小的成就，行政法关于救济手段的发展趋势总体上是向统一和宽大的起诉资格方向前进的。[16]当事人在司法审查中不论申请任何救济手段都取决于对申诉事项是否有足够利益，不像过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段，这是对以往起诉资格的一个改进。英国著名行政法学家威廉•韦德在谈及诉讼资格问题时曾作过这样的精辟阐述：“只给有足够资格的诉讼当事人以救济，这历来是获取救济的重要限制。„„因此只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济。„„在公法中，只有这个原则还不够，因为它忽略了公共利益的一面。„„随着政府权力与公务的增加和公共利益压倒私人权利而日益突出，也就出现了更多自由的原则。特别是特别救济显示了它的价值，因为它不仅为私人利益而且是为公共利益而存在的，它是公法制度的核心。” [17] 第一，用公法名义保护私权之诉，又称为“检举人诉讼”。按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，代表公共利益可以主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查，即检察总长是原告，公民为告发人。私人原告（包括私人团体、组织）若以检察总长的名义提起诉讼，即检察总长把他的名字出借给私人原告，就可解决起诉资格问题。如果检察总长允许，就可以由私人原告提起诉讼，但目的不是为其自身，而是为一般公众的利益。

第二，特别救济即公法救济。对于涉及社会公益的救济，起诉人可以直接以王室的名义提起诉讼。

（二）大陆法系国家的行政公益诉讼原告资格考察 1．法国行政公益诉讼原告资格 作为法国最具特色的公益诉讼，当属以公共利益为基础的越权之诉。越权之诉是当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该行政决定的合法性，并撤销违法的行政决定的救济手段。20 世纪以来，越权之诉的范围继续扩大，这表现在，对于违反法律的行政决定提起越权之诉，不要求申诉人的权利受到侵害。越权之诉是一般的诉讼救济手段，申诉人不需要法律明文规定，根据法的一般原则，当然享有这种权利。最高行政法院认为，法律中规定排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。越权之诉要求申诉人必须具备的资格主要是：一是必须具备能够作为诉讼当事人的一般诉讼资格，即自然人和法人都可作为越权之诉的当事人。法人解散后，在提起越权之诉所必要的时期内继续存在。没有取得法人资格的团体，不能以团体名义进行诉讼，但可委托代表进行诉讼。二是必须具备能够要求撤销行政决定的利益。[18] 2．日本行政公益诉讼原告资格

民众诉讼，按照日本《行政案件诉讼法》第 5 条的规定，是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”日本的民众诉讼，有根据《公职选举法》进行的选举诉讼或者当选诉讼和《地方自治法》所规定的居民诉讼等。这种居民诉讼，是在普通地方公共团体的长官等进行了违法或者不当的公款支出以及财产的管理处分时，居民在经过对监察委员进行监察请求后提起的诉讼，对于地方行政的民主化、公开化发挥了极大的作用。[19]从民众诉讼所维护的客观的法秩序的目的来看，当为行政公益诉讼的一种形态。根据该法第 5 条的规定，可以看出，在民众诉讼中，起诉者的资格与个人的私益无关，是基于选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格。在维护公益方面，对原告资格的要求是比较松的。

（三）国外行政公益诉讼原告资格的共同特征

考察和比较国外的行政公益诉讼原告资格的相关情况，不难发现：尽管各国行政公益诉讼的表现形式和名称不同，但是在行政公益诉讼原告资格方面却有一些共同特征，即起诉资格不断放宽，原告资格经历一个由窄到宽的发展进程,“事实不利影响标准”和“无直接利害关系标准”最终得以确立。所谓的“事实不利影响标准”就是指一定主体只要受到了违法行政行为的不利影响，而不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益，都可以依法向法院提起诉讼。“无直接利害关系标准”是指不管被指控的行政行为所造成损害或损害威胁是否与公民或组织有无直接利害关系，只要侵害了国家、社会公共利益，一定主体均可以向法院提起诉讼以维护公共利益。

三、我国行政公益诉讼原告资格的缺失

（一）我国行政公益诉讼原告资格缺失的现状 首先，我国宪法几经修正，至今仍然未有关于公民行政公益诉讼权的直接规定。[20]《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得国家赔偿的权利。”这些规定可以看作是公民受到行政侵害时可以适用的救济途径，但与公民行政公益诉权的意义还相差甚远。其次，《行政诉讼法》及其配套法律均没有行政公益诉权的规定。具体到我国现行的三大诉讼法中，关于起诉权的规定虽然不同，但其共同点是原告必须是自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或者其他组织。这是我国诉讼法领域长期以来存在的一个重要障碍，认为只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格，忽略了公益诉讼的存在，关闭了对公共利益的救济之门。根据《行政诉讼法》第 2 条的规定，行政诉讼的原告只能是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织，即原告必须与案件有直接的利害关系，而与案件没有直接利害关系的个人或组织则无权向人民法院提起诉讼。而在现行的三大诉讼法中，唯一明确公益诉讼的是针对危害国家利益、社会公共利益的犯罪行为，授权检察机关向法院提起刑事附带民事诉讼，除此之外，立法上没有关于公益诉讼的踪迹，无法对损害公益的行为进行法律追究。

