党政关系

第一篇：党政关系

党政关系

在我们当今中国，共产党是一个组织，是中国社会主义事业的领导核心。而政府则是具体落实党的政策的行政机构。因为共产党是执政党，所以各级政府的一把手必须是共产党员身份者。

党政关系是指政党与政权之间的关系。在我国党政关系，就是指：中国共产党的领导与我国人民民主专政的国家政权的关系。党政关系是我国最重要的政治关系之一，因而成为理论界长期关注的重点问题。最近的一些研究表明，关于党政关系概念本身的理解在理论界并非完全一致。在这个问题上，目前主要存在着两种不同的观点：第一种观点主张，党政关系就是共产党与国家政权的关系，即党与人大的关系。第二种观点主张，党政关系就是党与政府的关系，而党与政府的关系可以理解为政治与行政的关系。关于党政关系的第一种观点主张，党政关系就是共产党与国家政权的关系。持这种观点的人在理论界有很多。他们认为，这里的党就是指中国共产党，政就是指国家政权机关。在我国，国家政权机关就是指全国人民代表大会，所以党政关系主要就是指党与全国人大的关系，党委与人大的关系是党政关系的首要内容。关于党政关系的第二种观点认为，党政关系就是党与政府的关系，而党与政府的关系可以理解为政治与行政的关系。

政党是近代社会的产物，它的出现顺应了政治民主的趋势。之前的封建社会，皇权至上，难免出现专制。资本主义两党或多党制度较成功地实现了政治与行政分离，亦即党政分开，从而既实现了党对国家生活的领导，又避免了一党执政可能造成的专制。社会主义中国实行中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，也同样克服了封建专制，真正实现了人民当家作主，党代表着全国各民族人民的利益，对国家事务进行领导。然而，长久以来，我国在很大程度上存在着党政不分、以党代政的问题，从而使得党凌驾于法律、政权之上，很容易滋生专制和腐败。所以，党政分开是势在必行的，它是中国政治体制改革的关键。因此，转变党的领导方式，实行党政分开，完善公务员制度，推行依法治国，加强制约和监督体制，都是刻不容缓的事情，不能因为“以经济建设为中心”就置之不顾。

对于中国党政的关系，不同的人有不同的看法，我认为让我们先看看邓小平同志早期是怎样看待这个问题的。早在63年前的1941年4月，邓小平同志发表了一篇现在看来都未过时的文章，题目是《关于党与抗日民主政权的关系》，用现在的话来讲就是关于党政关系。邓小平提出了党对抗日民主政权的正确领导原则，认为党对政权要实现指导的责任，使党的主张能够经过政权去实行；党对政权要实现监督的责任，使政权真正合乎抗日的、民主的统一战线的原则；党的领导责任要放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是“党权高于一切”。但是，由于当时处在艰苦的革命战争年代，邓小平的这一光辉思想未能引起全党的应有重视。

1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上发表了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，一针见血地提出了党和国家现行领导体制中存在的权力过分集中和党政不分、以党代政的严重弊端，提出要改革权力过分集中的领导制度，使党“可以集中精力管党，管路线、方针、政策”。因此，邓小平提出政治体制改革的内容，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”

我理解对党政关系的定位，可以用一句话概括：总揽不包揽。总揽就是发挥党的领导核心作用，不包揽是针对长期以来地方党政不分的状况，改革和完善党的领导方式。首先，要拓宽对党的领导实现形式的认识。党委对同级政府机关的领导是一种实现形式，政府党组对政府的领导也是一种实现形式，而且是很重要的实现形式。政府党组在政府的工作中贯彻执行党的方针政策也就是实现党的领导。党对政府的领导，主要是通过政府中的党组织和党员干部贯彻党的路线方针政策，贯彻党委的重大决策和工作部署。其次，当前主要是各级地方党委应帮助同级政府树立权威，发挥政府的作用，切实解决包揽太多的问题。

一句话，党的领导不是建立在强制力上，而是建立在用先进性、公信力和感召力，赢得人民群众的自觉认同、自愿服从和衷心拥护的基础上。

第二篇：我国的党政关系

我国的党政关系研究

摘要：

我国党政关系中长期存在的问题，集中起来就是：以党代政，党政不分，权力过分集中于党，而党的权力又过分集中于党的第一书记，党的一元化领导因此而变成了各级党的一把手的个人领导。本文通过对我国党政关系的历史分析认为，党政关系规范化是党在新时期面临历史任务的必然要求。进行政治体制改革,特别是党政关系体制的变革应该提上议事日程。党政体制改革的关键问题是党政分开，党政分开的途径在于党和政之间关系的法治化、制度化，从而规范党在政府中的作用。

关键词：党政关系 体制 党政分开

一、我国党政体制形成的历史背景

我国现存的党政关系体制是在特殊的历史条件下形成的。党政不分,以党代政,就是党把自己混同于国家政权机关,包办代替国家权力机关、行政机关、司法机关的工作,直接管理国家生活和社会生活的具体事务,以致党的组织国家化、行政化。

