试论检察机关的法律监督职能与检察权的优化配置

第一篇：试论检察机关的法律监督职能与检察权的优化配置

试论检察机关的法律监督职能与检察权的优化配置

考号： 姓名：翟星云

内容提要：

当前，我国检察权的配置有其合理性和 科学 性，但学界对检察权配置的现状尚存在一些质疑。认真研究并优化检察权的配置，以进一步促进检察机关更好地发挥 法律 监督职能作用，具有深远的意义。本文通过对我国检察权的定位、配置现状以及被质疑的焦点进行分析，并提出优化检察权配置的立法构想，以供大家商榷。

关键词： 法律监督 检察权 优化配置

检察权的优化配置是当前检察制度改革和 发展 的重要课题。检察权的配置是否科学合理，直接影响到检察机关能否充分发挥宪法和法律赋予的法律监督职能。对于检察权配置问题理论界和司法实务界一直争论不休，先后有不少学者提出了不同的观点，但都难以形成统一的认识。本文拟从决定和制约检察权配置的理论基础出发，论证检察权与法律监督职能的关系，剖析我国检察权的配置现状，在此基础上，进一步探讨在立法上对检察权进行优化配置，以强化法律监督职能。

一、检察权配置的基础在于法律监督职能

检察权是国家权力的重要组成部分,但是不同国家和地区检察权的性质、内容及其配置并不全然相同。准确定位我国的检察权制度是规范检察权配置的基础，检察权配置中的重大问题都是以检察机关的宪法定位为理论基础和出发点展开的。因此，在研究检察权的配置之前，我们有必要先对检察机关的宪法定位和检察权进行界定。研究当代 中国 的检察权，不能抛开中国检察权的 历史 渊源，割裂检察制度的历史发展，不能脱离赖以生存和发展的中国社会条件。笔者认为，我国的检察权是依据宪法和法律，由国家检察机关独立行使的专有权，是以国家名义公诉一切犯罪，以查处特定主体犯罪，维护国家利益为根本使命，并与国家审判权相对应、与带有司法程序性的权能相匹配，以制约、制衡为主要功效的独立权种。法律监督是检察权的本质属性，而检察权的配置的根本依据在于检察机关的法律监督职能。

（一）从检察权的产生和发展来看，检察权的本原是一种监督权，诉讼监督是检察权与生俱来的品质。

检察权萌芽于欧洲封建社会中期，最早诞生于法国。12世纪时，法国领主权力很大，国王的权力受到极大限制，为加强中央集权，国王采取的措施之一是设立国王代理人。国王代理人在代理国王处理私人事务的同时，还负有在地方领主的土地上监督国王法律实施的职责。这种国王代理人，即为以后的检察官。从这个意义上讲，在法国，检察权自产生之日起就承担有类似于 现代 的法律监督权。随着检察权的不断发展，如今法国最高检察长的主要职责是“对国家整体执法活动进行监督。”法国检察机关除在刑事诉讼中行使侦查、起诉、支持公诉和指挥刑事裁判的执行等职能外，还对户政官员、私立 教育 机构等行使广泛的监督权。与法国如出一辙的德国等大陆法系国家，对于检察权的规定也有许多相同或相似之处。例如，“德国检察机关也具有一定的法律监督和保证国家法律统一实施的职能，除对刑事诉讼的侦查、审判、执行负有广泛监督权以外，对律师执法活动的合法性，也负有一定的监督职责。”

（二）从法理学 角度分析，检察权应定位于以法律监督为本质属性的独立的国家权。我国现行的检察制度脱胎于前苏联,前苏联检察制度的最大特点在于:将检察机关定位为专门的法律监督机关并享有广泛的法律监督权。由于受到前苏联检察制度模式的深刻影响,当代中国的检察制度也呈现出上述结构特征,而这也正是最为国内学者所诟病之处。但是,客观地讲,前苏联的检察制度虽然在检察官权限上有所扩张,但并未背离大陆法系国家检察官角色的基本定位。即便是将检察权定位为一种法律监督权,也只是对大陆法系国家检察官作为“国家权力之双重控制”功能的一种强化，它所反映出的检察官作为“法律守护人”、“民权保护者”维护法制统一、保障公民****的愿望与理想仍然是值得理解与尊重的。

人民代表大会制度这种与“三权分立”截然不同的政体构成了我国政治制度、法律制度的基石，它是研究我国现行政治、法律制度的基本前提和逻辑起点，也是我国司法体制改革的坐标原点。[10]结合我国的宪政体制，既不用在“三权分立”的框架内苦苦寻找我国检察权的定位，也不能用狭义的司法理念去衡量检察权的属性，非要争个行政权或司法权的归属。一些论者认为，应当将检察权中性地界定为“法律规定的由检察院行使的职权”。人们当然不能从这种同义反复的检察权定义中挑出什么毛病。不过，理论上难以回避的问题是，由检察院行使的林林总总的职权之间有些什么内在的联系？立法者配置这些权力的目的和依据是什么？为什么检察权的法律监督内涵只能秘而不宣？对我国的检察权的性质，笔者倾向于作如下阐述：我国检察权是在法治发展进程中，借鉴国外的经验，结合本国实际逐渐演化和形成的一种权力，是在我国独特的人民代表大会制度下的一种独立的权能，其本质属性是法律监督，同时兼有司法属性与行政属性。因此，我们对检察权的认识应当立足于法律监督，在此前提下，看待存在的问题，解决存在的问题，这也是符合检察制度的发展 规律 和科学发展观的要求的。

（三）从检察权的法律渊源看，检察权的各项权能具有法律监督属性。

对于检察机关所行使的职务犯罪侦查权、公诉权等具体检察权能的性质，学界一直争议不断。一些人认为，检察机关行使职务犯罪侦查权，与其作为法律监督机关的性质不相契合，因为侦查本身不是法律监督，而是法律监督的对象，如果检察机关自己搞职务犯罪侦查，又自己搞监督，那么，这种自己监督自己的制度设计“不符合我国刑事诉讼中分工负责、互相制约的原则。[11]还有学者主张，检察机关的基本职能是公诉，检察权在本质上主要表现为公诉权，以公诉权为基本内容的检察权在本质属性和终极意义上应属于行政权，而检察机关在刑事诉讼中的各项权力都是具体的诉讼程序性权力，与所谓的法律监督机关、法律监督权并不存在必然的关联性。[12]笔者认为，且不论检察权的监督属性是世界各国检察制度的共同特点，仅从我国检察权的法律规定来看，我国检察机关所行使的侦查权、公诉权等职权的法律监督属性是不容怀疑和否定的。

在我国，宪法、人民检察院组织法、检察官法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法构成了我国检察权的立法渊源。根据相关法律规定，我国检察权包括：（1）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家法律及统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（2）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（3）对于公安机关侦查的刑事案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者不起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。（4）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。（5）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。（6）对民事审判活动实行法律监督。（7）对违反法律、法规规定的生效行政诉讼判决、裁定，提出抗诉。从以上规定能够看出，检察权可以概括为侦查权、公诉权、诉讼监督权等三项基本权能。这三项基本权能从性质上体现了检察机关从不同的角度、不同的方面，以不同的方式代表国家实施法律监督。其中侦查权、诉讼监督权是检察机关代表国家对有关国家机关及其工作人员执行法律情况的监督，而公诉权则是检察机关代表国家对公民遵守法律情况的监督。检察机关通过行使上述职权担任法律监督机关的角色与公安机关、审判机关之间构成分工负责、互相配合、互相制约的关系，从而达到人民代表大会制度下国家政权体系的平衡，并且以法律监督机关的角色对犯罪行为实行公诉，以维护国家政权和社会的稳定。这些具体职能都被视为检察权的合理延伸，都是检察机关法律监督职能的重要组成部分，是履行法律监督职能所必需的，并内在地统一于检察机关的法律监督属性。换句话说，我国检察权的配置，是基于对法律监督职能的全面认识，特别是对职务犯罪侦查和公诉职能的法律监督性质的肯定。我国检察机关的各项职能统一于法律监督的框架之下，并不具有不可融合于一体的对立关系。

二、检察权的配置现状制约了法律监督职能的发挥

（一）现行检察权制度，在宏观上强化了检察权的地位，在微观上和实践中却有削弱检察权能的趋势。

我国现行法律中有关检察权制度的规定集中体现于宪法及人民检察院组织法的规定中。从1954年第一部宪法及人民检察院组织法的颁布实施，到现行适用的1982年宪法及1983年人民检察院组织法等相关法律的规定中，有关检察权制度的规定体现出了宏观上加强而微观上削弱的特征。自1979年人民检察院组织法第一次确认了人民检察院“国家法律监督机关”的地位后，1982年的宪法中也明 文规定了人民检察院是国家的法律监督机关，这在宏观上提高、强化了检察机关的国家法律地位，从国家根本法的角度第一次公开确认和肯定了检察机关所承担的权力中具有法律监督权的内容。现行的刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法也肯定了检察机关所行使的职权具有司法监督权的性质。这样，有关检察权的规定获得了形式与内容的统一，表明检察机关所行使的检察权中包含有公诉权与法律监督权的双重内容。然而，从现行法律中有关检察权的规定来看，现行的人民检察院组织法较之于过去削弱了检察权的一些基本内容。表现在：取消了地方各级人民检察院的一般监督权与民事、行政案件的法律监督权，代表国家利益和公共利益提起和参与民事、行政诉讼的权力被取消。虽然在民事诉讼法及行政诉讼法中写进了检察机关对民事、行政案件具有事后抗诉权等程序性条款，但由于在人民检察院组织法等相关法律中并没有明确的实体性职权条款，加之民事诉讼法和行政诉讼法的规定过于模糊，可操作性差，导致人民检察院对民事行政司法的参与及监督工作难以开展。我国检察机关现行职权中主要保留了刑事司法监督权及以侦查、公诉为核心的公诉职能。由此形成了我国现阶段检察机关职能上的“刑强民弱”的局面。

