机构编制法定化问题研究综述

第一篇：机构编制法定化问题研究综述

机构编制法定化问题研究综述

小小木头 2007年1月1日

机构编制立法是机构编制管理依法行政的前提，也是解决当前机构编制管理中存在问题的关键。这方面工作进展如何？理论界和实际工作者的研究成果有哪些？地方上对此的反应又是如何？这些问题，目前有必要对理论界和实际工作两方面专家、学者的观点进行梳理，以促进下一步相关立法工作的顺利进行。

一、立法缘起

有的专家认为，当前行政管理体制上的主要问题有：一是由于一些机构配臵失调,结构失当,导致人浮于事,办事效率低。机构设臵和调整缺乏法律依据和科学规范, 不少机构的设臵没有经过科学论证。二是机构重叠，关系不顺，职能交叉较多,纵向管理层次过多。实践证明，机构越多, 层次越多, 越影响领导干部深入基层。三是财政开支庞大。四是机构的不断膨胀影响到经济体制改革的成果能否得以巩固, 影响到党的威信和党群关系的改善。机构庞大, 使地方财政入不敷出, 一些地方想方设法增加农民和企业的负担, 依仗职权搞乱摊派、乱收费、乱罚款，使得群众产生强烈的不满情绪, 进而影响到改革的深入。（高鹏《编制立法是机构改革的核心问题》）

有的专家指出，当前机构编制管理上主要有以下几个问题：一是机构设臵、职能配臵和编制调整的随意性。某一项工作要开展，就要设立一个机构，而且动辄要设为行政机构；如果行政机构不能设臵，就要求设为财政补助的事业机构。不少地方因少数领导同志的个人意见而增设或撤并机构、增加编制，人治的作用凸显。一些机构编制管理行为发生的依据是上级的决定，而不是法律；上级领导之间的意见分歧，常常使机构编制管理部门陷入无所适从的两难境地。一些单位因职能交叉、重叠或不清而发生推诿、争执或冲突时，不能依法解决，只能由编制管理部门或上级领导进行协调，往往因领导人的变动而影响这项职能及时有效地行使，甚至因协商无效而拖延行政体制改革的进程或硬性配臵职能造成实际运转受阻。二是机构设臵的多样性。除了正式设立的机构以外，还以合署、挂牌、挂靠等形式设臵机构。如某地经济发展局，增挂牌子的机构有乡镇企业局、安全生产管理局、经济协作办公室等。如果仅仅是挂牌、合署或挂靠倒未尝不可，问题是挂牌、挂靠之后，组织部门要相应地配备领导干部。领导干部配备后，工作人员就显得不够，出现官多兵少和人手紧的现象，导致政事职责不分、政事人员混岗现象的发生。三是编制管理的软弱性。组织部门在领导班子调整时，超编和超职数配备领导干部；人事部门在机构撤并、调整时，由于人员分流难度较大，让超编人员暂时在机关内工作。有的部门由于人员结构（年龄、专业、职务等）的原因，缺少专业人员或年轻干部，在公开招考或同类机关调剂时，超编配备。更有甚者，一些部门、乡镇及其下属事业单位，视编制规定而不见，大量使用临时性人员。（吴焕根《加强机构编制立法，促进机构编制管理的法制化规范化》）

有的专家分析，我国目前机构编制管理上采用的是机构编制委员会制度,这种制度与机构编制法定化的要求不相协调。机构编制委员会一般为党委、政府共管机构，列党委序列。主要职能是代表党委、政府进行机构编制的审批或报批;拟定设立机构的基本任务、职责范围、内部组织、人员规模、级别规格、隶属关系;开展机构编制调查研究工作, 进行机构设臵的可行性论证;规定机构名称、种类、数量及人员限额等。这种管理体制主要是在政治经济生活各方面还不成熟的情况下, 在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，而建立的一种管理体制。在转轨过程中，机构设立、编制增加一定程度上缺乏科学的理论指导, 造成管理上或多或少带有临时的色彩。在此情况下，机构编制委员会作为一个协调者应运而生, 它实际上是权宜之计的产物, 权威性低。虽然我国把机构改革提得很高, 但由于缺乏根本上的法律法规强制力做后盾, 每次机构改革的成效总是暂时性的。（高鹏《编制立法是机构改革的核心问题》）

有的专家指出，机构的设撤、编制的增减没有纳入国家权力机关即人大或人大常委会必须审查和批准的内容，设撤与增减的充要条件、论证过程、决策审批程序的透明度不够。（刘红《机构编制管理工作亟待法定化》）

二、成因分析

有的专家从主客观两方面原因进行分析。客观方面，目前社会事务方面新的工作很多，一项工作的开展总得有一个机构来管理，造成机构增加（包括行政的挂牌机构和事业的实体机构）。由于目前领导干部能上不能下的情况没有较好的改变；或者由于目前就业形势非常严峻，机构撤并之后，人员分流有较大的难度；或者由于目前公务员队伍中专业结构不合理等原因，不得不适当补充一部分年纪轻、学历高、专业性强的人员，造成有的单位人员超编配备。主观方面，有的部门和少数领导机构编制观念不强，在人员配备特别是领导干部配备上，不能严格执行核定的编制数，造成机构增加，人员超编。一些基层的领导干部头脑中没有机构编制的意识，对机构编制的法规不了解，了解了也不执行。有的人甚至说：钱是我们自己，上面来管我们干什么？（吴焕根《加强机构编制立法，促进机构编制管理的法制化规范化》）

有的专家从机构编制管理的科学化角度进行分析。如某地拟单独设立林业行政部门，它既可以本地林业欠发达，需要加强森林培育为理由，也可以本地林业已经很发达，这么大的产业需要加强政府监管为理由。在这样正反都有理的“理由”面前，拟不予设立的理由往往是苍白无力的，最后不得不拿出“机构限额有限，不得突破”的规定，作为最后一道防线。机构设臵如此，编制的分配使用更是如此。多几个编制，少几个编制，没有一个明晰的界限，编制的最后确定，往往是经过一番讨价还价的博弈之后相互妥协的结果。（吴志国《机构编制法定化之我见》）

有的专家从机构编制管理部门的权限受制、关系不顺问题入手进行分析。目前我国机构编制管理的日常领导工作由各级机构编制委员会负责，它只不过是一个非常设的高层次议事协调机构，各级机构编制委员会办公室做职能配臵、机构设臵、编制和领导职数核定等具体管理工作，是各级党委和政府及机构编制委员会的参谋助手，有的地方隶属党委，有的隶属政府，有的单列，有的合署，职能不一，权责大小不定。我国目前机构编制管理工作是在中央机构编制委员会统一领导下，实行分级管理，在这种管理模式下，地方在实际运作中有一定的难度，即某些工作部门设立的依据是国家有关法律明文规定的，而管理这些工作部门机构编制的主管部门即机构编制管理部门的职责反而没有国家法律明确规定，致使管理者和被管理者的权责错位，机构编制管理工作部门的宏观调控职能难以充分发挥作用。（刘红《机构编制管理工作亟待法定化》）