（二）我国行政公益诉讼原告资格缺失的原因分析

1、立法受传统原告资格理论的限制 由于传统的原告资格标准限制，我国宪法几经修正，至今仍然没有关于公民行政公益诉讼权的直接规定，行政诉讼法规也没有关于行政公益诉讼原告资格的相关规定。传统理论认为，“无利益即无诉权”，作为诉权要件的“诉的利益”是法院进行裁判的前提。所谓诉的利益，是指当事人所提起的诉中应具有的，法院对该诉讼请求作出判决的必要性和实效性。必要性是指法院有无必要通过判决来解决当事人之间的纠纷；实效性是指法院能否通过判决实际解决纠纷。[21]即原告必须是与侵害后果有法律上的“直接利害关系”，否则就不享有起诉权。传统的原告资格理论是建立在合理的政策基础之上的。但是，其先决条件是，人民意识到其权利，并具有对抗侵犯其权利的财力。尽管传统的“无利益即无诉权”理论能够保证真正的争议进入法院，使司法程序发挥其应有的功能，但它也实际阻碍了司法对公共利益的保护，[22]从这个意义上说，传统的原告资格理论是有与生俱来的缺陷的。我国的《宪法》关于公民诉讼权的规定是建立在“无利益即无诉权”的理论基础上的，它规定起诉的人必须是与被起诉人的行为有利益关系的才具备原告资格。因此，现行《宪法》根本没有行政公益诉权的相关规定。《行政诉讼法》也同样受这种传统理论的影响，并且在这种理论的基础上发展了“法律上利害关系”原则，以行政诉讼的原告与被诉行政行为必须要有“法律上利害关系”来规定行政诉讼的原告资格。这样的限制性规定使立法的发展仅限于私益诉讼，公益诉讼制度的建立缺乏理论支持，公民的行政公益诉权自然得不到保护。

2、司法拘泥于传统的原告资格标准 传统的“原告资格问题的核心是，请求救济的当事人所主张的事项是否是有关个人利益的争执，以使人相信导致起诉的实际损害是法院所应当解决的，因为法院主要是为了解决这些棘手的问题而存在的”。[23]但在现实中，仅仅依靠直接利害关系人来解决社会所面临的个人利益的自我保护问题有时是不充分的，特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下，与行政行为有直接利害关系的人往往是行为的受益者。受益者对致使其受益的行政行为起诉的积极性是不可能有多大的。而现行司法又不允许第三人启动司法程序，致使社会群体的公共利益出于无人保护的境地。而随着时代的发展，公民的法律意识也在日益地更新，法律部门的司法观念也应该随之更新。传统的原告资格标准虽已施行多年，但传统是要发展的，理念也要随着时代而革新。社会时刻都在变化，司法制度每一天都在进步，传统的原告资格标准已经不适应现代法治社会的发展需求。因此，为满足客观需要，司法也不应该拘泥于传统的标准，建立新型的原告资格标准是符合时代发展潮流，尊重客观规律，顺应民心之举。

四、对我国行政公益诉讼原告资格的思考 从目前媒体所报道的行政公益诉讼案件来看，多以败诉告终，败诉的原因又大多在于原告主体的资格问题。由于司法权具有被动性的特点，具体的诉讼程序必须有合格的当事人才能够启动，所以，谁有资格提起行政公益诉讼成为最为关键的问题。在现存的各种理论当中，有的学者指出需要建立行政公诉，即全部由检察机关作为公益诉讼的代表人，就像其作为刑事诉讼的公诉人一样。[24]也有人指出应当建立民众诉讼或公民诉讼，由普通的公民来提起公益诉讼。[25]还有人强调社会团体在行政诉讼中的作用，提出由一些类似消费者协会的公益团体享有公益诉讼的起诉权。[26]意见存在分歧的主要原因在于没有确定行政公益诉讼原告资格的统一标准。

（一）确定行政公益诉讼原告资格标准

1、维护公共利益标准

“行政诉讼目的支配着行政诉讼制度的价值取向,并进而影响行政诉讼原告资格的确认。目的是主体作出某种行为主观上所要追求的效果,它对行政诉讼的原告的界定起着一定的影响。” [27] 因此,构建行政公益诉讼的原告制度,必须考虑行政公益诉讼目的。行政公益诉讼是现代社会为了维护社会公共利益出现的一种新型的、现代的诉讼类型,现在学界公认维护社会公共利益是行政公益诉讼最本质、最直接的目的。所以,确立行政公益诉讼的原告资格必须根据其目的,最大限度的保护公共利益。

2、监督依法行政标准

根据传统的诉的利益理论,原告只能是直接受到行政行为侵害的公民、法人或者其他组织。在现实中,仅仅依靠直接利害关系人来解决社会所面临的问题有时是不充分的,特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下,与行政行为有直接利害关系的人往往是行为的受益者。在某一特定问题上,有直接利害关系的人并不一定代表全社会的利益。这就造成了对侵害社会公共利益的行政行为缺乏有效的监督,产生了公共利益领域的法治盲区。所以,在确立行政公益诉讼的原告资格时,必须考虑监督依法行政这一标准。