（二）我国检察权在配置模式上存在一些不合理之处，限制了检察权整体效能的发挥。这主要表现在：第一，权能配置缺乏平衡性和连续性。我国刑诉法明确规定，“检察机关依法对刑事诉讼实行法律监督”，这种法律监督贯穿于刑事诉讼的全过程。而实际上，检察机关在刑事诉讼各个阶段的检察权配置上是相当不平衡的。这集中表现在检察监督对诉中程序最重视、诉前程序次之，而对诉后程序的监督则相对薄弱。第二，检察权的独立裁量原则缺乏必要的法律保障。一些非制度化、非正当性因素的介入常常左右整个案件的处理，独立的检察裁量权并未真正确立。检察权的某些权项的法律效力不明显，硬性规定不够。如，检察建议必然引起的调查、整改等法律行为后果的强制性不足，缺乏法律依据和国家强制力的保障。从司法实践来看，检察权往往往受制于行政权，诸如核定人员编制、财政拨付经费、人员准入审核权等不是由立法机关管辖而是由政府加以控制。与此同时，检察权还存在一定程度的地方化问题，检察长和检察官的产生、任命等基本由地方控制，法律所规定的检察一体化管理模式难以实现。第三，检察权能划分不科学、不周密，缺乏整体规划性。部分领域检察权行使不到位的现象，如在刑事案件诉讼中，国有财产遭受重大损失提起附带民事诉讼时，检察权如何行使，公诉部门在司法实践中很少运用；又如对涉及国家和社会公共利益的重大民事案件，检察机关可以提起公诉，但如何提起，由哪个部门来提起，法律并没有做出明确的规定。凡此种种，导致检察机关在具体行使检察权能时往往无所适从。

（三）法律授权的监督手段不能适应法律监督的需要，以致检察机关的实际职权与法律监督的应有职权之间存在矛盾。

1、立案监督权软弱无力，监督工作难以到位。《刑事诉讼法》中虽然规定了公安机关必须接受检察机关的立案监督，如第八十七条规定人民检察院有“要求公安机关说明不立案理由”和“通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”的职权，但公安机关如果坚持不说明立案理由或者以虚假理由、不充分理由加以长期搁置、立而不侦、拖延立案时间，检察机关在法律程序上就没有进一步的措施了。这种监督方式的效果，在实践中几乎完全取决于公安机关对立案监督的认可程度。

2、审查批捕监督权缺乏权威性，监督工作苍白无力。一是对公安机关随意变更检察机关批准逮捕或不批准逮捕决定的行为没有监督措施。《公安机关办理刑事案件程序规定》第134条规定，公安机关在对批捕的犯罪嫌疑人变更强制措施时，应当通知原批捕的人民检察院。但在实践中，经常出现将逮捕变更为取保候审后不通知或不及时通知人民检察院的情况，以至于有的案件在提起公诉时，检察人员去看守所提审时找不到被告人。二是对公安机关不切实执行检察机关不批准逮捕决定的行为没有制止手段。实践中，公安机关对不批准逮捕犯罪嫌疑人准备作劳动教养、治安处罚的，往往不会立即释放，而是继续关押在看守所直至行政处理决定作出。针对这些情况，检察机关虽然可以依据刑事诉讼法的基本精神及有关规定提出纠正意见，但由于法律没有规定具体的保障措施，当公安机关不接受纠正意见时，检察机关往往无计可施，因而监督工作苍白无力。

3、刑事审判监督权有弱化的趋势，纠正不易。在刑事诉讼中，检察机关对审判活动中违反诉讼程序的情况，有权向法院提出纠正意见，并对确有错误的判决、裁定有提起抗诉的权力。但由于刑法分则中规定的量刑幅度往往过大，为法官留下相当大的自由裁量空间。实践中，各级、各地法院量刑尺度把握不一，甚至有同一个法院不同法官、同一法官不同时期在同类案件量刑中不一致、不平衡的现象发生。对这种量刑尺度不一，显失公平的情况，检察机关难以及时有效的监督纠正。

4、民事行政审判监督权没有保障，实际运作步履艰难。民事诉讼法和行政诉讼法都规定，检察机关对已经发生法律效力的判决、裁定确有错误时，有权提起抗诉，但检察机关在民事审判监督和行政审判监督中应该享有哪些具体权力及依照何种程序行使这些权力，法律上没有明确规定，造成检察机关与审判机关之间在审级、调卷、再审出庭、审理期限、检察机关调查取证权等一系列具体问题上产生争议。由于缺乏明确的操作规范，检察机关的民事、行政案件抗诉工作在实际运作中受到强有力的司法抵抗，并表现为法院不为检察机关抗诉创造诸如阅卷等条件，对检察机关调查收集的证据置之不理等等。这种空洞的监督方式由于不具备约束力而完全可能成为无意义的“空气振动”，[14]以至于法律赋予的监督权的行使权限完全取决于有关法院的认可程度。

三、检察权的优化配置应体现 法律 监督的应有要求

（一）关于宪法对检察权配置的优化构想

现行宪法对检察机关的定位只用了“人民检察院是国家的法律监督机关”一句话进行概括，条文虽然明确了检察机关的定位和性质，但对体现检察机关法律监督特点的检察权的范围等内容却缺少具体的规定，似显不足。从近年来对检察权的争论及检察活动实践来看，宪法对检察机关的定位虽然是国家的法律监督机关，但检察权与法律监督权并不是一个同等的概念。检察机关的宪法定位决定了检察权的最终配置内容。笔者大胆设想，现行宪法在第三章国家机构中既然能对全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会及国务院的具体权力进行细化规定，为什么不能对检察机关的检察权和人民法院的司法权进一步细化规定呢？建议宪法以修正案的形式对检察权的权力配置内容进一步细化，以解决学界和司法实践中一些不必要的争论，同时达到对检察权的统一、正确的理解和实施。

（二）关于三大诉讼法对检察权配置的优化构想

1、公诉权的强化

对公诉权，应适当扩大起诉裁量权，充分发挥其在程序中的分流功能，以实现诉讼 经济 的目的。我国刑事诉讼法规定了三种不起诉，即绝对(法定)不起诉、相对(酌定)不起诉和证据不足不起诉。其中，相对不起诉是1996年刑事诉讼法对于1979年刑事诉讼法中免予起诉的重大修改和完善，但从目前的情况来看，相对不起诉的范围过窄，仅规定“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定”。就我国打击刑事犯罪的客观形势来讲，面临着犯罪数量不断增长的现实问题。为节约司法资源、提高诉讼效益，有必要通过扩大检察机关的起诉裁量权，达到在现有司法资源总量不变的情况下，能够处理更多的刑事案件，而且这也是与当前宽严相济刑事政策相适应的。因此，有必要通过立法完善适当扩大检察机关起诉裁量权的范围。只要被告人认罪态度好、已经赔偿被害人的损失而为被害人谅解、或者适用不起诉不至于引起不良的法律效果、社会效果和政治效果，或者当公共利益优于对犯罪追诉之必要时，检察机关均可以作出不起诉处理。

2、侦查权的强化

对于检察机关是不是应该有侦查权法学界众说纷纭，“如有学者主张将职务犯罪侦查工作从检察机关剥离出来，认为取消检察机关现有的职务犯罪侦查权更有利于检察机关行使法律监督职责；也有学者主张在检察机关现有的侦查权限基础上再赋予检察机关采取技术侦查措施的权限，以加强检察机关现有的职务犯罪侦查权；还有学者主张检警一体化、检察机关代位侦查权等，认为检察机关应当进一步加强对公安机关侦查工作的领导等。”[19]笔者认为，“取消检察机关现有的职务犯罪侦查权更有利于检察机关行使法律监督职责”的观点显然是错误的，这是没有认识到权力运行的一般特点的缘故，因为侦查权是职务犯罪监督的发现权，没有发现权的职务犯罪监督权实际上是不可能运行的，拥有侦查权就是拥有职务犯罪发现权，就是保证职务犯罪监督权要素的完整，取消侦查权实际上等于取消职务犯罪监督权，这种专门的法律监督权都被取消了，还谈何“更有利于检察机关行使法律监督职 责”。至于检察机关目前的反腐惩贪工作还有不尽如人意的地方，那正是检察改革所必须解决而且也能够解决的问题。为避免职务犯罪侦查权的滥用，就要求立法中要充分考虑如何对自侦案件进行有效的监督。检察机关的自侦案件实行的是“侦捕诉一体化”，实行内部监督有时碍于情面，会流于形式，必然显得苍白无力。所以，对于自侦案件仅有内部监督是不够的，必须从立法上考虑完善外部监督。建议在刑诉法中增设对检察机关自侦案件进行外部监督的条款，以更好地发挥检察机关查处职务犯罪的人才资源优势和业已形成的社会知名优势。同时还应考虑到职务犯罪不同于普通犯罪的特点，刑诉法修改有必要增加监听、监控、密拍等技术侦查措施以及特情、耳目、卧底、控制下交付等特殊侦查措施，为检察机关查处职务犯罪建立特殊侦查体系提供立法上的保障。

（三）关于检察院组织法对检察权配置的优化构想

现行检察院组织法颁布已二十多年，随着法制建设的不断推进，有些规定已经不能适应现实的需要，修订和完善检察院组织法已显得非常必要。在检察权配置方面，笔者建议以宪法为基础作以下修改：一方面，在总则中除对检察机关的法律定位进行明确的表述外，还要对与检察机关法律定位紧密相连的检察权的性质以及其在国家权力结构中的地位进行表述，另一方面在五项具体检察权配置的基础上，对检察机关现在正在行使的立案监督权、起诉裁量权、民事行政检察监督权、检察建议权等权能进一步明确规定。结语