有的专家从机构编制监督力度不够进行分析。当前，机构编制管理工作的监督体系不够健全，对违者处罚不严。由于没有专门法律规范，机构编制管理工作不能纳入法律监督范畴，健全的监督体系较难形成，“裁判”、“运动员”身份混淆不清。一个地方、一个部门的主管负责人和直接责任人在机构编制管理工作中应承担的责任不明确，一旦一个地方、一个部门违反机构编制管理规定超机构限额设臵机构、超编制配备人员和超职数配备领导干部的，只能由机构编制部门对其主管负责人和直接责任人予以通报批评并责令其限期纠正，情节严重即便造成了严重的经济、政治和社会影响的，也只能由有关部门或其上级机关对主管负责人和直接责任人给予党纪、政纪处分，不能依法追究法律责任，这可能是某些地方或部门的主管负责人和直接责任人在机构编制管理工作中屡“撞红灯”的深层次原因。（刘红《机构编制管理工作亟待法定化》）

有的专家从“三定”规定角度进行分析。目前我国行政组织立法尚不能完全适应市场经济体制改革、深化行政体制改革的需要，存在的突出问题是:行政组织法律体系不完备，没有对中央和地方政府及工作部门的职能权限、机构设臵、人员编制和运行原则等重要问题作出明确、科学的规定，导致在多次的机构改革过程中，只能由国务院和地方政府对部门职能配臵、内设机构和人员编制问题，制定相应的“三定”(定机构、定职能、定人员编制和领导职数)规定。我国多年来的编制管理主要是通过“三定方案”的方式进行。但是，这些“三定”规定从名称、内容、制定程序，均缺乏应有的规范性、稳定性和权威性，因而缺乏应有的法律效力。因此，持这一观点的专家认为，“三定方案”是在法律规范不健全的情况下的一种替代性措施，具有过渡性。但也有专家认为，这是一种误解，如同诉讼程序中的判决书一样，“三定方案”是编制管理不可缺少的环节，目前存在的问题，一是缺乏形成“三定方案”的程序规定；二是效力不明确；三是缺乏保障其实施的有效措施。（秦旭东《以法定编杜绝滥设机构》）

三、立法必要

有的专家提出，加快机构编制立法有以下三方面必要性：

（一）机构编制法定化，是发展社会主义市场经济的迫切需要。社会主义市场经济的发展需要建立和完善公共行政体制。市场经济作为法制经济是公开透明的经济，同时也是高效运行的经济。它要求政府管理不仅要公开透明，而且必须建立合理分权的管理体制。纵观我国改革开放以来的历次机构改革，着重在调整政府机构设臵、理顺关系上求突破，虽然取得了明显的成效，政府职能也有了一些转变，但还不尽如人意。一方面，仍存在着政府管得过多，对企业干预过多，对市场准入限制过多的问题。另一方面，政府机构层次过多、职能交叉、权责脱节和人员臃肿的现象依然存在，始终摆脱不了机构人员精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈，造成机构和人员编制的过快增长。导致这种情况的原因是多方面的，但不容忽视的一个重要因素就是政府管理体制的法制建设明显滞后，没有法律法规来科学合理界定政府干什么，怎么干，而仅仅是政府自己说了算；机构编制管理更没有纳入法制轨道，没有通过法律手段巩固机构改革成果。深化行政管理体制改革需要法律保证，政府职能的科学定位和稳定也要靠法律来支撑。我国目前已制定了一些组织法，但还没有机构编制方面的大法或综合性的法规，因而不可能从根本上解决优化政府职能配臵等方面的深层次矛盾和问题。因此，当务之急是要加强政府行政管理法制建设，把政府职责与权限用法律法规的形式加以固定，把机构和编制管理纳入法定化、制度化的轨道。

（二）机构编制法定化，是实施依法治国方略的迫切要求。依法治国方略对于政府的直接要求就是依法行政，而依法行政的基础是政府机构编制法制建设。没有机构编制法制建设就不可能实现真正意义上的依法行政。在我国，宪法和国务院及地方政府组织法对政府行政体制作出了基本规定，这是机构编制法定化的基础和前提。但是，宪法及组织法中关于政府行政体制的规定条文是原则的、简约的。对于政府机关的工作职能、内设机构、领导职数、人员编制等，尤其是程序性规定，还需要制定相应法律法规予以具体、明确和规范，否则在实践中难以执行和操作。因此，加强机构编制立法、加快机构编制法定化进程是建立健全政府行政体制法律体系的关键措施，也是实施依法治国方略，实现法制行政的一个重要基石。

（三）机构编制法定化，是加强机构编制管理的迫切需要。长期以来由于机构编制管理法律法规不健全，在机构编制管理和机构改革中，人为因素比较大，随意性比较多。主要表现在，一是“条条”干预。有的“条条”单位利用分经费、批指标、立项目等手段要求下级设臵对口机构或增加人员编制，实施部门干预。还有的“条条”单位利用“检查”、“验收”等多种机会对地方施加压力，迫使地方政府和机构编制部门就范。二是领导影响。一些单位为达到增设机构、增加人员编制等目的，有意避开机构编制部门直接找有关领导做工作，拿着领导的批示找机构编制部门办理；有时有的领导从分管的工作考虑，帮助所分管的部门讲话。由于上述原因，机构编制部门感到无所适从，常常陷入两难境地，削弱了其职能，造成机构编制失控。三是机构编制部门的管理行为随意性较大，凭经验办事。在机构编制管理中，有些机构或编制的增加，可能是完全按规定程序办的，经过领导审批，看似完全符合“规定”，但这些机构或编制增加是否真正符合实际需要，很值得研究。有的可能是上级对部门干预造成的；有的可能是需要照顾各种关系形成的。无论哪一种情况，都是和法制原则不相符合的。四是擅自调整机构编制，违规进人。由于机构编制法律不健全，政策规定又缺乏必要的权威，有的地方和部门擅自或变相增设机构、机构升格、扩大编制、超编制进人、超职数配备领导干部，机构编制管理形同虚设。机构编制管理中的这些“人治”现象，是导致机构编制失控的直接原因之一。要解决这些问题，最根本的途径和手段就是法治。（袁海秋《推进机构编制法定化研究》）

四、立法现状

宪法作为国家的根本大法，对我国国家机关的机构编制作了高度概括的原则性规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”

涉及机构编制内容的国家单行法律同样比较原则。如《中华人民共和国国务院组织法》规定:“国务院可以根据工作需要和精简的原则, 设立若干直属机构管理各项专门业务”；“必须严格按照法律规定的审批权限和程序设臵变更行政机构”。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》只对地方各级人民政府的职权、人民政府所属工作部门设立程序作出了原则性规定。如“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或合并, 由本级人民政府报请国务院批准”,“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加或者合并由本级人民政府报请上一级人民政府批准”。此外，《公务员法》也只对人员编制等内容加以原则法定。因此，我国现有的编制法规过于少而且原则化, 无具体的实施细则和相应的法律责任。

其他涉及机构编制内容的国家单行法规也不多。主要有：一是《国务院行政机构设臵和编制管理条例》，1997年8月颁布，为国务院行政法规，仅适用于国务院本级行政机构的设臵和编制管理。二是《事业单位登记管理暂行条例》，1998年9月颁布，为国务院行政法规，该条例适用全国的事业单位登记管理工作，所适用的事项比较专业和狭窄。

就地方而言，2 0 0 0年 7月 广东省第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《广东省行政机构设臵和编制管理条例》。该条例为地方性法规，适用于广东全省行政机关的机构编制管理工作。从目前情况看，这是一个比较全面的地方性法规。此后，海南、青海、云南等少数省份陆续出台了机构编制管理地方性法规。其他如浙江、安徽、四川、重庆、山东、山西、河南、河北、黑龙江等省、市，都是以政府行政规章的形式，出台了机构编制管理方面的地方性规定。

