国务院印发《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（定稿）

第一篇：国务院印发《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（定稿）

国务院印发《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》

新华社北京7月25日电近日，国务院印发《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（以下简称《通知》）。

《通知》指出，要深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，切实转变“向海索地”的工作思路，统筹陆海国土空间开发保护，实现海洋资源严格保护、有效修复、集约利用。进一步加强滨海湿地保护，严格管控围填海活动，有利于严守海洋生态保护红线，改善海洋生态环境；有利于构建国土空间开发保护新格局，推动实施海洋强国战略；有利于构建海洋生态环境治理体系，推进生态文明建设。《通知》重点明确了四个方面的政策要求：

一是严控新增围填海造地。完善围填海总量管控，严格审批程序。取消围填海地方年度计划指标，除国家重大战略项目涉及围填海的按程序报批外，全面停止新增围填海项目审批。

二是加快处理围填海历史遗留问题。自然资源部要会同国家发展改革委等有关部门在2018年底前完成全国围填海现状调查，查明违法违规围填海和围而未填情况。沿海各省（区、市）要结合围填海专项督察情况，确定围填海历史遗留问题清单，2019年底前制定好处理方案。对合法合规项目，已经完成围填海的原则上应集约利用；在2017年底前批准而尚未完成围填海的，最大限度控制围填海面积。对违法违规项目，开展生态评估，进行生态损害赔偿和生态修复，对严重破坏海洋生态环境的坚决予以拆除。

三是加强海洋生态保护修复。严守生态保护红线，确保海洋生态保护红线面积不减少、大陆自然岸线保有率不降低、海岛现有砂质岸线长度不缩短。加强滨海湿地保护，将亟需保护的重要滨海湿地和重要物种栖息地纳入保护范围。积极推进重大生态修复工程，逐步修复已经破坏的滨海湿地。

四是建立滨海湿地保护和围填海管控长效机制。对全国湿地逐地块调查，建立动态监测系统，及时掌握滨海湿地及自然岸线的动态变化。严格用途管制，将滨海湿地保护纳入国土空间规划，严格限制在生态脆弱敏感、自净能力弱的海域实施围填海行为，严禁国家产业政策淘汰类、限制类项目在滨海湿地布局。加强围填海监督检查，把加快处理围填海历史遗留问题情况纳入生态环境和自然资源督察重点事项，加大督察问责力度，压实地方政府主体责任。2018年下半年启动围填海专项督察“回头看”，确保政策落到实处。

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第二篇：滨海生态湿地围填海项目海洋环境影响评价报告书专家评审意见

滨海生态湿地围填海项目海洋环境影响报告书专家评审意见

2017年6月27日，中交上海航道勘察设计研究院有限公司受上海市海洋局行政服务中心委托，在上海市浦东新区主持召开了《滨海生态湿地围填海项目海洋环境影响报告书》（以下简称报告书）专家评审会。市环保局、上海海事局、市农委水产办、海军上海基地、市水务局、市海洋局、市海洋局行政服务中心、市海洋管理事务中心、中国海监上海市总队、市海洋环境监测预报中心、金山区发改委、金山区海洋局、上海东海海洋工程勘察设计研究院（海域使用论证单位）、上海金山新城区建设发展有限公司（建设单位）、上海勘测设计研究院有限公司（环评单位）等部门或单位的代表和特邀专家共29人参加了会议。会议邀请7名专家组成专家评审组（名单附后）。与会专家和代表听取了建设单位关于工程概况的介绍和评价单位关于报告书主要内容的汇报，经深入讨论和认真审议，形成评审意见如下。

一、工程概述与分析

1.工程概况

滨海生态湿地围填海项目位于上海市金山区龙泉港西侧。工程拟对龙泉港西侧区域进行围填海，项目用海面积为43.7652hm2，圈围面积404亩，顺堤长1325m，围内吹填高程为4.0m。本项目以生态湿地公园为主要功能。项目区块总体布局主要以滨海湿地公园作为主要功能进行开发。考虑到工程建设对海洋环境的影响、工程投资、项目进展和计划安排，本工程与周边其余6个围填海项目拟同步施工，因此本项目与相邻围填海项目之间不设置隔堤，工程范围内涉及临时排水口和龙口各一座。工程总投资为76995万元。

2.工程分析

（1）施工期污染物源强

工程施工期间对海域水质及沉积物的影响主要来源于抛石、围堤、围内吹填以及堤前取土等施工作业产生的悬浮泥沙；工程施工悬浮物对工程海域的底栖生物、渔业资源也会带来一定的不利影响；此外，施工活动产生的施工污、废水、扬尘、施工噪声和固体废弃物可能对工程区域环境质量造成一定的污染影响。

（2）运行期污染物源强工程建设将改变工程海域地形及海陆属性，进而造成工程海域前沿局部水文动力条件的变化，并对海域冲淤环境也造成一定影响。本工程周边涉及上海化工区、上海石化及金山排海工程有限公司排污口，水文动力条件的改变可能对其排涝能力及污染物扩散场产生一定影响。工程建设占用了原有滩涂潮间带的生境，同时也占用了工程海域部分渔业作用面积，减小鸟类栖息地面积，造成局部区域生态服务功能的改变。工程运行期间产生的生活污水纳管排放，不会影响工程周围的海洋水质、沉积物和生态环境等。

评审组认为，报告书对于项目组成、总平面布置、施工方案等介绍较清楚。对废水、废气、噪声及固废等污染源介绍较清楚。

建议补充取土悬浮物源强以及施工污废水、船舶油污水及生活污水总量。

二、海洋功能区划和海洋环境保护规划及其它规划的符合性

本工程用海类型为围填海和旅游娱乐用海，工程区域均位于“金山龙泉港两侧工业与城镇用海区”内，符合海域使用管理要求。工程建设除了施工期可能导致的短期不利影响之外，总的来说不会对海域环境质量造成长期不利影响，也不会影响周边海洋功能区的海域使用管理要求以及环境保护要求。因此本工程符合海洋功能区划。

本工程建设能进一步完善金山新城的城市功能及滨海地区的基础设施建设，工程建设后会形成新的生活岸线，在一定程度上增加滨水环境的利用形式，符合《上海港总体规划》、《上海市城市总体规划》、《金山区区域规划纲要》及《金山新城总体规划》等相关规划的目标与要求。

评审组认为，项目用海符合《上海市海洋功能区划（2011—2020年）》以及《上海市城市总体规划》等规划要求。本项目为滨海文化娱乐项目，其功能定位符合“生态观光、休闲度假、商务会展和户外运动”的区域总体功能定位，也符合《国家海洋局关于上海市金山新城东部区域建设用海规划的复函》的批复要求。

三、评价技术方法和路线

1.评价等级

根据《海洋工程环境影响评价技术导则》，确定本次评价水文动力环境、水质环境、生态环境和海洋地形地貌与冲淤环境的评价等级均为一级，沉积物环境评价等级为二级。同时参照《建设项目环境风险评价技术导则》，工程涉及的环境风险评价等级为一级。

2.评价范围

本工程海域环境影响评价范围为：本工程围填海边缘垂向外扩10km，纵向（东西）两侧各外扩15km区域，以及附近可能受到本工程建设影响的环境敏感目标。

工程陆域评价范围为：陆上环境空气、声环境影响等评价范围为工程施工场地周围200m区域，以及可能受到影响的环境敏感点（区）。

风险评价范围：工程向海一侧15km，工程围填海区域两侧25km范围内海域。3.评价重点

（1）工程建设对海域水文动力环境、地形冲淤环境、水质、沉积物、海域滩涂、生态环境及渔业资源的影响评价。（2）工程建设对周边海域开发利用以及环境敏感目标的影响评价。（3）工程建设的环境事故风险分析及应急防范对策措施。（4）海洋水质、沉积物、生态环境（渔业资源）保护及修复补偿措施拟定。