我党是通过暴力革命的方式取得执政地位的,党在革命中,组织群众,教育群众,在群众中取得了非常高的威信。这是我党取得政权的一个基本前提。但这也同时导致党容易包办社会生活的一切,将本来应该由政府承担的工作包揽在自己手中,这导致党政不分体制最终形成。同时,这种体制也是在经济建设的快、慢之争中,为适应高度集中的经济体制、为加强党对政府工作的影响和控制中形成的。新中国成立初期,严峻的国内外形势要求党必须建立一个权力集中的指挥中心,这种权力集中的指挥体现在已经成为执政党的中国共产党和政府的关系上,就是党的权威远远大于政府的权威。关于党政关系的问题,在新中国成立初期,党内也曾经酝酿要求进行规范,要求改变常常以党的名义下达命令的习惯。但由于中国共产党在革命过程中建立的卓越功勋和崇高威望,使得中国共产党不但没有能够及时自觉地改变这一习惯,相反还加强了这一习惯。随着社会主义制度和高度集中的计划经济体制在我国的全面确立,中国共产党建立起来了高度集中的权力运行机制,党的组织和党的各级干部走到了国家政权的前台,党直接掌握政权,执政党代替政府和市场成为资源配置的主体,对国家政治生活、经济生活和社会生活实行一元化领导,最终形成“党政一体化、议行一体化、政经一体化、政法一体化、政社一体化”。从此,我国政治生活中以党建政的党政关系最终演变成了典型的以党代政、党政不分的党政关系。

“文化大革命”期间,党的一元化领导被无限制地发挥以至于党统领一切,有党无政、有党的政策而没有国家的法律。这种极端化的政治状况,严重窒息了经济和社会发展的活力,国民经济到了几近崩溃的边缘。党的一元化集权式领导非但没有强化自己的领导和执政地位,反而面临前所未有的合法性危机。

十一届三中全会以后,党的工作中心转移到了经济建设上,党的中心任务的转移决定了党的工作方式尤其是领导方式的转变。市场经济体制的确立和逐步完善,也为党政关系的合理调节提供了前所未有的机遇和推动力。社会主义市场经济的确立和发展,使得传统的党统一切的党政关系赖以存在的社会经济基础逐渐消失,并为新型的党政关系的建立提供了现实基础和内在驱动力。在这一时代背景下,如何调整党政关系的思考和讨论再次逐步深入,并达成了广泛的一致:作为居于领导地位的执政党,中国共产党一定要改变传统的党统领一切的领导方式,党政关系规范化是党在新时期面临历史任务的必然要求。在我国经济基础发生重大改变的今天,应该进行变革,否则就不能适应今天的社会现实。因此,进行政治体制改革,特别是党政关系体制的变革应该提上议事日程。

二、党政体制的改革

（一）党政分开的含义

党政分开即党政职能分开。党的领导是政治领导, 即政治原则、政治方向、重大原则的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是: 使党的主张通过法定程序变成国家意志, 通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众, 实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同、职能不同、组织形式或工作方式也不同。应当改革党的领导制度, 划清党组织和国家政权的职能,理顺党组织和人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系, 做到各司其职, 并且逐步走向制化。

中国共产党是我国社会主义事业的领导核心,是全国各族人民的领导核心,当然也是我们国家机关的领导核心。但是,党领导国家并不等于党管理国家,党领导人民也并不等于党管理人民。党的领导是政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。就其本质而言,党除了广大人民的利益外,没有自己的特殊利益,而广大人民最大的利益就是使自己成为国家和社会的主人,因为这是广大人民实现其他利益的基础和前提。这就决定了党领导国家政治生活的本质内容,就是组织、引导和支持人民当家作主,行使好管理国家事务的权力,建设社会主义新生活。党的根本职能在于确定国家的发展方向,制定符合社会发展规律的纲领、路线和战略目标,决定国家机关活动的大政方针,进行宏观指导。党实施领导的主要方式是提出正确的政治主张,并通过法定程序使自己的主张变为国家的法律,通过强有力的政治工作和组织协调工作,通过广大党员的模范带头作用,动员、组织和带动广大人民为实现党提出的战略目标和路线方针政策而奋斗。

一般认为,党的职能是决策,政府的职能是执行,因此,党政应当分开。但我国的领导实线表明:从决策,到决策的执行,是一个连贯的不中断的过程。这两个领导阶段的总目的是一致的,只是工作的程序、分工有所不同,一个侧重于决策,一个侧重于执行。政府在发挥自身职能时,实际在按执政党的主张行事;政府职能某种意义上是执政党职能的继续和延伸,是执政党实现自己意志的工具。并且在执行决策的过程中也有决策,甚至是重大问题决策。而我们党所肩负的重大问题的决策职能中也包含了执行中重大问题的决策。如,党提出了“四个现代化”的任务后,不可能就完全由政府去贯彻,其执行中的问题就不过问了。因此,决策职能与执行职能客观上是难以截然分开的,双方实实在在是一种互相交融的有机联系。研究我国的党政关系,自然应在理论上明确党的职能和政权的职能,并在法律上予以规范。但在实际工作中,党政是不可能截然分开的。我国的社会管理实践表明,领导管理工作只能有一个中心,而不能政出多门;社会管理的权力只能统一,而不能分割。如果我们忽视党政之间的有机联系,搞形而上学的党政分开,把党的职能与政府的职能作板块式的分离:党委只管决策、思想政治工作、组织人事等;政府则只管具体执行和经济财政等工作,就会造成统一的社会管理权的分割,防碍领导工作按其内在规律正常运行,也会造成党与行政磨擦,既削弱了党的领导,又削弱了行政领导。

（二）改善党政体制的措施

如何对我国党政关系体制进行变革?或许人们会担心党会因此动摇党的执政地位,其实大可不必。我党执政地位的取得是因为她能代表最广大人民群众的意愿,并根据民意的变化迅速调整自己的政策。只要能够代表民意,体现最广大民众的要求,就能够获得民众的支持,从而获得、稳固自己的执政地位。党政关系体制变革的必然结果并不一定就是党执政地位的丧失,而仅仅是执政方式的改变。

