中国政府与社会组织在社会救助领域建立新型合作关系的路径选择[精选]

第一篇：中国政府与社会组织在社会救助领域建立新型合作关系的路径选择[精选]

中国政府与社会组织在社会救助领域建立新型合作关系的路径选择

刘传铭

2012-10-23 9:58:55 来源：《首都经济贸易大学学报》2011年6期

内容提要：随着中国经济社会的快速发展，社会组织将扮演越来越重要的角色。在社会救助领域，政府与社会组织建立平等合作的新型伙伴关系是大势所趋。本文着眼于社会救助领域，分析中国政府与社会组织的发展过程、角色扮演及相互合作存在的问题，对二者建立合作关系面临困境的深层次原因进行了研究，并从三个方面提出了建立政府与社会组织新型合作关系的路径选择。

关键词：社会救助 社会组织平等合作 路径选择

一、中国社会组织参与社会救助的发展过程

新中国成立后，社会组织在社会救助中的作用总体上遵循着从无到有、参与领域逐渐拓宽、参与深度逐渐加深、参与数量逐渐增大的趋势。

第一阶段：政府是社会救助的唯一主体。

从新中国成立后到改革开放前这一阶段，政府是城市贫困社会救助的唯一主体，承担了整个社会的全部救助任务。在这一阶段，整个社会基本上处于政府全面控制阶段。新中国成立后，中国借鉴苏联的经验，开始进行社会改造和社会建设，建立了社会主义计划经济体制。因为权力高度集中，整个社会的资源配置的权力被政府完全垄断，社会、公民和地方都缺乏对资源的支配权利和能力。政府根据自己的价值判断对社会组织进行了重新选择和组合，进行了一次彻底的清理和整顿，原有的慈善组织、民间团体有的自行整顿或自行停办，有的被政府接管、改组，变成附属于政府部门的官方或半官方机构，彻底消除了这些组织的政治性。到1953年底，全国各地已改造旧的慈善机构419处，调整旧的救济福利团体1600多个，到1954年前后，中国大陆已经不再存在完全意义上的现代民间慈善组织。正是由于政府的改造，使得中国的社会组织不得不依附政府而丧失了独立性。

中国确立了严格的计划经济体制，政府对社会实行全能式的管理，政社不分，社会事业由政府一手包办，政府对社会组织实行绝对的全面控制，社会组织数量减少，在社会救助领域的作用甚微。到20世纪60年代中期，中国社会组织在原有规模上得到了一定程度的发展，部分社会组织开始关注弱势群体，但这段时间的社会组织基本上全部依附于政府，缺乏独立性，而且中国早期的社会组织主要是各种协会和民间团体，其主要作用是促进成员之间的交流，很少涉及救助领域。1966年“文化大革命”开始后，全国性社团和地方性社团都基本上停止了活动。

第二阶段：社会救助主体多元化的萌芽。

改革开放到20世纪90年代初这段时期，是中国城市贫困人口社会救助主体多元化的萌芽阶段。改革开放后，社会组织恢复了活动，并得到了蓬勃的发展。随着社会主义市场经济改革和政府改革的深入，政府“大一统”的局面逐渐改变，社会多元化的趋势逐渐形成。民间社会的力量开始发育和成长，而国家权力也由无限权力向有限权力的方向转化。随着中国社会分化的加剧，社会流动性也越来越强，城乡二元体制开始受到重大挑战，原本的城乡限制变得越来越松。这时，很多民间组织开始涌现出来，社会的发展为它们提供了生存、活动空间，它们也具有一定的自主性，日益在社会公益事业领域迅速发展起来。随着中国经济体制改革的逐渐深化，产生了一批失业、下岗人员，他们收入非常低，严重入不敷出，生活非常窘迫，成为城市中新的需要被救助的对象。同时，原来的城市贫困人口由于通货膨胀、救济标准偏低等原因，维持基本生活对他们来说同样艰难，他们依然需要救助。然而，传统的社会救助制度由于其救济范围窄、制度不够健全，已很难适应新形势的要求，不能满足被救助对象的需求。

在20世纪90年代，自下而上的反贫困模式成为国际上的主流，中国的社会组织也在这样的大背景下逐渐参与到扶贫和社会救助的领域中，例如，中国扶贫基金会、中国儿童少年基金会、中华慈善总会、中国人口福利基金会等救助类的社会组织开始发挥作用。同期，国外的社会组织也开始进入中国，其中包括世界宣明会、乐施会、英国救助儿童会等。社会组织参与社会救助，不但缓解了政府财政的压力，使政府不再是社会救助的唯一责任主体，而且帮助了更多城市贫困群体摆脱贫困，改善了城市贫困群体的生活处境。

第三阶段：社会救助主体多元化发展。

20世纪90年代至今，是中国城市贫困人口社会救助主体多元化的发展阶段。随着中国社会主义市场经济改革和政府改革的进一步深入，社会多元化发展继续深化。政府开始从许多直接控制的领域退出，把部分职能转移给社会组织，社会组织充当了政府职能转移的载体，在社会管理和社会公共服务方面发挥的作用日益增大，对社会的进步和经济的发展发挥着重要作用。民政部发布2010年社会服务发展统计报告指出，截至2010年底，全国共有社会组织44.6万个，比上年增长3.5%，其中社团24.5万个，比上年同期增长2.5%；民办非企业单位19.8万个，比上年同期增长4.2%；基金会2200个，比上年同期增长19.4%。其业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、农村专业经济等社会生活的各个领域。中国社会组织的发展呈现群雄并起的局面，不仅数量迅速增加，而且业务领域呈现出多样化的局面。救助类的社会组织也得到了迅速发展，像中国扶贫基金会、中国儿童少年基金会、中华慈善总会、中国人口福利基金会发挥着越来越重要的作用。社会组织在生活保障、医疗救助、心理救助、灾害救助等方面作用越来越突出，日益成为救助社会弱势群体的重要力量。

截至2010年底，中国全年各级直接接收社会捐赠款物601.7亿元，其中民政部门直接接收社会各界捐款179.8亿元，捐赠物资折款4.9亿元，各类社会组织接收捐款417.0亿元。全年各地接收捐赠衣被2750.4万件。间接接收其他部门转入的社会捐款10.5亿元，衣被538.8万件，捐赠物资折款2464.7万元。全年有2514.7万人(次)的困难群众受益。

虽然政府仍然应该是社会救助的首要责任主体，但是社会组织承担的社会救助已经成为政府的必要补充，是中国社会救助体系中一个不可替代的主体，其发挥的作用不可或缺。因此，中国城市社会救助主体多元化已经成为不可逆转的趋势。

二、中国社会救助领域中政府与社会组织的角色扮演

政府社会救助以社会效益为价值取向，采用国家制度形式，由公共财政支持，目的是解决绝对贫困人口的最基本、最底层的救助需求，以实现社会公平和人权平等，是国家社会保障制度的重要组成部分。社会组织参与救助是以人道博爱为价值取向，采用社会的非制度形式，依靠社会捐助，目的是解决相对贫困或绝对贫困人群的部分救助需求，以实现社会关怀和爱心平等，是国家社会保障制度的重要补充部分。政府与社会组织都是社会救助体系中不可或缺的主体，两者充当的角色既不同又互补。

(一)政府救助对象偏重于绝对贫困，社会组织救助对象偏重于相对贫困

贫困存在着绝对贫困和相对贫困，政府责任体现的社会救助偏重于绝对贫困，而相对灵活的社会组织救助则选择相对贫困，这样就在很大程度上实现了互补，最大程度地扩大救助的覆盖人群，实现真正的广覆盖。