现在有许多学者动辄用西方“三权分立”模式来衡量我国的检察权配置，从西方发达的司法文明成果的现状去推倒司法制度的痼疾，因而有了检察权分割审判权、侵犯司法权之说。有论者甚至提出将最高人民检察院与司法部合并，把反贪局独立为廉政公署。这种美国模式、香港模式，在中国能否真正本土化？殊不知，西方 现代 发达的司法文明成果并不是一朝一夕之功，而是耗费了几个世纪的打磨、揉合、移殖的结果。而我国检察权的 发展 历史 也不过50多年，而且其中有还有10年是一片空白的现状。对于权力的配置，从来就没有一种固定的模式。权力配置是否科学合理，落实到最后，也是最明显的检验，就是看其运行的模式是否有效。从现在我国宪法及法律对检察权的配置现状来看，总体是合理和科学的，但也有不足之处。在具体的制度设计中，往往不是合理的就是可行的，而是可行的才是合理的。抛开现有的检察制度，完全照搬西方国家的东西，绝不是科学的态度。在对我国检察权配置予以肯定的基础上，从立法的角度不断优化检察权的配置，才是检察改革路径的正确选择。

参考文献 ；

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[14]龙宗智：《相对合理主义视角下的检察机关审判监督问题》，《诉讼法学、司法制度》2004年第6期，第49页。

[15]刘海亮着：《司法体制改革的关键：完善职权划分 清晰角色边界》，载于何家弘、胡锦光主编《法律人才与司法改革：中日法学家的对话》中国检察出版社2003年版。

[16]陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题研究》(第二版)，中国人民大学出版杜1995年版，第530页。[17]孙季萍着：《法律监督论纲》，北京大学出版社2001年版。

[18]孙谦、肖宏：《当代着名法学家王桂五检察理论观点述评》，载孙谦、张智辉主编的《检察论丛》第4卷，法律出版社2002年版，第77页。

[19]姜南：《检察机关侦查权配置模式的几点思考》，载于北大法律信息网。

第二篇：从检察权的定位谈谈法律监督的加强

长期以来，对于我国检察权的界定，可谓众说纷纭，莫衷一是。对于检察权的模糊认识已经影响到检察工作的开展，如果检察权的定位尚存在模糊认识，检察工作就会缺乏力度，检察机关独立性也会受到质疑。检察权的定位尤其关系到当前的检察改革工作，可以说，检察权的定位问题是解决检察权怎么改，方向如何，关键在哪等一系列问题的前提所在。目前对于检察权的定位主要有以下几种观点：（1）检察权是一种行政权；（2）检察权具有行政权与司法权双重属性；（3）检察权是一种司法权；（4）检察权是法律监督权；（5）直接用“检察权”予以定位。笔者仍然较为赞同第四种观点。

一、检察权定位于法律监督权的理由

1、一个国家机构所具有的性质、地位、职能作用决定了这个国家机构和权力的性质。每一个国家机构都有它特定的职能、作用、职权，各不相同。检察权应该受制于检察机关的性质，中国的检察机关是法律监督机关，是通过检察活动来实现法律监督的使命，这种职权性质必然是法律监督权。

2、司法行、行政权、检察权均无法准确定义检察权的性质。检察权定位问题是将何种法律职能作为检察权的基本职能或本质属性并以此为根本构建检察权体系的问题，也就是检察权究竟是什么性质？性质是一个事物所特有的质，那么，什么是检察机关所特有的质呢？司法性、行政性均不能作为检察院的性质，从整个检察活动看，不能否认带有司法性、行政性的活动，但这是实施检察权力的一种方式、方法，不能界定为职权的基本性质，法院在组织体制上同样存在行政化的影响，难道审判权应该定位于行政权？同时，检察权也不享有完整的独立性、终局性，我国也不是实行的三权分立的国家制度，显然不可以简单地将检察权划入司法权与审判权相提并论，它应当是一种独立于司法权和行政权之外的权利。而用检察权简单作为检察权的性质，将检察职权的概念与本质混为一谈，放弃了检察权的准确定位，更是犯了一种循环论证的逻辑错误，不利于检察权的发展。

3、法律监督权是检察权的核心。概括地说，我国检察机关是有四大权能，即监督权、侦查权、批捕权、公诉权、另外最高人民检察院还有一项司法解释权。这种监督权是核心，贯穿于一切检察活动之中，如侦查权不仅仅是对犯罪的侦查，主要是对国家工作人员执行职务过程中的合法性或犯罪行为进行监督，而且在行使这种侦查权力的过程中，具有司法弹劾性，即对不称职的国家官员监督、弹劾，实际上是以法律制约权力，是保障法律在国家公职人员的职务活动中的实施，检察机关的这种侦查就是实现法律监督的手段；批捕权的行使，从它的本质属性来说是为了更好地控制侦查权或侦查行为，在侦查过程中保障人权，而公诉权更是检察机关站在国家的立场上维护国家法律的尊严，是对犯罪嫌疑人进行追诉、具有国家强制力的执法活动，这种追诉活动本身就是监督国家法律实施的行为，同时公诉权的行使突出地表现为对侦查权和审判权的监督，具有维护国家法律的严格遵守与正确适用的作用。

二、检察权定位于法律监督权的价值基础

1、宪政基础任何一个法治国家在设计自己的政治制度时，都不能不考虑如何建立一套有效的监督制约机制，都必须考虑如何防止国家权力被滥用的可能性，西方国家的“三权分立”的理论构筑了自己的分权制约监督体系，我国实行的是人民代表大会制度，法律监督权与行政、审判权一起作为国家权力结构中彼此独立的组成部分，由专门的国家机关行使，是我国宪政制度的特色。全国人民代表大会作为统一的最高的国家权力机关，享有广泛的权力，这就决定了人民代表大会对于由它产生并对它负责的其他国家机关的监督只能是宏观的监督，而不可能是一种经常性的具体的监督。同时，我国的其他国家机关都是由人民代表大会产生并直接对人民代表大会负责，这些国家机关相互之间互不隶属，又没有相互制约的机制，不可能通过相互制约来实现权力制衡，检察机关行使的法律监督权，是我国宪政制度下权力制衡的必然要求。

2、法理基础法律本身所具有的普适性、统一性和强制性决定了法律监督权存在的价值合理性。立法者制定法律的目的，是希望在其权力所及的范围内把法律的规定适用于所有对象，为人们的行为提供统一的规则和界碑，并且具有强制个人服从的本性。但在事实上，法律作为凝结在规则中的统一国家意志，与个人意志追求自在，不愿服从他人意志特性之间就存在矛盾与冲突，这种矛盾和冲突，在客观上就决定了国家只有通过强有力的检查督促手段来保证法律的统一遵守，从这个意义讲，法律监督是法律存在的基础和保障，是国家实现法律强制力的手段。

3、现实基础从我国法治建设的现状看存在三大问题：首先，从法律本身的情况看，我国法律留下太多的可以任意解释的空间。我国的许多法律规范都是弹性条款，以致就同一问题作出的相去甚远的决定，都不违反法律的规定，就刑事法律这种制裁性质非常严厉的法律，仍有许多条款把行为是否构成犯罪标准留给了执法者；其二是我国现行的司法制度难以保障法律的统一正确实施，司法过程中人为的因素对法律的适用影响太大，尤其是司法机关在内部管理上长期的行政化管理模式，给我国的司法制度打上了深深的行政烙印；其三，我国的司法腐败和执法不公现象还将长期存在，司法队伍的现状在短期内无法彻底改善。以上三个现实问题，决定了必须有一个专门的法律监督机关，充分地行使法律监督权，去发现存在的违法问题，督促司法机关正确地适用法律，这是我国法治建设的实际需要。

三、关于加强检察机关法律监督权的建议综上，检察权的本质属性是一种法律监督权，具有充分的存在价值与现实基础，但遗憾的是在检察机关的实际工作中，相对于侦查、批捕、公诉权的先使，恰恰是这一最为核心的基本职能成为最为薄弱的环节，检察机关作为法律监督机关存在的独立性与存在价值都受到了质疑，可以说，法律监督权的加强已经成为关乎检察机关存在与发展的首要问题，笔者就此问题提出以下几点建议：

1、增加检察机关立法层面上的统一监督权。从我国宪法对于检察机关的定位直观地理解，我国检察权所实

施的法律监督是一种国家监督，其职责在于保障国家宪法与法律的统一、正确实施，属于普遍意义上的法律监督，包括立法、执法、司法的全面监督，但在实际中检察权的法律监督仅局限于诉讼监督与职务犯罪监督，尤其是立法层面的监督更是一片空白。国家立法的统一上法律得以统一正确实施的前提，国家专门的实施法律监督的检察机关应当有权进行监督。首先建议通过立法增加规定检察机关法律统一监督职权，特别是对地方立法机关或者有关部门制定的文件、决定、地方法规等是否与国家宪法和法律相统一有权监督。同时应当增加检察机关对司法解释监督权。多年来，最高人民法院、最高人民检察院和国务院及其主管部门进行了诸多的司法解释，各级司法机关都遵照适用，它对协调全国各级司法机关的诉讼活动和正确执行国家法律、法规也起重要作用。但是，也出现了一些问题，尤其司法解释内容不一致给司法机关适用法律造成了混乱，而在检察实践中以高法解释为办案依据来避免案件改判的现状更是与我国宪法专设检察机关为法律监督机关的地位极不相称，也严重影响了检察权的价值体现。鉴于此，笔者建议通过立法规定检察机关对司法解释实行监督，对不符合法律规定的司法解释，检察机关有权停止执行，保证司法解释的准确性和正确有效适用。