3、有效性标准

有效性是指确定行政公益诉讼原告资格时,必须考虑所确定的原告能否主动地提起公益诉讼,在提起行政公益诉讼后,是否有力量对抗相对的行政机关,是否能有效的参与法庭诉讼,更好地达到维护公共利益和监督行政机关依法行政的目的。由于各国的法治水平不同,公民的法律意识差异,代表社会公共利益的团体建设和发展状况不同,在确立行政公益诉讼的原告资格时,必须从本国的实际国情出发,充分考虑有效性标准。在我国现行的宪政体制和司法体制下,考虑我国的法治发展水平、司法机关的建设以及公民的法律意识,结合以上标准,笔者认为,我国应扩大利益保护范围, 允许公民个人和社会团体向检察机关申请提起行政公益诉讼，并赋予检察机关行政公益诉讼原告资格。

（二）检察机关的行政公益诉讼原告资格

英美法系国家认为“行政法是控制政府权力的法” [28]，“它规范行政权力行使的原则，为那些受行政行为侵害者提供法律补救” [29]，检察机关拥有提起行政诉讼的权力，它的总检察长职权具有双重性，他代表国家控制所有的诉讼，并且参加涉及到一般公共利益的诉讼活动。这可以为我们设定由检察机关作为我国行政公益诉讼原告的适格主体提供借鉴，特别是在我国目前还没有建立起行政公益诉讼制度的情况下，检察机关作为我国公共利益的守护者，理应而且也有足够的能力在行政公益诉讼中发挥其应有的作用。

1、宪政基础。我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，其主要职能在于监督对国家法律的执行和实施。从人民检察院的职能我们可以看出，人民检察院具有被监督对象的广泛性、监督方式的全面性的特点。根据宪法的规定，行政机关是我国权力机关的执行机关，其行政行为理应受到检察机关的监督。当行政机关的违法行政行为侵害了或者可能侵害国家和社会公共利益的时候，在其他如内部监督无法实现对国家和社会利益进行有效保护时，检察机关依法提起行政诉讼，通过司法对行政机关的行为的合法性进行审查，方式更为直接，效力更高。

检察机关有权对行政诉讼活动自始至终的整个过程进行监督，不仅包括对生效裁判提出抗诉的事后监督，而且包括对诉讼活动进行过程的事中监督，还应包括在特定情况下的事前监督（主要指对起诉活动的监督）。“现代诉讼的基本理论认为，检察机关在诉讼中，最突出、最主要的职责是代表国家。公众把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程以及裁判的结果进行监督。” [30]

2、权益主体。检察机关的职能决定其应作为社会公益的代表。源于前苏联的检察理论赋予了检察机关特别的地位和特殊的优势，代表国家利益和社会公共利益。检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益的权威代表的面目出现。保障国家利益不受侵害，制裁侵害公共利益的违法犯罪行为（包括违法行政行为），对违法行为予以纠正，是检察机关的职责。由检察机关作为行政公益诉讼的原告资格，理所当然，同时，可以在诉讼主体不确定或者缺位的情况下，由检察机关代表国家提起行政公诉，使公共利益免受损失。

3、制度保障。检察机关作为原告更有利于对国家和社会公共利益的保障。在行政公益诉讼中，如果提起司法审查者的原告地位比较超脱，与被诉案件相对独立，则在诉讼过程中将不受利益的限制，从而能够更有效地保证公益诉讼功能的全面发挥。我国宪法第 131 条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”依据这一独立于行政机关之外的宪法地位，对于其对行政机关的行政活动的监督职能的有效实现提供了必要的保障。与此相比，西方国家的检察机关在组织上大多隶属于行政机关，如英国的检察总长是政府官员、美国的检察总长是内阁成员、德国公益代表人受政府指令的约束等。他们的这种法律地位使得他们在对行政机关的行政行为实施监督职能时便会有多少不等的限制。同时，检察机关背后有国家机器这一强大力量作为后盾支持，自然比任何私人或社会团体都具备更大的优势。

4、资源优势。检察机关拥有一支受过专门法律知识教育和执法训练的公务人员队伍，在提起行政公诉前，有足够的能力审查该行政行为是否对公益造成了损害、损害的程度以及是否有造成损害的可能性，并决定是否提起行政公益诉讼；同时，检察机关工作人员熟悉法律，在诉讼过程中，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。这样既实现了对行政权的监督，另一方面也在实际操作中尽可能地避免行政公益诉讼的滥诉行为，避免降低行政效率，给法院增添无谓的讼累。的确如杨立新先生所言“在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候，检察机关有责任，也有能力向人民法院提起诉讼”。[31]