4.评价标准

金山龙泉港两侧工业与城镇用海区海水水质执行《海水水质标准》三类标准，沉积物执行《海洋沉积物质量标准》三类标准，双壳类海洋生物质量执行《海洋生物质量标准》三类标准；其余区域海水水质执行一类标准，沉积物执行一类标准，双壳类海洋生物质量执行一类标准；非双壳类海洋生物体内污染物质（除石油烃外）含量评价标准采用《全国海岸和海涂资源综合调查简明规程》中规定的生物质量标准，石油烃含量的评价标准采用《第二次全国海洋污染基线调查技术规程》（第二分册）中规定的生物质量标准。

工程建成后生活、生产废水及施工期施工污废水可纳管排放，执行《污水排入城镇下水道水质标准》（DB31/445-2009），工程外围的海洋捕捞区禁止排污。污水回用标准执行《城市污水再生利用城市杂用水水质》（GB/T 18920-2002）。船舶生活污水以及铅封管理规定范围外船舶的油污水排放执行《船舶污染物排放标准》（GB3552-83）和MARPOL73/78防污公约中的要求。

5.主要环境保护目标工程涉及环境敏感目标包括项目海域周围自然保护区、港口码头、渔业资源、排污区以及周边居民区等。

评审组认为，本工程拟对城市沙滩以东滩涂进行围填海，围填海面积606亩，报告书对评价等级和评价范围的设置合理，选用的评价标准和评价因子恰当，对周边敏感目标的识别总体可信，符合海洋工程环境影响评价技术导则的要求。报告书确定的评价重点是合适的。

建议补充海洋生态评价范围确定的依据和原则。

四、环境质量现状与评价

1.水文动力环境

调查海域最西侧的流速最大，最大流速213cm/s，垂线最大为179cm/s，海域各测点中靠近上海化工区的5#站位海域流速相对较小，最大流速为173cm/s，垂线最大流速为144cm/s。海域涨潮流速大于落潮流速，调查显示各站位涨潮垂线平均流速均介于87~112cm/s，落潮垂线平均流速均介于64~101cm/s。

调查海域含沙量较高，从平面分布上西侧海域含沙量总体高于东侧，垂向分布则具有表层低、底层高的显著特征，在时间分布上具有夏季低、冬季高的特征。含沙量在一个潮周期内无十分显著的变化规律，总体上大潮时半潮面附近含沙量较高，低潮位附近含沙量较低。

2.地形地貌与冲淤环境

根据多年工程海域及前沿水下地形资料对比分析，工程海域附近-5m以浅岸线变化幅较小，等深线平面摆动幅度一般小于100m，说明工程区附近岸滩较为稳定。同时工程海域前沿的金山深槽近年来也较为稳定，使工程海域岸滩演变受金山深槽的影响相对较小，工程涉及海域岸滩冲淤幅度较小，岸滩总体稳定。

3.海洋水质

2014年5月工程调查海域中pH、溶解氧、石油类、镉、铬、铅、砷、铜、锌、汞、镍等因子可满足一类海水功能区水质类别的要求；CODMn满足二类海水功能区水质类别的要求；无机氮、磷酸盐总体上为劣四类。

2014年11月，调查海域中pH、溶解氧、石油类、镉、铬、砷、锌、镍等因子可满足一类海水功能区水质类别的要求；铜、铅、汞满足二类海水功能区水质类别的要求；CODMn满足三类海水功能区水质类别的要求；无机氮、磷酸盐总体上为劣四类。

4.沉积物质量

海域沉积物各评价因子均符合第一类海洋沉积物质量标准，满足相应功能区沉积物质量要求。

5、海域生态环境质量

浮游植物：2014年5月调查海域共鉴定出浮游植物3门18属25种，优势种为中肋骨条藻、布氏双尾藻、琼氏圆筛藻和虹彩圆筛藻，浮游植物多样性指数和均匀度等各项生态指标值偏低。2016年11月，海域所采样品中发现浮游植物4门14属23种，优势种为中肋骨条藻、虹彩圆筛藻和琼氏圆筛藻，调查海域生态环境质量总体处于“差”的水平。

浮游动物：2014年5月调查海域鉴定浮游动物1大类10种，优势种为华哲水蚤、虫肢歪水蚤、火腿许水蚤和真刺唇角水蚤，均为桡足类。2016年11月，浮游动物经鉴定共出现5个类群8种，优势种分别为卡玛拉水母、真刺唇角水蚤、虫肢歪水蚤、长额刺糠虾。

底栖生物：2014年5月调查海域共鉴定底栖生物11种，7个类群15种，生物优势种为丝异须虫和钩虾。底栖生物平均栖息密度和生物量分别为11个/m2和2.011g/m2，调查海域的底栖生物资源较为贫瘠。2016年11月调查期间，共出现底栖动物4个类群5种，底栖动物的平均栖息密度和平均生物量分别为9.33个/m2和0.96g/m2，优势种为黑龙江河篮蛤和圆锯齿吻沙蚕，调查区域内底栖动物群落结构比较脆弱，物种丰富度较低。

6.潮间带生物

2014年5月调查海域潮间带3条断面共鉴定潮间带生物4个类群22种，平均栖息密度和生物量分别为95个/m2和52.60g/m2。2016年11月，调查海域附近的三条潮间带断面经鉴定共出现潮间带底栖生物5个类群12种，平均栖息密度和生物量分别为37.86个/m2和2.57g/m2。

7.海洋渔业资源

鱼卵仔鱼：2014年5月采集的鱼卵、仔稚鱼共计5科7种，鱼卵密度均值为1.33ind./m3，仔稚鱼密度均值为2.81ind./m3；2016年11月未采集到鱼卵、仔鱼样本。游泳动物：2014年5月工程海域渔业资源调查中，拖网调查共鉴定渔获物19种，其中鱼类12种，虾类4种，蟹类3种。2016年11月工程海域渔业资源调查中共鉴定渔获物23种，其中鱼类15种，虾类5种，蟹类3种。工程海域渔业资源春秋两季调查结果显示，渔业资源重量和尾数密度均值分别138.15kg/km2和23.89×103ind./km2。

8.滩涂植被

工程区域内现存植被主要为次生自然植被，以盐生灌丛湿地植被型中的盐地碱蓬群系、禾草型湿地植被型中的芦苇群系和互华米草群系为主，处于生态系统演替的早期。

9.鸟类

鸟类现场实地调查中，共发现有各种鸟类栖息共计20种。其中，以牛背鹭、池鹭、金腰燕、家燕4种夏候鸟数量最为丰富。调查结果表明本区内夏季鸟类组成与上海市各区县及金山区域的历年多次调查记录之间没有太大变化。

项目于2017年2月27日~2月28日开展了一期水文、泥沙现状调查，另外引用了工程海域2014年5月的水质、沉积物及生态环境监测调查资料，和2014年11月水质、沉积物环境监测调查资料，2016年11月在工程海域进行了生态环境监测调查。评审组认为，监测方案较合理，监测布点设置和因子选择恰当，历史和现状监测数据总体可信。建议对以下问题进行修改和完善：