党政体制改革应该是渐进的。激进的变革有可能使利益的调整超出社会所能承受的范围,带来剧烈的社会动荡,导致变革的成本太高,并不可取。改革的基本目标是使党由具体政策的执行者,变成大政方针的制定者、民众政治参与的组织者。

第一、健全制约机制。党政关系不正常的表现主要在权力过分集中,党对行政事务直接干预较多。简单用职能分开和分工合作的方式来解决问题,实际上治标不治本。因为有些党的组织可以随时改变“分工”的决定。所以,在我们的政治生活中经常会出现“放权”和“收权”的现象,那就意味着权力依然处于高度集中状态,分工只是一种形式,党政不分、以党代政就不能从根本上根治,党政关系法治化就无法实现。制约机制的作用就在于:政治生活中每个人或每个集团都依法成为其他人或其他集团的制衡因素,使权力的行使受到必要的约束。一旦超出法律所规定的范围,将受到合法的制约。健全制约机制主要指的是对权力的制约,即对党政权力的管理、约束、控制和监督机制。通过以法制权、以责制权、以制制权,对权力运行进行全程制约,能有效地克服党政权力的滥用和侵权,实现党政关系法治化.第二, 今后凡属政府职权范围内的工作, 都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件, 不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。这就明确了各级政府在行政管理中作为行政主体的地位。

第三, 党管干部的原则不能动摇, 但必须建立起一套科学的管理制度。要有步骤地和稳妥地实行干部离休、退休的制度, 废除实际上存在的干部领导职务的终身制。要在坚持社会主义道路的前提下, 使干部队伍年轻化、知识化、专业化, 并且要逐步制定完善的干部制度加以保证。真正建立起从国务院到地方各级政府从上而下的强有力的政府工作系统, 这不仅不会削弱党的领导, 而且有利于加强党对行政管理的领导。因为“政府工作当然是在党的领导下进行的, 政府工作加强了, 党的领导也加强了。

参考文献：

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第三篇：当代中国党政关系浅析

当代中国党政关系浅析

摘要：改革开放前，中国党政关系是党政不分，以党代政。改革开放后，中国党政关系是走向执政守位。中国党政关系现状是党政走向分离，还在演变中，还不完善。尽管取得很大成就，还存在很多弊端，以党代政和党政不分的现状依然存在。在以后的发展中，中国党政关系还需要进一步改革和完善。针对中国党政关系存在的弊端及原因，提出了一些改善党政关系的途径。

关键词：党政关系 现状 弊端 途径

党政关系是执政党与政府之间的关系，即执政党通过何种途径、方式、方法和程序来组织和领导国家政治生活。党政关系是当代中国政治的主导和核心关系，也是最复杂和最难解决的政治关系。党政关系的运行状态是衡量中国共产党的执政水平高低的一个重要内容。中国党政关系经过建国以来60多年的演进，由党政合一，党政不分，各级党组织凌驾于政府之上，形成了党对经济、社会、科技、教育、文化等各项事务的全面干预和直接管理的局面，逐步走向通过法定程序和法定制度的主张变成国家意志，以实现党对政府工作的领导，但党政关系依旧存在很多弊端，需要进一步完善。

一、党政关系的现状

建国60年来，中国共产党对领导方式和领导体制进行积极的探索，党政关系从改革开放前党对政府具有绝对的、随意的干预和指挥权，从党管一切，逐步走向当管大政方针和干部人事，政府负责国民经济和社会发展全面规划和具体执行，形成了中国特色的党政关系，但党政关系还存在许多问题，以党代政和党政不分的现象依然存在。

（一）党与行政机关的关系

党与行政机关的关系，既表现为领导与被领导的关系，也表现出一定的分工，党政分工主要表现为党管大政方针，政府负责具体执行。党的领导主要是政治、思想和组织领导。这样，减少了党对政府的干预，党政各司其职。

（二）党与权力机关的关系

党与行权利机关的关系表现为，党既坚持对国家权利机关的领导，也尊重并支持各级人大依法行使职权。从法律上说，中国的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会是国家最高权力机关。改革开放前，各级人大及其常委都自觉接受党委的领导，以致，改革开放后，邓小平在多次会议中强调要“着手解决党政不分，以党代政问题”,强调“改革的内容，首先是党政要分开，解决党善于领导的问题。”①改革开放后，党对人大进行领导的同时，也越来越关心人大工作，保证和支持人大及其常委会依法行使职权，解决推动人民代表大会制度的改革和完善。但当人大与党的意志冲突时，党会凌驾于人大之上依然存在。

(三）党与司法机关的关系

党与司法机关的关系表现为，司法机关依法独立审判案件，同时 ① 《邓小平文选 》第二卷，人民出版社，1994年版，第321—329页。自觉接受党的领导。保持司法机关和司法工作的独立性是我国社会主义法制的一项基本原则。“我国的司法独立原则是坚持中国共产党领导下的司法独立，而不同于西方国家所倡导的摆脱任何政党影响的司法独立。”①但由于司法机关是领导的政府部门，因此其独立地位是有限的，以致改革开放以前出现了“政策高于法律”、“法律从属于政策”的情况。改革开放以来，司法工作朝着“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的目标前进。