五、结语

“公益诉讼的推进必须有一个过程,无论从现有法治环境还是行政诉讼的实际地位来看,目前不可能有较大的冒进,而只能是稳步推进。否定公益诉讼的积极意义固然不符合法治发展趋势,而对公益诉讼的盲目乐观也不切实际。我们应当以积极的姿态,稳妥地推动公益诉讼的健康发展。” [32]行政公益诉讼制度是一种新型的制度,也是复杂的制度,因此,建立和完善行政公益诉讼制度不可能一蹴而就。

构建我国的行政公益诉讼制度模式,在“借鉴外国的经验的同时,更应关注本国的行政法律制度实施的本土资源,不应当只是用概念法学的逻辑演绎方法闭门造车。” [33]不顾本国国情盲目地进行制度移植,是不会结出预期的硕果的。因此,要想成功创设一个新的制度,必须结合本国的国情进行科学、合理的制度设计,对现行行政诉讼制度进行根本性的改造。建立以检察机关为原告的行政公益诉讼制度既依赖于行政法学基础理论的完善,也依赖于国家的法治环境,包括立法机关对行政公益诉讼制度的认知程度和对司法机关的信任程度。社会在前进,时代在发展,随着行政法学研究的深入和社会各界的共同努力,我们有理由相信有朝一日会建立符合我国国情的行政公益诉讼制度,并期待其在推动我国民主法治的进程中发挥更为重要的作用。致谢

回顾本文的写作过程，杨钦老师和周中建老师都给予了热心的指导和帮助。他们的每一句鼓励的话语，每一封解惑的邮件，每一回谆谆的教导„„点点滴滴汇聚于心，让我难以忘怀，特在此向他们表示诚挚的谢意。参考文献：

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第五篇：试论行政公益诉讼原告资格的认定

第1章 行政公益诉讼及其原告资格

1.1行政公益诉讼的概述

1.1.1行政公益诉讼的概念及特点

公益即公共利益，世界上最早出现以保护公共利益为目的且由特定的人将侵害公共利益的主体提起诉讼的是罗马的程式诉讼法。目前我国对公共利益的法律救济制度尚不完善，单就行政公益诉讼而言，在我国司法界尚没有一个统一权威的释义。

我认为，所谓行政公益诉讼即由特定的人，包括公民、法人或其他组织，对行政主体的违法行为且已造成对公共利益的实际损害的或有实际的损害危险的，能够以自己的名义向具有管辖权的法院依法提起行政诉讼。

与传统的行政诉讼相比，行政公益诉讼有以下非常鲜明的特点：（1）行政公益诉讼是以保护公共利益为目的的，是最大程度上对公共利益免遭行政违法行为的司法救济手段；而在非一般行政诉讼中通常只为维护行政相对人的合法权益。（2）行政公益诉讼的原告与被诉行政行为间可能不具有法律上的利害关系。（3）在行政公益诉讼中，被诉的违法的行政行为须是已对公共利益造成了实际的损害或有实际损害的危险。

1.1.2我国对行政公益诉讼的规定

行政公益诉讼作为一种新兴诉讼形式，我国学术理论各界都曾对其有过大大小小探究，更是有不少学者呼吁我国应尽快构建科学的行政公益诉讼制度；在我国司法实践中，以保护公共利益为目的而将行政主体告上法庭的案件更是屡见不鲜，但就我国目前的司法体系而言，我国对行政公益诉讼制度并没有认可。尤其是对行政公益诉讼的原告资格认定更是一纸空白，即对于某些特定的主体能否取得行政公益诉讼中的原告资格既没有明确的禁止，又没有任何的法律支持。笔者在这里认为，构建行政公益诉讼中原告资格的认定制度是构建整个行政公益诉讼制度的重中之重，是最基础最关键的一步。因此，我国行政公益诉讼及其原告资格认定制度的构建应尽快提到日程上来。1.1.3我国行政公益诉讼制度构建的必要性与困境

时下，行政公益诉讼之所以能在我国的司法实践以及学术理论的探究中占据

了相当重要的地位，不仅仅是因为行政公益诉讼制度其本身的先进性和科学性；还因为行政公益诉讼制度以保护公共利益为目的符合当前社会发展的的客观要求、有利于我国司法体系的建立健全推进我国法治化进程；且行政公益诉讼制度的构建在司法实践中有非常高的可行性，既能解决实际问题又能维护良好的社会秩序；同时，行政公益诉讼制度的建立也顺应国际社会诉讼法律制度发展的必然趋势。由此可见，行政公益诉讼制度的建立有相当的必要性。那么，作为该制度构建的最为关键一步即对行政公益诉讼原告资格的认定，其必要性自然不可小觑。

不过，就我国的社会发展现状、现阶段的法制体系以及司法资源配置进行客观分析，我国行政公益诉讼制度的构建仍存在着一定程度的困难。从宏观上看，首先我国的法制机制还不够健全，行政公益诉讼制度的立法支持较少；其次公民、法人或其他组织在我国长期的司法诉讼体制中通常是侧重其个人私益的保护，对公共利益保护意识还有待提升；再次，受我国的司法救济制度承载压力及司法资源的限制，行政公益诉讼制度的构建需要进行长期的探索。而单就行政公益诉讼原告资格认定制度来讲，基于原告与被诉行政行为利害关系的不确定性，该制度构建的最大困难即是对原告资格认定的法律依据。