1、补充海洋监测站点设置所依据的基本原则；

2、补充海洋生物质量现状调查与评价；

3、补充说明近年来金山深槽的变化情况。

五、环境影响分析预测

1.对水文动力和冲淤环境的影响

本工程建设对周边海域的潮位影响很小，工程前后高低潮潮位值几乎不变。围填海工程对周边大范围海域潮流流态的影响较小，其影响主要集中在工程区，其中围顺堤前沿水域由于断面缩窄，同时受到挑流影响，流速变大，变幅平均在0.1m/s左右，东侧堤与顺堤交点处挑流最为明显，流速增幅最大约为0.30m/s，流向变化最大约为20°；顺堤与金山城市沙滩东侧堤交界处附近流速减小，平均减幅约为0.12m/s；龙泉港闸外及上海化工区海域受堤线阻碍及取土区双重影响，流态明显发生变化，流速减小，平均减幅约为0.26m/s，流向变化最大约为70°；取土区内及取土区南北侧流速减小，平均减小幅度约为0.13m/s，东西侧流速则增大，平均增幅为0.06m/s；其余海域变幅基本在0.05m/s以下，流向变幅基本在5°以内，对该区域的潮流场影响程度有限。

工程建设对附近海域的海床将产生一定程度的冲淤变化影响。其中工程东侧附近受围填海工及取土工程的双重影响，平均淤积厚度0.5m；西侧堤线附近平均淤积厚度0.3m；取土区内平均淤积厚度1.56m，取土区南侧平均淤积厚度0.38m，取土区东侧平均冲刷深度-0.62m；工程前沿至小金山岛平均冲刷深度约为-0.64m；龙泉港出水口附近平均冲刷深度0.3m。其余工程区附近海域海床冲淤较小，其绝对值基本在0.1m以内。

2.海洋水质环境影响（1）施工悬浮物

围堤、围内及取土施工等悬浮物增量值大于100mg/L、50mg/L、20mg/L、10mg/L的最大影响面积分别为7.719km2、13.530km2、24.741km2、39.032km2。最大影响距离约为6.5km。

施工悬浮物影响区域主要集中在施工区域及其东西两侧。工程建设会对金山三岛海洋生态自然保护区、金山城市沙滩进水口、金山城市沙滩西侧水上活动区取水口、漕泾电厂取水口、龙泉港闸下、上海金山排海工程有限公司排污口等附近海域水质造成短期不利影响，但影响时间相对较短、影响程度有限。

（2）施工污废水及生活污水

施工期生产废水主要为施工场地的泥浆废水，产生于混凝土浇筑和料罐冲洗产生的泥浆废水以及部分混凝土的养护用水。此外，机械设备的维修和清洗过程中，也会产生一些含油废水。施工废水的主要污染物是SS、石油类等。

工程施工时，施工船舶会产生一定量的船舶油污水，同时施工人员会产生一定量的生活污水。

（3）运行期对海域水质的影响

本工程距离上海金山排海工程有限公司现状排污口（拟废弃）距离相对较近，但本工程建设后，该排污口将被废弃，因此工程建设对其影响也将不存在。此外，本工程距离上海石化2#~5#排污口和上海金山排海工程有限公司拟建排污口较远，因此排污口附近流场变化较小，基本上不会对其排污扩散造成影响。

本工程运行期产生的污水主要为工作人员和游客的生活污水，经收集后排入金山水质净化厂（一厂）进行处理后排放杭州湾海域。生活污水经纳管处理后，对周围海域水环境不会产生明显的不利影响。

3.沉积物环境影响评价

本工程施工期水下作业会搅动海底沉积物，导致海底泥沙沉积物悬浮，由于工程海域沉积物状况良好，在确保回填物料、外购材料为清洁材料的前提下，基本不会对海域沉积物环境质量造成不利影响。此外，本工程施工期施工船舶在工程海域集结，施工船舶产生生产废水、生活污水和垃圾等收集贮存后定期交海事部门指定的污水、垃圾接收船接收，统一处理，不向工程海域直接排放，故对工程海域沉积物影响较小。本工程所采用的各种外购建筑材料及砂源应进行抽样检测，保证外购材料为清洁材料及清洁砂源。采取上述措施后，工程运行期对沉积物环境基本无影响。

4.生态环境影响评价（1）海洋生态系统影响

工程施工期间，将会形成一定范围的悬浮物浓度升高，致使局部水域的透明度下降，削弱水体中的真光层厚度，从而导致浮游植物光合作用能力在一定时间内减弱，在一定程度上影响水域的初级生产能力，并导致海域中浮游动物数量的减少。工程建设会直接压占围填海区域内底栖生物的生境，这一影响是长期、不可逆的。同时受围填海工程和前沿水工构筑物施工活动影响，工程海域前沿的底栖生物生境可能因底质扰动、悬浮泥沙扩散沉降覆盖等造成一定生物量的损失。

工程永久占用底栖生境面积43.77hm2，生物量损失为0.65t/a，底栖生境短期破坏面积约13.25hm2，底栖生物短期损失损失为0.08t/a。（2）渔业资源影响

工程建设对渔业资源的影响主要表现在施工悬浮物可能造成的海域渔业资源损失。

在悬浮物浓度增量大于10mg/L的水域范围内，鱼卵、仔鱼因高浓度的含沙量而发生死亡，在该范围内成鱼可以回避，但幼体由于缺乏足够的游泳能力将出现部分死亡。根据计算结果，施工期渔业资源直接经济损失总计为76.73万元。

（3）海域生态功能影响

由于本工程区域建设为生态湿地，工程建设后，围堤内湿地植被覆盖面积显著增加，其涵养水源、净化水质等的生态功能也会将逐步增强。工程建设后区域植被将以人工栽培的绿化和湿地植被为主，其结构和层次可能趋向简单，大量人类社会活动的干扰也可能会造成动物资源的减少，但在加强生态湿地保护的基础上，其生态服务功能并不亚于原有生境。

6.其它环境影响分析预测（1）声环境

本工程紧邻金山新城，距离部分居民住宅较近，施工机械运行噪声和交通噪声可能对其声环境造成不利影响，在采取相关环保措施后，总体上对周边声环境质量及敏感目标影响不大。运行期主要声环境影响为道路交通噪声对周边声环境质量造成的影响，影响相对不大。

（2）环境空气

本工程施工作业大气污染物主要来自工程建筑材料运输、堆放，混凝土拌和、浇注等过程中产生的扬尘和施工机械和车辆等产生的燃油废气。工程距离部分居民住宅相对较近，但施工区域的地形开阔，污染物扩散条件好，在采取相关环保措施后，施工场地扬尘、施工机械和车辆产生的燃油废气等对周围空气环境造成的影响较小。

运行期对环境空气的影响主要为道路车辆尾气和天然气燃烧废气以及餐饮厨房产生的油烟废气，总体上影响较小。

（3）固体废物

本工程施工期产生的固体废弃物主要来源于施工弃土弃渣及施工人员的生活垃圾等。本工程弃土（渣）量较小，且大部分弃土（渣）可被直接用于周边场地加高或道路填筑，在对施工场地弃土弃渣进行及时地清理和妥善处置，施工人员产生的生活垃圾由当地环卫部门定时清运的前提下，对周围环境影响不大。