2、对于法律监督权的规定应更加明确具体。检察机关作为国家的法律监督机关，主要职责是代表国家对各种违法行为进行法律监督，其权利应当是具有强制性的，因此对于监督权应有具体的规定。但从我国目前涉及检察监督的法律规定看，不仅立法内容少，而且有关立法也过于原则、空泛，没有规定具体措施，缺乏可操作性。如目前对于公安机关的刑事诉讼监督，在立案监督中，对有案不立享有监督权，但对有案不立者应当如何办，则缺乏规定。同时对于不该立案而立案的监督也缺乏力度，而对于公安机关坚持不采纳检察机关对于侦查过程中的纠违建议更是束手无策，缺乏具体解决措施。对于审判机关的刑事诉讼监督更是难以进行，抗诉是最主要的手段，然而抗诉的成功率令人尴尬。在民事、行政法律监督上的问题就更多。监督手段单

一、渠道不畅通等问题一直困扰着工作的开展。

3、增加检察机关参与民事、行政诉讼的司法权。我国民事诉讼和行政诉讼法都原则规定了检察机关对民事、行政诉讼实行法律监督，但只是规定检察机关对人民法院已生效的民事、行政判决、裁定可以提出抗诉权。实践证明：检察机关没有权参与民事、行政诉讼活动权，就很难发现民事、行政诉讼中不执行国家法律的行为，即使是通过其他途径发现了，由于检察机关没有必要的司法权力进行权力制约，也不能有效的制止住不执行国家民事、行政法律行为，检察机关实施法律监督的效力不大。民事、行政检察监督手段过于单一，与检察机关对刑事诉讼的监督关系失衡，不利于我国法律的全面正确实施。针对这一情况，笔者建议是否可以通过立法增加检察机关关于民事、行政诉讼司法职权，如增加检察机关参与民事、行政诉讼案件的途径与权力；增加对已生效的民事、行政判决、裁定的执行监督；增加检察机关对重大民事、行政案件起诉权，对于重大危害国家、公共利益的违法行为，检察机关代表国家和公众可以提起民事、行政诉讼，追究当事人的民事、行政责任。

4、减弱检察机关的行政化色彩，保障检察机关法律监督权的独立有效行使。我国的检察机关实行的是“双重领导”体制。即上级检察机关和同级党委共同领导，检察长由党的组织部门管理，上级检察机关“协管”，同级人大任命。副检察长和中层干部由同级党政部门按照行政模式进行管理，检察机关内部长期以来也采取的行政机关那一套指令性管理模式，也导致了检察机关从里到外的行政化色彩，使得检察机关的工作受到各种因素的制约和影响，特别是涉及到地方一些重要利益或者主要领导的案件，检察机关的独立性往往无法保证。同样检察机关内部管理的行政化使得检察官缺乏司法人员相对独立的地位，极大地降低了工作效率，影响了对案件客观、公正、及时的处理。目前的当务之急是在坚持党的领导下探讨如何建立一种科学的合理机制，来保证现有体制下的检察权能够依法独立地运行。

5、加强检察机关内部监督，提升检察机关法律监督权的权威性。当前对检察机关法律监督地位的质疑声中，就包括“谁来监督检察机关”的疑问，检察机关作为法律监督机关，其权力也应受到监督和制约，这种监督分内部监督和外部监督。其中在机关外部有人大的监督、社会舆论的监督，检察机关的党员、干部还在接受纪检、监察部门的监督。内部的监督相对薄弱，如自侦部门，查处的都是国家工作人员的犯罪，在侦查过程中是否有非法取证、侵害犯罪嫌疑人的合法权益的行为；再如，对自侦部门应当立案而不立案的怎样监督？这些问题都影响了检察机关行使法律监督权的权威性与说服力，必须认真加以研究解决。

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第三篇：优化检察职权配置 推进司法体制改革

优化检察职权配置 推进司法体制改革

二十一世纪的中国，“依法治国”理念正在由一种理想状态化成全民意识，“法治社会”、“和谐社会”的构建也不再是单纯的口号，这要求我们应当以理性的眼光去审视法治社会相关制度基础。作为司法权的重要组成部分，检察权在保障社会正义、促进社会发展上显示出重要价值。在新的形势下，如何准确定位检察权、合理配臵检察权，建立起科学合理的检察权配臵运行模式，既是当前检察改革的一项重点课题，又会影响着司法体制改革的目标和方向。这一课题，应当引起我们的高度重视。本文从考量检察权合法性与合理性的角度出发，指出了当前检察职权配臵中存在的薄弱环节和立法疏漏并进行分析，进而探寻优化检察职权配臵的若干方面，以为司法改革助微薄之力。

一、厘清权力的内容——优化检察权配置的前提 《中华人民共和国宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，从立法上确定了检察机关的性质。《人民检察院组织法》第5条规定了五项检察职权，《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条也规定，“检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责”。概括起来，我国检察权的构成基本可以划分为 三大类：公诉权、侦查权和刑事司法监督权。其中，公诉权是法律赋予检察机关在刑事诉讼中代表国家提起公诉、追究犯罪的专有权力，是检察权的重要组成部分；侦查权是对公务人员实施的一种刑事强制监督，它是履行法律监督职能的有效手段和工具；刑事司法监督权则是通过审查批捕、审查起诉、民事、行政诉讼监督、刑罚执行监督来保证案件审判质量，是维护司法公正的重要形式。这三项权能都是检察权的合理延伸，属于检察权的一种行使方式，检察机关所从事的一切职务活动都被统一到履行法律监督职能上来，公诉权、侦查权、刑事司法监督权都是法律赋予检察机关进行法律监督的一种手段。

综上所述，根据我国现行法律对检察权的表述，所谓检察权，就是依据宪法和法律，由我国检察机关独立行使的法律监督权，它以查处特定犯罪、维护国家利益为使命，以国家名义行使公诉权，并对诉讼过程进行全面的法律监督。

二、找准法律的定位——优化检察权配置的应然 由于检察机关在依法治国中具有重要的地位和作用，检察权的内容、性质和形式在不同国家、不同历史时期也呈现差异性，使得检察权成为司法改革讨论中的热点和焦点，因此，明确检察权的法律定位对于检察体制改革的目标和方向显得尤为关键。关于检察权法律定位的各种观点，概括起来主要有司法权说、行政权说、行政司法双性说和独立国家权力说，其中占主导地位的是司法权说和行政权说。研究当代中国的检察2 权，不能脱离我国的检察制度发展史，也不能脱离当前的政治经济条件，完全照搬照抄西方国家的理念和文化。在我国，检察权就是一项独立的国家权力，即法律监督权。主要可以从以下三个方面来论证：

首先，从检察权的配臵来看，检察权是一项独立的国家权力。无论是在检察机关的构架上，还是在检察官的管理上，都区别一般行政机关和行政人员，即使是把检察权视为司法权的西方国家也认为检察权不同于完整意义上的司法权。检察权在本质上具有其自身的特殊性，在我国，人民代表大会制度下的“一府两院”，按照“分工负责、相互制约”的原则分别行使某一项或几项国家权力，使检察权真正成为隶属国家最高权力下的一项独立权力。

其次，从检察权的内涵上来看，检察权本身具有法律监督的性质。检察机关的核心任务就是运用国家权力对遵守和执行法律的过程中发生的严重违反法律的行为进行检察，或者要求有关机关依法纠正，或者提请有关机关依法惩处。与审判权的被动性相比，检察权具有主动追诉的特点；与单纯的侦查权相比，检察权又具有提请追诉的目的性的特点。这些特点，使得检察权在国家法治建设中具有其他国家权力无法替代的作用，即监督一切严重违反法律的行为、保障宪法和法律统一正确的实施。

再次，从检察权的要旨来看，检察权行使的目的是为了维 护宪法和法律的统一正确实施，在国家权力结构中独立设臵一个检察机关，既不是与行政机关分享行政权，也不是与审判机关分享审判权，其最根本的价值在于通过行使检察权来监督行政机关、审判机关切实执行法律，并监督全体公民和组织严格遵守法律，以保障国家法律的统一正确实施。因此，检察权在性质上是法律监督权，而宪法和法律把检察机关定位为国家的法律监督机关是有充分理论依据的，也是十分准确恰当的。

对检察权定位进行理性思考，可以得出这样的结论：检察权是国家权力的派生权，是一项独立的国家权力。检察权不是国家管理权的简单细化和分解，而是为了强化国家法治和民主建设，由最高权力机关授权产生的制衡权，其主要职能是现代文明国家用以制约、制衡司法权，打击、铲除国家管理权力运行中腐败现象的手段。宪法关于检察机关地位的定性是准确的，符合我国实际的，如果仅仅定位为国家公诉机关或者司法行政机关，会使一部分重要的国家法律监督权失去权威和适当的承担者，导致国家权力运行的缺位和失衡。因此，检察改革的方向应是强化法律监督，而不是削弱甚至取消检察机关的法律监督地位；检察机关据以行使法律监督职责的各项检察权能是法律监督权的外延，新形势下检察权功能的发挥不仅不能偏废，而且应当继续充实和完善。

三、现状反思——优化检察权配置的必然

2007年10月15日，胡锦涛总书记在党的十七大报告中4 特别强调指出：“深化司法体制改革，优化司法职权配臵，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”对比十七大报告与十六大报告，其中一个重大变化就是十七大报告把十六大报告中“完善司法机关的机构设臵、职权划分和管理制度”改为“优化司法职权配臵”。然而，这并不仅仅是一种语词的变化，语词表述的变化表明执政党对于司法事业的认识更加深刻，简洁的话语背后蕴藏着丰富而又深刻的政治意含。十七大报告分别从宏观层面的体制革新---深化司法体制改革，中观层面的机制改革---优化司法职权配臵，微观层面的行为调整---规范司法行为入手提出具体改革方略。我们可以看出，优化司法职权配臵在其中发挥着承上启下、融贯体制与行为的功用。可以说，司法职权配臵的科学、合理与否，是检验司法体制改革是否深化的重要尺度，是司法行为能否得以依法、有序实施的前提条件，关涉公正高效权威的社会主义司法制度的真正建立。