1.2行政公益诉讼原告资格的概述及特点

就一般的非行政公益诉讼而言，其原告资格的认定是非常容易的。一般行政诉讼的原告即是指认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，而向具有管辖权的人民法院提起诉讼的个人或者组织［1］；其法定认定条件有三：（1）将原告定位于行政相对人，（2）原告的合法权益必认为是由该被诉具体行政行为所侵害即与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，（3）原告必须向有管辖权的法院提起诉讼。对比之下，行政公益诉讼中的原告其在内涵、背景与资格认定条件上都与一般的非行政公益诉讼有着非常大的区别。

首先，我认为，所谓行政公益诉讼中的原告即是指认为行政机关及其工作人员的违法行政行为对公共利益已经造成了实际的损害或具有实际损害危险的，且能够以自己的名义向具有管辖权的法院提请诉讼的公民、法人或其他组织。其次，基于行政公益诉讼的特殊性，行政公益诉讼的原告主体与被诉的违法行政行为间可以不具有“法律上的利害关系”。行政公益诉讼原告的认定一直以来都是行政 2

公益诉讼制度构建的重要课题。在我国的司法体制和各学术理论中，具有诉讼原告资格的主体通常是与被诉的对象或者被侵害的客体(权益)有直接利害关系的。而行政公益诉讼这种新兴的诉讼方式使得在对其原告资格认定上颇具困难，因为对该类原告资格的认定打破了我国现阶段的立法司法体制以及各理论学说在这方面的既设规定，在一定程度上势必会造成体制的繁冗与混乱。因此，对于构建科学的行政公益诉讼及其原告资格认定制度需要我们进行长的探索，更重要的是有科学的立法支持与创新的司法体制体系。

综上,我们能够总结出行政公益诉讼原告资格的特点：（1）原告不单单只定位于行政相对人，亦可以是未受违法行政行为直接影响的主体（2）原告与被诉的行政行为在法律上的利害关系存在与否不影响其行政公益诉讼原告资格的成立，即“法律上的利害关系”不能作为判定行政公益诉讼原告资格的法律依据（3）行政公益诉讼的原告可以以自己的名义或者是法律赋予的某种权利向具有管辖权的法院提起诉讼。

第2章 行政公益诉讼原告资格的域外探索

行政公益诉讼虽在我国常被视为一种新兴的诉讼方式，但在一些西方发达的法治国家，行政公益诉讼相关制度的构建已经非常成熟。在这些已经确立行政公益诉讼制度的国家里，通常以判例法或成文法的形式明确地规定了行政公益诉讼及其原告资格的认定制度，内容大致是：允许公民、社会团体为维护社会公共利益对政府的违法行政行为提起诉讼。从其内容中我们不难看出，行政公益诉讼原告主体主要以公民和团体为主，且是以维护社会公共利益为目的。各个国家及地区对此类行政公益诉讼制度的内涵大致是相同，而在具体称谓方面具体的包括“民众诉讼”、“公民诉讼”、“以公法名义保护私权之诉”等。对海外发达法治国家的行政公益诉讼制度进行研讨和比较，不仅能使中国的行政诉讼制度逐步走向完善与健全，同时也对能够尽快在中国建立科学的行政公益诉讼制度提供先进的立法司法经验，能够更好地解决诸如在行政公益诉讼中原告资格的认定等相关问题；接下来我们通过进一步介绍海外各国家及地区具体的行政公益诉讼制度及其对公益诉讼原告资格的认定，为我国在这方面相关制度的构建提供借鉴。

2.1法国

法国的行政公益诉讼制度是比较完善的。法国的行政公益诉讼制度分别有完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉这四个种类；其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的行政公益诉讼制度。越权之诉最主要的特色集中体现在其对原告资格的认定上，“在行政诉讼中，当事人如果认为他的利益因行政机关的决定而受到侵害，则可以请求行政法院审查该项行政决定的合法性，并撤销违法的行政决定［2］”。笔者在这里认为，首先法国对其行政公益的原告以“当事人”而论，是对于原告资格的认定进一步的扩大化的体现；其次，越权之诉的诉讼理由为“认为他的利益因行政机关的决定而受到侵害”，巧妙的解答了原告资格的取得与是否应具有“法律上的利害关系”的难题；同时在越权之诉的规定中，原告主体可以要求特定机关对该被诉行政决定的合法性进行审查着重体现了法国对原告主体（越权）监督权的赋予。具此，我国从法国行政公益诉讼制度及其原告资格认定制度中得到了新的启发。

2.2日本

日本，在其《行政案件诉讼法》中规定了民众诉讼。故日本的行政公益诉讼制度已得到初步的建立。民众诉讼即是指：“国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼［3］”。从该项规定我们不难发现，在日本行政公益诉讼制度的构建中，对原告资格的认定是不需要考虑其与被诉违法行政行为间是否具有“法律上的利害关系”的，即是否与被诉行政行为间存在“法律上的利害关系”不会影响行政公益诉讼原告资格的成立，且在该项规定中明确指出“以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起诉讼。”