工程运行后主要固体废物为生活垃圾，经收集清运后对周围环境影响不大。（4）对区域道路交通影响

施工期间，施工车辆及施工材料运输车辆将使用现有大堤路及周边道路，车流量增大可能会造成局部塞车，给当地的交通造成一定的影响。

工程运行期由于人口密度增加，会进一步加大周边路网的车流量，给当地交通造成一定影响。

（5）人群健康影响

工程施工期间，由于施工人员相对集中，流动性大，容易引起疾病流行，进而给施工人员及附近居民的健康带来不利影响。

评审组认为，报告书关于施工期对海域水质及沉积物、海洋生态环境和渔业、声环境、大气环境、固体废弃物以及通航环境影响等的分析内容全面。水文动力影响预测所采用的模式以及参数的选择合理正确，预测评价结果总体可信。

建议对“报告书”作如下修改和完善：

1、建议补充说明模型计算时采用的地形资料、边界条件等。

2、建议补充堤外取土范围确定的原则和依据，并分析堤外取土可能对金山深槽及其他相关敏感目标的影响。

3、补充说明项目建成后区域污水排放总量估算表。

六、环境事故风险分析与评价

1.环境事故风险分析

本工程地处杭州湾北岸沿岸海域，工程所在区域属北亚热带季风气候地区，受潮汐和风浪影响较大，引起本工程环境风险的因素主要是自然灾害中的台风及由台风而引起的洪水、风暴潮、巨浪等。工程可能出现的环境风险包括：通航事故风险、船舶溢油事故风险、排泥管泄漏风险以及风暴潮袭击风险等。

工程施工过程中各类船舶由于恶劣的自然条件、人为操作失当等发生通航安全事故，进而可能引发溢油事故。工程海域发生溢油事故后，油膜在极短的时间内即到达周边敏感目标，油膜到达金山三岛海洋生态自然保护区和金山城市沙滩取水口的最短时间均为1h，到达金山城市沙滩西侧水上活动区取水口时间约为2h，到达漕泾电厂取水口的最短时间为2.5h，到达杭州湾2#捕捞区的最短时间为11h。油污染对海洋生物的生长、发育以及群落结构直接产生影响，还会破坏食物链，使海洋生态系统失调，其直接与潜在的影响均十分显著。此外，工程围内吹填使用的排泥管如发生泄漏，也会对海域水质及周边环境敏感目标产生一定的不利影响。同时工程海域属北亚热带季风气候地区，受潮汐和风浪影响较大，如遇特大风暴潮袭击海堤，存在繁盛溃堤或海潮入侵的风险。

2.环境事故风险防范措施

施工单位必须有水上施工经验，施工过程中合理安排施工工序，并周密考虑施工期的安全措施，制定相关环境风险事故应急预案，以减小环境风险事故发生的概率，以及在环境风险事故发生后采取相应的保护措施。

评审组认为，报告书对环境风险事故的识别较全面，事故分析结果可信，提出的环境风险事故防范措施合理可行。

建议对“报告书”作如下修改和完善：

1、补充完善筑堤沙采沙和长途运输过程中的航运和环境风险分析。

2、进一步细化完善有关（排泥管、排污管、溢油等）风险事故应急预案。

七、环境保护措施

1.施工期污染防治措施（1）生态保护措施 ①海洋生态保护措施

坚持“预防为主、保护优先”的原则，优化施工方案，加强科学管理；施工时段时要尽量避开鱼类等的生存、产卵、索饵、洄游等敏感时期；设置明显警示标志；加强对工程区域及周边水域内中华鲟等保护动物的观测；建设单位应与当地渔业主管部门协商，并严格按照国家及地方的有关规定，做好对捕捞渔民的相关经济补偿工作。

②陆生生态保护措施

合理安排实施施工计划，陆上施工尽量避开鸟类迁徙、集群的高峰期；严格禁止在区域活动人员诱杀、捕杀在区域停栖的鸟类；合理选择陆域施工临时占地位置，应尽量选择对鸟类栖息适宜性较差的区域，以减少对鸟类栖息地的侵占。

（2）废水控制措施

①采砂施工、吹填施工悬浮物废水控制措施

优化施工进度安排；建议尽量采用吸砂泵式挖泥船进行采砂作业以减小采砂产生的悬浮量；加强疏浚设备的日常维护与保养；提高施工人员安全观念与环保意识，避免发生船舶倾斜、翻船等事故，致使泥舱内泥沙泄漏入海。在吹填区内采取分隔围堰、多道防污屏、布设土工布过滤层等环保措施，降低吹填退水泥沙含量。加强排水沉砂措施，尽量延长泥沙沉淀时间，减少排出海水中的泥沙量，减轻对堤外海域海水的影响。

②船舶污废水控制措施

用特制的铅封钳铅封船舶排污管路的阀门，禁止施工船舶直接向海域水体排放污水、丢弃生活垃圾及排放油类污染物；加强施工设备的管理与养护，杜绝石油类物质泄漏，减少海水受污染的可能性。

③陆域生产废水控制措施

围填海施工陆上施工区生产废水的产生点比较集中，拟结合围区布置在工程施工工区废水相对集中地设置一个污废水收集和处理系统，处理达到《城市污水再生利用城市杂用水水质》标准后回用，回用余水再经处理系统处理达到《污水排入城镇下水道水质标准》（DB31/445-2009）后排入市政污水管网。

④生活污水处理措施

施工人员生活污水利用当地原有卫生系统予以收集排放，在施工临时生活区设置移动厕所统一收集后纳管排放；食堂的含油废水经隔油池处理后与其他洗涤废水一并排至沉淀池，用于场地冲洗等。

（3）固体废物污染防治措施

船舶施工期间生产人员产生的生活垃圾应集中收集，统一回收运输至陆上进行处置；禁止向近海区域抛弃生活垃圾及塑料制品，禁止向施工海域排放船舶垃圾，尽量避免各类固体废弃物散落入海。

施工单位将和渣土管理部门签订协议，做好渣土运输处置管理；加强管理教育，禁止任意向海洋中抛弃各类固体废弃物，对弃土和弃渣应尽可能作为工程建设用土和回填土而消纳，不能回用的由施工单位负责及时清理处置。

（4）噪声污染控制措施

选择低噪声设备，或对噪声较高施工设备安装消声器，禁止使用不符合国家噪声排放标准的机械设备；施工船舶应采取有效措施控制主辅机噪声排放，合理设置消声器结构和机舱室结构；定期维护和及时修理施工机械，加强对施工人员的个人防护，加强施工管理、文明施工，减少施工期不必要的噪声影响。（5）对通航环境影响的防护措施

加强对施工作业船舶的安全管理；施工建设单位应拟定施工期间水上交通安全维护方案，开展广泛的宣传，使有关航运单位及人员都了解工程内容、施工范围和工期等。

（6）废气、扬尘控制措施

加强施工区的规划管理，设立简易隔离围屏，施工场地定期洒水，合理安排施工车辆行驶路线，加强对施工机械，运输车辆的维修保养，禁止不符合国家废气排放标准的机械和车辆进入工区，并配合施工现场当地有关部门做好施工期间周围道路的交通组织，避免因施工而造成交通堵塞，减少因此而产生的怠速废气排放。

（7）人群健康保护措施

施工人员在进入工区以前由地方医疗卫生机构对其进行健康检查；保证工区饮用水卫生清洁，加强饮食卫生管理，避免食用不洁食物；加强工区的卫生防疫宣传教育，普及卫生常识，做好卫生防疫工作；制订工区卫生管理制度，保持环境整洁、卫生。