社会救助从理论上讲是社会保障体系的最后一道防线，为了实现对申请者条件裁定的可操作性和对申请人数数量的控制，政府社会救助制度绝大多数仅对绝对贫困人口采取救济措施，通常情况下以国家、地区的最低生活保障线或国家、地区的贫困线为指标，通过系数调整来实现申请人数的控制。一旦这种申请条件被确定下来，对于特殊需求者就很难采取灵活性的申请方式。社会组织对于救助者条件的要求则相对灵活，其救助的对象仍然是贫困人口和部分特殊人群，但是对于贫困人口贫困程度的关切比政府社会救助要灵活和有弹性。由于社会组织同时也为相对贫困和部分非贫困的特殊人群提供救助，因此在救助人群上扩大了范围。

(二)政府救助内容相对单一，社会组织救助内容较为多样

政府社会救助由于体现国家责任，因此其必须通过制度化的形式明确救助对象和救助内容，这样才能保障救助的公平性和可操作性；同时，考虑到国家财政投入的有限性，提供的救助内容在数量上都是有限的，在程度上也是满足基本需求的。政府社会救助在救助内容上相对单一，这样便于操作化也利于控制成本，是一条相对优化的政策选择。

社会组织参与救助体现社会责任，其对救助对象提供的救助内容可以根据社会组织的救助宗旨不同而采取多样的救助服务，在救助内容上灵活多变，具有多样性。这样，两种制度就可以实现救助内容单一性和多样性的互补，扩大了救助可以提供的服务内容。

(三)政府救助标准较低，社会组织救助标准较为有弹性

救助对象的范围说明的是救助的广度，而救助标准的多少体现的是救助的深度。如同救助内容一样，政府社会救助限于操作性和救助经费的有限性仅能从最基本的层面入手，本着“广覆盖、低水平”的原则把政府救助的责任播撒到每一个需要救助的民众身上，而在救助标准上却不能实现需要补偿，为了便于操作来保证制度公平，只能通过标准化的制度规范和操作来实现最低需要的满足和补偿，以体现对广大贫困人口救助可及性和公平性的保证。同时，这种安排是一种渐进的策略，是随着经济发展状况和国家财政收入的多少而改变的。

社会组织在救助标准上则相当有弹性，一方面社会组织救助奉行“尊重捐助人意愿”的原则对救助标准进行调整，另一方面根据慈善基金可使用总量来调整救助标准。从救助的效果而言，由于各种社会组织所遵循的救助宗旨不一，有的对贫困患者采取“救助一步，奉行到底”的模式，有的采取阶段补偿综合救助的模式，总之是体现了救助标准的灵活性。

(四)政府救助资金来源于公共财政，社会组织救助资金来源于社会救助

政府救助资金以财政投入为主要来源，筹资形式是税收，通过国家二次分配由政府按照兼顾效率与公平的原则，通过税收、扶贫及社会保障统筹等方式来进行分配，若追加投入需要经过政府决策程序。社会组织的救助资金则属于第三次分配，是志愿行为，通过个人收入转移和个人自愿缴纳和捐献等非强制方式再一次进行分配。它通过社会组织建立在自愿的基础上，奉行“道德原则”，以募集、自愿捐赠和资助等慈善公益方式对社会资源和社会财富进行分配，以使社会分配更趋公平。通过第二次、第三次的收入分配，以不同的方式筹集资金，各自领域互不干涉，扩大了社会救助经费的总盘子。社会组织可以有效地补充政府社会救助资金的投入有限性。

三、中国政府与社会组织参与社会救助的现存问题

在中国社会救助领域中，政府与社会组织处于明显的权力不对等地位。这种不对等表现在政府在权力影响、资源配置的权力上都占绝对优势，政府居于绝对的主导地位，社会组织缺乏相应的独立性和自主性。在这样的架构下，政府与社会组织参与社会救助的协作也就举步维艰，主要存在以下几个问题：

第一，政府与社会组织的关系错位。一方面是中国社会组织的行政色彩浓厚。在中国，很多社会救助领域的社会组织都是政府直接创办的，因而组织的资金、设备、人员安排等往往都由政府直接包办，组织的活动内容当然也由政府直接安排了。这种情况下，社会组织完全承担着政府延伸的职能，使其失去社会组织草根性的特色。另一方面是政府对社会组织的认同度不够。政府虽然意识到社会组织在公共管理中的重要作用，也积极地促进社会组织的发展，但是有些部门仍然没有给予其足够的信任。因而，社会对社会组织的认识的广泛性和深度都不足，社会公众对社会组织的认同度较低。

第二，政府与社会组织协作空间狭小，协作领域不均衡。一直以来，中国都是强政府，弱社会。在公共产品供给中，政府一直大包大揽，社会组织能发挥作用的空间很小，社会救助领域也不例外。当前中国城市社会救助制度，是以城市居民最低生活保障为核心，使在分类救助中拥有优势的社会组织不能最大限度地发挥作用。在不同的救助领域，中国政府与社会组织的协作程度不均衡。在最低生活保障和住房救助等领域，政府与社会组织之间的协作还很少。在灾害救助领域，政府与社会组织有着较多的协作。在教育救助、医疗救助等相关领域，两者之间的协作较以前有了一定的发展，但仍不够。

第三，政府与社会组织资源整合不足，资金利用率低。社会救助的资源包括资金、信息、服务、社会影响力、权威性等，政府与社会组织拥有的救助资源存在差异，资源优势也不尽相同，因此政府与社会组织的协作应当围绕这些资源展开，应该建立各种资源的整合机制，实际却并非如此。中国具有典型的“强政府”特征，但政府并没有充分利用这种资源优势为社会组织创造更好的发展机会，提供更多的优惠政策，而且，社会组织在社会救助中的服务优势也未能得到有效发挥。以资金为例，政府用于社会救助的资金越来越多，但相对于救助对象的需求还存在很大的差距，社会救助标准偏低，而且很少考虑根据不同家庭情况执行多元化标准。社会组织虽然在不断增长，但普遍存在资金筹集能力有限的问题。资金的匮乏使得政府与社会组织的协作成为无米之炊。由于社会组织缺乏对救助资金使用的控制权和监督权，这些有限的救助资金也未能得到有效的利用。

第四，社会组织多为执行性参与。作为独立于政府与企业之外的第三方组织，社会组织不但要承担提供公共产品和服务的具体任务，同时它也是反映民意、监督政府、影响政府公共决策的重要力量。中国实际却并非完全如此，由于实行双重管理体制，使中国的社会组织具有“官民二重性”，因此，在中国的社会救助体系协作中，社会组织大多是执行性的参与，大部分的社会组织参与的都是事务性的工作，社会组织咨询、建议的作用没有得到充分发挥。

四、中国政府与社会组织参与社会救助产生问题的原因分析

不可否认，政府与社会组织在中国的社会救助中均发挥了重要的作用，二者在社会救助中存在着相当的互补性，但是由于中国的特殊国情以及制度、理念上的不足使二者在救助中往往各自为营，缺乏互动，使得政府与社会组织协作机制存在不少问题，我们需要认真探寻造成这些问题的原因。

第一个原因是政府对社会组织的行政化管理。中国社会组织在其生成发育、资源获取、结构特征、管理体系等方面都与行政体制有着千丝万缕的联系。中国政府对社会组织的管理倾向于行政化的管理方式，行政化主要表现在严格的双重管理体制、政府对社会组织的严格控制。由于这种严格的双重管理体制，一方面，使得许多社会组织由于无法找到同意其挂靠的业务主管部门而无法顺利注册，限制了中国社会组织的数量发展；另一方面，使社会组织缺乏独立性，丧失自主性，导致了其运行机制上有效性的缺失。

第二个原因是政府缺乏对社会组织的放权。政府作为掌舵者，应主要从宏观上来把握其职能，如政策制定、规章制度、保障公平、保证服务的连续性或稳定性等，社会组织则主要是从事微观事务的管理。但中国长达两千多年的封建集权统治历史，使行政权力支配社会根深蒂固，社会组织的自主空间非常狭小，社会救助领域也不例外。虽然中国行政体制的改革已逐渐向放权方向上努力，但政府在机构改革中职能转变还没有完全到位，一些能够转移给社会组织的权力仍然牢牢地抓在自己手中，而没有向社会组织进行合理让渡，严重影响着社会组织社会功能的实现。