有的专家指出，我国现行的机构编制管理法规、政策大多属于单角度的，没有一部基本法。我国一直未颁布过机构编制方面专门的法律或综合性法规，机构编制管理部门长期以来处于无法依据法律所赋予的权力行使自己职能的不利地位，因而它的行政行为集中体现的是上级领导的意图，而非完整的法律意志。近年来我国在机构编制管理工作方面也有不少进步，如中央去年提出5年乡镇机构编制和财政供养人员只减不增的目标，还有对地方领导副职限定人数的做法。不过，有学者指出，这些还都停留在政策层面，离机构编制法制化存在距离，现有的以省一级党委、政府和编委名义颁布的有关机构编制管理的规定、办法、通知等只能列入地方性规章的范畴，其效力上升不到法规的层次。地方机构编制管理部门的同志最突出的一个感受就是机构编制“没有法律保证，缺乏稳定性”。（秦旭东《以法定编杜绝滥设机构》）

机构编制法定化问题，近年来确实引起了社会各界和中央的重视。2003年3月十届全国人大第一次会议期间，十届全国人大代表袁承东牵头提出了《关于制定<机构编制法>的议案》，去年他又领衔35名全国人大代表提出，为杜绝滥设机构、因事定编、因人设岗、超编进人等不良行为，从源头上防治腐败，应该建立健全机构编制管理法律体系，实现国家机构、职能、编制法定化。在接受记者采访时，袁承东又强调：“对制定机构编制法一定要有决心，立法同时就是改革，应该大刀阔斧地进行”。去年全国人代会期间，124位全国人大代表共提出了4件关于制定机构编制法的议案。为进一步深化行政管理体制改革，党的十六届三中全会决定指出：“继续改革行政管理体制，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。进一步调整各级政府机构设臵，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化”。温家宝总理在十届人大三次会议《政府工作报告》中也指出：“要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设臵，理顺职能分工，严格控制编制，实现政府职能、机构和编制的科学化、规范化、法定化”。

目前中央编办正在研究起草地方各级人民政府机构编制管理条例，力争尽快报国务院审议。但有的专家认为，机构编制立法不应该再是单独的部门单行法规,而应该是一部综合性的详尽而完备的法律。除了规定各部门的名称、上下组织机构的隶属关系、相应的职能、权限规模、人员编制定额、领导职位配备、内设机构的安排外,更要注意它的可操作性。（刘修起《推动机构编制管理监督约束法定化进程》

五、立法原则

有的专家提出，机构编制立法原则应当包括以下几个方面： 一是严格依据宪法和基本法律的原则。

二是有较强可操作性的原则。机构编制立法是对宪法和组织法有关政府行政体制规范的补充和完善，因此，立法内容要尽可能具体、明确，便于实际操作。

三是遵循机构编制自身规律的原则。机构编制工作具有发展性的基本特征，而法定化的要求是相对稳定。这就要求我们要根据机构编制工作的特殊性开展立法工作，使两者有机统一。机构编制立法既要对机构编制管理中长期行之有效、具有普遍意义的做法及时予以确定，根据需要上升为法律；又要允许根据行政管理体制改革的深化和一些机构地位、职能的变化，适时调整规范对象并充实规范内容。

四是体现综合管理的原则。运用法律、财政手段和必要的行政手段进行综合管理，是近几年来机构编制管理工作中摸索出来的符合我国国情的宝贵经验，要使之法律化、制度化。

五是严格责任追究原则。（袁海秋《推进机构编制法定化研究》）

六、立法内容

有的专家简要提出了机构编制管理立法的框架结构。包括明确机构编制管理目的、授予机构编制管理主体职责权限与管理手段、确定机构编制管理的原则、制定机构编制配备标准、确立职能配臵规则、控制人员定额和领导职数比例、申明编制纪律、设计编制制定和监管程序、设定违反编制的法律责任等。（江必新《加强编制管理的法制化建设》）

有的专家指出，机构编制法定化的首要任务是健全完备的机构编制法规体系。具体有以下几个方面：

一是做好政府职能法定化工作。界定政府职能是实行依法行政的逻辑起点，我们要在市场经济体制框架下进一步转变政府职能，在深化行政审批制度改革中抓好政府职能定位，以法律形式固化政府行政责权，为实现机构编制法定化打好基础。在政府职能法定化过程中，要从横向、纵向上合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。所谓“合理划分”，主要是解决行政权力的纵向和横向的科学配臵问题，使之既保证有利于发挥地方和部门的积极性，又有助于防止产生“地方保护主义”和“部门保护主义”；所谓“依法规范”，即对行政机关的职责权限、管理范围及分工协调等用法律来规范。

二是制定组织机构法规。组织机构法是机构编制法规中的实体法之一，是机构设臵的规范和依据。主要内容有：机构设臵和调整的法律依据；机构的性质、任务及组成条件的法律依据；内部机构的设臵、非常设机构的设臵及相关调整等方面的法律依据。组织机构法规要对行政机关的机构设臵与相互关系，行政机关的层级与幅度及活动方式，行政机关的调整和撤销等作出规定。刚性的行政机构规定是不可缺少的，通过法律使机构设臵从工作需要出发，优化整合，避免机构的重叠和职能的交叉，提高政府行政效率。

三是制定编制管理法规。编制管理法规是编制管理的基本法。主要内容包括：编制管理的对象和范围、编制管理的原则和方法、编制管理的权限、编制核定和调整的原则及法律依据；审批各类人员结构比例、领导职数和工作人员的比例的法律依据，对编制法规执行情况的监督检查和违法行为的处罚等。编制管理法规要加强编制总额的管理与控制，建立编制管理标准化体系，并通过国家机构编制管理机关审议颁布，形成编制标准法规。在全国统一的编制标准制定后，各地可结合本地区实际情况，参照全国标准制定本地区编制标准，以实现编制管理的科学化和法制化。在编制分配标准上，应该按照精简、高效的原则，设计出一套分配计算公式，并以法律确定下来，同时对编制的核定和变更程序制定明确规则，以杜绝机构编制过程中的“增编容易减编难”。要增强编制管理工作的透明度和公开性，及时向社会公开，广泛听取社会意见，通过“阳光作业”，保证编制的科学性和合理性。

四是制定审批程序的法规。机构编制审批程序法规是机构编制法规中的程序法。它是保证组织机构法规和人员编制法规的实施，使门类繁多的机构编制审批能够依据一个相对固定的程序进行。凡是违反程序法的规定所设臵的机构、确定的人员编制一律无效。审批程序的主要内容包括：机构设臵和人员编制配备的申报部门；申报程序；申请报告的内容及附件要求；审批部门审批程序；审批文件的内容；批复下达的形式。