我国检察机关的检察权配臵基本上涵盖了宪法和法律规定的检察权内容，形成了一个分工比较明确、上下统一协调的运行机制。自2002年的机构改革以来，各级人民检察院以法律赋予检察机关的法律监督权能为依据，一般设立了反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防、侦查监督、公诉、监所检察、民事行政检察、控告申诉检察机构。这些业务部门的设立，从 总体上讲，与法律赋予检察机关的职权是基本相适应的，较好的发挥了维护国家法律统一和社会公平正义的功能和作用。当然，仍然存在一些不容忽视的问题，主要有以下几点：

一是行政化管理模式严重制约了检察机关内设机构的优化改革。目前，在我国，法官、检察官（包括警察）都被纳入国家公务员管理，其进出、考核、晋升、待遇与其他公务员的管理几乎一样（除了任职资格要求更加严格之外）。司法机关用人，要按照国家公务员管理机构的规定由人事管理部门统一招录，司法机关没有自行招录司法人员的权力；司法机关的工资标准要按照国家公务员管理机构规定的行政等级标准确定，司法机关没有自己的工资序列、无权决定司法人员的工资标准和福利待遇；司法机关内设机构的设臵和职位控制只能由有关行政机关决定而不能由司法机关或其上级决定；司法人员的职务职级晋升更要由有关人事管理部门进行考核和决定；甚至连法官法、检察官法规定的法官、检察官等级也要按照行政级别来评定。

这种处处受制于行政机关的状况，导致司法机关的内部管理不得不跟随行政机关的指挥棒转，不得不按照国家公务员有关规定的要求对司法人员进行管理。这种状况，进一步加剧了司法机关原本就存在的行政化观念和管理模式，使优化司法职权配臵的构想更难以实现。

二是检察权能划分不周密，权限规定不完善，缺乏整体规6 划性。在各业务部门检察权配臵问题上，专项权能的集中与分散表现出极端性。一方面出现了各项检察权能交叉重叠的现象，甚至多个职能部门可以行使同一项权能，严重影响了检察权的统一性。就侦查权而言，渎职侵权案件和贪污贿赂案件的侦查权集中在渎职侵权部门和反贪部门，而其他职务犯罪案件的侦查权还分散于监所检察、民行检察等部门。再如侦查监督权，涉及侦查监督、公诉、监所检察等内设部门，造成“大家都管，大家又都管不了”的状况。另一方面出现了部分领域检察权因规定不明确致使行使不到位的现象，如在刑事案件诉讼中，国有财产遭受重大损失提起附带民事诉讼时，检察权如何行使？涉及到民事赔偿内容，需要进行一些必要的调查，又如何进行？再如对涉及国家和社会公共利益的重大民事案件，检察机关可以提起公诉，但是如何提起公诉，由公诉部门行使，还是由民事行政部门行使？法律并没有作出明确的规定。此外，检察建议是检察机关在实践中总结出来的一种有效的法律监督手段，但是现行法律并没有明文规定，因此检察建议的适用程序及其法律效力问题都需要立法解决。再如，纠正违法意见缺乏强制约束力和执行力，实践中被监督机关藐视或无视检察机关的纠正违法通知书的情况时有发生。这些问题不同程度的存在，导致检察机关在具体行使检察权能时往往无所适从，严重影响了检察权的运行效果。

三是检察权的独立裁量权缺乏必要的法律保障。主要问题 存在于：⑴非制度化、非程序性的不当干涉，影响检察机关正确行使职权。非法律因素的直接介入和个别重要人物的指令有时可能左右办案，某些指令会从政治层面直接传达到具体的检察实践活动之中，使检察机关难以依照法定程序办案，这表明独立的检察裁量权并未完全确立起来。(2)检察权地方化问题。检察长独立行使检察裁量权的职责与服从地方权力机关的指示之间的关系时常存在冲突。在我国，检察权存在着严重的地方化问题，而且法律所规定的上下一体制度也从未真正实行过。检察官的提升与任免基本由地方控制，那么当危及地方利益的因素存在时，如果检察机关的决定和地方权力主导意见相左，就必然会被否决或者冒很大的风险。(3)检察权受制于行政权问题。我国目前检察权受制行政权的现象还较严重，诸如核定人员编制、财政拨付经费、人员准入一般性标准等不是由立法机关管限而是由政府控制。

四、充实完善——优化检察权配置的实现

在检察权的合理定位下，与法律监督相匹配的检察职权也应当逐步得到加强和完善。即按照检察机关作为国家法律监督机关的性质，增加具有权力监督性质的权能，缩减与法律监督性质不协调的职能。同时，增加对检察权的必要限制，使法律监督职能的行使处在一个合理的限度内，使其与行政权、审判权保持一种平衡状态。检察权的合理科学配臵应当立足我国国情和具体运作需要进行考量安臵，从而更好地推动我国检察改8 革的深入进行。

（一）优化检察权配置的基本原则

检察权的科学配臵就是要使检察权的配臵符合司法活动的一般规律，符合检察工作持续发展的实际需要。优化检察权配臵，必须遵循以下两个基本原则:

1、检察一体化原则。检察一体化原则是现代法治国家通行的检察机关司法活动原则，即：检察官在执法活动中，在法律意义上，被视为同一的资格主体，产生的检察权行为被视为具有整体性的行为，包括对外和对内行使检察权的独立。对外指检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉；对内指业务一体化，上命下从，在检察官相对独立的同时，作为共同体统一行使检察权。在检察权的配臵上，形成自上而下的一体化管理模式。明确细化地用法律的形式规定党和国家权力机关管理国家事务的程序，真正实现检察裁量权的独立运作，最大限度地维护和实现司法公正的目标。

2、分工协作原则。分工协作原则要求检察机关各部门和部门成员要依法各司其职，各负其责，严格按照分工开展检察监督工作；不能互相混淆，互相包办，更不能超越职权行使检察权。根据《刑事诉讼法》等相关法律规定严格划分各部门的检察职能，尤其在职权运行过程中的交叉重合领域，要强调协调与配合，以充分发挥检察权的各项权能。

（二）优化检察权配置的具体措施

1、在制度和管理上完善检察权的配臵，强化检察权在检察机关内部的独立。第一，要改革检察机关现行的行政管理模式，淡化检察官职务行政化色彩，提升其业务属性和司法职能，明确区分检察官的行政级别与检察官等级，并把检察官等级作为区别检察官的基本标准。在人员管理上，对检察机关内部人员实行分类管理，分为检察业务人员、司法警察、和检察行政人员三类，分别按照《检察官法》、《人民警察法》、《公务员管理条例》进行管理。第二，强化检察官办案独立。处（科）室负责人不得随意干涉检察官办案，也不得随意更换案件的承办检察官，严格按照《检察官法》中的等级管理规定扮演有关案件处理的其他角色，如案件质量监督人、案件协调人等。同时，进一步确立主诉检察官办案责任制，明确检察官的权利、义务和责任，确保检察权的内部独立性得到确认和保障。第三，重视检察人才培养，锻造优秀的检察队伍。首先，要建立严格的检察官选拔制度，主要包括司法考试和培训制度；其次，要健全相应的检察官惩戒制度，规范检察执法行为；最后，完善检察官保障机制，通过考评机制和工资福利的改革，把检察人员的注意力从关注行政级别的晋升上引导到关注司法岗位职责的履行上来，努力营造使忠于党、忠于人民、忠于法律的有办案能力的人员脱颖而出的软环境，在建设高素质专业化检察队伍的基础上实现检察职权的优化配臵和高效运作。

2、加强对检察权运行的监督与保障，保证检察权的独立10 正确行使。在具体行使检察职权时，检察官作为一个职业主体独立行使检察权，需要进一步完善和明确宪法规定的“任何行政机关、社会团体、个人不得干涉检察机关行使检察权”的原则，进一步用法律形式明确执政党与国家权力机关领导、干预国家事务的形式。国家权力机关对检察机关的监督一般应限于工作监督，在两者权力关系的配臵上应更多考虑对检察权独立地位的保护，而不是实现检察权在人大监督下的相对独立。现代法治社会，更应注重人民权利对国家权力的平衡和制约。检察权作为一种国家权力，也同样要受到人民权利的制约。这种制约形式，一是通过宪法和法律分配公民以广泛的实体权利，建立与健全同权力结构相平衡的权利体系；二是通过赋予当事人以广泛的诉讼权利，救济权利，以抵抗、制止检察权的滥用和对权利的侵犯；三是通过社会权利的行使，如社会舆论对检察权的行使进行监督。从权利监督、制约的视角，应当说我国对检察权的监督制约中，因“权力本位”的国家观念，对犯罪的重打击、轻人权保障价值观以及公民权利意识的淡薄，在诉讼中公民权利对检察权的监督制约功能并未充分彰显。通过完善程序性的权利保障，可以进一步加强对检察权的监督制约机制。目前，我国试行的人民监督员制度，通过设臵人民监督员强化对检察工作的外部监督，让民众参与监督工作，取得了良好成效，值得进一步总结推广。

3、完善公诉引导侦查制度，强化刑事公诉权，确保打击 合力。公安机关和检察机关在刑事诉讼中具有一致性，共同承担着控诉犯罪的职能，但在当前司法实践中，侦查权未能有力地支撑公诉权，公诉权对侦查行为的控制力度也不够，难以形成指控犯罪、证实犯罪、打击犯罪的合力。为此，检察机关的公诉职能应该向侦查职能合理延伸，介入公安机关的侦查活动，围绕批捕、起诉标准，引导公安机关确立正确的侦查方向，准确、全面地收集和固定证据，提高侦查效率，同时及时预防、纠正侦查活动中的违法行为，使侦查、批捕、起诉工作相互协调。当然，由于司法资源的有限，引导侦查的对象是必须具有典型性和针对性的，对于一般的案件，公诉部门可以通过常规性监督保证案件的质量，而对于一些重特案件，应该给予充实的侦查意见和引导。若能将侦查环节收集、固定证据的优势和公诉环节把握证据的能力有机结合起来，就可以减少司法资源的浪费，提高司法活动的经济效益。另外，公诉权要适应构建和谐社会的要求，要健全不起诉制度，明确相对不起诉的范围，逐步确立暂缓起诉制度。既要明确起诉和不起诉的界限，又要适当扩大起诉部门的自由裁量权，体现检察人性化、维护社会和谐的根本精神。