总之，现在中国党政关系走向“执政守位是中国共产党处理党政关系的核心原则。所谓执政守位就是执政党不能越过、架空、抛开国家权力机关，直接行使行政、司法等公共权利，将国家和社会全面整合进党的领导体系和组织体系，使政党由民众参与的工具变成国家机器的一部分，而应当始终固守并发挥其特有功能，行使其法定职能，②成为人民控制公共权利的工具。”但真正难的是中国共产党如何做到执政守位。尽管中国党政关系依旧存在党政不分的情况，但它在发展，朝着执政守位的方向前进。

二、党政关系的弊端及原因

中国党政关系的最大弊端是以党代政和党政不分的现象依然存在。中国党政关系演进取得很大成就，但它还在演进中，还不完善。党政不分的弊端很多，也有其不同原因。

第一，削弱了党的领导作用。集权式执政方式容易造成“党不管党”，削弱党的战斗力。一方面，党组织时间和精力有限，但过多的 ①② 刘亚平：《试析新时期党政关系的完善》，新闻天地·论文版，2009年5月，第85页。

冷小青、曾长秋：《中国共产党执政运行中的党政关系》，学习月刊，2010年6月下旬刊总第460期，第94页。包揽行政事务性工作；另一方面，党集决策、执行、监督于一身，社会其他组织和力量对执政党的监督渠道不畅通时，一旦执政党决策失误就会造成巨大损失，使党处于社会各方矛盾焦点的最前沿。

第二，削弱了政府职能。政府公共管理职能主要有维护社会秩序、保卫国家安全、发展经济、提高社会保障和国民福利水平。集权式的执政方式导致政府无法充分履行自己的功能，难以按照宪法和法律的规定独立自主地发挥作用。

第三，责任主体模糊。一些党组织经常干涉国家机关职权范围内的工作，导致国家管理主体二元化。这样，则容易发生矛盾和摩擦，尤其是工作出现错误时责任划分不清。

第四，不利于在全体人民中树立法治观念。党凌驾于法律之上，形成了“有法不依”的现象，导致法律权威丧失或不足。

第五，容易导致决策的失误。党政不分“不适当、不加分析地把一切权利集中于党委，党委的权利往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。”①这种书记挂帅，权利过分集中的现象，由于缺乏有效的监督机制，容易助长和造成家长制和一言堂作风，导致决策失误。

第六，导致机制臃肿，官僚主义，效率低下。党政不分造成党政功能交叉，机构重复设置，人员臃肿，环节交叉，职责混淆等问题，产生严重的官僚主义现象，极大影响了办事效率，并加重了财政负担。

第七，导致严重的腐败问题突出。党政不分，加上思想教育和法 ① 《邓小平文选》第二卷，人民出版社，1994年第2版，第329页。律监督工作的削弱，助长了一下党员干部滥用权利、执法犯法、行贿受贿、任人唯亲、欺压百姓等腐败行为。

三、改善党政关系的途径

（一）党政职能分开化

党政分开的前提是科学、合理界定政党职能和政府职能。从政党的职能来看，政党担负的职能主要是政治职能，政党的功能在于组织政治参与、聚集和整合不同的社会利益，作为特定阶级或阶层的利益代表参与、组织或领导国家政治生活。政府的职能则不仅包括政治职能，还包括经济职能、社会职能、文化职能、外交职能等等。政府相对独立地负责全国范围内的具体工作，二者各司其职，各负其责，而又彼此调适。而这里的“‘党政职能分开化’，并不意味着放弃党的领

①导地位，并不意味着走西方资产阶级政党政治道路。”同时调整执政党与国家政权的机构和职位设置，解决好党政机构设置存在机构庞大、层次过多，相同职能机构交叉重叠等问题，完善执政党与国家政权相重合的职位设置，防止党与政府机构膨胀、人员增多、开支增加的问题，从而大大减少执政的成本，实现党政关系运转的有效性。

（二）提高党政关系信息公开的透明性

首先，明确党和政府、人大的职能定位，实行党政职能分开。明确党和国家政权，尤其是和政府、人大之间的职能，实行党政职能分开，对于理顺党政关系具有非常重要的作用。

其次，提高党政关系信息公开的透明性，增强民众的政治参与。① 杨宏山：《试论中国党政关系的演进和发展》，云南行政学院学报，2000.1，第13页。党政信息的透明应主要体现在：一是党政职责范围的公开。只有党和国家政权的职责范围公开了，才能做到互不干扰和协调统一，实现党政和谐。二是党政的立法活动、政策执行、决策程序等有关执政的行为、过程、结果都应予以公开。三是要加强舆论、媒体对党政活动进行监督的力度。只有这样，党政信息才能真正体现透明，并使广大民众真正参与进来。

（三）党政关系民主化

党政关系民主化具体表现为党在组织和领导国家政治生活时，要逐步实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。中共十五大报告指出“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权利，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自

①由，尊重和保障人权。”以民主的形式，通过组织竞争选举向政府输运政治精英，提高民主决策、民主管理和民主监督的水平。

（四）规范党政运作方式，实现党政关系规范的法制性 第一，用法制规范党政之间的关系。执政党和国家政权要各尽其能，实行依法执政。一是执政要通过法制来规范执政党与国家政权的关系，使执政党和政府、人大、政协、司法机关和人民团体的关系用法律法规加以规范，使党政一切活动都有法可依。二是必须规定地方党委和国家政权违法宪法法律的责任，明确各自承担的责任规范。三是完善执政党主张转变为政府政策或法规的程序，使执政党更为有 ① 江泽民：中共十五大报告，1997年9月。效的发挥总揽全局的作用。