对比我国，在我国的整个司法体系中，对于诉讼原告主体的认定，“法律上的利害关系”一直是一个非常重要的条件。但就行政公益诉讼这种新兴的诉讼方式而言我们必须认清楚它的特殊性，特别是在构建我国行政公益诉讼原告认定制度中，我们不应该将一般原告资格认定的条件照搬照抄，应该根据行政公益诉讼的特殊性具体分析。

2.3德国

德国在诉讼中对公共利益的保护是非常注重的。具此，德国在《行政法院法》专门确立了公益代表人制度。即由公益代表人作为一个专门的机构始终享有并承担在公益诉讼中作为原告资格而产生的权利和义务。

德国这项制度突破了传统的公益诉讼原告认定模式，即单独设置一个“公益诉讼代表人”作为专门的机构与行政主体危害公共利益的违法行为进行诉讼对抗。对比其他国家的行政公益诉讼，该项制度不仅有一个明确的原告资格认定条件，而且还解决了“法律上的利害关系”这一复杂的问题。这种先进的制度体系也是非常值得我国借鉴的，在今后对我国行政公益诉讼的司法探索中，我们可以将我国的一些公益组织，如：慈善总会、妇女儿童联合会、环保组织等与“公益诉讼代表人”联系起来，为我国行政公益诉讼原告资格认定制度的探究提供了新的发展方向。

2.4美国

对美国而言，行政公益诉讼制度的构建已经相当成熟，该项制度起源于美国在司法审查。在美国，公民享有广泛的诉的利益，进一步从其对原告资格认定来看，美国法院根据“私人检察总长”[4]理论，在司法审查中进一步确立了“事实不利影响”这一原告资格标准，且不论这种利益是否具有特定法律的直接规定即只要其认为权益受到了被指控的行政行为的“不利影响”，就具有了原告资格。正如美国最高法院法官布卢南所说“如果原告证明他请求审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那他就有了原告资格

［5］

。”

对比我国，在我国的司法制度体系中历来便没有司法的审查制度，因此行政公益诉讼制度对于我们来说是一种新兴的诉讼方式。我们接受并构建该制度体系是需要长时间不断的探究；其次，考虑到我国现实的法制体系承载力、我国的国情社情，我国司法体系中诉的利益更侧重体现在对个人合法的私益救济，因此在对于我国行政公益诉讼原告资格认定则必须考虑我国的实际情况，而不能片面得去追求公民广泛的诉的利益。不过，我们仍能从美国相关行政公益诉讼制度体系的建立中得到许许多多重要的启示与思考，为我国在今后逐步完善行政诉讼制度以及诉的利益的逐步扩大化提供了宝贵的借鉴。

2.5英国

行政公益诉讼制度在英国已经是发展的非常完善了，其另一个名称即被称为“以公法名义保护私权之诉”制度。英国作为英美法系的典型代表，且是一个主要以判例作为基本法律的国家，因此，我们不难推测，英国行政公益诉讼制度的构建是基于一个又一个判例慢慢确立起来的。“法律必须设法给没有利害关系的或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的行为，否则便没有人能够有资格反对这种不法行为［6］。”从这项规定，我们可以看出，英国明确指出即使与被诉行政行为不存在“法律上的利害关系”的主体也应当具有行政公益诉讼的原告资格；这为我国行政公益诉讼原告资格认定制度的构建定提供了很好的借鉴。

2.6我国台湾地区

我国台湾地区也有行政公益诉讼的相关制度。其制度内涵如下:在司法实践中，例如当一个违法的行政处分已经非常明显地侵犯了公共利益时，作为该案被涉及的直接权益受损者可以作为原告起诉该项违法的行政行为，若不明或不便、不能够提起行政诉讼时，法律是可以允许由第三者为维护公益向该违法行政行为提起诉讼。其中规定的“法律是可以允许由第三者为维护公益向该违法行政行为提起诉讼”即体现了我国台湾地区对行政公益诉讼原告资格认定的态度。

纵观各海内外法治发达国家及地区的行政公益诉讼及其原告资格认定制度的规定，我们不难发现它们有着许多共同的法律特征：（1）原告的起诉资格不断放宽（2）不法行政行为须致公共利益实际受损或有实际受损的可能（3）在各国行政公益诉讼制度规定中，对于原告主体向法院提起诉讼的行政行为未明确规定是具体的行政行为还是抽象的行政行为（4）为防止滥诉，对于行政公益诉讼类案件原告认定和受案理由有明确、统一的法律规定。