五是建立完善机构编制管理的监督机制。机构编制立法至为关键的内容还有保证编制效力的确定性和对编制违法的责任追究。对越权审批增设机构、擅自提高机构规格、超配领导人员、超编进人等行为，法律应明确规定有关领导和责任人员的法律责任。必须建立一个由不同监督手段构成的机构编制监督系统，健全完善机构编制违法审查机制。我们过去在机构编制管理中出现的种种问题，固然有体制上的原因，但法律责任不明确和法律监督不健全，也是一个很重要的原因。在一些机构编制管理的规范性文件中，罚则规定过于笼统、含糊，有的甚至没有规定，致使文件执行不力，许多违法违纪行为不能及时发现，即使发现了也无法追究责任。因此，改变机构编制管理中的这种监督不力和没有制裁的状况，是我们推进机构编制法定化建设的现实出发点和重要内容。在机构编制管理工作中，一是要加强外部监督，加大党政监督、权力监督、国家行政机关综合部门监督、司法监督、行政监察的力度，充分发挥舆论监督和群众监督的作用。重大机构编制事项要提交人大常委会审议通过，机构编制部门要定期向同级人大汇报工作，接受人大监督。另一方面，机构编制部门要利用复审制度、统计制度、调研制度，加强对机构编制执行情况的督查。二是对违反机构编制法律法规的行为要严格依法予以查处。在机构编制法规中，要明确规定违反法律法规者应当承担法律责任的条件和形式；规定严格监督制度，对违反法律法规者必须坚决予以追究；规定机构编制管理状况如何，与考核主管领导人政绩、升迁、奖励挂起钩来。（袁海秋《推进机构编制法定化研究》）

有的专家认为，机构编制立法在内容上要突出以下重点：一是规定操作办法和严明的奖惩制度。对违反编制规定增加机构、人员的部门及其领导予以法律制裁。二是加强职位职责的立法。如果职责不明,则无论人员、机构的多寡都无法高效工作。三是强化财政预算管理, 将机构编制与财政拨款挂钩,并使之具有法律效力。四是对行政机构的设臵和人员的编制、公务员的任免由详细的程序加以规定, 任何组织、个人不得违反。五是提高机构编制管理机关的法律地位, 将它与其他的行政机构相区别, 作为一个法律监督部门单独存在,由法律赋予其权威性,强化管理力度。（高鹏《编制立法是机构改革的核心问题》）

七、立法步骤

有的专家指出，在立法步骤上要坚持从实际出发。机构编制法定化是一项系统工程。机构编制立法涉及管理主体、对象、原则、内容以及管理体制等问题，一时难以研究透彻。加之我国正处于改革的攻坚阶段和体制转轨时期，政府行政管理体制的改革有待于进一步深化，如何科学地界定政府职能还需要深入探索，机构编制也处于频繁变动时期，这种体制转型和职能的不确定性，给机构编制立法带来一定的困难。鉴于上述情况，国家要以机构编制管理部门牵头，在充分调研论证的基础上，制订切实可行的机构编制立法计划，拟定具体的目标措施，逐阶段分层次按步骤，扎实向前推进。在现阶段，可以考虑先易后难、先低层次的立法后高层次的立法、先分别立法后统一立法，逐步健全完善的方法步骤。比如可以在国务院一些部门先行制定部门组织条例或简则，在取得经验逐步成熟后，再通过比较严格的立法程序，将其上升为更高层次的法律形式，赋予更高的法律效力和相对稳定性。适当时候再制定综合的机构编制法，健全机构编制法律体系。（袁海秋《推进机构编制法定化研究》）

有的专家建议，循序渐进地推进我国机构编制管理立法需要做好以下几方面工作：

第一，借鉴发达国家特别是市场经济体制和政治体制都比较成熟的国家在机构编制管理方面的立法经验，结合我国实际加快机构编制的立法工作。西方国家特别是发达国家，有数百年市场经济体制建设和政治体制建设的经验，政府职能比较明确，机构编制立法比较完善，这同样是人类共同的财富，值得我们借鉴。当然，由于我国的市场经济体制是初步的，政治体制改革也不能一蹴而就，我们不能完全照搬发达国家在机构编制立法方面的做法和经验，但有效的借鉴非常必要，也是可行的。

第二，总结各地在机构编制管理方面的做法和经验，使机构编制管理的立法在地域上更广，在层次上更高。由于我国地域广，各地经济文化发展不平衡，因此，我国的改革开放有一个规律，即大多是从一地或基层开始进行的，然后中央政府加以总结、提高和规范，成为全国的做法。机构编制的立法固然有其特殊性，但这一规律也值得研究和借鉴。目前各地在机构编制管理的立法和规范性文件方面有好的做法和经验，中央和省级编办及其下属机构要进行研究，加以总结、提高和规范。

第三，加强机构编制管理和立法的理论研究，用理论指导机构编制立法的实践。一是介绍发达国家机构编制管理方面的法律和相关理论；二是深入进行专题调研。省市县各级党委、人大、政府出台过哪些机构编制管理方面的政策和法规，进行比较研究；三是开展理论探讨，通过建立研究会、召开研讨会、专题征文等各种形式，进行机构编制管理方面的研讨。

第四，有计划分步骤地推进机构编制立法。由于我国经济体制改革有待于进一步完善，政治体制改革有待于进一步深化，要在短期内制定出一部涵盖所有从中央到地方机构编制管理的法律难度较大。但我们可以采取在以点带面的基础上，以线带面地进行立法，也可以先原则性地进行立法，主要是将所立法律、法规以暂行、试行的名义发布和施行。（吴焕根《加强机构编制立法，促进机构编制管理的法制化规范化》）

2007年1月1日

第二篇：人事局法定化发展计划

人事局法定化发展计划

人事局法定化发展计划

为贯彻实施《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，推动我区依法行政、加快法治政府建设进程，依据《市人事局今年依法行政工作要点》、《区人民政府关于推进法治政府建设的实施意见》等文件精神确定的目标要求，确定今年我局依法行政工作要点。

一、指导思想

深入贯彻党的十七届四中全会和区委八届七次全会精神，以科学发展观为统领，围绕我区经济社会发展大局，进一步转变政府职能，推进信息公开，加强法制建设工作，规范行政执法行为，建设法治人事，为积极实施人才强区战略、大力推动人才创业、深化推进体制

机制改革营造良好的人事编制法制环境。

二、主要内容

以转变政府职能为宗旨，深化机制体制改革。根据上级统一部署，拟定我区机构改革总体方案，组织实施全区机构改革工作。按照严明纪律、明确程序、规范标准的要求，认真研究机构改革方案拟订报批、审核程序以及编制核定、职数配备、内设机构设置等问题，拟订配套政策措施。组织实施部门“三定”工作，着力解决部门之间职责交叉、关系不顺等问题，提高政府行政效能，努力实现政府职责、机构和编制法定化。

以构建“权力阳光”运行机制为平台，加强政府信息公开。在依法清理和规范行政权力的基础上，认真细化权力事项“办事指南”及工作流程，努力推行电子政务，积极推进审批事项的“外网受理、内网办理、外网反馈”。按照进一步构建“权力阳光”运行机制和政府信息公开的工作要求，深化政府信息公开内容，规范人事编制行政权力公开信息，推动“阳光人事”建设。

以强化培训和完善监督为手段，推进依法行政队伍建设。坚持党组理论学习中心组学法、机关干部法律知识培训等基本学法制度，认真组织参加省市部门组织的依法行政内容的培训和区法制办组织的法律知识培训，积极组织依法行政岗位上的工作人员参加浙江省行政执法证考试，力争新增持证上岗人员数。充分发挥人事工作行风监督员作用，定期召开会议，听取意见建议，健全监督制约机制。建立健全依法行政责任追究制度，依法行政工作与个人年终考核相挂钩。http://