2.运行期污染防治措施（1）生态及渔业资源修复补偿

工程建设将造成滩涂、底栖生物和渔业资源的损失，建设单位应与当地渔业主管部门加强沟通协商，严格按照国家及地方的有关规定，做好对捕捞渔民的相关经济补偿工作。同时，应实施以增殖放流为主的生态修复措施，放流以后应进行增殖放流效果跟踪监测，提交放流效果的报告。

（2）岸滩、海床稳定性维护

定期对围堤前沿、上海金山排海工程有限公司拟建排海管及龙泉港前沿水域冲淤趋势和水下地形进行观测，视冲淤变化情况采取保滩、清淤等措施，以保证大堤、排海管及龙泉港水闸运行的安全。

（3）其他保护措施

为确保上海金山排海工程有限公司污水排海营运安全，施工作业应加强对上海金山排海工程有限公司排海管施工保护，靠近排海管位置施工作业尽可能安排在现状排海管拆除后进行。工程建设运行后，工作人员及游客产生的生活污水统一收集后纳入金山水质净化厂处理达标后排放，生活垃圾统一收集后由环卫部门清运。

评审组认为，工程的主要影响是海洋生态环境和水质，且集中在施工阶段。报告书对施工期的生态保护、水环境保护、废气与扬尘控制、固废污染防治、施工噪声污染控制、对通航和码头的影响控制、对施工人群健康的保护具有可操作性，可以作为海洋环境保护和管理的依据。

建议：

1、进一步明确施工期间如何保障上海金山排海工程有限公司排海管污水的安全排放。

2、进一步明确施工期间各类污水、固体废弃物的处理处置方式。

3、估算项目运营期的污水排放总量，明确污水尤其是氮、磷污染物的处理处置方式。

八、其他评审意见

1.公众参与专题

本次环评公众参与主要采用现场走访、报纸公示和发放公众调查表的方法。公示期间未收到反馈意见。公众调查表分别选择个人和团体作为对象。其中个人共发放公众参与调查表120份，实际收回有效调查表114份。结果表明，八成以后的被调查对象对工程建设持支持态度，无反对意见；团体公众参与共发放11份问卷，收回有效调查表11份。所有被调查团体均持支持态度。

2.环境管理、监测与跟踪评价

建设单位应明确环境管理职责，设置专职的环保管理机构与人员，落实本工程的环境保护管理工作，实施环境监理；制定环境跟踪监测计划，根据竣工验收的要求提交施工期海洋环境跟踪监测报告，接受海洋行政主管部门的指导和监督，使本工程建设的环境管理得到有效实施。

评审组认为，本项目公众参与按照国家和上海市相关规定开展，调查结果可信。公众参与内容全面，公示符合要求；环境管理、监测与跟踪评价内容完整。

九、评审结论

1.“报告书”编制质量

“报告书”编制规范，编制依据充分，评价目的明确。采用的技术路线和方法合理，评价等级、评价范围和评价标准及环境敏感目标界定准确，评价重点突出，评价内容完整。

工程概况介绍清楚，分析内容全面，揭示的主要环境问题客观；与海洋功能区划符合性分析、相关规划相符性分析客观。

海洋环境现状数据来源清楚，符合相关规范要求。工程所在区域环境现状介绍清晰；环境现状调查方法适宜，水文动力环境、地形地貌与泥沙冲淤环境、海水水质、沉积物环境、海洋生物质量、海洋生态（含渔业资源）的调查数据满足环境现状评价和影响预测的需要，环境现状分析评价方法合理，评价结果可信。

水文动力环境的影响预测方法正确，预测分析内容全面，预测结果可信；施工阶段产生悬浮泥沙扩散对海水水质环境的影响预测结果可信；沉积物环境影响分析合理；海洋生态损失量分析结果准确。环境事故风险识别全面，风险影响预测结果合理可信，风险防范对策措施可行。

公众参与调查内容全面，公示方法和内容符合要求。清洁生产分析评价结果客观，提出的环境与生态保护对策措施具有可操作性。跟踪监测站位、监测要素和频次合理。

综上所述，评价结论总体可信。“报告书”经补充、修改、完善后，可作为主管部门核准的依据。

2.工程建设环境可行性

本工程拟对金山城市沙滩东侧区域进行围填海造地，建设滨海生态湿地。工程建设符合《上海市海洋功能区划（2011-2020）》、《上海港总体规划》、《上海市城市总体规划》、《金山区区域规划纲要》及《金山新城总体规划》等相关规划的目标与要求，可为金山新城区域提供宝贵的土地和岸线资源。工程建设的环境影响主要为对工程海域局部水文动力、地形冲淤条件和对海域生态环境、渔业资源等的影响，通过采取合理的、切实可行的环保措施，可减小工程建设可能造成的不良环境影响。

本项目建设与相关规划相符，在落实各项防治措施后，对环境的影响总体可控、可接受。专家组一致同意报告书中项目具有环境可行性的结论意见。

二〇一七年六月二十七日

第三篇：国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知

国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通

知

国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知

国办发〔2016〕89号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

《湿地保护修复制度方案》已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

国务院办公厅 2016年11月30日

(此件公开发布)

湿地保护修复制度方案

湿地在涵养水源、净化水质、蓄洪抗旱、调节气候和维护生物多样性等方面发挥着重要功能，是重要的自然生态系统，也是自然生态空间的重要组成部分。湿地保护是生态文明建设的重要内容，事关国家生态安全，事关经济社会可持续发展，事关中华民族子孙后代的生存福祉。为加快建立系统完整的湿地保护修复制度，根据中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》要求，制定本方案。

一、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，深化生态文明体制改革，大力推进生态文明建设。建立湿地保护修复制度，全面保护湿地，强化湿地利用监管，推进退化湿地修复，提升全社会湿地保护意识，为建设生态文明和美丽中国提供重要保障。

(二)基本原则。坚持生态优先、保护优先的原则，维护湿地生态功能和作用的可持续性;坚持全面保护、分级管理的原则，将全国所有湿地纳入保护范围，重点加强自然湿地、国家和地方重要湿地的保护与修复;坚持政府主导、社会参与的原则，地方各级人民政府对本行

政区域内湿地保护负总责，鼓励社会各界参与湿地保护与修复;坚持综合协调、分工负责的原则，充分发挥林业、国土资源、环境保护、水利、农业、海洋等湿地保护管理相关部门的职能作用，协同推进湿地保护与修复;坚持注重成效、严格考核的原则，将湿地保护修复成效纳入对地方各级人民政府领导干部的考评体系，严明奖惩制度。

(三)目标任务。实行湿地面积总量管控，到2020年，全国湿地面积不低于8亿亩，其中，自然湿地面积不低于7亿亩，新增湿地面积300万亩，湿地保护率提高到50%以上。严格湿地用途监管，确保湿地面积不减少，增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性，全面提升湿地保护与修复水平。