第三个原因是政出多门及法律制度不健全。在中国，并没有对社会救助实行统一集中管理，救助业务不同项目分属不同的管理部门，导致社会组织在寻求与政府的协作时显得无所适从。另外，随着政府与社会组织关系的日趋合理化，其运作程序越来越繁多、复杂，需要完善详尽的法律规则去规范其运作的细节。然而，中国的法律法规在社会组织运行的有些领域甚至还呈现空白状态，法律制度还不甚健全。

第四个原因是中国公民社会发展不充分。经过三十多年的改革开放，随着社会主义市场经济体制的确立和发展，中国民主化程度越来越高，第三部门的力量也逐渐增大，在城市社会救助领域发挥的作用也越来越大。但由于中国一直以来都是政府在社会中处于绝对主导地位，有着以行政权力支配社会的传统，使得中国的公民社会只能在政府许可的政策范围内发展。中国公民的自觉自治意识不是很高，不认为公共领域属于所有人，习惯了全能政府的掌握。中国公民社会发展还很不成熟，从而使得社会组织自开始就严重依赖政府，缺乏独立性。

虽然中国社会救助主体中政府与社会组织的责任范围不清晰，协作也存在这样那样的问题，但我们看到了政府与社会组织已经在接触、合作，看到了他们合作的前景。政府逐渐开始重视动员社会力量参与社会救助，未来随着政府与社会组织合作中存在问题的逐步解决，政府与社会组织的协作机制就可以建立，将形成巨大的合力，中国的社会救助制度也将进入一个全新的发展阶段。

五、政府与社会组织在社会救助领域建立新型合作关系的路径选择

现阶段中国社会救助中政府与社会组织的协作的基本模式是以政府为主导的失衡的协作关系，政府与社会组织之间建立新型的平等合作关系是理想目标，但并不能一蹴而就，而是一个渐进的过程。怎样才能建立二者在社会救助领域的新型合作关系？我们认为可以从以下路径进行选择：

(一)对政府与社会组织进行科学的角色定位

在社会救助中，要建立政府与社会组织的平等合作关系，前提是对政府与社会组织角色进行明确定位，特别是政府的责任范围，只有界定好处于强势的政府的责任范围，才能留出社会组织的活动空间。

1.政府的角色定位。首先，在社会救助中政府要承担第一位的责任。社会救助是国家和政府应履行的义务，贫困者接受国家和社会的救助也并非接受施舍，而是宪法赋予其的不可侵犯的权利。但政府并非万能，政府对于社会救助义不容辞的责任不等于对于所有问题的包办，政府在对社会弱势群体的救助中应“有所为，有所不为”。其次，政府应为社会救助提供充足而稳定的资金。社会救助具有公共产品的性质，决定了必须依靠政府的财政支持，明确划分各级政府的责任，确立合理的财政分担机制，要为社会组织提供一定的资金，协助其实施社会救助。再次，加快立法进程，完善社会救助法律体系。改革开放以来，中国立法机关在社会弱势群体法律保护方面做出了巨大努力，已取得了很大的成就，但是还存在很多空缺，法律体系还很不完善。最后，政府要建立科学规范的社会救助事务管理制度。包括救助申请、审批程序的规范化管理、资金划拨的规范化管理、资金使用的规范化管理等，要建立必要的监控机制，杜绝权力腐败及渎职行为。

2.社会组织的角色定位。首先，多渠道筹集社会资金。中国面临社会救助资金短缺的问题，在政府财政收入有限的情况下，社会组织擅长动员民间资源，开展慈善捐赠潜力巨大。其次，参与社会救助政策的咨询与决策。社会组织有着不同于政府部门的工作思路与文化，一些专业人士的加入使得社会组织在社会救助中有了更先进的理念，分类救助、互动式救助理念都可以为政府开展救助工作提供一些有益的启示。再次，社会组织救助成为政府社会救助的必不可少的补充。目前中国政府救助项目坚持“广覆盖、低水准”原则，但是仍然有些特殊对象不能被覆盖到，有些救助对象标准过低，社会组织在成立时往往具有特定的宗旨，其救助对象具有特定性，对部分特殊救助对象实施救助能够很好地做到“对症下药”，达到救助效果最大化。最后，社会组织大量承担社会救助项目。政府要将大量的社会救助项目通过接受政府委托、与政府签订协议等做法进行，社会组织制订相应的救助计划与方案，通过参与投标、竞标等竞争方式来获得承担救助项目的资格。

(二)对政府与社会组织进行管理体制的改革

当前，政府既是中国社会组织发展的最大推动力量，但某些不完善的体制妨碍了社会组织的进一步发展。政府必须改革，只有化解社会组织发展的制度瓶颈，才能真正发展社会组织参与社会救助事业，建立二者的平等合作关系。

首先，必须改革现行的登记管理机关和业务主管单位双重许可的管理体制，实现社会组织自主发展和行业监管部门单一监管。业务主管单位对社会组织的前置许可和内部管理的干预，使社会组织难以成立和自主发展，对非法人团体、民办非企业单位、基金会取消业务主管单位，建议可实行直接登记制度。慈善组织、救助类社会组织，可由政府社会救助部门通过制定行业发展规划、进行从业或执业资质资格管理等履行业务监管责任。其次，健全法律制度。中国的立法工作滞后于社会组织的发展，有关社会组织的法规还不完善，目前还没有真正完整的社会组织管理法律文本，也没有专门规范慈善事业的法律与法规。再次，建立政府与社会组织之间的监督与反馈机制。在社会救助中，政府与社会组织之间既是一种相互合作、相互配合的关系，也是一种相互监督、相互促进的伙伴关系。可以引进有经验的社会组织对政府社会救助效果进行专业化的跟踪、反馈，帮助政府提高救助效率与效果。对于社会组织，也要建立一个以政府救助部门为主体，媒体、公众和独立评估机构为辅助的监督与评估体系。

(三)在政府和社会组织间建立资源获取及共享机制

首先是资金获取机制。社会救助资源中的关键资源是资金。社会救助资金的提供主体既包括政府也包括社会组织。救助资金的获取，既包括传统的渠道，如政府的直接预算，也包括新开拓的渠道，如经常性社会捐助。既要确保并逐渐增加政府的资金投入，保持对社会组织的资金投入，也要努力拓宽资金获取新渠道，加大财税政策等间接支持力度，建立经常性社会捐助机制。其次是在政府与社会组织间建立人员交流机制。在社会救助中，政府部门是救助政策制定者，由于政府部门的人员并非都是救助领域内的专家，需要具有中立的专业化的专家学者、社会组织中经验丰富的人员参与政策制定。中国社会组织大多数工作人员缺乏社会救助的经验，也没有接受专业化的培训，这要求社会组织一方面要吸引专业人才的加入，同时政府应该为这些工作人员提供专业培训的机会，也可以通过委派政府公务人员直接进入社会组织工作的方式，来实现对社会组织工作人员培训与相互沟通的双重目的。再次是信息沟通机制。政府与社会组织的信息沟通贯穿于社会救助的全过程，从救助政策的酝酿、制定、执行直到评估的各个阶段均需要信息的交流，信息的沟通可以表现为倡导、咨询、建议等多种形式。关于救助政策制定过程中的沟通机制，可以借鉴英国和德国的经验，设立一个专门的机构，实现政府与社会组织之间的沟通，在这个专门的沟通机构中应该专门设置针对社会救助事务的部门，以实现专业化与针对性的信息沟通。信息沟通机制的建立既需要发挥政府的主导作用，也要发挥社会组织的主动性。