以“五五”普法总结验收为契机，深化人事编制法制宣传。结合“五五”普法总结验收的工作要求，系统检查本部门普法规划的贯彻落实情况，做好考核验收的准备工作。同时，要认真总结“五五”普法期间的经验和亮点，继续落实领导干部和公务员学法制度，组织开展 “公

务员学法日”活动，加强公务员培训学分制管理。根据《关于开展依法行政示范单位创建活动的通知》的要求，积极开展“依法行政示范单位”创建活动，严格按照《关于转发市依法行政示范单位创建管理办法的通知》及相关考核标准,在加强组织领导、增强法治意识、转变政府职能、强化制度建设、科学民主决策、严格行政执法、防范和化解社会矛盾、加强行政监督等方面作努力、创先进，全面提高我局依法行政工作水平。

以严格、规范、高效为目标，落实各项依法行政工作。认真贯彻实施《人事局行政执法责任制实施方案》，进一步规范执法主体，理清执法依据，界定执法职责，明确执法权限，落实执法责任。

1、认真贯彻实施《公务员法》及配套法规，严格依法开展公务员登记工作，严格执行公务员招考录用、考核、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休等各项制度。

2、认真贯彻实施《事业单位登记

管理暂行条例》，严格依法开展事业单位设立登记、变更登记、注销登记和检验工作，规范行政许可行为。

3、认真贯彻实施《浙江省人才市场管理条例》，严格依法开展人才交流活动，按规定做好人才引进和人事代理等工作，强化人才市场服务功能。

4、认真贯彻实施《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和《市行政机构设置和编制管理办法》，按照规定开展机构编制工作，严肃机构编制纪律，严格“一支笔”审批制度，加快机构编制法治建设步伐。

5、认真贯彻实施《浙江省专业技术人员继续教育规定》及《专业技术人员资格考试违纪违规行为处理规定》，严格按规定开展以职业道德与创新能力等公共科目培训为主要内容的专业技术人员继续教育。严格按规定开展职称资格考试工作。

6、认真贯彻实施《事业单位公开招聘人员暂行规定》，严格按照“公平、公正、竞争、择优”的原则和规定程序开展事业单位工作人员公开招考工作。

三、工作要求

加强组织领导。要进一步提高对依法行政工作重要性和紧迫性的认识，增强责任意识。局依法行政工作领导小组要充分发挥牵头协调的作用，切实加强领导、明确职责、完善机制、狠抓落实，加大对各项日常工作的监督指导力度，切实将依法行政理念变成机关工作的基本准则。

落实工作任务。各科室和事业单位要立足人事编制中心工作，结合岗位工作实际，将本局依法行政各项工作任务分解落实到具体岗位和人员，明确工作质量和进度，确保全年依法行政各项工作圆满完成。

做好日常工作。各科室对学法、培训、行政行为、执法监督等情况都要按规定整理记录相关台帐，讲稿、学法资料、考试试卷、考试成绩、有关照片、光盘等都应收集齐全，按档案整理规定

要求做好案卷整理工作。

第三篇：机构编制管理现有问题初探

机构编制管理现有问题初探

近年来，我市机构编制管理工作初步建立起了一套行之有效的管理体系和模式。尤其在党政机构改革后，市编委研究制定了关于进一步加强机构编制管理工作的规章制度，编办内部进一步整章建制，建立了机构编制审批程序、人员调动审批程序和日常审核监督管理程序，机构编制管理逐步走上制度化、规范化的轨道，为全市经济建设和社会事业发展起到了积极推动作用。但随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的不断完善，一些深层次的问题和矛盾日益显现。

一、有些部门和单位对有关的政策法规认识不够，客观上增加了机构编制管理工作的难度

目前，有些部门和单位不能站在大局的高度看问题，不是在转变职能、精简机构编制、提高队伍素质、改善人员结构、提高工作效率上做文章，而是片面地强调本部门本单位的重要性，以工作任务大、困难多等客观因素为理由，在增设机构、增编增人、提高机构规格等方面打主意。另一方面，上级业务主管部门“条条”干预现象也时有发生，以各种理由对下级部门的机构设置、编制配备等相关问题批条子、打招呼。这与威办发[2002]14号《关于进一步加强机构编制管理工作的通知》及鲁编[1998]1号《关于重申不得把机构编制作为业务工作检

查评比条件的通知》等文件的规定明显不符，因为文件规定：“上级业务部门不得以任何方式干预下级的机构编制问题，尤其是在业务工作检查评比中，一律不得把机构设置和人员编制配备情况作为考核、评比的条件”。所有这一切给编制部门贯彻落实机构编制管理政策带来了困难。

二、政事分开尚不彻底，一些行政主管部门还包揽所属事业单位的事务。

随着经济体制和行政管理体制改革的不断深化，政府职能必须实行政企和政事分开。近几年来，政府对企业的管理，由直接转变成间接，更多地运用经济手段、法律手段来调控经济，指导经济运行，而政府对事业单位的管理很大程度上还存在计划管理模式。相当一部分行政主管部门把所属的事业单位当成附属物，对人财物事实行统管，用相当大的人力、精力管理应由事业单位自主处理的繁杂事务。于是，有的部门以工作任务多、编制少为由找领导，要求增配领导、增加人员，致使机关工作政事不分、人员臃肿难消。

三、机构编制管理没有行之有效的处罚机制，监控乏力。目前，国家没有出台专门的机构编制法律，省、市两级虽然制定了相关的管理办法，但是具体的责任追究措施不够明确，管理缺乏权威，监控缺乏力度。

四、在机构编制管理工作中，各相关部门协调配合不够。组织、编制、人事、劳动、财政等有关部门，在对人员、编制、经费的管理过程中存在脱节的问题。如组织部门调配副科以上干部，没有事先与编制部门衔接编制数，造成个别单位人员超编；人事、劳动部门调配干部职工，有的不经编制部门审核编制和岗位就随意办理调配手续；有些事业单位被核定为差额补贴或自收自支编制，而财政部门却根据有关文件或领导批示对其全额核拨经费。

第四篇：关于机构编制有关问题的调研报告

关于机构编制有关问题的调研报告

机构编制管理是国家行政管理的一项重要内容，科学有效地做好机构编制管理工作，对于推动行政管理体制改革，提高工作效率，减轻财政负担，促进地方经济社会快速发展，都具有重要的意义。党中央、国务院对机构编制工作高度重视，先后颁布出台了许多重要的法规措施，机构编制管理工作正在向规范化、科学化扎实推进。但同时也应看到，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和经济社会发展步伐的不断加快，机构编制管理方面还存在着一些不相适应的问题，突出表现在各级机关部门普遍感到工作任务重、机构编制紧、正常运行难，要求增设机构、增加编制的呼声十分强烈。为了使政府职能、机构、编制和人员管理更好地适应经济社会发展的客观需要，由南通市政府主要领导提议并牵头，成立专门课题组，就新形势下做好机构编制工作进行了专题调研。调研采取走访、座谈和书面问卷相结合的办法，就市级机关经济综合管理部门及有关县（市）区相关部门职能履行情况及相互之间的关系、机构编制管理、人员结构状况等问题进行了专题调查及分析。

一、机构编制工作的现状

机构编制属于上层建筑，它要与经济基础和社会发展相适应，并提供坚强有力的保障和服务。“十五”以来，南通市各级党委、政府按照“精简、高效、统一”的要求，在机构编制管理、统筹等方面积极探索，大胆实践，机构编制工作与区域经济社会发展大局相协调，基本形成了良性互动相互促进的局面。