第二，建立党政之间的沟通协调机制。要真正建立党政之间的沟通和协调机制，一是要加强党政之间信息的及时沟通交流机制，彼此之间要通报信息，以协调各项政策的决策和执行。二是要加强党政领导班子特别是与党政“一把手”之间的相互沟通协调机制。

第四篇：如何正确处理党政一把手的关系问题

如何正确处理党政一把手的关系问题

党政一把手的关系，主要指党委、政府主要负责同志在工作中构成的关系。研究两者之间的关系，更主要的是研究两者在合作共事中出现的矛盾、问题以及如何去解决它。鉴于不同层级的党政班子在职能、任务和活动方式、领导方式事实上存在的不同，党政一把手在工作中构成的关系是有区别的。为有针对性地研究问题，这里我们着重研究的是市、县级党政一把手的关系问题。

问题的提出

地方领导工作的实践告诉我们：党政一把手的关系问题，始终是领导班子自身建设上需要研究的重点问题；解决好党政一把手工作中构成的关系，是加强领导班子建设，提高领导群体整体效能的关键。我们认为，党政一把手的关系问题，其实质是党委、政府两个班子关系问题的集中体现；党政一把手在工作中形成的矛盾关系更多的是党委、政府两个班子工作矛盾的反映。

应该看到，目前党政一把手之间有矛盾是普遍的，团结问题是班子建设中的常见病，而问题在于，靠自身机制解决得好的是少数。当然，从整体上讲，党政一把手的关系不会出现什么大的问题，特别是在上级党委加强对不团结班子的组织措施和社会舆论的强大外力作用下，不少党政“一把手”理性克制，求同存异，忠于职守，推进了工作。但是，问题在于它是客观存在的。目前的主要表现形态：一是在党委和政府的关系上，突出的问题是党委总揽全局作用发挥不够好，未形成坚强的领导核心；二是在党政一把手的关系上，突出的问题是各自摆不正自身的位置，角色“反串”带来工作上的碰撞。三是在领导班子自身建设上，突出的问题是主要领导不协调、不团结，矛盾带来力量“内耗”，已程度不同地影响工 作；同时，在党政一把手的关系上，还有另一种形态上的关系，一些人为了求得形式上的“团结”，互相迁就，放弃原则，不能开展批评和自我批评，求得相互之间的“一团和气”，使党内生活庸俗化。这些问题长期存在，对党的组织肌体的损害，对领导成员间的创伤，对工作带来的影响是明显的。

问题是公认的。但是当我们对问题进行细密的分析时却发现这样一种现象：现实中不少党政一把手一开始都想搞好团结，但结果却是很多没能搞好团结；就个体来讲都是好同志，但工作中仍然会出现不团结、闹矛盾的状况；各级党委多年来一直将党政一把手的团结问题作为班子建设的重点在抓，但这个问题事实上一直没得到很好解决，甚至一些班子不团结出现了“前仆后继”的状况。为什么?

基于上述这样一些状况，因此，我们在剖析党政一把手关系问题的原因时，一个基本的看法，那就是应该排除干部思想素质方面的因素，着重从领导体制、运行机制、制度规范等方面的深层原因去分析，即假定党政一把手都是好同志，他们的关系为什么会出现问题?

原因的分析

1.在体制方面，体制不顺畅

现行的“党政一把手”领导体制，突出了经济建设这个重心，突出了政府工作自成系统的运转，在执政的价值思想上强调的是党政分开，有利于国际惯例的接轨和国家政府间的交往。从一个比较高的层面来说，有利于政党集中精力研究大事，抓好自身建设，意义应充分肯定。

但是，这种“党政一把手”即事实上的两个一把手领导体制在基层市、县级这种层面，运转却十分吃力。这是因为，第一，在一个微观层面上的党委、政府，其工作职能和任务不能也无法分开，两方面的权力运行方向和方式围绕同一个重 心发生作用，两个领导系统围绕同一工作实施领导，就必然会出现碰撞。第二，在现行体制下，党委的职能部门主要是抓党的建设工作，强调党委的职责应“总揽全局”，书记在若干重大方面是“第一责任人”，但由于工作系统的职能不能覆盖全局，“总揽全局”的权力运行系统和行政行为不具备，书记是有职但“缺权”，这就迫使党委特别是“一把手”，根据个人的理解去主动地、强迫性的总揽大的问题，包括定夺一些涉及改革、建设、发展中的具体问题，这就常常出现所谓书记“侵权”、“揽权”的现象，党政一把手发生矛盾是必然的。第三，党政一把手这一体制的要害还在于，它自身缺乏自动调节矛盾的机制。在体制的磨合中，工作中的不同意见掺和着个人长期淤积，最终会形成大的矛盾。党政一把手在这种体制下产生的矛盾，靠自身得到真正解决的微乎其微，绝大多数都是靠上级党委的作用才能得到解决。

2.在职能方面，职能不清晰

党委和政府的工作职能在要求上是明确的，但是在领导工作的实际中并不明确，在工作的操作层面上并不规范。这主要有三个方面问题：一是党委、政府的工作职能互相覆盖、相互交叉。除组织工作、干部工作外，其它所有的建设、发展工作，党委和政府都有职责去抓。二是由于党委、政府职能上互相交叉，党政一把手大的工作职责不清，力量叠加。三是比较多的看法是，党委“一把手”在职责上有“无限”的责任，但从执政的行为角度上缺乏相应的权力。如他应对一个地区建设发展的各方面(工业、农业、商业、国企改革、社会稳定、安全工作、农民增收、社会保障、再就业，包括计划生育、教育、文化)都负责，但他却缺乏推动工作的法定手段。