二、完善湿地分级管理体系

(四)建立湿地分级体系。根据生态区位、生态系统功能和生物多样性，将全国湿地划分为国家重要湿地(含国际重要湿地)、地方重要湿地和一般湿地，列入不同级别湿地名录，定期更新。国务院林业主管部门会同有关部门制定国家重要湿地认定标准和管理办法，明确相关管理规则和程序，发布国家重要湿地名录。省级林业主管部门会同有关部门制定地方重要湿地和一般湿地认定标准和管理办法，发布地方重要湿地和一般湿地名录。(国家林业局牵头，国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家海洋局等参与，地方各级人民政府负责落实。以下均需地方各级人民政府落实，不再列出)(五)探索开展湿地管理事权划分改革。坚持权、责、利相统一的原则，探索开展湿地管理方面的中央与地方财政事权和支出责任划分改革，明晰国家重要湿地、地方重要湿地和一般湿地的事权划分。(财政部、国家林业局会同有关部门负责)(六)完善保护管理体系。国务院湿地保护管理相关部门指导全国湿地保护修复工作。地方各级人民政府湿地保护管理相关部门指导本辖区湿地保护修复工作。对国家和地方重要湿地，要通过设立国家公园、湿地自然保护区、湿地公园、水产种质资源保护区、海洋特别保护区等方式加强保护，在生态敏感和脆弱地区加快保护管理体系建设。加强各级湿地保护管理机构的能力建设，夯实保护基础。在国家和地方重要湿地探索设立湿地管护公益岗位，建立完善县、乡、村三级管护联动网络，创新湿地保护管理形式。(国家林业局、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家海洋局等按职责分工负责)

三、实行湿地保护目标责任制

(七)落实湿地面积总量管控。确定全国和各省(区、市)湿地面积管控目标，逐级分解落实。合理划定纳入生态保护红线的湿地范围，明确湿地名录，并落实到具体湿地地块。经批准征收、占用湿地并转为其他用途的，用地单位要按照“先补后占、占补平衡”的原则，负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，确保湿地面积不减少。(国家林业局、国土资源部、国家发展改革委、环境保护部、水利部、农业部、国家海洋局等按职责分工负责)(八)提升湿地生态功能。制定湿地生态状况评定标准，从影响湿地生态系统健康的水量、水质、土壤、野生动植物等方面完善评价指标体系。到2020年，重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上，自然岸线保有率不低于35%，水鸟种类不低于231种，全国湿地野生动植物种群数量不减少。(国家林业局、环境保护部、水利部、农业部、国土资源部、国家海洋局等按职责分工负责)(九)建立湿地保护成效奖惩机制。地方各级人民政府对本行政区域内湿地保护负总责，政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任，要将湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等保护成效指标纳入本地区生态文明建设目标评价考核等制度体系，建立健全奖励机制和终身追责机制。(国家林业局牵头，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家海洋局等参与)

四、健全湿地用途监管机制

(十)建立湿地用途管控机制。按照主体功能定位确定各类湿地功能，实施负面清单管理。禁止擅自征收、占用国家和地方重要湿地，在保护的前提下合理利用一般湿地，禁止侵占自然湿地等水源涵养空间，已侵占的要限期予以恢复，禁止开(围)垦、填埋、排干湿地，禁止永久性截断湿地水源，禁止向湿地超标排放污染物，禁止对湿地野生动物栖息地和鱼类洄游通道造成破坏，禁止破坏湿地及其生态功能的其他活动。(国家林业局、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家海洋局等按职责分工负责)(十一)规范湿地用途管理。完善涉及湿地相关资源的用途管理制度，合理设立湿地相关资源利用的强度和时限，避免对湿地生态要素、生态过程、生态服务功能等方面造成破坏。进一步加强对取水、污染物排放、野生动植物资源利用、挖砂、取土、开矿、引进外来物种和涉外科学考察等活动的管理。(国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局等按职责分工负责)

(十二)严肃惩处破坏湿地行为。湿地保护管理相关部门根据职责分工依法对湿地利用进行监督，对湿地破坏严重的地区或有关部门进行约谈，探索建立湿地利用预警机制，遏制各种破坏湿地生态的行为。严厉查处违法利用湿地的行为，造成湿地生态系统破坏的，由湿地保护管理相关部门责令限期恢复原状，情节严重或逾期未恢复原状的，依法给予相应处罚，涉嫌犯罪的，移送司法机关严肃处理。探索建立相对集中行政处罚权的执法机制。地方各级人民政府湿地保护管理相关部门或湿地保护管理机构要加强对湿地资源利用者的监督。(国家林业局、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家海洋局等按职责分工负责)

五、建立退化湿地修复制度

(十三)明确湿地修复责任主体。对未经批准将湿地转为其他用途的，按照“谁破坏、谁修复”的原则实施恢复和重建。能够确认责任主体的，由其自行开展湿地修复或委托具备修复能力的第三方机构进行修复。对因历史原因或公共利益造成生态破坏的、因重大自然灾害受损的湿地，经科学论证确需恢复的，由地方各级人民政府承担修复责任，所需资金列入财政预算。(国家林业局、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家海洋局等按职责分工负责)(十四)多措并举增加湿地面积。地方各级人民政府要对近年来湿地被侵占情况进行认真排查，并通过退耕还湿、退养还滩、排水退化湿地恢复和盐碱化土地复湿等措施，恢复原有湿地。各地要在水源、用地、管护、移民安置等方面，为增加湿地面积提供条件。(国家林业局、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家海洋局等按职责分工负责)(十五)实施湿地保护修复工程。国务院林业主管部门和省级林业主管部门分别会同同级相关部门编制湿地保护修复工程规划。坚持自然恢复为主、与人工修复相结合的方式，对集中连片、破碎化严重、功能退化的自然湿地进行修复和综合整治，优先修复生态功能严重退化的国家和地方重要湿地。通过污染清理、土地整治、地形地貌修复、自然湿地岸线维护、河湖水系连通、植被恢复、野生动物栖息地恢复、拆除围网、生态移民和湿地有害生物防治等手段，逐步恢复湿地生态功能，增强湿地碳汇功能，维持湿地生态系统健康。(国家林业局牵头，国家发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家海洋局等参与)(十六)完善生态用水机制。水资源利用要与湿地保护紧密结合，统筹协调区域或流域内的水资源平衡，维护湿地的生态用水需求。从生态安全、水文联系的角度，利用流域综合治

理方法，建立湿地生态补水机制，明确技术路线、资金投入以及相关部门的责任和义务。水库蓄水和泄洪要充分考虑相关野生动植物保护需求。(水利部牵头，国家发展改革委、财政部、国家林业局、环境保护部、农业部、国家海洋局等参与)(十七)强化湿地修复成效监督。国务院湿地保护管理相关部门制定湿地修复绩效评价标准，组织开展湿地修复工程的绩效评价。由第三方机构开展湿地修复工程竣工评估和后评估。建立湿地修复公示制度，依法公开湿地修复方案、修复成效，接受公众监督。(国家林业局、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家海洋局等按职责分工负责)

六、健全湿地监测评价体系

(十八)明确湿地监测评价主体。国务院林业主管部门会同有关部门组织实施国家重要湿地的监测评价，制定全国湿地资源调查和监测、重要湿地评价、退化湿地评估等规程或标准，组织实施全国湿地资源调查，调查周期为10年。省级及以下林业主管部门会同有关部门组织实施地方重要湿地和一般湿地的监测评价。加强部门间湿地监测评价协调工作，统筹解决重大问题。(国家林业局牵头，国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家海洋局等参与)(十九)完善湿地监测网络。统筹规划国家重要湿地监测站点设置，建立国家重要湿地监测评价网络，提高监测数据质量和信息化水平。健全湿地监测数据共享制度，林业、国土资源、环境保护、水利、农业、海洋等部门获取的湿地资源相关数据要实现有效集成、互联共享。加强生态风险预警，防止湿地生态系统特征发生不良变化。(国家林业局牵头，国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家海洋局等参与)(二十)监测信息发布和应用。建立统一的湿地监测评价信息发布制度，规范发布内容、流程、权限和渠道等。国务院林业主管部门会同有关部门发布全国范围、跨区域、跨流域以及国家重要湿地监测评价信息。运用监测评价信息，为考核地方各级人民政府落实湿地保护责任情况提供科学依据和数据支撑。建立监测评价与监管执法联动机制。(国家林业局牵头，国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家海洋局等参与)