第3章 对我国的行政公益诉讼原告资格的探索

3.1我国行政公益诉讼原告资格认定概述

3.1.1 我国行政公益诉讼原告资格认定制度的现状、困境及其必要性

翻阅《布莱克法律大辞典》，其中有一个对原告资格问题非常经典的释义，“原告资格即是指某人（法律上的人）在司法争端中所享有的能将该争端诉诸司法程序的足够利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否够充分，从而能使起诉人成为本案诉讼的正当原告［7］。”目前我国对于行政公益诉讼及其原告资格的认定尚没有明确统一的法律规定，一直是处于空白阶段。相较于我国在立法方面对行政公益诉讼原告资格的认定的长期留白，在我国的司法实践以及学术理论领域，行政公益诉讼原告资格的认定已不再是一个新鲜的议题。

在我国的司法实践中，由于行政主体违法行政行为而导致对公共利益的实际损害也已经变得屡见不鲜，而对于这一类违法的行为却没能有相应的司法救济渠道。即使有的公民、法人或其他组织以自己的名义对这种违法的行政行为向法院提诉讼，最终也因为缺少作为诉讼原告应具备的“法律上的利害关系”被驳回了起诉，或是不了了之。纵观我国的学术理论观点，对于行政公益诉讼原告资格认定更是各方观点百花齐放：（1）利害关系说，即认为对行政公益诉讼原告资格的认定应该与非行政公益诉讼的原告资格认定条件一致，原告主体应当与被诉行政行为存在“法律上的利害关系”。（2）普遍原告资格说，即认为只要是以保护公共利益为目的，与行政违法行为进行诉讼对抗的公民、法人或其他组织都应具有行政公益诉讼的原告资格。（3）权力监督说，即认为对于行政主体行使的行政行为，法律应是将监督的权利交给公民（个人、纳税人）、法人（纳税人）或其他组织的；据此，行政主体行使的行政行为导致公共利益的实际损害或有实际损害危险存在的，负有监督权利主体即享有对该违法行政行为诉讼的原告资格。

虽然有不少人期待我国行政公益诉讼及其原告资格认定制度能尽快构建起来，但就我国的客观实际，对于原告资格认定依然存在许多困难，主要包括（1）立法方面：对于行政公益诉讼原告资格认定并没有一个法定的统一的依据；且受到一般非公益行政诉讼中对原告资格认定条件的影响即原告与被诉行政行为是否具有“法律上的利害关系”也一直成为行政公益诉讼中某些特定主体是否能享有

原告资格的最大争议点。（2）司法（现实操作）方面：行政公益诉讼原告资格的认定实质上是一种授权行为，而对于权利的授予在现实的司法实践不仅仅要考虑到我国司法制度体系的承载能力，同时也需要对制度的构建进行长期的探索与磨合。

行政公益诉讼原告资格认定对整个行政公益诉讼制度的建立扮演着至关重要的角色。在各类诉讼案件中，诉讼当事人是诉讼参加人当中的核心主体，而当事人即主要包括原告人，被告人及第三人；在行政公益诉讼类案件中被告是不需要特别认定的，即始终是做出危害公共利益的行政违法行为的行政机关及其工作人员；因此对于行政公益诉讼原告资格的认定即成为整个行政公益诉讼核心主体构建乃至整个行政公益诉讼制度构建的关键。

3.1.2 构建我国行政公益诉讼原告资格认定制度的理论基础

在我国的长期司法实践中以及学术各界对行政公益诉讼的长期探究，对我国在行政公益诉讼原告资格认定制度建立提供了相当坚实的理论基础。我在这里着重以民法和宪法为主，祥述我国行政公益诉讼原告资格认定的相关理论基础与法律依据。

在民法方面：我国民法规定的“公序良俗原则”，《民法通则》第七条规定：“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，扰乱社会经济秩序［8］。”从这条法律规定中首先我们不难看出我国对公共利益的保护，这项规定虽然是民事方面的，但其所表达的内涵不仅非常深刻且能更加出色地运用于我国行政诉讼制度里，而这正是行政诉讼制度现今较为缺乏的，即对违法行政行为致使公共利益受损或有损害危险的司法救济手段。因此，若是将民法中“公序良俗原则”这类原则性的规定运用在行政公益诉讼的立法之中则能够更好地为行政公益诉讼原告资格的认定给予强而有力理论依据，同时也完善了我国行政诉讼法律制度体系，科学的解决了法律滞后的难题，顺应了我国社会发展的客观要求。

在宪法理论方面：我国宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告、检举并依法取得赔偿的权利，但不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害［9］。”即公民的监督权。据 9

此，在行政公益诉讼中，公民的原告资格得到了宪法自然的赋予，是行政公益诉讼原告资格认定制度最为重要的的法律依据与理论基础，但由于我国在司法制度运行中并没有违宪审查相关制度，且行政公益诉讼制度完全构建的时机还没有成熟，相关法律规定还处于不明朗化的阶段，因此这一重要的法律依据还未能走进司法实践中。但这一法律规定为我国行政公益诉讼原告资格认定制度的构建指明了准确的方向，我们应该努力在朝这一大方向前进，进行深刻的探究与改革。