由于职能不清，体制不顺，相当部分的党政一把手在工作的切入和推动上难 以准确定位；在缺乏明确的标准和参照系数下，只能随着感觉走，这样必然经意、不经意地要与政府工作、与政府首长主持政府工作发生冲撞。

3.在制度方面，制度不严密

应该说，为了保证民主集中制的贯彻落实，近年来，各地在领导班子自身建设上制定了若干制度，也有对领导者权力进行制约的规定。但是，总的来讲，制度建设既不完善，又不严密，对领导成员权力行为和政治生活行为进行规范和约束的太小而且弹性太大，在党政领导工作交叉处、容易产生矛盾的地方缺乏严格的规范；特别是对党政一把手在民主集中制建设中的行为规范和制度要求几乎是空白。因此，一些党政一把手在合作共事中产生矛盾，不协调、不合作，直至走向力量“内耗”、影响工作而不能自拔，制度建设缺乏制约功能和纠错功能，不能不算是一个重要原因。

4.在教育方面，要求有缺陷

应该说，近年来我们在领导班子自身建设上，特别是在解决党政一把手的团结问题上花了很多功夫，如这些年开展的领导班子的思想作风建设、思想政治建设、党性党风教育及“三讲”教育等，有成效，但并没能取得应有的效果。当然，原因是多方面的，但从教育本身来讲，对党政一把手领导艺术、领导方法等自身化解矛盾的能力素质方面，缺乏教育和教育缺乏针对性，这不失为一个重要的缺陷。我们也应该看到，在现有的领导体制和运行机制中，我们不少党政一把手能主动地适应和把握这种条件，以领导者的境界，自身的能力及领导艺术去克服和解决目前这种“制度性缺陷”，使班子团结、协调，使大家心情舒畅，使工作顺利推进。(当然，党政一把手在抓工作时，对人际关系协调投放了大量精力，这都是在体制的设计和建设上须考虑到的)。但是，也应看到和承认，我们更多的 党政一把手由于个人能力、境界胸怀和领导水平方面的原因，无法靠自己的努力解决这种“制度性缺陷”，在与体制的磨合上，久久不能适应和成功。

这里需要提出一个观点：这就是一个科学的制度应该是封闭的，是排除人的作用因素的。这也许是一个有悖常论的观点，但它恰恰是制度的根本性、关键性意义所在。因为，我们如果强调靠素质高的干部、靠个人的作用去落实制度，使制度发挥出良好的效应；但我们也得接受一些素质不高的干部通过制度把事情弄得一塌糊涂，甚至带来灾难性的结果，这恰恰不是我们研究制度建设所希望的。因此，在这个问题上，我们的着力点，应更多的放在进一步研究制度、体制的完备和科学上，而不宜花大精力去强调干部加强团结的素质。

5.在管理方面，管理不科学

这里的管理，主要指上级党委和组织部门对领导班子自身建设的评价。对党政一把手的评价，在价值标准和价值取向欠完善、欠科学，对党委、政府包括党政一把手容易带来不健康的行为导向。这主要有三个方面的问题：第一，上级党委对下一级领导班子自身建设，民主集中制建设，过多的看重形式上的“团结”，只要看到班子的党政一把手“团结”，就认为班子建设是好的，民主集中制建设是好的；反之，结论就相反。第二，研究和处理班子的矛盾和党政一把手不团结的问题上，是非不辩，功过不分，赏罚不当。这种处理机制，迫使不少党政一把手为了维系形式上的“团结”，放弃一些原则，甚至损害一些公共利益，去求得“哥俩好”。第三，上级党委对党政一把手履行职责的要求，在义务和权利、职责和手段上缺乏统一。特别是对党委“一把手”的工作绩效考核、评价，远远超过目前赋予给予书记的职权(如很多工作书记都是第一责任人，但他在实际工作中缺乏相应执行手段，只能打破现行的一些运行体制去履行第一责任人的职责)。不少同志谈到，党政一把手“角色反串”的现象，更多的是由上面的考核和评价机制造成的。

初步的对策

我们认为，在贯彻民主集中制的建设上，研究党政一把手的关系问题，更多的其实是研究解决党委、政府的工作关系问题。我们研究的方向和落脚点应牢牢把握这样两个重要的原则问题，一是进一步“提高党的执政能力和领导水平”，这是我们党在新的历史条件下要完成的两大历史性课题之一；二是“要按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式”，既保证党的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。这是江总书记“七一”重要讲话中关于民主集中制建设方面提出的重要思想。

我们总的认为：目前应立足于现行的党政一把手领导体制来研究，重点是应通过体制的完善，职能的明确，制度的作用，着重在建立、完善、细化、硬化党委和政府的关系、党政一把手的行为规范上下功夫。

对策之一：在领导体制完善上，关键是要避免一个地方两个中心去管，一件事情两个一把手去抓的状况。我们认为，关键是要在执政的观念和行为上，进一步规范、明确党委是领导核心，党委要加强对人大、政府、政协的领导。(事实上，明确了这种领导体制的大专院校、农村基层，党政关系就很顺，反之如国有企业就不顺)。在具体思路上，可改变现行的党政一把手的提法，像大专院校和农村基层一样，更明确地强调党委书记是一把手的提法；实行党委副书记分别兼任人大、政府、政协的正职，界定最高层面的领导关系等。