第二篇：我国社会救助制度面临的问题与完善路径

我国社会救助制度面临的问题与完善路径

作者：郭玉辉 《光明日报》（2015年02月27日 07版）

从古代赈灾救济到新中国成立后的灾害救济，再到农村特困户救济和农村五保供养等，我国的社会救助举措延续不断。但中国真正具有制度意义的社会救助始于20世纪90年代初期，且具有社会转型期社会救助制度的鲜明特征。1993年5月上海市民政局会同有关部门下发《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，拉开了我国社会救济制度改革的序幕。与发达国家成熟的社会救助制度不同，中国的社会救助制度建立在反贫困计划基础之上，存在自身的特点。作为社会保障体系的重要组成部分和一项基础制度，我国社会救助制度在维护社会稳定、建设和谐社会、缓解社会矛盾等方面发挥了重要作用，取得了显著成绩。特别是自党的十八大以来，我国社会救助事业经历了从传统社会救济到现代社会救助的重大转变，从碎片化的分散状态，转变为体系化的制度设计。但也应当看到，伴随着我国社会发展进入新阶段，社会救助领域中的一些潜在问题逐渐显现。总结社会救助制度在实施过程中面临的问题，在深化改革中寻求解决问题的方式，是我们面临的重要时代课题。

我国社会救助制度面临的现实问题

制度问题。社会救助运行机制不够健全，社会救助政策存在制度分割问题，“多龙治水”的工作格局长期不变，在实施相关配套救助制度的时候往往只是简单地与低保挂钩，造成了低保救助的“悬崖效应”。社会救助涉及内容很多，只能由多个部门分工协作、共同完成，然而我国社会救助各部门分别有着截然不同的管理制度和管理范围，导致制度之间缺乏合理的衔接与协调，甚至使政府在社会救助的局部领域缺位。地方分权制的社会救助管理模式在一定程度上影响着社会救助的效率，不利于地方政府积极性的发挥。

法律问题。1997年国务院正式下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年底以前在全国建立城市居民最低生活保障制度。之后，随着社会的不断进步，我国社保制度出现了许多新问题，国家也相继出台了一些政策法规，构建了新型社会救助体系的基本框架。但我国社会救助仅停留在条例、办法等层面，尚未出台统一的社会救助法，完备的社会救助法律体系的缺失导致了社会救助工作的随意性与多变性。

资金问题。我国救助资金拨款数额虽比之前有所增长，但面对庞大的需要救助的群体，仍是杯水车薪。目前救助资金主要来源于财政投入，而财政投入又分散在各政府部门，且资金管理缺乏强有力的决策监管体制，这导致救助资金得不到集中利用，执行机制难以实施有效监督，救助制度难以发挥其实际效用。

城乡问题。受制于城乡二元经济结构，我国社会救助的重心一直放在城镇，农村相对滞后，对农村的社会救助也只是简单移植救助制度，针对性不强，很多地方政府对农村的社会救助财政投入不足，结构也不合理，救助标准相对较低，这使得社会救助政策呈现出城乡分割的特征。

效率问题。救助对象流动性差造成救助效率降低，促进流动的政策措施不多，救助规模却显著扩大，但我国尚未探索出实现流动性的有效途径，以实现社会救助对象流入与流出的有效结合。

我国社会救助制度的完善路径

从国际社会救助制度的建设和发展的历程看，社会救助制度的完善和发展对于国家的繁荣稳定具有重要作用。在社会转型、体制转轨的当下，对贫困者和弱者进行社会救助，要有严格的资格审核制度，使真正有需要者得到救助。为完善我国社会救助制度，突破现有的发展困境，笔者认为应从如下方面着手：

理顺管理体制，健全运行机制。建立协调平台和落实平台，构建跨部门的社会救助管理体系，保证各项救助政策的落实，形成社会救助工作合力，实现社会救助工作组织体系与救助工作的专业化。

进一步推广社会救助的分类分层管理。适当区分基本生活救助和其他专项救助，推广分类施助和差异施助。建立“以人为本，重在服务”的管理理念，充分发挥社会救助制度的作用。建设正式救助与非正式救助相结合的制度，加强精神文明建设，推动社会道德的进步。

积极推进社会救助领域立法。加强社会救助的法制建设，建立中国社会救助的法律法规体系，尽快推动社会救助法的出台，使救助工作有法可依、有章可循。对社会救助的公正度进行监督，逐步完善现有的具体救助政策和措施，确保社会救助制度的长效性和权威性。完善税收调节制度，通过税收手段调节国民的收入分配，进而筹集救助资金，缩小社会的贫富差距，减缓社会救助的压力。

实现社会救助方式的多元化。建立规范灵活的救助机制，改变以往的资金筹集方式，建立多元化资金筹集机制，积极开展社会募集，合理分担中央与地方政府责任。

保障社会救助的公平性。保障城乡发展的均衡性，促进城乡共同进步。改变“城乡分治，公民不同权”的理念，打破城乡二元结构，完善城乡社会救助体系，努力实现社会救助的均等化。经济发展是社会救助政策实施的重要基础，未来中国应更加重视社会救助制度效率的提升，着力解决公平问题，注重贫困缓解，坚持走低水平、广覆盖的社会救助发展模式，更加关注儿童和未成年人的发展问题。

（作者单位：福建农林大学公共管理学院）

第三篇：论维吾尔族民间互助与新型社会救助体系构建

论维吾尔族民间互助与新型社会救助体系构建

李慧娟

(塔里木大学 人文学院，新疆 阿拉尔，843300）

摘要：随着社会结构的调整与经济的发展，我国现行的社会救助制度面临一些不足,已不能适应现行社会经济的发展,有必要探索并逐步建立一套新型的社会救助体系。民间互助作为生产、生活方式的重要内容伴随维吾尔族民众至今，在国家保障制度触及不到的地方起到很好的补充作用。我们应以伊斯兰文化为底蕴，依托民间资源，实现政府社会救助与维吾尔族民间互助的良性互动，构建救助主体多元化、救助渠道多样化、救助资源社会化的新型社会救助体系。

关键词：维吾尔族 民间互助 社会救助体系

社会救助是我国社会保障体系的重要组成部分，目前我国的社会救助体系相对于我国经济社会发展需要进一步的完善，有必要探索并逐步建立一套新型社会救助体系。民间互助是维吾尔族的优良传统,在国家正式福利体系覆盖不到的地方，及时化解社会矛盾，起到了稳定家庭、稳定社会的积极作用。因此，发挥民间互助的功能,并使其逐步走上制度化、规范化；以伊斯兰文化为底蕴，依托民间资源，实现政府社会救助与维吾尔族民间互助的良性互动，构建立体的新型社会救助体系，具有重要的意义。

一、维吾尔族民间互助的界定与内涵

互助是指某一特定人群对处于困境中的社会成员实施帮助而不求直接回报的行为。维吾尔族民间互助是维吾尔族民间的个人及社会组织间在物质和精神上的互助行为。伊斯兰教传入中国之后,经过本土化的调适，形成了有中国特色的伊斯兰文化,它作为一种意识形态和文化现象,与新疆维吾尔族穆斯林群众的生活有着紧密的联系。伊斯兰教的经典《古兰经》鼓励人们在生活中施济贫困，如“在今世行善者，得享美报”（39∶10）；你们应当知道：你们所获得的战利品，无论是什么，都应当以五分之一归真主、使者、至亲、孤儿、赤贫、旅客”（8∶41）[1]。《圣训》说：“礼拜将把正信者带到通往天堂的道路上，斋戒将把他们带到天堂的大门前，而施舍才使他们获准进入天堂”[2]。在人与人之间的关系上，伊斯兰教提倡每一个人都应该如兄弟般相互帮助，和睦共处，《圣训》说：“信士之间相亲相爱相恤相怜，犹如一个躯体”，作为爱的方式，可接济穷人、资助学人，亦可祝福成功人、安慰失败者[3]。维吾尔族民间互助本身是一种世俗行为，但其思想基础是助人为本的宗教伦理观，伊斯兰教主张平等、反对贫富差距过大，主张对财富进行再分配来实现人人有机会享有真主的财产，对贫穷、无依无靠、残疾的人给予救济和帮助。