4、完善检察监督手段，加强立法约束保障。第一，要明确民行法律监督的原则、增加民行法律监督的方式、拓宽民行法律监督的范围、完善民行法律监督的程序。对于目前民事执行过程中的监督空白，立法明确赋予检察机关对人民法院的民12 事执行活动的监督职权，不仅可以有效抑制民事执行中的司法腐败，而且有助于克服“执行难”的问题，使检察监督职权充分落实，以发挥监督实效。第二，强化检察建议和检察机关纠正违法意见的法律效力，树立法律监督的权威。对于人民检察院依法提出的检察建议和纠正违法意见书，有关机关无正当理由不采纳、不执行的，可依法追究相关责任单位或人员的法律责任。第三，将现行民事行政检察、监所检察、申诉检察三个机构予以整合，除继续履行上述机构的职能外，应增加从公诉部门分离出来的诉讼监督职能和内部执法监督职能，以行成对外(公安、法院)和对内(检察执法)同时并举的全方位诉讼监督。

检察职权乃检察制度之重要组成部分，检察职权的配臵需要慎思明察，合理安排，不断优化。各级检察机关在检察制度改革中应当站到主动地位，主动推动各方面的变革，为此需要检察机关加大对国家政策和法律的学习和研究力度，加大对检察权优化的研究力度，以重点领域为突破口，边研究边试验。只有大胆主动创新，才能融汇入国家提倡推动的自主创新的大潮之中，才能保持检察机关与时俱进的鲜活力量。只要我们朝着“司法公正、建设法治国家”的目标迈进，通过公正司法，不远的将来就能实现全社会的和谐与正义，这不仅仅是我们进行检察制度改革的初衷，也是我们追求的最高目标。

[参考文献]: [1]陈兴良.《法治的使命》.法律出版社，2001年版。[2]李文健.《刑事诉讼效率》.中国政法大学出版社1999年版，第37页。

[3]孙谦.《检察论丛》（第7卷）.北京，法律出版社2004年1月第1版。[4]吴丹红.《欧盟检察制度发展趋势及其启示》.载《人民检察》，2005年第2期（上），第13页。

[5]叶青、黄一超.《中国检察制度研究》.上海社会科学院出版社2003年版。

[6]张穹.《关于检察改革的若干理论问题》.《检察论丛》第3卷，法律出版社2001年版，第191页。

杨 敏

第四篇：内设机构改革与检察权优化(修改)

基层院机构整合与检察权优化的思考

蒋 伟

内容摘要：基层检察院内设机构过多，存在职责交叉、职能错位等弊端，应当“以深化改革和依法治国”精神为指引，按照“精简、效能”原则整合机构，依照法治原则优化检察权配臵，新建工作机制，保障检察权独立行使。

关键词：机构臃肿

依法整合职权优化

独立高效

党的十八大三中、四中全会分别做出了深化改革和依法治国的决定，顺应人民群众新期待，从国家长治久安和社会发展高度对司法改革做出了战略部署。基层检察院作为司法机关的重要组成部分，务必以中央依法治国和深化司法改革的指导精神和基本原则为方向，以务实作风、创新思维、法治模式来进一步深化检察改革，整合内设机构资源，优化检察权配臵，才能保障检察工作与时俱进地科学发展。

一、正视内设机构现状与弊端

现目前，基层检察院一般设立了政治处、办公室、研究室、行政装备科、侦查监督科、未成年人刑事犯罪检察科、公诉科、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防科，监所检察科、民事行政检察科、控告申诉检察科、法警大队、监察科、案件管理办公室、派驻检察室等内设机构；此外，派驻纪检组长名义是纪委派驻人员，实际是本单位占编领导干部。而在职务犯罪侦查过程中，往往实行的是集中反贪、反渎、预防、法警等部门力量合力攻坚形式。这些机构的设立，表面上来看，基本遵循了上下对应设臵原则，但从数量上来看,有点过多、过滥。主要弊端表现如下：

一是机构过多，人力资源分散。一般基层院编制60人左右，院领导大致7人，法警7—8人。普遍有18个内设（派驻）机构，反贪、公诉、办公室人员配臵稍多一些，这样就导致了一些1人或无人科室的出现，某些机构负责人交叉兼职在所难免。又比如，监察科的其工作内容完全与政治处、派驻纪检组重合，队伍的教育整顿一般都由政治处完成。有些基层院为解决法警职级待遇，就安排一名法警担任监察科长，享受中层干部待遇。

二是机构职责交叉混乱。比如，控告申诉检察科，受理职务犯罪举报和开展初查工作，实际上反贪、反渎都直接在做这些工作，控申部门在这方面仅起个登记转发作用，可有可无；其他民事行政案件申诉，有单独的民事行政检察科受理和承办。

三是机构名称混乱，名不副实。比如，县级院行政装备科，其上级院对口部门为计划财务装备处，承担后勤管理保障职责，“行政”、“计划”二字显得多余。又比如，派驻检察室，都要负责若干个乡镇相关检察工作，有的叫派出检

察室，有的叫XX乡（镇）检察室，名称混乱，往往让群众产生错觉。检察室往往只有1人，甚至是兼职轮流的，作用发挥较小。

四是机构职级高低不一。同为内设机构，反贪、反渎、案管负责人均为副科职干部，其他科室负责人为股所级；不同区县检察室主任，有的配备为副科职，有的配备为股所级。让其他科室负责人心有不平。比如公诉科承担了业务工作非常繁重，一年忙碌无四季，负责人自然有怨言。

四是业务部门人员和行政管理服务人员比例不协调，非业务部门人员比例偏大，政治处、办公室、行装、党务人员等过多，往往占50%以上；这些部门主要应对同级党委、政府的“摊派”工作，大多与检察工作无直接联系。比如，县委要求选派一名以上年轻检察干部常驻乡村担任村书记或村主任助理，工作主要内容就是乡村干部职责；与其这样，还不如直接把这名干部调到乡镇或农业对口部门工作。

二、内设机构改革思路

一是要遵循检察属性规律。鉴于以上弊端，内设机构设臵的改革势在必行，否则，是无法适应“强化监督，维护公平正义”的历史新任务的。我们应当在宪法和法律的规定范围内,充分考虑到法律监督职权配臵的科学性、合理性, 从发挥法律监督整体职能出发,对机构和相近的连贯职责进行必要的精简、调整，使机构设臵和人员配臵精干高效。人力

资源必须大量向业务部门倾斜和充实，既要考虑到整体协调、配合,又要考虑相互之间的监督制约,实现法律监督功能的最大化和最优化的组织系统架构。

二是要贯彻好“适应需要、统一规范、精干效能”三大原则。按照检察权优化配臵、提升效能的思路，内设机构改革应遵循“适应需要、统一规范、精干效能”三原则。“适应需要”原则，必须首先适应法律监督业务工作需要，再考虑行政管理和后勤保障服务需要，来确定机构和人力资源分布。不能搞简单的撤销机构或裁减人员，而应从实际出发，在职能整合基础上，进行合理调整，优化重组，确保所设机构和人员配臵适应检察工作长远发展的需要。“统一规范”原则，要求内设机构名称要统一规范。同一层级院之间以及基层与上级院之间内设机构的数量、名称应大体一致，相互对应；此外，内设机构的职能应统一规范，分工和隶属、制约关系要明确，务求形成完整统一，相互协调，各司其职，各负其责的法律监督体系。“精简效能”原则，是任何机构设臵都应遵循的基本原则。我们应引进和参照现代企业管理制度的科学原理，充实履行检察职能的业务办案部门，精简行政和后勤部门，全面实行检察官分类制度管理，优化力量配臵，增强内部活力。

三是地方党委不再分摊任务和考核。要顺利完成以上改革，要尽快实现检察工作与地方工作脱钩。同级党委、政府

不再安排诸如招商引资、环境美化、扶贫惠民、经济建设等非检务活动。不脱钩的话，综合服务部门人员就精简不掉，要牵涉大量人力、物力去应对地方党委政府安排的其他工作，执法办案的一线人员得不到调整充实，强化法律监督职能也就落不到实处。检察机关只能通过法律监督，查办和惩治犯罪，营造廉洁政务环境、维护社会稳定来实现服务地方发展大局；应当取消同级党委、政府对检察机关进行目标考核制度，这样一来就利于检察机关独立依法办案，在查办职务犯罪上将摆脱束缚，一定会带来更大的检察效能提升空间。

三、内设机构职能整合构想

应根据宪法和法律的规定,以强化检察职能实现为主,合并职能重叠部门,以求达到履职公正、高效的目标。按照上述机构改革思路，进一步强化职能和人力资源整合。

首先，组建反职务犯罪局。强化职务犯罪查办和预防工作，将反贪、反渎、控申、预防四个机构合并，成立反职务犯罪局，行使职务犯罪预防、受理、侦查职责，设臵局长和教导员各1名，按照副科职干部配备。在各地侦查办案实践中，这四个部门资源和人力往往是集中使用的，这是合并的现实基础。

第二，民事行政检察科更名为民行科。民事行政检察科名称太冗长，要精简名称，根据发展需要扩充职能，更名为

民行科。主要职责在于受理不服法院生效的各类民事、行政判决、裁定，对行政机关的执法活动进行监督，做好刑事司法和行政执法的相关衔接工作，发现贪污贿赂渎职犯罪线索的，移交职务犯罪侦查局。

