大部制改革的动力与阻力-秦晋安

第一篇：大部制改革的动力与阻力-秦晋安

浅论大部制改革的动力与阻力

MPA2010 秦晋安

所谓大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的部门相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目的。

大部制改革的动力主要来自以下几点：第一，经济又好又快发展的内在要求；按照十七大报告的“大部制”改革的思路，大部制改革目标是：行政管理体制改革以适应市场经济发展。随着改革开放的不断深入以及市场经济体制的逐步建立，原有的行政管理体制暴露出越来越多的不适应性。例如环境、能源的问题突出了，可持续发展的矛盾问题突出了，要求政府在职能和机构设置上适应这个发展阶段的要求；

第二，社会发展的要求，民生问题的压力迫切要求政府转型；公共需求、基本公共服务的问题突出了。过去的强调经济总量、物质财富增加→现在的在物质财富增加的同时、要求共享基本公共服务→确定政府在保障公共服务中的主体地位和主导作用。同时，政府问责问题突出了，社会主义的民主政治发展也要求立法机关控制政府组成部门与其他行政部门，这就要求各部部长承担相应的政策责任，这也就要求部长进入国务院组成部门。简而言之，目前行政管理体制微观管制过多，宏观经济管理、市场监管部门、社会管理和公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上比较薄弱。职能交叉、政出多门、机构重叠、决策成本高、协调困难。

根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；

第三，中央政府层面的支持。党的十七大报告提出，要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。大部制改革启动了改革开放以来的第六轮政府机构改革，成为贯彻落实十七大精神的一个着力点。这将是我国行政体制改革的新起点、新突破，对于在新的发展阶段继续全面建设小康社会、发展中国特色社会主义，具有深远意义。

大部制改革已是我国建国以来第六轮行政管理体制改革。虽然经过五次改革，但行政机构低效率、高成本、争功诿过、贪污腐败这些恶疾仍危害不浅。机构改革跳不出“精减—膨胀—再精减—再膨胀”的怪圈。这一切的根源都在于根深蒂固的政府部门利益化。政府部门有权无责，权力没有制约，责任无人追究。这直接带来了行政低效率、高成本。另外改革在具体实施过程中受困于具体操作，逐渐迷失了行动方向，淡忘了改革的根本目的。

任何国家都期望以一种更加合理的制度取代落后的制度，实行科学合理的制度变迁。但大部制改革在实际运行中，遇到相当大的阻力，具体有以下几个方面： 1.思想观念的束缚。在一定历史背景下人们对既定制度的观念一旦形成，就会在人们的思想中长期存在，对人们的行为产生根深蒂固的影响。因为人们通过长时间的经验学习和社会实践，逐渐形成了对制度变迁的特定的认识框架，从而限制了人们对新制度的理性认识和重新选择，而更倾向于以往的旧有制度。大部制改革在观念上的路径依赖主要有：

第一，传统君主制度对人们思想观念的消极影响。我国有长期的君主制度的历史，传统君主制度的核心观念就是“政治权威中的精英主义和等级制、政治体系的自主性”。在这种政治观念的统治和支配下，封建君主通过构建庞大的国家机构来加强统治和社会管理，因此我国的封建社会是典型的“大政府，小社会”模式。在该模式下，官僚机构日益庞大，官僚主义盛行，而市民社会日趋萎缩，这种状态持续了几千年。中国人在重建政治制度时通常也还会采用精英统治和等级权威的结构。在这种政治实践模式的长期影响以及意识观念的传承下，我国公民普遍缺乏政治参与意识，人们的公共行政观念淡薄，也缺乏对政府机构改革的监督意识。所以，这种没有外界参与，没有体制外的压力，而同时又受到来自体制内的强大改革阻力时，就会容易导致改革出现摇摆和妥协，甚至导致改革半途而废。

第二，受计划经济体制和苏联高度集权的政治经济模式的影响，我国逐渐形成了管制型、全能型政府理念，事无巨细，完全由政府说了算，公民缺乏自主权。同时在这种观念的影响和支配下，“官本位”浓厚，官僚主义作风盛行，公仆意识淡漠。这些传统的行政理念对大部制改革仍具有潜移默化的影响，它在阻碍着“以人为本”的服务型公共行政理念的完全确立。

第三，历次政府机构改革模式的惯性思维深入人心，而影响人们对大部制改革应有路径的选择，容易导致对原有改革模式产生依赖性。在以往机构改革中，政府与群众之间缺乏有效的政治沟通，人们难以参与到改革的政策制定和有效监督中去，以致于政府机构改革怎么改，改哪里，结果如何，成了政府的“自导自演”。

2.体制的制约。初始制度的选择对制度变迁具有强大的制约力。在行政机构改革过程中，宏观制度作为一种制度框架会对人们的行为产生限制作用，从而导致制度变迁中路径依赖的形成。当前，无论是我国现行的经济制度还是政治制度都会对大部制改革产生影响。

第一，不完善的市场经济体制的制约。目前我们市场经济体制发育还不成熟，诸多领域仍保留着计划经济体制模式的痕迹，政府仍在过多地干预微观经济，与此同时，政府的社会管理和公共服务的职能仍十分薄弱，去年发生的一系列突发公共事件，无不暴露了政府职能尚未实现准确的定位和转变的弊端。受不成熟的市场经济经济体制的制约，大部制改革要建立公共服务型政府体制难以一蹴而就，只能依据具体的经济发展状况循序稳步推进。