虽然在维吾尔族社区，社会救助中国家保障体系占主导地位，但政府在社会救助中有触及不到的盲区，其局限性是显而易见的。一方面伊斯兰文化中的慈善思想使维吾尔族社区在长期的发展中形成了一种普遍存在的民间互助，是官方救助的重要补充；另一方面国家权力依托伊斯兰教的文化资源有效地介入维吾尔族社区生活。另外，宗教人士不仅代表清真寺救济贫困，而且本人也用自己的收入帮助有困难的人。伊斯兰教认为，穆斯林不但要信道，而且要行善，这样的穆斯林才有幸福优美的归宿。宗教人士在穆斯林群众中享有崇高的威望，他们的言行对普通教众的影响是潜移默化的。哈提甫和伊玛目的善行不但使自己功德圆满，而且在维吾尔群众中起到很好的示范作用。因此，我们要利用宗教积极推动社会福利事业的建设，加强宗教人士在扶贫济困中的带头作用，调动宗教的积极因素，发挥宗教乐善好施、热心公益、奉献社会的优良传统，实现政府社会救助工作与伊斯兰教慈善救助的良性互动，促进社区的和谐建设。

基金项目：塔里木大学校长基金项目（维吾尔族传统民间互助文化及其现代价值研究TDSKBS1301）作者简介：李慧娟（1972-），塔里木大学人文学院非传统安全与边疆民族发展研究中心副教授，博士，主要从事民族地区社会保障研究。

二、维吾尔族民间互助对社会救助制度的补充

2014年2月21日由国务院颁布的《社会救助暂行办法》将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等8项制度分别设专章予以规范，并提出社会力量参与社会救助按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策。维吾尔族民间互助作为社会力量参与社会救助，包括亲朋邻里的互助、穆斯林群众及宗教人士对弱势群体的救助、清真寺的救助、民间互助组织的救助等，由于其接近群众、成本低、效率高的优势弥补政府救助的不足，民间社会的闲置资源也得到了整合和利用。

（一）维吾尔族民间互助对最低生活保障制度的补充

城乡居民最低生活保障制度作为社会稳定的最后一道安全网，覆盖的人群范围广。但在实施过程中，城乡居民最低生活保障制度是新疆社会救助工作中存在问题最多的一个环节。在喀什地区，我们在田野调查中遇到很多真正生活有困难但没有门路的人往往拿不到低保。2010年初，笔者在喀什地区某乡一户村民家做访谈，临走时，一位50多岁的维吾尔族大妈悄悄地告诉我，村干部把低保给自己的亲戚和与自己关系好的人，把自己家里的活也要求出义务工的村民做，不出义务工就要交200元钱。另外，新疆农村低保的申请、审核流程繁琐，审批期限长，影响了低保工作的运行效率。对于申请不到低保的低收入家庭，民间互助往往能使他们渡过难关。另外，对于刚超过低保收入线的低保边缘户，最低生活保障制度也是无能为力的。

个案：喀什麦盖提镇7社区53岁的下岗的职工阿依姑努孜，老公退休在家，家庭生活困难。她参加的民间互助组织“恰依”帮她渡过了难关。有一天她老公在外面喝多了酒找不到自己家的房子，本来家住7社区的，跑到1社区去敲别人家的门，主人出来打他的老公，头都被打破了，眼睛上面肿了一个大包，都快死了，送到医院抢救过来了。恰依里的女人们有6个送她50元，8个送了100元，帮她给丈夫交了医药费。由于最低生活保障制度与大病医疗救助制度是捆绑实施的，阿依姑努孜家不符合低保申请的条件，也就享受不到医疗救助；医保自己是要出一部分钱的，这对于低保边缘家庭来说，依然是困难的。

（二）维吾尔族民间互助对特困人员救助制度的补充

现有的农村五保供养制度下应保未保的现象比较突出，据统计，截至2002年底,全国农村五保供养对象有570.37万人,真正获得保障的只有296·82万人,约占应保对象的52·04%；很多地方执行的五保供养标准远远低于当地村民的一般水平,集中供养好一点，分散供养尤[4]其如此。而在新疆，维吾尔族很讲究落叶归根，她们愿意死在自己家里。有些人老了，认为自己的根在那里，家里再没吃的也不愿去敬老院。因此，在福利院集中供养的只是部分五保户。截至2010年8月，全喀什市三孤人员1489人，供养率不到8%。有残疾或生活自理能力较差、散居的五保老人，生活非常不便,精神也较为空虚。城镇无子女又因为各种原因没有社会保障的老人，生活也极为艰难。政府对这些特困人员的救助极其有限，不足部分靠平时邻居和社会上的好心人在日常生活上和经济上给予照顾和帮助。

个案：喀什巴楚县阿克萨克马热勒乡博尔其墩村有一位70多岁曾经到沙特阿拉伯去朝觐回来的阿吉，经常帮助生活有困难、残疾、有病的人。该村4小队有位75岁的维吾尔族妇女，没有丈夫，只有一个儿子在外打工；5小队有位80岁的维吾尔族妇女，眼睛视力不好，也没有丈夫，2个儿子都在外打工，儿子们都只能维持自己的生活。阿吉在肉孜节、古尔邦节时送给她们米、面、油、肉，平时有困难时接济100或200元。

（三）维吾尔族民间互助对医疗救助制度的补充

大病医疗救助的覆盖面和报销额度的限制使很多患大病贫困维吾尔族群众的医疗需求得不到满足，穆斯林群众捐款以及民间组织的救助是贫困大病患者解决医疗费用的主要方式。患大病后，多数普通收入家庭无法承受巨额的医疗费用，这时通常只能求助与他人：首

先，父母兄弟姐妹一般会提供经济和精神上的帮助；其次，亲戚、朋友、邻居到医院看望也会送给病人几十至几百元，亲属关系近或关系好的会多给一点；第三，民间组织的帮助，如“恰依”的组织者会倡议成员每人捐50元、100元或更多一点给患者；喀什市红十字会也会对贫困农民提供医疗方面的救助。第四，通过清真寺伊玛目呼吁来清真寺做礼拜的穆斯林群众捐款给需要帮助的人。总的来说，对于大病患者及其家庭来说，民间互助是医疗救助不足的重要补充。

个案：喀什市帕依那甫社区2组有位维吾尔族妇女21岁的儿子患了尿毒症，每个星期都要透析，清真寺伊玛目号召做礼拜的人捐款，每次凑3000元，一共捐了3次。清真寺出了1000元，伊玛目也掏了1000元，其余的钱都是大家凑的，2011年初还是去世了。2010年麦盖提县尕孜库勒乡跃进村有位维吾尔族妇女11岁的女儿得了白血病，因为家庭经济条件差，新农合报销了一部分，但还是无法承受巨额的医疗费。乡里组织各单位和村民捐款，乡领导每位捐100元，其他人金额不限，一共捐了7000元。

（四）维吾尔族民间互助对教育救助制度的补充

教育平等是社会最基本的公平，我国的宪法和教育法都对公民的受教育权做了明确规定，但依然还有一些适龄儿童因各种原因不能读书或虽能读书但条件很差。各级政府对新疆农村义务教育救助投入不足，救助标准过低，重经济投资、轻教育救助。另外政府在救助困难家庭儿童教育方面也存在着不同程度的失灵现象，在这种情况下，贫困家庭孩子的教育救助通常会借助于民间的力量。