对策之二：在领导职能建设上，关键是硬化和细化党委在地方工作中的领导 作用和重大问题上的决定作用。目前特别需要解决这样一些重大问题：一是明确规范党委常委会决定重大问题的内容、范围、程序和方式；二是明确规范党委书记、市(县)长各自具体的工作职责、任务和权力范围；三是明确规范党委分管经济工作的领导成员与政府负责经济工作领导成员的职能关系、活动方式和工作手段。这是三个相互联系，又互为影响的重要问题。

对策之三：在具体制度建设上，关键是对党政一把手在工作中容易产生矛盾关系的关键环节建立规则，形成规范。应着重对党委和政府，对党政一把手在工作中容易产生摩擦、带来冲撞、激化矛盾的关键环节建立规则，形成规范，使党政一把手的权力运行和方式有严格的制度监督和保障。如干部问题、财政开支、重大问题的决断(人权、财权、事权)这三大方面建立、完善细的规范；党政一把手在一些主要问题上的沟通应成为一项制度；政府提交给常委讨论的重大问题应有界定，报送程序要明确；应建立贯彻民主集中制原则的监督机制和违反民主集中制精神的纠错机制等。

对策之四：在思想作风建设上，关键是强化党政一把手的合作意识和化解矛盾的领导艺术。应对党政一把手分别提出有针对性的价值观念和道德规范：如强调书记的民主意识，强调政府首长的配合意识；要求书记注意破除家长式作风，要求政府首长注意树立正确的权力观；要求书记在干部问题上多通气，要求政府首长经济工作上多汇报；要求书记对政府工作主动支持，要求政府首长对常委会意见自觉维护等。这些要求应该对党政一把手都强调，对双方都是有益的，但对书记、市(县)长突出更应注意的地方，有利于思想作风建设的针对性和有效性。(过去我在班子思想作风建设上花了很多功夫，但没有取得应有的效果，从教育本身来讲，要求太多、太高、太空，没有针对性，不失为一个重要的教训)。

对策之五：在干部管理机制上，关键是调整和完善对班子自身建设的考核标准和要求。不同的考核标准和管理思想，对干部会产生不同的价值导向和行为走向。在干部管理考核机制上，必须调整和完善对领导班子自身建设的考核标准和衡量指标；必须调整和完善对党政一把手“团结”问题上的价值取向和奖惩办法；必须调整和完善对党政一把手权利和义务、职责和手段的统一。

不同的考核标准和管理思想，对干部会直接产生不同的价值导向和行为走向。在一个班子自身的思想作风建设上，评价书记和行政首长到底要考虑和评价哪些主要的东西，我们确实应回过头来再反思和总结一下。

深层的思考

党政一把手的关系问题，其实是多年来长期困扰领导班子建设的突出问题，也是班子在坚持和加强民主集中制建设上存在的较为普遍的问题。我们认为，如果在班子的自身建设上有这样的问题长期困扰而又没能和无法从整体上、根本上得到解决，那么，一般有两个方面的原因：一是解决这个问题的历史条件还不具备，可暂不解决；另一个就是解决这个问题的思路和做法可能有问题，必须调整。显然，对解决党政一把手的关系问题，前者的结论是否定的，关键是后者，即解决问题的思路。

过去解决党政一把手的不协调、不团结问题，除了组织调整措施以外，在班子内更多的是在强调思想教育、提高成员素质、加强党性锻炼等方面做文章。应该说，有效果，但作用不大。我们认为，应改变过去解决这一问题的思维定势和惯性做法，研究一下从体制方面做点创新，从根本上解决问题。从各地已有的一些探索来看，我们认为，可实行“党委书记出任政府行政首长”领导体制。具体做法是：党委书记出任政府行政首长，在党和政府班子各明确一名主持常务工作 的副职；同时，党委常委班子中再增加两个以上政府领导成员(达到13-15人)，使常委班子能大大增加经济工作决策的参数。我们认为，从可行性分析上看是可行的。一是从政党制度看：我国政党制度决定，党委不直接抓经济和行政事务管理，但区别在西方政党制度的特点，在于共产党必须执政。因此，党一方面通过路线、方针、政策实施对国家的领导；另一方面，派任党员出任政府领导——这是“书记出任政府首长”的制度前提。二是从当前发展看：加快发展是解决一切问题的根本，尤其对市(县)级领导班子，以经济建设为中心尤为重要。地方基层党委不能不抓经济工作，政府也不能不抓经济工作——这是“书记出任政府首长”现实需要。三是从实践探索来看：目前实行的党委书记兼任政府首长，总的来说是利大于弊——这是“书记出任政府首长”的作法借鉴。

这样一个不完全属于理论探讨已具备实践基础的领导体制，从效果来看，它既有利于加强对经济工作的统一、有力的领导，更主要的是它能较好的解决党委、政府两个班子，党委和政府两名主要负责同志之间的团结合作。这不是体制的回归，它是体制在一个更高层面的确立。党委政府仍然按照自己的职责、自己的权力运行方式运行，但由于最高组织和决策者是一个中心而非两个中心，那么职责清楚而不会交叉，分工明确而不会碰撞，常委班子中党成员交叉面增大，注重经济工作的成员增多，可避免在一些重大问题上权力过多地集中在少数人，特别是书记手上。同时，这种体制在目前情况下，具有现实的可操作性。