3.2 我国行政公益诉讼原告的资格认定

3.2.1 公民（个人）或其他组织（法人）

公民（个人）或其他组织（法人）应当享有行政公益诉讼原告资格。正如前文的阐述，我认为，基于对公共利益的保护，这一类主体可以单独以自己的名义对行政主体的违法行为提出诉讼，且这类主体大部分同时也具有纳税人的身份，对这类主体原告资格的认定既是实现了宪法的公民的监督权利又实现了其作为纳税人的权利。但值得注意的是，公民（个人）或其他组织（法人）与该被诉行政行为间在法律上的利害关系是可能存在也可能不存在，是具有不确定性的。因此，不能单就“法律上的利害关系”来判定行政公益诉讼的原告资格。3.2.2 特定的社会团体（公益组织）等

特定的社会团体（公益组织）应当享有在行政公益诉讼中的原告资格。且这一类主体应当是符合一般非行政公益诉讼原告主体资格中“应具有法律上的利害关系”这一条件的；其原因在于，特定的社会团体如公益组织如慈善总会、妇女儿童联合会、环保组织等通常是以维护公共利益为宗旨的，而当行政主体作出的不法的行政行为致使实际的公共利益损害或有实际损害危险的存在时，则势必对该特定的社会团体（公益组织）的预期期望和正常运行在客观上带来了一定程度的侵害，即被认为是侵害了其合法权益，是直接受害者。因此，对于这一类主体在享有行政公益诉讼中的原告资格是毋庸置疑的，和一般非公益诉讼的行政诉讼原告认定条件是一样的。3.2.3 检察机关

笔者在这里认为，检察机关作为一个特殊的司法机关，其主要职责是对法律监督，那么检察机关对行政公益诉讼也应当具有原告资格。虽然我国目前还没有 10

司法审查制度，但我们必须承认该项司法审查制度的先进去与科学性。我国宪法第 129 条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关作为国家专门的法律监督机关有权对行政主体实施行政行为进行检察监督。作为国家法律监督专门机关的检察机关, 其主要任务不仅在于保障国家法律统一，维护司法的公正, 还在于保护公共利益不受非法行为包括非法行政行为的侵犯。因此，对于检察机关是否应具有行政公益诉讼的原告资格我们当然应持赞同的态度，且应注意的是检察机关是确定的与被诉行政行为之间不具有“法律上的利害关系”的。

3.2.4 我国行政公益诉讼原告资格认定制度的立法建议

建立健全的行政公益诉讼原告资格认定制度需要我们不断的进行探索与改革，同时，对于原告资格的认定必须给予科学、统一的立法支持并须结合我国的客观实际：

（1）对于行政公益诉讼原告资格的认定应当具体化法律化。即对与原告资格的取得须由最高立法机关制定出统一且权威的法律规定，并对原告资格认定条件进行具体的阐述；其次对原告的基本权利义务进行详细的规定，使其有法可依。将原告资格的认定条件及其权利和义务都一一进行明确的规定是最基础和最根本的。这样，每一位法律主体都可以非常明确得从相关法律条文规定中知道自己的权利与义务所在，从而能更好地参与到司法实践活动。

（2）为防止原告资格权利的滥用，应当在立法中明文规定相应的法律条款，明确规定滥用行政公益诉讼原告资格权利的主体须承担法律责任。防微杜渐，在行政公益诉讼原告资格认定制度构建的同时应该全面地考虑到一些不良的法律主体可能会凭借司法制度赋予其的原告资格权利进行诸如诬告陷害、打击报复等违法活动而浪费了宝贵的司法资源。因此应当明确因滥用行政公益诉讼原告资格而应承担的法律责任，捍卫司法的威严。

（3）针对行政诉讼制度本身的特殊性即原被告主体地位的不平等，以及能更有效的惩治行政违法行为，应当增加对于行政公益诉讼中原告的保护制度。应当在法律条文中明确规定作为行政公益诉讼原告主体应当具有的法律权利，且当该项权利被剥夺侵害时应当有完善的救济手段。

（4）增加关于行政公益诉讼原告的继承、转移、不适格或者是原告重复的相关法律规定。这条建议有利于缓解因行政公益诉讼而对整个司法系统的承载压力，从而更有效率地惩治行政违法行。

行政公益诉讼及其相关制度的构建既是顺应了社会的发展需要，又是我国法治化建设在制度上的伟大革新；而对于认定行政公益诉讼原告资格更是构建行政公益诉讼制度的重中之重。行政公益诉讼原告资格的构建既是基础也是关键，它不仅关系到行政公益诉讼制度体系在主体上的构建，同时也是我国司法界对原告资格认定这一重要课题的理论革新。本文就对行政公益诉讼原告资格认定制度的概况，域外的探究经验及其相关法律理论基础进行初探，综合考虑我国实际国情，法制体系等等提出相关建议。希望能够为我国行政公益诉讼及其原告资格认定制度的构建略尽绵力，同时也希望能够在最大程度上保护我国的公共利益免遭违法行政行为的侵害，并进一步推动我国行政诉讼制度乃至整个司法体系的建立健全，加快我国法治社会进程的步伐,构建和谐社会。

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