第三，撤销行政装备科，司法警察大队更名为法警队。法警队除履行办案安全保卫和机关安全职责外，还应当将行政装备科的车辆驾驶、枪弹管理划归法警警察大队。理由是车辆驾驶、枪弹使用本身就是法警队分内之事，职责不应“张冠李戴”到行政装备科头上。财务管理（出纳、会计）职责划归政治处，因为政治处本身就承担干部人事、职级、工资调整等报送审核职责。

第四，案件管理办公室更名为“案管办”，调整职责。鉴于案管办重要的业务统筹管理功能，其重要职责和检委会专职委员重合，案管办主任由检委会专职委员担任。调整办公室职责范围，将人民监督员工作移交案管办，因为人民监督员核心工作就是监督评议“三类”案件、“五种情形”，这项工作由案管办承担更为合适；办公室主要负责文秘、信息（机要）、网络管理、简报文件编发打印，内外上下联络、机关环境等。

第五，撤销法律政策研究室。将执法理论调研工作纳入案管办来统筹，理由是基层更注重实践层面问题，执法一线人员的调研才真正有价值，能做到有的放矢，杜绝不着边际 的“高谈阔论”。综合管理类调研纳入政治处统筹安排；研究室原来承担的检委会日常工作交由案管办承担。

第六，撤销未成年人刑事犯罪检察科。将其审查逮捕、审查起诉等职责回归侦查监督科和公诉科，同时侦查监督科精简更名为“侦监科”；理由在于基层院人手少，该科室一般配2个人，而未成年人案件团伙作案中的嫌疑人、当事人比较多，是无法独立完成该类询问、讯问和材料整理以及审查逮捕和审查起诉的任务，反而把原来的科室人员分散。比如，一个案件中，既有成年人，也有未成年人，该有哪个科承办？无形之中增加科室之间协调管理成本，甚至推诿扯皮；而且，这种模式下办理未成年人案件，审查逮捕、审查起诉多为同一个检察官办理，有违“捕”“诉”分工制约的基本原则，尽管提高了效率，但也更容易出错案。

第七，规范设臵检察室。在离县城较远的重点乡镇布局2个检察室，涵盖周边若干乡镇，主要职责在于法制宣传和基层干部职务犯罪预防，受理并初核移交职务类犯罪线索，对法庭、派出所和其他基层单位的执法活动开展法律监督。

第八，明确纪检组长属纪委派驻属性，不占本单位编制，由纪委直管，可列席院党组会，设专用办公室，主要职责在于纪律作风巡查；监察科直接取消，职责合并到政治处。

这样一来，基层院内设机构设臵，就可按照名称简洁、职能优化、运转高效原则大致确定为综合服务和业务履职两

类。综合服务类3个：政治处、办公室、法警队，业务类8个：案管办、反职务犯罪局、侦监科、公诉科、民行科、监所科、派驻检察室（2个）。设臵副检察长3名，1名分管综合服务机构，2名分管业务机构，不致使工作出现推诿、重合；综合类和业务类人力资源以1:2为宜，用以保障和突出执法监督主业，顺应检察职能高效运转的新需要。

四、建立新的体制机制，保障依法独立行使检察权 十八届三中、四中全会明确指出，确保依法独立公正行使检察权，推动省以下地方检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，探索实行行政事务管理权和检察权相分离制。基于中央这一顶层设计，我们可以以此精神为指引，进一步理顺和建立新体制、新机制。

一是组织管理体制，以系统垂直管理为主。基层检察院的组织人事工作由由上级检察机关决定，报同级党委组织部门备案；经费保障由省级财政统筹，与地方财政脱钩，避免基层院“吃人嘴软、拿人手短”；避免在职务犯罪查办中，不敢较真碰硬，为依法独立行使检察权提供制度保障。当然，检察院也不可能成为独立王国，不受监督制约自身也必将产生腐败。因此，在政治结构中，必须坚持向人大报告工作，主动接受同级党委和各界监督，让检察权在阳光下运行。

二是工作绩效考评机制，应当以法律监督业务为核心。在整个检察绩效考评中，要突出业务考核分值，以占80%分

值为宜，行政事务和综合服务类占20%，尽可能减少信息调研采用等务虚文字材料的比重份量，特别是加分创新项目，更要严格标准，要摆脱上级院的文件简报依赖症。在业务部门考核中，坚持数量、质量并重，合理确定各部门基础工作任务，加分项目主要集中：职务犯罪具体大案、要案的突破办理上，追诉漏罪、漏犯、监督立案、案件抗诉成功方面；扣分项目主要在基数未完成和案件质量评查环节方面，实行不足或瑕疵倒扣分制度。在综合行政事务考核方面，实行负面清单倒扣分制度，比如，违法违纪、非正常减员、安全事故、财务规范等。

三是建立检察官分类管理和职业保障制度。单设建立检察官职级序列，去掉行政化，加强职业保障建设，根据案件数量、质量、办案时长来计发办案补贴或奖金，实行办案责任终身负责制；检察官执法办案过程中，任何人不得干涉。行政主管不同意或有其他意见的，不能直接否定或改变检察官方案、处臵结果；如有必要，可以提交检察委员会讨论决定，按照检委会决定执行；检委会改变检察官意见的，检察官可以不承担责任。这样以来，既可调动主办检察官积极性，增强其工作责任心，又可以保障检察官行使检察权的独立性，减少和防止干扰，还可以防止检察官独断专行、枉法舞弊等不良后果，保障司法的公正性。

参考文献：

1.《宪法视野下的检察权优化配臵》——《贵州社会科学》2012.05期，作者——作者韩成军

2.《全面深化改革必须全面推进依法治国》——《求是》2014.22期，作者——穆虹

3.《关于检察权优化配臵的几个问题》——《河北法学》2008.11期，作者——李兴友 任国强

4.《地方人民检察院的设臵与检察管理体制改革》——《人民检察》2014.13期，作者——马楠

5.《检察视野中的司法经费省以下统一管理》——《人民检察》2014.13期，作者——罗庆华

作者简介：蒋伟，男，汉族，大学文化程度，中国法学会会员，曾获省法检公司第六届执法理论优秀文章奖；现为四川省蓬溪县检察院政治处副主任、蓬南检察室主任、第三党支部书记、三级检察官、副科职干部。电话0825——5395943 手机*** 10

第五篇：论强化税收职能与优化税收管理

理论上对税收职能的论述，虽然观点不尽一致，但不管怎样表述，税收的各种职能，最终都要通过税收征管来实现。征管工作的质量，对实现税收的职能有重大影响。要使税收职能作用能发挥到最佳状态，基本前提是有效的征收、规范的管理、严格的稽查，也就是税收征纳行为的法制化、规范化、科学化。下面，笔者就强化税收职能与优化税收管理作一个探讨。

一、目前我国的税收征管和税制建设还存在诸多问题，严重影响和制约着税收职能作用的发挥

（一）单纯追求收入目标，税收职能单一化倾向日益明显

1994年税制改革以来，我国工商税收收入以年平均近1000亿元的速度递增。除了经济增长、加强征管等因素外，维系高增长的主要因素是政府行为和支持政府行为的税收“超常措施”。1993年全国范围“争基数”，全国工商税收收入比上年增长38.1%，其中有个省（自治区）增幅在50%以上。1994年“保基数”，全国工商税收收入又比上年增长26.5%。此后几年工商税收收入计划任务数一增再增，税收收入形势一年比一年严峻。为了完成任务，各级政府和财税部门继续采取“超常措施”，“寅吃卯粮”、“无税空转”等现象日益公开化、普遍化。南方某市1998年国税系统担保贷款缴税和私人垫税近400万元，占全市增值税、消费税两税收入的1.87%。

任务高压下的税收征管，其危害是显而易见的。其一，刚性的任务标准弱化了刚性的税收执法，看似力度很大，实质上是对法律尊严的自我践踏。其二，大面积的超常征收，人为改变了正常情况下的税收数量和规模，掩盖了税制的运行质量和真实的税收负担程度，为宏观决策提供了虚假的数字依据。尤其是以“列收列支”为主要手段的税收空转，导致国家预决算失真，虚假的收入信息带来错误的支出安排。其三，组织收入工作的秩序和程序被打乱，一些地区陷入“一季度缓，二季度慢，三季度紧，四季度拼”的恶性循环。税收入库不是逐月按计划完成进度，而是季度、半年、年底呈现高峰，其他月份走入低谷，呈现出不规则的“M”曲线，不利于财政资金的合理调度，也不利于宏观调控政策的落实。更为严重的是，身为执法者的税务机关借助纳税人预缴税款确保收入进度，正常的征纳关系演变成一种互利互惠的协作关系，执法职能受到严重削弱。

（二）一些税种先天不足，税收对经济调节乏力

税收的调节职能主要通过税种的设置、税率的设计来实现。我国政府在税收立法时，十分重视税收的调节作用，一些税种的设置，首先考虑的是它的调节职能，其次才是收入职能。比如，消费税开征的本意是抑制超前消费和高消费，并通过抑制消费来抑制生产，税种设置“寓禁于征”的用意十分明显。土地增值税的税种设置目的是抑制房地产开发过热，抑制炒买炒卖房地产牟取暴利行为。固定资产投资方向调节税的税种设置目的，是限制固定资产投资规模，引导投资方向。税种设置、税率设计的目的，最终要通过征收管理来实现，税收征管中的一系列问题，使一些税种的设置初衷大打折扣。现行消费税的征税对象主要是烟酒，由于大量的欠税和税收流失，该税种的调节作用无法发挥，与政策设计的初衷大相径庭。而且，从中央到地方，对烟酒税收的依赖程度越来越大，实际工作中采取了一些积极扶持政策，完全偏离了限制消费和生产的初衷。

税收调节乏力，还表现为经济的周期性波动中税收作用滞后于调控的需要。换句话说，某些税种的设置是为了限制某种倾向，但由于经济形势的变化，经济生活中出现的是截然相反的倾向，使得税收调控无的放矢。