（一）从机构编制数量上看，南通市现辖六市三区，2001年以来，经过两次机构改革，市级党政部门由原来的64个调整为50个，减幅达22%；县（市）党政机构由平均40个调整为31个，减幅达23%；市、县（市）区、乡镇机关行政编制由原来的19125名精简为15300名，减幅达20%。机构改革后，除全市党政机构和人员编制减幅明显、财政负担压力有所减轻外，政府职能转变也迈出扎实步伐，有效促进了各级行政机关工作效能的提高。

（二）从机构编制管理上看，机构编制部门认真贯彻执行上级关于机构编制管理的各项规定，以科学发展观和构建和谐社会要求为统领，通过实行统一管理，建立《机构编制管理手册》制度，坚持“一支笔”审批，强化监督检查，机构编制增长得到有效控制。2002年以来，全市机构编制总量始终保持“零增长”。

（三）从机构编制工作对区域经济及社会发展保障上看，在城市化进程不断加快，市级机关相关部门和不少区域的管理内容、管理范围、管理要求都发生了很大变化的情况下，机构编制部门通过统筹协调，多措并举，使机构编制规模基本适应了经济社会发展的要求，促进了经济和社会又好又快发展。

通过调查，可以得出这样的结论：南通市机构编制总量得到有效控制，持续保持了“零增长”的态势，总体规模基本适度，对经济社会发展起到了保障和促进作用。

二、机构编制管理方面存在的主要问题及原因

在充分肯定机构编制管理工作取得成绩的同时，通过调查也看到，随着经济社会的快速发展，在职能、机构、编制和人员管理等方面还存在一些突出问题，主要表现在以下几个方面：

（一）职能尚未完全理顺。可以概括为，职能既有“错位”，也有“缺位”，还有“越位”。先说职能“错位”。一些政府部门的职能，责任主体偏移，导致政出多门，交叉错位。如海洋环境监测职能，现有市海洋与渔业局与市环保局同时都在管理。根据国家《海洋环境保护法》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等规定，其职能应由市海洋与渔业局行使。但长期以来，这一职能都由市环保局承担，并已经建成了一套相对完善的运行机制。市海洋与渔业局依据国家法律法规行使职能，市环保局依据政府“三定”规定行使职能，由此引发的职能交叉矛盾比较明显。与此相似的情况在其它部门同样存在，如在企业上市管理、流通领域管理、城市客运出租车管理等方面，有关部门之间职能交叉严重，重复设岗，造成人员、经费的浪费。再说职能“缺位”。对于国家法律法规赋予的管理职能，有些部门没有能够履行到位，以致社会管理出现断档，公共服务不到位。如市区文化娱乐场所的监管职能，明确由市、区两级文化主管部门负责行使。面对几百家歌厅、舞厅、网吧等市区娱乐场所，市、区两级文化部门主要力量放在发证、审批、年检上，而对日常监管很难履行到位，以致于出现了问题又互相推诿，推卸责任。再看职能“越位”。一些部门超越自身职能范围，行使下级行政机关或其他部门以及企事业单位的管理职能，管了一些不该管的事情，致使部门与下属单位之间职能交叉，政事不分。如在行政机关与下属事业单位的关系处理上，上级机关习1 惯于从人员调整、收入分配到内部管理等各方面，进行全包式管理。而作为具体法人主体的事业单位，缺乏应有的自主权，一定程度上影响了基层单位的积极性和创造性。

（二）权责关系不够明晰。具体表现在三个方面：一是“权利在上、责任在下”。比如，近年来市级机关、市属企业在计生工作、安全工作、创建工作、综合治理等方面都要求实行属地化管理，因而相应责任主体转由变为区或街道，而这些部门和单位的实际管理权限却在市里。二是“利益在上、服务在下”。比如在农机系统中关于对“拖拉机及变形运输车”的管理方面，区里负责申请、受理、审核、检验的前期服务工作，而年检和发证及最后收费由市监理所负责。三是“权责不

一、管理脱节”。比如社会保险经办机构、人员、职能、经费都上划到市劳动保障部门，区原有的社会保险管理职能已经上调。而市里又把社会保险的扩面任务下达给区里完成，区因缺乏相应的权力保障机制而难以完成下达的任务。

（三）机构编制调整难以同步。首先是市、区之间调整难同步。2001年以来，我市大的职能调整已有三次，调整使市级机关相关部门的管理职能有了不同程度的弱化、下放和转移，但机构编制并没有因此而减少多少，个别部门甚至还要求增加编制。而三个区职能增加了，机构编制总量仍然维持在2001年的水平上。区里的机关部门，行政编制一般5－6人，少的只有2－3人，而且基本被部门领导所用，具体工作人员的编制只能采取以事代政的方式解决，政事混编，各种矛盾和问题比较突出。再就是部门内部调整难同步。这几年部门内部的职能也在不断发生变化，有增加，也有减少或转移。比如市房管局，过去主要以管理公房为主，随着住房制度的改革，公房数量日益减少，目前管理的公房面积已经非常少，职能有些弱化。与此同时，随着城市化进程的加快，大量的拆迁任务加大，拆迁职能明显加强。又比如市发改委、经贸委等经济综合管理部门，经济管理方式正不断由微观转向宏观、直接转向间接，职能弱化趋势明显。相反，也有些政府部门的职能较之过去有所增加，比如环保、审计、土地管理等部门，执法监管的要求越来越高，职能有了较大幅度的增强，而在机构编制管理上，明显滞后于变化了的新情况，存在着“以不变应多变”的状况。

（四）人员结构不尽合理。先看年龄结构，以南通市级政府机关为例，现有1854工作人员中，35岁以下318名，占17%；36-45岁723名，占39%；45－55岁604名，占33%；56岁以上209名，占11%。不难看出，机关干部的平均年龄偏大，缺乏合理梯度。再看“官、兵”结构。市级政府机关现有人员中，副处级以上领导干部492名，占人员总数的27%;正科级干部631名，占人员总数的34%,副科级干部563名,占人员总数的30%，科员以下168名，占人总数的9%。可见，目前市级政府机关中，部门领导干部和中层领导干部偏多，机关办事人员偏少。再来看专业结构。市级政府机关现有工作人员中，通过全省公务员招录的295人，占16%；通过过渡或调任进入的1084人，占59%；军转安置的350人，占19%；以其它方式进入的125人，占7%。

调研中大家普遍认为，目前机构编制中存在的这些问题，其成因比较复杂，既有历史原因，也有体制原因，既有利益因素的影响，又有不适当的干预所形成。概括起来，主要有以下方面：

（一）政府职能转变尚未完全到位，体制存在缺陷。政府职能与机构设置密切相关，因此，转变政府职能成为加快推进机构编制改革的重要体制性保障。从历次机构改革的过程看，改革的目标并没有完全实施到位，因为多种因素的影响，不少应该交付市场或社会力量的职能没有交付，政事、政企的关系处理也不完全规范。由于职能上的“错位”、“越位”等问题，不少部门管了一些不应该管、也管不了的事，因而感到编制偏紧，人员不足，不断要求增编，以致出现“精简－膨胀一再精简－再膨胀”的现象，加大了政府管理成本，降低了行政运行效率。