个案：“爱心妈妈协会”是喀什地区教育学院退休维吾尔族女教师阿提克阿吉等自发组织的民间协会。其主要宗旨是资助品学兼优，但生活困难的贫困大学生完成学业，以及对患病的中小学学生实行人道主义救助，帮助其恢复健康、继续学业，实现教育机会人人平等。清真寺作为中间组织，也对政府教育救济制度的不足作了一些补充作用。做礼拜时伊玛目抽时间讲一下谁有困，做完礼拜出清真寺时，愿意捐款的捐款，穆斯林群众认为捐款给贫困的人是得到真主恩惠的机会，每个穆斯林都不会让这么好的机会溜过去。至于帮多少，要看困难有多大。做礼拜的人帮不上忙的，与街道办事处和社区联系，呼吁一下富裕人士来帮忙。在喀什，有的孩子考上大学，通知书接到了，没有钱去读，好心人4、5年学费一次性交上的，这样的例子很多。

（五）维吾尔族民间互助对临时救助制度的补充

临时救助是指对特殊原因导致的基本生活出现暂时困难的家庭，给予非定期、非定量的生活救助。新疆贫困人口比例高，需要临时救助的低收人群众多。政府虽然花费了大量的财政资金用于临时救助，但是仍然有一部分低收入家庭游离于临时救助之外。特别是低保边缘户，收入刚刚超过低保标准，但是却享受不到低保补助，但他们与低保户一样面临着就业难、就医难、就学难等困境，甚至有一部分家庭的实际生活水平还低于低保户。

在新疆，民政局对困难群众的临时救助主要有冬季提供煤、衣被、鞋子，肉孜节、古尔邦节发放面粉、大米、清油、肉，有些地方还提供建房用的红砖。如英吉沙县民政局2008年为321位低收入群众提供了临时救助，发放面粉12130袋；大米4000袋，煤1030吨；清油6000公斤；衣物1440件；被褥387套；鞋子3500双；肉6000公斤；红砖1690000块。民政上的临时救助对于低收入群众来说，只能改善救助对象短时间内的生活，平时的困难就需要民间互助了。亲朋、邻居相互间借钱、借物、送衣、送粮，生病时凑钱去看望，民间互助组织的救助等等。

个案：东风农场维吾尔妇女卡尔肉孜到清真寺找伊玛目，说她家冬天没有煤取暖。伊玛目、买曾以及其他宗教人员共5、6人商议，卖了穆斯林群众捐赠的羊皮，买了清真寺做礼拜用的地毯后还剩一点钱，再筹措一些钱，买了1吨煤，送给冬天没煤的家庭。

三、新型社会救助体系的构建

我国现行的社会救助制度存在以政府救助、物质救助为主以及救助对象的局限性和救助水平的层次性低等缺陷。新型社会救助制度应当着力培养被救助者自我发展、改变现状的能力, 以民间互助为经、政府救助为纬，构建多元、立体的新型社会救助制度。新型社会救助制度应当具有以下特征：

（一）救助对象的广泛性

新型社会救助体系应当尽可能满足低收入人群的救助需求。政府救助存在明显的局限性：首先，政府救助资金实力雄厚，但是不能很好地渗入到基层中了解救助对象的具体情况；而邻居、亲友、社会精英等个体以及清真寺和民间互助组织灵活性较强，动员社会的能力也较强。民间互助来源于基层，能够及时根据救助对象的健康、收入等具体情况实行个别救助。其次，政府救助在救助对象的覆盖面上还存在遗漏，如城市保障对象的户口限制将农民工这一群体排除在城市最低生活保障制度之外；由于一些社会救助政策与低保制度的捆绑实施，城市低保边缘户享受不到政府的救助，生活甚至还不如城市低保户。目前我国对城市低保边缘群体还没有形成规范的救助体系，2010年新疆才开始建立以低保边缘群体和困难农民工家庭为主的临时救助制度。第三，政府的社会救助资金是有限的，不可能把所有的困难个体都纳入社会救助的范围，需要利用社会资源扩大救助范围，救助工作的社会化是现代社会救助的发展方向。因此,政府应积极支持社会力量参与社会救助,推进民间互助组织和初级社会群体之间的互助，构建以政府为主导、民间互助为补充的多层次立体的社会救助网络，使生活在最低生活水平以下和略高于这个最低水平线的维吾尔族家庭都能得到有效救助。

（二）救助方式的多样化

目前的社会救助方式以政府提供现金和实物为主,其基本理念是维持救助对象的基本生存。随着社会转型时期社会矛盾日益凸显,仅靠单纯的物质救助不能从根本上解决贫困问题,更不能促进被救助者自身的发展,必须把单纯的物质救助方式转变为多元化救助方式,如精神救助、能力救助、权利救助等新的救助类型,在保证被救助者基本生活的同时，注重人的发展。

1、制度性的政府救助与非制度性的民间救助相结合

制度性救助主要指城乡最低生活保障制度、灾害救助制度及教育、就业、住房等专项救助制度；非制度性救助包括亲友、邻居、宗教人士、富裕阶层的救助和清真寺、民间互助组织等社会力量参与的各种社会救助活动。非制度性救助的草根性和民间性使其可以针对政府救助中覆盖不到的需要救助的社会成员实施社会救助，但非制度性救助也存在自身的一些局限性，只有将民间慈善上升为一种制度性、组织性的社会救助制度，才能既其消除松散化的弊端，又能弥补政府救助制度的不足。

2、经济救助与能力救助相结合

传统社会福利主要采取经济救助的方式，只注重对贫困者的物质救助。社会贫困的产生同时是一种公民应得权利在社会变迁中遭到剥夺的过程，如最低生活保障制度，仅仅解决了物质上的不足，对能力、权利、发展机会等考虑甚少[5]。许多困难群众得到了现金和物品救助，但解决的只是眼前的困难，往往陷入贫困-救助-返贫困的恶性循环，甚至产生等、靠、要的贫困适应思想，忽视了贫困者的能力建设。大多数贫困救助对象无技术、无岗位、无发展门路，在对他们给予经济帮扶的同时，也要给予他们能力上的救助，增强他们的造血功能，使其依靠自己的力量摆脱贫困、融入社会，克服传统他助方式消极被动的缺陷。

3、物质救助与非物质救助相结合

现行社会救助多数都是物质救助,而服务救助、精神救助等非物质救助少。民间互助对病人的照顾、老人的照料和贫困者的服务救助以及精神救助有着相对于政府救助的天然优势。根据阿马蒂亚森的福利经济学理论，真正的贫困是“可行能力”的贫困，即权利贫困。新型社会救助体系应更关注非物质救助方式并进行系统的制度化设计,在物质救助的同时,针对精

神贫困、社会权利贫困等现象,进一步提供心理援助、权益维护[6]。

（三）救助主体的多元化

社会救助是一项系统工程，必须广泛发动政府、社会和个人等各方面的力量，形成互为 补充、相互配套的社会救助网络[7]。现有的社会救助制度分散且条块化，新型社会救助体系需要构建一个联结个人、社区、社会组织以及政府的网络。社会救助的主体应该是多元的，第一，弱势人群的个人自助、家庭或家族间的扶助以及亲友、邻里的互助和宗教人员、阿吉、富商、企业家等社会精英的救助；第二，清真寺、民间互助组织对弱势者的援助；第三，社区对弱势者的帮助。一方面穆斯林群众在社区的组织下济贫行善，另一方面社区成员之间相对比较熟悉，在对救助对象的甄别上起着比别的监督主体更好的作用；第四，政府对弱势者的救助。政府对贫困者的救助存在财政资金上有缺口、效率上难保证、城乡之间不平衡的不足。依托民间互助组织、宗教慈善机构、社区以及社会精英的救助实现维吾尔族弱势群体的增权，是现代社会发展的趋势。

参考文献：

1、马坚译.古兰经[M].北京：中国社会科学出版社，1996.2、穆萨·宝文安哈吉、买买提·赛来哈吉译《布哈里圣训实录精华》[M]．北京：中国社会科学出版社，2004．

3、马明良.论阿拉伯—伊斯兰文化的和谐理念.阿拉伯世界研究，2006（3）.4、洪大用等，困境与出路:后集体时代农村五保供养工作研究.中国人民大学学报，2004（1）.50