七、完善湿地保护修复保障机制

(二十一)加强组织领导。地方各级人民政府要把湿地保护纳入重要议事日程，实施湿地保护科学决策，及时解决重大问题。各地区各有关部门要认真履行各自职责，进一步完善综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制，形成湿地保护合力，确保实现湿地保护修复的目

标任务。强化军地协调配合，共同加强湿地保护管理。(国家林业局牵头，国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家海洋局等参与)(二十二)加快法制建设。抓紧研究制订系统的湿地保护管理法律法规，切实保护好水、土地、野生动植物等资源，督促指导有关省份结合实际制定完善湿地保护与修复的地方法规。(国家林业局、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国务院法制办、国家海洋局等按职责分工负责)(二十三)加大资金投入力度。发挥政府投资的主导作用，形成政府投资、社会融资、个人投入等多渠道投入机制。通过财政贴息等方式引导金融资本加大支持力度，有条件的地方可研究给予风险补偿。探索建立湿地生态效益补偿制度，率先在国家级湿地自然保护区和国家重要湿地开展补偿试点。(国家林业局、国家发展改革委、财政部牵头，国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、人民银行、银监会、国家海洋局等参与)(二十四)完善科技支撑体系。加强湿地基础和应用科学研究，突出湿地与气候变化、生物多样性、水资源安全等关系研究。开展湿地保护与修复技术示范，在湿地修复关键技术上取得突破。建立湿地保护管理决策的科技支撑机制，提高科学决策水平。(国家林业局、环境保护部、水利部、农业部、国家海洋局等按职责分工负责)(二十五)加强宣传教育。面向公众开展湿地科普宣传教育，利用互联网、移动媒体等手段，普及湿地科学知识，努力形成全社会保护湿地的良好氛围。抓好广大中小学生湿地保护知识教育，树立湿地保护意识。研究建立湿地保护志愿者制度，动员公众参与湿地保护和相关知识传播。(国家林业局、教育部、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家海洋局等按职责分工负责)

第四篇：关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知2014年18号

关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知

2014-02-20 | 来源：规划司 | 【大中小】【打印】【关闭】

国土资发〔2014〕18号

各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，解放军土地管理局，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：

党中央、国务院高度重视耕地保护工作。党的十八大、十八届三中全会和中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议就严防死守18亿亩耕地保护红线、确保实有耕地面积基本稳定、实行耕地数量和质量保护并重等提出了新的更高要求。为了贯彻落实最严格的耕地保护制度，现通知如下：

一、进一步提高认识，毫不动摇地坚持耕地保护红线

（一）充分认识保护耕地的极端重要性。党中央、国务院的新要求，体现了对坚守耕地保护红线和粮食安全底线的战略定力，体现了深化改革创新和对子孙后代高度负责的鲜明态度。各级国土资源部门要认真学习、深刻领会党中央、国务院决策精神，切实提高对保护耕地极端重要性和现实紧迫性的认识，在思想上、行动上自觉与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。必须充分认识到，尽管第二次全国土地调查数据显示耕地面积有所增加，但粮食生产的实有耕地面积并未增长，人口多、耕地少的基本国情没有改变，粮食安全和耕地保护形势依然严峻，耕地保护工作绝不能放松；我国经济已经到了必须在发展中加快提质增效升级的重要时期，粗放扩张、浪费资源、破坏环境的老路不能再走，严守耕地红线、节约集约用地比以往任何时候都更为重要和紧迫；经过30多年持续快速发展，我国土地开发强度总体偏高，建设用地存量大、利用效率低，划定永久基本农田、严控建设占用耕地不仅十分必要，也已具备条件。

（二）坚决落实党中央、国务院决策部署。各级国土资源部门要积极行动起来，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会等一系列重要会议精神，紧紧围绕经济工作的总体要求，将保护耕地作为土地管理的首要任务，坚决落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，坚持耕地保护优先、数量质量并重，全面强化规划统筹、用途管制、用地节约和执法监管，加快建立共同责任、经济激励和社会监督机制，严守耕地红线，确保耕地实有面积基本稳定、质量不下降。

二、强化土地用途管制，全面落实耕地数量和质量保护战略任务

（三）加大土地利用规划计划管控力度。严格按照土地利用总体规划批地用地，严禁突破土地利用总体规划设立新城新区和各类开发区(园区)。建立土地利用总体规划评估修改制度，严格限定条件，规范修改程序，扩大公众参与，禁止随意修改规划，切实维护规划的严肃性。按照国家新型城镇化发展要求，依据第二次全国土地调查成果，合理调整土地利用总体规划，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，强化规划硬约束；严格控制城市建设用地规模，确需扩大的，要采取串联式、组团式、卫星城式布局，避让优质耕地。按照国家统一部署，选择部分市、县，探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“多规合一”，强化土地利用规划的基础性、约束性作用。加强用地计划与规划的衔接，逐步减少新增建设用地计划指标，重点控制东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模，对耕地后备资源不足的地区相应减少建设占用耕地指标。

（四）进一步严格建设占用耕地审批。强化建设项目预审，严格项目选址把关。凡不符合土地利用总体规划、耕地占补平衡要求、征地补偿安置政策、用地标准、产业和供地政策的项目，不得通过用地预审。对线性工程占用耕地100公顷以上、块状工程70公顷以上的，省级国土资源部门必须组织实地踏勘论证，部组织抽查核实；确需占用的，按照确保粮食生产能力不下降的要求，提出补充耕地安排，补充数量质量相当的耕地，并作为通过预审的必备条件。建设用地审查报批时，要严格审查补充耕地落实情况，达不到规定要求的，不得通过审查。严格审核城市建设用地，除生活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地；人均城市建设用地目标严格控制在100平方米以内，后备耕地资源不足的地方相应减少新增建设占用耕地。处理好简政放权、改革审批与保护耕地、严格监管的关系，对符合法律法规规定和以上要求的建设项目，要提高土地审批效率，搞好供地服务。

（五）强化耕地数量和质量占补平衡。各地要严格执行以补定占、先补后占规定，引导建设不占或少占耕地。利用农用地分等定级、土壤地质调查测评分析、第二次全国土地调查等成果，完善现有和后备耕地资源质量等级评定，健全耕地质量等级评价制度，作为调整完善规划、划定永久基本农田、建设用地审批和补充耕地审查的依据。土地整治补充耕地要先评定等级再验收，没有达到要求的不得验收。省级国土资源部门要在省级人民政府的领导和组织下，会同有关部门，对建设项目耕地占补平衡进行严格审查把关，坚决纠正占优补劣问题。全面实施耕作层剥离再利用制度，建设占用耕地特别是基本农田的耕作层应当予以剥离，用于补充耕地的质量建设，超过合理运距、不宜直接用于补充耕地的，应用于现有耕地的整治。统筹规划，整合资金，大力推进高标准基本农田建设。加大对生产建设活动和自然损毁土地的复垦力度，探索开展受污染严重耕地的修复工作。加强补充耕地立项管理，提高项目工程建设标准，加强项目规划设计审查，严格项目验收。加强土地整治项目的建后管护，严防边整治边撂荒，严禁土地整治后又被非农业建设占用，多措并举提高整治土地的质量等级。除突发性自然灾害等原因外，严禁将耕地等农用地通过人为撂荒、破坏质量等方式变为未利用地。对因生态退化等原因导致耕地等农用地变更为未利用地的，不得纳入土地整治项目并用于占补平衡。