当然，实现这一领导体制，必须同时注意解决三个方面的问题：一是认识上，要明确市(县)两级党政不能也无法分开，从权力行为的出发点和落脚点上是一致的；二是在监督上，对书记权力运行要建立严格、科学的监督机制，如常委会讨论重大问题可实行票决制；三是在处理人大与政府的关系上，要重新研究解决人 大如何对政府实行科学的、规范的工作监督问题。至于这三方面如何解决，那是另一范畴研究的问题了。来源：《理论与改革》

第五篇：中国党政关系的现状

党政不分、以党代政，依然是当代中国党政关系的基本特征。我们在对当代中国党政关系的基本含义、历史传承、现实坐标和发展目标进行分析的基础上，可以联系当前我国党政关系的发展现状，简单地谈谈党政关系的体制创新。

1．党的组织与人大机关。

党的十六届四中全会提出，要加强党对立法机关的领导，使党的主张通过法定的程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。然而由于种种原因，国家宪法赋予人大机关的各项职权，有的根本无法履行（监督中央军事委员会），有的常常流于过场（国家主要领导人选名单）。党对人大的政治领导、思想领导和组织领导，许多尚未纳入法制的轨道。党对人大的领导，基本还是沿用以往的方式。按照党的一元化领导原则来衡量，确实没有问题；但是，按照依法治国的原则来衡量，就存在着很多不符合、甚至是违背国家宪法和法律规定的地方。例如，无论是修改宪法的动议、还是国民经济和社会发展计划的提案，都是以我们党的名义在人大提出来的，然而这种做法并没有明确的法律依据.我们应该尝试运用提案这种方式，使党的政治、思想、组织领导上升为国家意志，而不应该继续无视宪法和法律的规定，还是按照老规矩办事。在坚持和完善各级人大的党组制度和党委制度的基础上，不断提高我们党通过法定程序和法定，实现党对国家立法机关的领导。尝试由省委书记兼任省人大主任的做法值得试点，但是，需要明确各自的议事权限，否则，又会出现一种新的党政不分、以党代政。省委会议完全代替了人大会议。

2．党的组织与政协机关。

中国共产党领导的多当合作和政治协商制度是我国一项基本的政治制度。尽管它不是国家宪法规定的国家政权机关，但是在我国的社会政治生活具有极为重要的地位。在实践中，我们也是把它作为国家机关对待。它的实际功能和政治待遇，则相当于西方国家的参议院。但是，作为我国政治管理机关的重要组成部分，它却没有必要的法律身份。它建立的法律依据，只有我国宪法序言里的一句话：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。我国三大基本政治制度中的其他两项制度，人民代表大会制度和民族区域自治制度都制定了相应的法规予以规范，但是，时至今日，政协机关的工作，主要还是遵照中共中央的指导性意见和政治协商会议章程来开展。也许，在适当时机赋予政协机关以国家政权机关的法律定位，并且参照西方国家参议院做法，赋予政协以相应的职权，不失为一个可行的办法。

3．党的组织与政府机关。

党政不分、以党代政，在党委与政府之间的关系问题上表现的最为突出。我们要求各级党委把主要的精力放到政治领导、思想领导和组织领导上面，但是又要他们担当本地经济发展、政治稳定、文化繁荣、社会和谐的首要责任人。要求各级党委抓大放小，理论上没有问题，但是在实践中随意性太大。这是问题的关键。

4．党的组织与军事机关。

我国宪法对其他所有国家机构的设置都进行了比较全面的规定。但是，关于中央军事委员会的规定却简单得吓人。一共139个字。到底它有那些职权，宪法一个字都没有写。

第九十三条 中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量。中央军事委员会由下列人员组成：主席，副主席若干人，委员若干人。中央军事委员会实行主席负责制。中央军事委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。

第九十四条 中央军事委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。

从属性上看，中央军委既是党的组织机关，又是国家政权机关，但是主要属于党的组织序列。实行“一套人马、两块牌子”固然可以节省开支，但是也容易出现其他问题。在特殊情况下，采取由普通党员出任中央军委主席的做法，我们完全可以理解。但是，决不能由此形成惯例。否则，换届期间的中央军委主席怎么也不能摆正自己的位置。

5．党的组织与司法机关。

按照我国宪法的规定，各级人民法院和人民检察院依照法律规定，独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干预。实行垂直领导体制，对产生它的国家权力机关和上级机关负责。但是，从党的领导体制上来看，却是通过党的各级政法委，对审判机关、检察机关和公安机关实行集中统一领导，并且往往以公安机关为主。按照国家宪法的组织序列，审判机关、检察机关和行政机关都是人大机关产生、对人大机关负责的平等政权机关。作为国家行政机关分支的公安机关根本不能同审判机关和检察机关相提并论，然而这却是现实。

6．党的组织与监察机关。

党的纪律检查委员会机关在党内具有很高的地位。党的中央纪律检查委员会和党的中央委员会一样由党的全国代表大会选举产生，地方纪律检查委员会也和地方党委一样必须由同级的党员代表大会选举产生。但是在实践中，党的纪律检查委

员会却和一个同级行政机关之下的行政监察部门合署办公、实行“一套人马、两个牌子”的体制。

综上所述，党政不分、以党代政的关键，在于我国党政关系的实际运行过程中，存在着两种不同的游戏规则，两种不同的体制交织在一起。你中有我，我中有你。可以说，当代中国党政关系发展面临的各种障碍，主要是一种体制性的障碍。要么，通过修改宪政体制，一切向党的体制看齐；要么，通过改革党的体制，一切向宪政体制看齐。在“党的权威高于一切”的条件下，不消除我国政治体制中的双轨制现象，党政不分、以党代政的问题永远不可能解决。