（二）上级部门对机构编制不适当干预，管理受到影响。机构编制设置在明确总量的基础上，应由地方实行严格统一的管理，但事实上，却经常受到方方面面的干扰。受利益驱动，有时会有政策部门化的现象，在制定规章、下发文件时，夹带机构编制的要求，或以本部门工作重要为由，通过划拨经费、项目审批和评比达标等条件，要求下面设置与之相对应的机构，而下级部门又以此为依据，要求增设机构、增加编制，使机构编制部门难以应对。

（三）机构编制调整滞后，需求难以满足。从目前看，虽然我市机构编制运转是正常的，但政府的职能、机构、编制大多还是在2001年党政机构改革时确定的，而且“三定”规定一经确定，通常几年不变。由于机 2 构编制管理的相对固化性，尽管市、区之间、部门之间、部门内部的职能在不断调整变化，但机构编制增减变化却很小，致使职能增加的部门机构编制得不到合理增加，职能弱化的部门又不能及时减下来，形成了职、权、责相互脱节的现象。

（四）存在利益部门化现象，权责没有理顺。目前，政府部门层级之间的事权、财权、人权关系还没有完全理顺，层级之间事权不清、财权不明、人权也不规范。少数部门考虑自身利益较多，一旦遇到具体问题，有利的就争权，无利的就推诿，把公共权力演化成部门利益，并通过一定的形式予以制度化、合法化，使正常的公共服务变成有偿服务。而下级政府和部门、单位没有多少独立的决策权，只有无限的做事权，由此带来很多的矛盾，难以发挥应有的行政效能。

（五）人员进出不畅，难以良性循环。从调查情况看，各级政府和部门不是缺人员，而是编制使用不合理。有很多地方是占编的不做具体工作，做具体工作的入不了编，采取了财政购买、以事代政等变通做法。出现这种问题的主要原因要么是历次机构改革人员分流不到位，新成份难以补充；要么是机关补员渠道单一，特别是专业人才无法进入公务员队伍；再就是公务员进出渠道不畅通、考核机制不健全、用人机制不尽合理，使结构性问题基本处于无法调整的状态。此外，超职数配备领导干部、非领导职数设置过多、二线人员提前离岗而仍占编制等，也是造成结构性问题的重要因素。

三、对策措施

机构编制工作中存在的问题，不仅造成了层级之间的矛盾，限制了行政效能的发挥，而且影响了机关部门形象，应当采取有效的对策措施予以解决。根据政府职能转变的要求，适应经济社会发展的需要，针对目前存在的实际问题，我们认为在当前和今后一个时期，应当按照“严格控制总量、盘活现有存量、调优人员结构、实行动态管理，确保机构编制零增长”的总体要求，进一步加强和改进机构编制工作。在具体工作中，要坚持以下基本原则：一是机构编制管理要与改革的方向和政府职能转变相适应；二是机构编制管理要与当地的经济发展和实际财力相适应，量力而行；三是机构编制管理要与上级的政策规定相适应，从实际出发，把各项政策措施落到实处；四是机构编制管理要与公共财政预算管理相适应，调整支出结构。按照以上要求和原则，围绕做好机构编制管理工作，还必须牢牢把握好以下三个环节：

首先，要搞清楚政府应该做什么。按照中央、国务院要求，现阶段各级政府要突出“五个重点”：一是强化经济调控职能，尽快取消对企业的直接行政干预；二是建立和维护市场规则，加强市场监管力度，保护公平竞争，营造统一开放的市场环境；三是加强对劳动保障、环境保护、社会治安等社会事业的综合管理；四是提供基础设施、科教文化、医疗卫生等公共产品，使居民享受到较高水平的公共服务；五是保护辖区内所有投资者和居民的合法权益。

其次，要搞清楚已经做了什么。关键要做到“五个弄清”。即：弄清各部门各单位应履行的管理职能是什么；弄清实际运行中已履行的职能是什么；弄清管理职能中哪些职能是交叉的或未理顺的，在履行过程中遇到的阻碍是什么；弄清因机构或岗位设置等条件的制约应履行而未能履行的职能是什么；弄清随着形势的发展，可能增加或需要进一步强化的管理职能有哪些。

最后，要搞清楚下一步主要做什么。主要做到“三位”，即：该“退位”的坚决退位，对于那些可由市场、企业和社会办的事情，各级政府要尽快退出来；该“补位”的尽快“补位”，集中精力加强宏观调控，规范市场秩序，强化社会管理，提高公共服务水平；该“正位”的马上“正位”，做政府应该做的事，充分履行好“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能。

在具体工作中，应从实际出发，科学调整职能，理顺职能关系，规范执政行为，加强机构编制管理，切实提高行政效能。

（一）要理顺关系

第一，理顺市、县(市、区)之间关系。要坚持责权一致。各县（市）区在决策、规划方面应实行必要的统一管理，在执行、监管方面实行分层次管理，特别在具体执行方面可以实行授权或委托管理，像城市管理方面，管理重心应下移，尽量保证各县（市）区有完整的管理职能和相应的管理体系，以增强县（市）区级政府的调控能力。坚持合理处理利益关系。按照“小局服从大局，大局照顾小局”要求，充分考虑县（市）区实际情况，既要放事权，也要给予相应的财权，做到事权与财权相一致。坚持实事求是、照顾现状。按 3 照有关规定，市经济技术开发区有一定的特殊性，要严格已经下放的权限应继续支持用足用好；应该下放还没有下放的权力，应积极下放，可通过委托、授权等方式，使开发区的各项管理职权真正到位。第二，理顺部门之间的关系。要依照国家法律法规和上级有关规定，对市级机关各部门的管理职能进行重新梳理，合理划分和界定事权和职责分工。对交叉重叠、分工不清的相关职能，从工作实际出发，明确责任，分清主次，协调矛盾，将职能落实到位，减少扯皮和推诿。对近年来新增的职能，由相关部门提供法律法规依据，在充分调研的基础上，该明确的明确，使新增职能法定化。对国家法律法规明令撤消以及在我市行政审批制度改革中明确撤消、转移的职能，一律不再纳入市级机关部门职能范围中。

第三，理顺部门和下属单位之间的关系。部门和下属单位要将政事分开、政企分开真正落到实处。不管是那一种类型的下属单位，凡代行政府行政管理职能的，都要理顺关系，权责明确。应该由行政部门行使的管理职能，要尽快回归行政部门。对有法律法规明确委托或授权行使的行政管理职能，在具体分工上要与主管部门明晰关系，避免交叉重叠。没有法律法规授权的下属单位，不得行使行政管理职能。对一些技术性、事务性的职能应全部下放给事业单位承担。

（二）要归并职能

根据调查反映的情况，目前需要归并的职能主要有三个方面：

一是归并市、区职能。主要包括：城管、建设、规划方面的行政执法职能；统计方面的在地统计职能；水利方面的主城区水体置换职能；农机监理的综合管理职能；市区文化经营单位的管理职能和文化市场的行政执法职能；农业推广和动物疫情防治的职能；农业、环境等方面的执法监测职能等等。

二是归并部门之间的职能。要按照“一件事情由一个部门管理为主”的原则，对部门之间相近或相同的职能实行适度归并，整合力量，形成合力。比如将分散在农口系统的政府农村工作办公室、市农林局、市水利局、市海洋与渔业局、市农业机械管理局和市农业资源开发局六个部门的行政法执法职能以及市属区承担的农业管理领域行政执法职能予以归并，撤销市农业行政执法支队、市木材检查站、市农机安全监理所、市渔政监督支队和崇川区水政水资源管理所、水政监察大队、农机管理所以及港闸区农机管理站、河道管理所、渔政站等机构，组建市农业行政执法机构，实行综合行政执法。