5、杨思斌.中国社会救助立法研究.北京：中国工人出版社，2009.6、周沛，陈静.新型社会救助体系研究.南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学版），2010（4）.147

7、李彦昌.城市贫困与社会救助研究[M].比较：北京大学出版社,2004.140.通讯地址：新疆阿拉尔市塔里木大学人文学院李慧娟 手机：*** E-mail:lihuijuanm@163.com

第四篇：关于建立和完善残疾人社会救助体系的调查与思考

建立和完善残疾人的社会救助体系，是各级党委、政府和各级残联组织以及广大残疾人非常关注的问题，也是各级残联组织的一项重要工作内容。做好这项工作，对于保障残疾人的基本生活，维护社会的稳定，构建和谐社会，具有十分重要的意义。本文就平湖市近年来在建立和完善残疾人社会救助体系的现状、存在问题及相关对策建议作一探讨，旨在加快健全和完善平湖市残

疾人社会救助体系，推进平湖市残疾人事业与全市经济社会同步发展，共享经济社会发展成果。

一、平湖市残疾人基本情况 据调研显示，2004年，平湖市持证残疾人为9162人，2005年为9440人。2006年，按照第二次全国残疾人抽样调查公布的数剧测算，全市现有残疾人3万多人，其中持证残疾人10087人，分类为精神残疾616人，占全市持证残疾人总数的6.11%；视力残疾901人，占8.93%；听力残疾1136人，占11.26%；肢体残疾6256人，62.02%；智力残疾1178人，占11.68%。这些残疾人中，属一级残疾的有1069人，占持证残疾人的10.60%；二级残疾的有1701人，占16.86%；三级残疾的有5878人，占58.27%。逐年增长的残疾人群体，作为社会中一个特殊的弱势群体，理应比其他社会成员更应享受到公共财政的阳光，更应享受到来自社会各界的关心关爱。

二、平湖市残疾人救助的基本体系近几年来，随着平湖市经济社会的不断发展，残疾人的生活状况也在不断改善和提高。对残疾人生活中存在的困难和问题，有针对性地采取了一系列措施，建立起了涵盖康复、教育、就业培训、生产生活、养老、医疗、住房、法律等八大方面的救助内容，基本建立起了残疾人社会救助体系，并取得了一些成效。

1、实施了康复及医疗救助制度 一是积极开展各类康复工程。2004年，全市实施白内障复明手术462例，共补助资金9.24万元，聋儿语训12人，补助0.48万元。2005年，实施白内障复明手术423例，补助资金12.69万元。聋儿语训16人，补助0.81万元。2006年，实施白内障复明及青光眼手术380例，补助资金11.52万元，聋儿智残儿训练10人，补助0.57万元，为8人安装假肢及辅助器具，补助资金1.86万元。此外，还每年为有需求的残疾人赠送轮椅、助听器、手杖等。去年，在调查摸底的基础上，对全市265名处在低保边缘参加城乡合作医疗的特困残疾人个人负担部分（每人50元）予以全额补助，共发放补助资金13250万元。该做法从一定程度上防止和缓解了部分残疾人家庭因病致贫和因病返贫，为低保边缘残疾人家庭构筑了医疗保障。二是基本建成二十分钟康复圈。全市共建立康复中心10个，康复示范站35个，康复站130个，基本满足了残疾人康复需求。

2、实施了社会保障救助制度 2006年，市残联出台了《贫困残疾人个体工商户社会养老保险补助实施办法》。办法规定：对从事个体经营的贫困残疾人依法参加基本社会养老保险的，对其个人实际缴纳部分，前5年给予每年25%的补助，补助标准按市社会保障局每年公布的自谋职业者缴纳社会养老保险的最低标准。06年，共为5名个体工商户发放养老金补助3300元，2004年开始，依托镇（街道）敬老院创办了10所重度残疾人托管托养所，到2006年，全市有127人重度残疾人住进了“新家”。每年市残联补助残疾人托管托养所达10万元。

3、实施了困难学生就学补助制度 为促使残疾学生及困难残疾人家庭子女与其他健全学生一样享有平等的受教育权利。市残联出台了《平湖市残疾人学生及困难残疾人家庭子女就学补助办法》。到06年底，全市义务教育龄段残疾儿童325名，已入学324名，入学率99.69%。特别是2006年根据《平湖市残疾人学生及困难残疾人家庭子女就学补助办法》启动的“知识改变命运，爱心托起希望”助学工程，更是为全市残疾学生及困难残疾人家庭子女就学及时伸出了援助之手。全市共有429名学生得到了28万元的助学补助款。在受资助学生中，义务教育段的59人，高中、中专的230人，大专的66人，本科的72人，研究生2人。

4、实施了就业培训援助制度 一直以来，平湖市采取特别扶助政策，多渠道、多形式安排残疾就业。到06年底，福利企业集中安置残疾人2025人，按比例安置就业2856人。04年至06年，投入资金3.78万元，累计培训残疾人1261人次。规范了扶贫基地建设，加大了对扶贫基地、种养业户的扶持力度。全市现有扶贫基地8个，04年至06年，累计发放基地安置残疾人补助款达20.93万元，发放小额信贷贴息21.55万元。直接补助到残疾农户手中的种子种苗补助款更是受到了各镇（街道）农村残疾人的欢迎。三年已累计发放补助款40.37万元。

5、实施了危房改造工程 为使农村贫困残疾人居有所、住有屋，04年投入5.6万元改造了28户困难残疾家庭的危房，05年投入46万元改造了92户困

难残疾人的危房，06年，又投入16.8万元对56户危房户进行了改造，基本实现了残疾人家庭危房出现一户改造一户的工作目标。

6、实施了残疾法律援助工作 2002年4月，市残联会同市司法局，成立了平湖市维护残疾人合法权益法律援助站，已接受法律咨询2100多人次，提供援助26起，使残疾人的合法权益得到了维护。

7、实施了生活困难救助制度

近年来，政府始终把解决困难群众，特别是贫、特困户的生产生活问题作为一项民生、民心工程来抓。就对困难残疾人而言：一是实施了低保政策，对符合条件的残疾人家庭实行“应保尽保”，到2006年底，全市共有840户927名残疾人享受了低保政策，占了全市低保户的近三分之一；二是实施了生活不能自理残疾人困难补助制度，2006年市政府出台了《平湖市生活不能自理残疾人困难补助暂行办法》，规定了对无劳动能力，无固定经济来源、常年卧床不起生活不能自理的和无劳动能力、无固定经济来源、重度精神残疾的残疾人予以每月100-200元的补助，目前全市有180名重度残疾人享受了这一政策；三是实施了低保残疾人家庭的特殊救助。对低保残疾人家庭除享受政府低保补助政策外，市残联又对低保残疾人每人每月50元的补助。05年，对全市854户944名低保残疾人予以了56.64万元的补助，06年共对840户927名低保残疾人予以了55.62万元的补助；四是实施了对低保边缘户的困难补助。市残联每年对处于低保边缘户的困难残疾人予以困难补助。04年对200户低保边缘户予以补助，共补助10万元，05年对230户予以补助，共补助11.5万元，06年对280户予以补助，共补助14万元。

8、其他形式的社会救助渠道日益拓宽，作用越来越显现近年来，平湖市各个层面、各种形式的残疾人社会救助渠道不断拓宽，救助力度不断增强。如：扶贫结对、节日慰问救助、因病因灾等的临时救助、慈善救助、城镇低保残疾人的住房补贴等，成为残疾人社会救助体系中有力的补充。

三、我市残疾人社会救助工作存在的问题 虽然平湖市在残疾人社会救助方面采取了一些措施，并为残疾人解决了一些生活、生产困难，但仍存在残疾人家庭的基本生产生活难、子女上学难、家庭成员就医难等几大突出问题，相对于全市经济发展水平和全市人均收入而言，残疾人的生活状况仍不容乐观。造成残疾人家庭生活困难的原因是多方面的，但从目前的实际情况看，有这样几个问题值得我们认真研究，并有待解决：