（六）严格划定和永久保护基本农田。各地应以依法批准的土地利用总体规划为依据，在已有工作基础上，从城市人口500万以上城市中心城区周边开始，由大到小、由近及远，加快全国基本农田划定工作，切实做到落地到户、上图入库，网上公布，接受监督。在交通沿线和城镇、村庄周边的显著位置增设永久保护标志牌。按照耕地质量等别从高到低的顺序，城镇、村庄周边和铁路、公路等交通沿线的优质耕地，建成的高标准农田，经县级以上人民政府批准确定的粮、棉、油、蔬菜等生产基地内的耕地，农业科研、教学试验田等，必须划定为基本农田。不得借基本农田划定或者建立数据库之机，擅自改变规划确定的基本农田布局，降低基本农田的质量标准。基本农田一经划定，实行严格管理、永久保护，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途；建立和完善基本农田保护负面清单，符合法定条件和供地政策，确需占用和改变基本农田的，必须报国务院批准，并优先将同等面积的优质耕地补划为基本农田。

（七）严防集体土地流转“非农化”。农村土地管理制度改革要按照守住底线、试点先行的原则稳步推进，严格依据经中央批准的改革方案、在批准的试点范围内进行，坚持以符合规划和用途管制为前提，严防擅自扩大建设用地规模、乱占滥用耕地。农村土地承包经营权流转和抵押、担保等，必须在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下进行，坚持农地农用，不得借农地流转之名违规搞非农业建设，严禁在流转农地上建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、农家乐、私人会所等。引导农业结构调整不改变耕地用途，严禁占用基本农田挖塘造湖、种植林果、建绿色通道及其他毁坏基本农田种植条件的行为。设施农业项目要尽可能利用农村存量建设用地和非耕地，不得占用基本农田。生态退耕必须严格按照有关法规规定的条件和经国务院批准的方案，分步骤、有计划进行，基本农田和土地整治形成的耕地不得纳入退耕范围，依据第二次全国土地调查、土地变更调查成果审核退耕范围和退耕结果，严防弄虚作假和随意扩大退耕范围。

（八）引导和促进各类建设节约集约用地。各级国土资源部门要按照严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总要求，综合运用规划调控、市场调节、标准控制、执法监管等手段，全面推进城镇、工矿、农村、基础设施等各类建设节约集约用地，切实减少对耕地的占用，严防侵占优质耕地。统筹安排新增和存量建设用地，新增建设用地计划安排要与节约集约用地绩效相挂钩，促进节约用地、保护耕地。

三、加强土地执法督察，严肃查处乱占滥用耕地行为

（九）强化耕地保护执法监察。加强对违反规划计划扩大建设用地规模、农村土地流转和农业结构调整中大量损坏基本农田等影响面大的违法违规行为的执法检查。充分利用卫星遥感、动态巡查、网络信息、群众举报等手段，健全“天上看、地上查、网上管、群众报”违法行为发现机制，对耕地进行全天候、全覆盖监测。在每年一次全国土地卫片执法检查的基础上，在有条件地区推广应用无人机航拍、基本农田视频监控网等，对重点城市群郊区、耕地集中连片区域和土地违法违规行为高发地区，加大执法查处频度。认真落实违法行为报告制度，对非法占用基本农田5亩以上或基本农田以外的耕地10亩以上、非法批准征占基本农田10亩以上或基本农田以外的耕地30亩以上以及其他造成耕地大量毁坏行为的，国土资源部门必须在核定上述违法行为后3个工作日内向同级地方人民政府和上级国土资源部门报告。坚持重大典型违法违规案件挂牌督办制度，对占用耕地重大典型案件及时进行公开查处、公开曝光。加强与法院、检察、公安、监察等部门的协同配合，形成查处合力。

（十）进一步加强耕地保护督察。国家土地督察机构要以耕地保护目标责任落实、规划计划执行、建设用地审批、基本农田划定、耕地占补平衡和农地流转等为重点，加强对省级人民政府耕地保护情况的监督检查，有关工作向国务院报告。2014年，要将耕地数量质量保护、粮食主产区基本农田划定和保护、农地流转“非农化”、地方违规出台相关政策造成耕地大量流失等作为督察工作的重点。对监督检查中发现的问题，派驻地方的国家土地督察局应及时向督察区域内相关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。对整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。整改期间，暂停被责令限期整改地区农用地转用和土地征收的受理和审查报批。

（十一）严格耕地保护责任追究制度。严格执行《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部部令第15号），积极配合监察机关追究地方人民政府负责人的责任。应当将耕地划入基本农田而不划入，且拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予行政处分。对国土资源部门工作人员不依法履行职责，存在徇私舞弊、压案不查、隐瞒不报等行为的，要严格依照相关规定追究有关责任人的责任。

四、落实共同责任，建立耕地保护长效机制

（十二）构建耕地保护共同责任机制。完善省级人民政府耕地保护责任目标考核办法，将永久基本农田划定和保护、高标准基本农田建设、补充耕地质量等纳入考核内容，健全评价标准，实行耕地数量与质量考核并重。积极推动将耕地保护目标纳入地方经济社会发展和领导干部政绩考核评价指标体系，加大指标权重，考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价的参考依据。推动地方政府严格执行领导干部耕地保护离任审计制度，落实地方政府保护耕地的主体责任。建立奖惩机制，将耕地保护责任目标落实情况与用地指标分配、整治项目安排相挂钩。

（十三）完善耕地保护约束激励机制。支持地方提高非农业建设占用耕地特别是基本农田的成本，加大对耕地保护的补贴力度，探索建立耕地保护经济补偿机制。建立健全制度，鼓励农村集体经济组织和农民依据土地整治规划开展高标准基本农田建设，探索实行“以补代投、以补促建”。积极促进土地税费制度改革，提高新增建设用地土地有偿使用费标准，建立按本地区开垦同等质量耕地成本缴纳耕地开垦费的制度。耕地保有量和基本农田面积少于土地利用总体规划确定的保护目标的，核减相应中央新增建设用地土地有偿使用费预算分配数。

（十四）推进耕地保护调查监测和信息化监管。加强耕地和基本农田变化情况监测及调查，及时预警、发布变化情况。以第二次全国土地调查、土地变更调查和卫星遥感监测数据为基础，加快完善土地规划、基本农田保护、土地整治和占补平衡等数据库，建立数据实时更新机制，实现与建设用地审批、在线土地督察等系统的关联应用和全国、省、市、县四级系统的互联互通，纳入国土资源“一张图”和综合监管平台，强化耕地保护全流程动态监管。

（十五）加强耕地保护法制化规范化建设。加强耕地保护立法研究工作，推动土地利用规划、土地整治、土地督察等法制化建设。各地要结合实际，健全耕地保护地方性法规规章。推行重大决策社会稳定风险评估和后评估制度，全面落实耕地保护听证制度。抓紧完善耕地质量等级评定和建设标准，完善工程项目用地控制指标。

管好用好耕地始终是我国现代化进程中一个基础性、全局性、战略性问题。各级国土资源部门要切实增强保护耕地的责任感和使命感，采取有力措施，坚决落实最严格的耕地保护制度，确保国家政令畅通，保障国家粮食安全。

2014年2月13日