三是归并部门内部职能。目前部门内机构众多，职能履行分散，人浮于事，效率不高。要按照“精简、效能”的原则，对现有部门的内设机构职能进行梳理，能归并的职能尽量归并，能合并的机构尽量合并，以减少机构个数，避免职能交叉，提高行政管理效能。

（三）要动态管理

一是依据现有职能，制定机构编制调整方案。要根据相关部门职能变化情况以及实际履行职能情况，对现有机构的设置和人员编制的核定，逐一进行摸底调查，建立台帐资料。在此基础上，从实际工作要求和履行职能的需要出发，制定机构编制调整方案，在适当的时候，经批准后组织实施，该减的减下来，该增的适当增加，以保持各级机关部门机构编制配置的合理性和科学性。

二是依据职能变化情况，适时同步调整机构编制。今后，对机构编制的调整要根据职能调整的情况，尽量做到同步进行。职能弱化、取消、转移了，机构编制就要相应减少；职能增加或强化了，机构编制就要及时增上去，特别是有些职能在部门间进行了转移，其人员编制也要相应划转，人员编制随职能走，有增有减，保持总量平衡，实行机构编制的动态化管理。

三是实行内部调剂。对市级机关部门中新增职能，一般要在现有机构编制的规模内消化解决，特别是有些部门本身职能有增有减，应该通过内部调剂解决，不新增机构，不增加编制。对确有需要的，在保证工作正常运行的前提下从紧控制。要采取适当奖励的形式，鼓励节编，从而达到控制机构编制增长，降低行政成本的目的。

（四）要优化结构

一是要做到“能进能出”。要强化在职人员的能力、政绩考核，健全公务员辞职辞退制度，通过优胜劣汰提高公务员队伍的整体素质。完善落实富余人员分流政策，在提前退休、离岗退养条件方面适当放宽，鼓励机关干部离岗创业。进一步放宽军转干部自主择业条件，在经济补偿、养老保险、配偶子女待遇、创业优惠政策等方面想足想透，鼓励自主创业。引导军转干部到市属事业单位工作，减轻行政机关的压力。

二是要做到“能上能下”。对从领导岗位上退下来的非领导职务人员，明确达到一定年龄（如58周岁）后，不再占用机关编制，其它待遇不变，腾出的编制用于招录新人。对由中层干部提任处级非领导职务人员，不管是否担任处室行政职务，必须仍在处室工作，履行相应职责。同时，可以通过合并处室减少正职、适当核减副职和控制机关中层非领导职务核定比例等办法，减少现有机关中层干部的总量，增加一线工作人员，使机关的领导干部整体结构得到改善，提高工作的实际效能。

三是要做到“能文能武”。在安置军转干部时，尽可能知人善任，发挥特长。同时，要加强岗位培训，特别是相关新知识、新技能的培训，使他们的岗位能力不断提高。要鼓励引导军转干部增强学习的自觉性，在实际工作中不断提高业务水平，以适应新的工作需要。对一些在专业上有特殊要求的岗位，在不增加部门编制的前提下，可以通过先进后退、临时超编、自然过渡的办法，解决人员结构问题。

（五）要创新机制

一是建立“三定”规定执行情况的评估监督机制。要加强对各部门“三定”规定执行情况的监督，公开政府有关部门的职责权限、职能调整与机构编制状况，明确界定各部门的责任，建立有权必有责、用权受监督、渎职失职受追究的责任体系。

二是建立机构编制宏观管理机制。研究探索新形势下控制编制总量、调整人员结构、实行动态管理的新思路、新方法，在继续做好日常管理与审批的同时，更加注重宏观管理，更加重视调查研究，更加重视监督检查，逐步建立管政策、管总量、管结构的机构编制管理新机制。

三是建立机构编制实名制管理机制。要在总结《机构编制管理手册》制度的基础上，今年在全市机构和事业单位全面推行以名实对应为主要内容、以核准使用为主要手段的机构编制实名制管理制度，做到在编人员、在职人员、预算人员、实际在岗人员“四统一”。

四是建立与组织、人事、财政等部门相互协调、相互配合的机构编制约束机制。建立健全机构编制监督检查制度，真正将“不准超编进人、不准擅自设立内设机构和提高内设机构级别、不准违反领导职数配备的有关规定、不准越权审批机构编制、不准上级业务部门干预下级的机构编制”的要求落到实处，对违反机构编制纪律的行为进行严肃查处。

四、几点建议

1、明确机构编制核定的具体标准。目前机构编制管理方面还没有走出过去那种“下报上批”、“一事一议”的传统管理模式，任何部门增设机构、增加编制，机构编制管理部门只能通过上查下问、左右平衡的方式进行研究，特别在编制的核定上，除少数几个行业（如教育、卫生）外，大多没有统一的核编标准。建议上级机构编制部门根据不同行业、不同部门的职能分工、责任大小，研究制定一套相对统一的机构编制核定标准，一方面可以扩大机构编制核定的公开透明度，另一方面也能避免机构编制核定过程中的主观性和盲目性。

2、疏通公务员的进出渠道。当前机关部门中公务员进、出口不畅，已成为影响机关工作水平和工作效率的重要因素。国家已出台了《公务员法》，对公务员进、出渠道等问题，在法律上作出了明确规定。但事实上，各级机关人员老龄化，年轻的专业人才短缺已成通病，并有继续加剧的趋势。老的人员占有编制无法退出，新的人员没有编制难以招录，长此以往，势必严重影响机关正常的工作和运行。建议上级部门根据各地实际，允许当地政府出台地方性政策，通过允许提前退休、离岗退养、临时超编等办法，腾出年纪已大但尚未退休人员所占的编制，以面向社会招录急需人才，给各级机关注入生机和活力。

3、创新军转干部的安置政策。党中央、国务院针对军队转业干部的安置工作，出台了一系列政策措施，从实际情况看，各地军转安置任务越来越重，地方压力越来越大，基本上都是在没有编制的情况下，采取超编进人的办法予以安置。建议上级部门根据目前的状况，制定相应政策，拓宽安置渠道，以减少地方政府这方面的压力。比如下达一定安置比例进入事业单位、增加补偿幅度鼓励自主择业等。

第五篇：机构编制工作中存在的主要问题及对策

当前机构编制工作中存在的主要

问题及对策

当前，机构编制工作中主要存在以下问题：一是行政编制总量少。现有。级机关行政编制总量与2007年相比，仅增加了6.6%；二是职能与编制不匹配。2010年新一轮政府机构改革后。承接了规划建设执法、违章建筑拆除、建设行政管理等11项职责。2012年，再次承接了公园、公众厕所、公交客运等个方面的管理职责，但相应下划的行政编制数量少。三是事业单位总控严。自2012年起，事业机构、编制数量实行总量控制，机构“撤一建一”、编制“增一减一”成为刚性规定，大幅增设机构和增加编制已不具有可操作性。

建议对策：一是控制总量，盘活存量，提高编制使用效率。二是“嫁接”新职能，“改造”老机构。三是建立动态化管理机制。编制配置超出职能需要的进一步精简；职能消亡的，果断撤销；职能新增、加强的，适度增加。