1、救助存在政策断层。由于受资金条件限制，这些年，我市对残疾人采取的一系列救助措施，基本上都是以低保为标准，并向其倾斜。这就使得一些家庭收入稍高于低标准、处在低保边缘的残疾人很少或很难获得有效的救助，致使他们的生活在一定程度上比低保户更困难。据不完全统计，全市这类残疾人大约有265人。

2、救助水平仍然偏低。以低保标准为例。现行标准为城市居民人均每月270元，农村居民人均每月170元。且大部分享受到的还不是全额，而是补差。这一标准，只能解决吃饭问题。残疾人除了日常基本开支外，与健全人相比，还有一些特殊的开支，如康复需要的医疗费等，这些开支，仅靠低保是不够的。同样，去年出台的生活不能自理困难残疾人每月100元、200元补助标准也属偏低。

3、救助内容不够全面。我市目前采取的救助措施，大多集中在对残疾人的经济补助，但残疾人所需要的救助内容还远不只这些，还应有权利救助、心理救助等。

4、救助体系还不完善。虽说目前我市对残疾人的救助体系已初具规模，但总体上还存在各职能部门“单打一”、各自为政的局面，一些救助依然以临补为主，缺少长效机制的保障。

四、加快我市残疾人社会救助体系建设的建议 发展残疾人事业，改善残疾人状况，促进残疾人事业与经济社会协调发展，是一项长期、艰巨的任务。要实现《平湖市残疾人事业十一五发展规划》中提出的：“到“十一五”末，我市残疾人基本生活总体达到小康水平”的目标，政府还须加大扶持力度。为此，笔者有如下建议：

1、建立长效机制。建议政府在整合已有政策、已有部门资源的基础上，建立救助残疾人的长效机制，变“单打一”为“团体赛”，从制度层面来保障平湖市残疾人的生活水平随着社会、经济的发展而发展。

2、完善救助内容。在继续抓好残疾人经济补助的同时，有针对性的抓好有康复需求残疾人的康复救助，使他们早日走出家庭，走向社会；抓好有劳动能力残疾人的就业救助，使他们早日勤劳致富；抓好有心理障碍残疾人的心理救助，通过激发“潜能”，促使他们自助、参与社会。等等

3、提高救助额度。要根据全市经济发展状况、社会消费水平等情况，使救助额度逐年有所提高，从而改善残疾人的生活水平。

4、扩大救助范围。建议政府在财力许可的条件下，将目前收入水平稍高于低保、处在低保边缘，生活中存在较大困难的残疾人纳入低保救助范围或参照低保水平，给予专门的救助，解决政策断层的现象。

第五篇：建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制的实施意见

建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制的实施意见 为进一步贯彻落实好国务院《关于稳定消费价格总水平保障群众基本生活的通知》（国发〔2010〕40号）和省政府《关于进一步做好稳定物价工作保障群众基本生活的通知》（冀政传〔2010〕2号）精神，保障低收入群体生活不因物价上涨而降低，并逐步得到改善，根据国家发展改革委、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、统计局《关于建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制的通知》（发改价格〔2011〕431号）精神，结合我省实际，特制定本实施意见：

一、总体原则

按照“明确责任、改善民生；短期波动、发放补贴；持续上涨、调整标准”的要求，建立、完善我省的社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制（以下简称联动机制）。联动机制要与完善社会救助和保障标准正常调整结合起来，与我省已建立的城乡低保标准与全国平均水平同步增长机制（冀民〔2010〕54号）和《河北省失业保险实施办法》等有关政策规定相衔接，逐步实现各项社会救助和保障标准提高幅度与经济发展速度、居民收入增长水平基本同步的目标。

二、主要内容

（一）保障对象和项目

联动机制保障对象主要包括河北省内享受抚恤补助的优抚对象、城乡低保对象、农村五保供养对象、领取失业保险金人员。联动机制保障项目包括临时价格补贴、城乡低保标准和失业保险金标准。

（二）启动条件

以居民基本生活费用价格指数月度同比涨幅为依据，确定联动机制启动和中止的临界条件，在我省居民基本生活费用价格指数编制完成前，暂以居民消费价格指数月度同比涨幅为依据。

（三）临时价格补贴的联动

当居民基本生活费用价格指数(或居民消费价格指数,下同)连续三个月涨幅达到或超过3%时，启动临时价格补贴。

⒈临时价格补贴发放标准。享受抚恤补助的优抚对象、城市低保对象、领取失业保险金人员，按照当地同期月均城市低保标准的一定比例确定。农村低保对象、农村五保供养对象按照当地同期月均农村低保标准的一定比例确定。补贴标准要保证不低于物价上涨对低收入群体生活的实际影响。

⒉具体补贴标准。以当地月度居民基本生活费用价格指数涨幅为依据,每人每月补贴额=当地现行低保标准×当地月度居民基本生活费用价格指数涨幅。

⒊补贴时限。联动机制启动当月，向补贴对象一次性补发前三个月的临时价格补贴。启动后，补贴标准按月发放。居民基本生活费用价格指数涨幅连续两个月回落至临界条件以下时，停止发放临时价格补贴。发放临时价格补贴最长不超过六个月。

（四）城乡低保标准、失业保险金标准的联动

连续发放临时价格补贴满六个月时，或者当年未采取临时价格补贴措施，但居民基本生活费用价格指数同比累计涨幅超过3%时，民政部门、人力资源和社会保障部门按规定程序分别启动联动机制，提高城乡低保标准和失业保险金标准。自提高低保标准之日起停止发放临时价格补贴。

城乡低保标准和失业保险金标准的联动调整标准可在参照并不低于临时价格补贴发放标准的基础上，城乡低保标准由各地自行确定，失业保险金标准由省人力资源和社会保障部门、省财政部门拟定，报省政府批准。

三、保障措施

（一）加强组织领导

各地要把建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制作为保障和改善民生的重要工作，加强组织领导，按照国务院国发〔2010〕40号和省政府冀政传〔2010〕2号文件要求，切实发挥好价格调控部门联席会议制度的作用，建立由价格主管部门牵头，民政、财政、人力资源和社会保障、调查总队参加的相应工作机制，确保在今年11月底前全部建立完成，并将有关情况上报省政府办公厅和省价格调控部门联席会议办公室（省物价局）。

（二）抓好责任落实

要明确部门分工、抓好各个环节工作的落实。价格主管部门负责综合协调有关部门落实联动机制政策，根据居民基本生活费用价格指数变动情况，适时提请政府启动或中止联动机制。临时价格补贴联动机制启动后，每月测定补贴标准，并及时向政府汇报执行情况。民政部门要密切关注低收入群体生活状况，及时搜集掌握有关基础数据，组织好临时价格补贴的发放和城乡低保标准调整工作。人力资源和社会保障部门要做好失业保险金标准调整的相关工作。财政部门要按照相关政策规定，充分考虑物价上涨因素，积极安排补助资金；省财政仍按照现行渠道和有关政策规定对市县予以适当补助，不另行单独下拨补助资金；市县财政部门要统筹使用上级补助资金和市县本级预算安排资金，满足发放需要。调查总队要抓紧制定我省居民基本生活费用价格指数编制方案，尽快完成居民基本生活费用价格指数编制工作，每月及时将居民消费价格指数和居民基本生活费用价格指数数据报价格调控部门联系会议办公室，并同时提供相关部门。财政部门要按现行财政体制和预算程序给予经费保障。

（三）强化监督考核

加强对联动机制建立和实施情况的监督检查，及时研究解决工作中出现情况和问题。要将此项工作列入各级相关部门的责任目标考核体系。省政府办公厅将组织省直相关部门，制定联动机制实施考核办法，定期组织考核，并将考核结果定期通报。

本实施意见自印发之日起施行，有效期五年。