（三）财务核算虚假，税收监督不到位

1.偷税逃税普遍化、社会化，税收差额严重。税收差额是衡量一国税收征管效率的重要指标。据调查，我国的税收差额大体在30%－40%。当前的突出问题是，一些不法分子大肆盗窃、伪造、倒卖和虚开、代开增值税专用发票，违法数额巨大，触目惊心。在少数地区，税收违法已经成为地方政府组织和引导下的统一行动。

2.财务核算成果人为控制，经营指标虚假。受各种利益因素影响，许多企业建有两套或三套账目，在上报经营成果或计算税金时，往往使用虚假账目，形成税收监督的真空。一些没有设立两套账目的单位，在财务核算上也掺杂许多虚假成分，看似规范合理的会计核算掩盖着许多经过处理的问题。虚假的财务核算不仅导致税收流失，还造成国民经济统计指标的失真。

3.某些企业腐败严重，侵蚀税基。企业负责人的腐败和政府官员的腐败一样，屡禁不止，局部地区愈演愈烈，已经成为社会毒瘤和顽症。尽管企业腐败的表现形式多种多样，反映在财务上，毫无例外都是化公为私，侵吞国家资财，侵蚀税基。

二、税收某些职能的弱化，涉及到一些体制的弊端，有着复杂的原因

（一）思想原因——国民纳税意识淡薄

几千年的旧税收制度，是剥削阶级榨取人民血汗的工具，在人们传统的思想上对税收有一种抵制心理。新中国成立后，这种思想意识并没有随着国家和税收性质的改变而消除。我国没有经历资本主义商品经济的发展阶段，社会生产力水平比较低，税收意识的发育先天不足。改革开放以来形成的个体经营工商业户阶层，法盲、文盲比重较大，整体素质较低。纳税人税收意识和法制观念淡薄，是导致税收大量流失的直接原因。

（二）社会原因——整个社会的执法状况欠佳

为适应市场经济发展的需要，我国相继出台了大量法律法规，长期以来“无法可依”的状况逐步得到改善。但是，有法不依、执法不严、违法不究的问题一直严重困扰各级政府和执法部门。在这样一个社会大环境下，税收执法始终处在各种矛盾的焦点上，行政干预、人情干预、部门配合不力、司法腐败等一系列问题严重制约着严格执法。

1.税收保全和强制执行难。专业银行向商业银行转轨后，出于自身利益的考虑，往往以多种具体操作上的理由拒绝暂停支付和扣缴税款。金融部门为防范风险，实行贷款抵押，企业资产大部分甚至全部抵押给银行，税务机关扣押、查封企业财产，有时没有标的物。

2.法人案件处理难。一般说来，对纳税人个人的税务违章案件比较容易处理，而对法人涉税案件的处理往往会遇到来自地方的行政干预和社会的压力。企业的税收问题被查实后，政府一般要予以庇护，税务机关一般也要做出让步。一些地方企业普遍困难，税务机关在案件处理上，不得不考虑社会稳定和税源延续问题，因而手下留情甚至不了了之。

3.涉税违法案件处罚难。税收执法专业性较强，司法立案需要重新取证，一些涉税违法案件查处迟缓，久拖不决，处罚不及时、定案不准确、执法不到位的问题比较突出。许多税案重刑轻判，轻刑免判，置严格执法的税务机关于尴尬境地。税收执法中的一系列问题，很大程度上抵消了税收法制的刚性和震慑力，客观上助长了一些企业和个人的投机意识和侥幸心理。

（三）法制原因——税收立法滞后于改革进程

1.大部分税种没有通过人大立法，而是以条例形式发布，法规层次低，而且具体条款频繁修改，缺乏应有的权威性、规范性和稳定性。一些正在执行的条款不能作为认定纳税人犯罪的依据，客观上存在税务机关和司法机关执法上的双重标准。

2.税收程序法律依据不足，现行《中华人民共和国税收征收管理法》，对税收程序的规定过于简单、原则，可操作性差。只重视对纳税人和税务机关的监督，忽视对相关部门的制约，尤其是对有关部门配合和支持税收工作的具体义务和不履行这些义务所应当承担的法律责任没有明确规定，造成实际工作中税务机关孤军奋战，孤掌难鸣。

3.没有建立独立的税务司法体系，税务机关的职责和权力脱节。

（四）内部机制原因——税收征管机制落后

1.机构设置条块分割，重叠交叉，成本过高，效能低下。按企业级次和经济类型实行税收管辖，已不适应经济发展需要。一方面，各种经济成分的重新组合，各种所有制形式的频繁变动，各行业的相互交融，使得企业的经济性质、经营方式、隶属关系呈现明显的多极性和不稳定性。反映到税收征管上，最突出的问题就是征管范围无法划清。另一方面，随着企业主管部门的合并、撤销、精简、改变职能，原有的行业格局、所有制格局重新排列，直属机构失去存在必要，城市税务直属分局和区局并存，给税收成本的控制、机构精简、管理效能的提高带来一定负效应，也给纳税人办理税收事宜带来诸多不便；征收分局与稽查分局在任务承担与职能行使上相脱离；交叉管理，税负不公，争抢税源，漏征漏管严重。

2.征管查各环节职责不清，力量配备不当，片面强调集中征收和重点稽查，纳税管理薄弱。

（五）行政原因——税收计划与经济税源相脱节

传统的税收计划指标的确定，使用的是基数法，这一方法比较简便，在收入任务相对宽松时容易被接受和执行。由于各地经济发展水平和经济结构不同，基数法的缺陷日益明显。最近几年，国家税务总局开始试用系数法，即参照经济增长速度和税收与经济的相关关系，核定当年税收任务。随着收入任务的一再加码，基数法和系数法实际上被“追加法”取代，税收计划的确定越来越脱离经济税源实际，超越了税源的承受能力。此时的税收计划管理已形同虚设。

三、优化税收管理的路径

强化税收职能，必须优化税收管理。优化税收管理，必须遵循经济规律，建立法制化的管理机制。

（一）更新税收观念，树立市场经济税收思想

与市场经济条件下的治税思想相对照，传统的税收管理观念迫切需要更新。

1.以收定支观念。经济和税收的关系是源和水、本和未的关系，在税制稳定的情况下，正常的税收增长应该也必须以经济增长为前提。一定时期内，税收的增长幅度可以高于经济的增长幅度，但二者必须保持稳定的相关关系。因此，必须树立以收定支的观念，走从经济到税收的良性发展之路。

2.政府管税观念。从某种意义上说，政府管税不失为强化税收管理的有效途径。问题是，一些时候，政府介入税收具体事务，并不完全依据税法办事，而是掺杂政府意志，充任的往往是调节人的角色。而且，政府直接干预税务机关权限内的税收事宜，助长了纳税人“有事找政府”的投机心理和税务机关对政府的依赖心理。更重要的是，在征纳主体间介入一个调节人，使正常的执法程序发生扭曲，客观上降低了执法者的威信，影响了执法者的形象和执法质量。因此，有必要重新审视政府管税，变政府调节和干预具体事务为政府宏观管理和监督税收执法，让执法主体“复位”。原创文章，尽在文秘知音www.xiexiebang.com网。

3.局部调控观念。税收作为重要的经济杠杆，对宏观经济和微观经济具有调节作用。理想化的税收调节应当以全国范围执法的一致性为前提，各自为政的调节只能削弱税收的职能。一些地方政府片面理解税收的调控作用，希望通过税收政策的“具体化”，促进当地经济的发展。这种局部调控观念对依法治税的负面影响极大。

（二）规范政府行为，推进依法治税

政府行为和人情干扰，是阻碍税收职能发挥的两大难题，解决的根本出路，在于坚定不移地推进依法治税。

1.加快税收立法步伐。尽快出台税收基本法，规定各级政府和有关部门在税收上“应当作为”和“不应当作为”条款，明确集体行政违法责任和个人行政违法责任，直接行政违法责任和间接行政违法责任，性质严重的要承担集体刑事违法责任和个人刑事违法责任，明确不同责任的不同追究方式和法定程序。进一步修订和完善现有税收法律法规，尽早通过人大立法，增强其刚性和权威性。

2.加快税收司法保卫体系建设，单独设立税务警察和税务法庭，使税收执法有坚强的后盾。要完善税收司法方面的程序法，使涉税刑事案件在司法程序上有法可依。

3.加快“费改税”步伐，规范政府收支行为。以规范化、法制化的收支形式和渠道取代不规范、随心所欲的收支形式和渠道，增强各级财政尤其是中央财政的宏观调控能力。

（三）建立科学的税收指标考核体系

从理论上说，一定时期的税收总量是一个定数。税收征管工作的目标，是尽可能接近和达到这个定数。税收计划的确定和考核，方式可以多种多样，最终总要依据这个定数。科学的税收指标考核体系应当注重方法和程序的选择，注重操作和执行的规范性。鉴于基数法、系数法的不足，有必要对税收指标核定方法进行改革和完善，用综合分析法取而代之。所谓综合分析法，是指在准确确定上年实收数的基础上，根据经济发展速度、税收弹性系数确定当年税收增量，综合考虑重点税源变化趋势和政策性增减收因素的影响，尽量使收入指标接近税源实际的一种方法。该方法的关键，是核准上年实收数和把握当年经济税源变化趋势。这里的“上年实收数”，是实际入库数剔除所有非正常因素增收（如虚收、空转、重大案件、非常规性重大措施、收缴跨欠税）。重点税源变化趋势的预测分析，必须建立在客观深入的税源调查的基础上，坚持实事求是。税收指标的确定，要自下而上提出建议计划，自上而下下达执行计划，做到积极可靠。税收指标要列为国家预算的重要指标，经全国人大确认，随预算下达，作为指导性计划执行，非特殊原因不得增减。确须在执行过程中调整，应由人大通过。