第二，我国政治体制改革相对滞后，无法与其它的各项社会管理制度的改革形成有效衔接和互动模式。大部制改革是一项复杂的系统工程，必然需要政治体制改革的同步推进。当前我国大部制改革要解决一系列问题，如部门整合、职能转变、人员分流和运行监督等，这些都程度不同地依赖政治体制改革的配套。如部门整合必然引起的权力重组，这就需要政治体制改革介入来消除“官场潜规则”;在职能转变上，当前我国政府存在的突出矛盾是政企不分、政事不开，而大部制改革的目标是“小政府、大社会”，这就有赖于宽松的政治生态环境来培育市场和社会组织;就人员分流来说，如果政治体制改革不能及时跟上，“能者上、庸者下”的社会正义规则有可能在实际执行中沦为“劣币驱逐良币”的汹涌暗流;同时，如果创业环境艰难，那些有心“下海”的公务员也不愿离开。没有政治体制改革的配套改革和同步推进，大部制改革很难得到深化和实质性进展，容易导致大部制改革的成果得而复失。

3.组织行为的影响。路径依赖理论同样强调组织行为对制度变迁的影响。由于报酬递增的协调效应和适应性预期的存在，与制度相适应的组织由于既得利益等多方面因素会维护原有的制度，而阻挠和干涉不利于现存制度的一切改革行为。这里所说的组织主要是指政府部门及其附属于其上的利益集团。大部制改革在组织行为上面临的路径依赖主要有以下几个方面。第一，机构改革的核心目标不明确，习惯于做机构人员上的“加减法”，忽视职能转变。以往的机构改革往往专注于机构撤立和人员精简，而忽视政府职能的根本转变。精兵简政是必要的，但并没有抓住机构改革的核心和关键，抓不住关键，也就无法从根本上革除行政管理体制存在的弊病。大部制改革与以前的改革有很大不同，改革的主要目标是推进政府转型，即主要由过去全能型、管制型政府向服务型、公共行政型的治理模式转变。应该说定位已十分清楚，关键是在行动上能否把主要功夫下在作“乘除法”上，而不是在“加减法”上。

第二，机构改革侧重于表层的“机构”调整，忽视了深层权力结构和运行体制改革。权力是政府机构的核心问题，权力结构和机制是政府机构改革的重中之重。然而，权力结构改革牵一发而动全，会打破原有的制度格局，触及既得利益者，阻力巨大;再加上对新制度预期的不确定性，使得权力结构的调整成为一个敏感而又复杂的难题，所以在政府机构改革趋向的选择上，一般不会轻易去触碰这个问题，而选择相对容易的政府规模、人员编制的调整。这也就是我们看到的在以往的机构改革中，政府规模和人员编制都有或多或少的精简，但唯一不变的却是政府的权力结构及其运行机制的原因。现在大部制改革已经提出建立决策、执行、监督“权力三分”新型的权力结构和运行机制的课题，这是一个良好的开端，期望实际执行中不要再次绕过这个问题。

第三，政府机构中长期以来存在的“权力部门化，部门利益化，利益集团化”现象没有得到根本遏制。部门利益的形成使一些个人或集团为维护既得利益，任何不利于部门利益的改革就可能会遭到他们的抵制和反对。正是受到部门利益以及利益集团的影响，才导致历次机构改革，表面上看似乎达到了预期目标，但其实并没有解决实质性问题，改革无法摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。大部制改革作为一次权力重组和格局重塑的剧烈变革，必然会遇到部门利益及利益集团的问题。因此，解决好部门利益化问题，并克服利益集团对大部制改革的阻挠和干涉是关系大部制改革成败的关键所在。但如何“说服”既得利益者“放弃”已有的势力范围，将是一个非常复杂的博弈过程。

第四，我国的政府机构改革缺乏透明性，政府没有为民众的参与和监督提供的畅通渠道和有利环境。在缺乏社会参与和监督的情况下，大众的利益要求往往难以充分表达，导致改革政策无法充分向群众利益倾斜。再加上改革受到部门利益和官本位观念的影响，一旦改革对部门及其官员的权力和利益产生威胁，他们就干涉和阻挠改革进程，甚至会利用改革政策和政府体制中的漏洞扭曲改革，以维护其既得权力和部门利益，致使改革方向和成果与预期目标相离背远。大部制改革同样面临着政府早已习惯的独自操作的挑战。

第二篇：大部制改革

大部制改革之我见

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一、发达国家和地区的大部制改革之经验

从十七大党的政治报告明确提出，要加大机构整合力度，推进职能有机统一的大部制管理。去年十八大后，铁道部被并入交通部，版署广电总局被并入文化部。大部制改革成为了中国人的热点关键话题。但是，大部制改革并不是由中国领衔提出的，早在上个世纪70年代以后，英国已率先实行探索大部制改革模式。在发达国家的大部制管理第一个比较显著特点就是，内阁机构数量比较精干。在三权分立的政体下，内阁等于我国的政府。在日本，内各机构是12个，美国是15个，而我国的政府职能部门却有28个之多。第二个特点是决策、执行和监督三个职能相互分离、相互协调和相互监督。例如，香港特别行政区政府架构中有三司负责决策权，六十九局负责执行，还有廉政公署三者相互制衡。由此可见，分权制衡与精简决策机构是国际大部制改革的未来趋向。

二、我国大部制改革是历史之必要

经济基础决定上层建筑，我国目前的政府架构基本维持着改革开放前的结构，即是与计划经济相适应的上层建筑。但是，在计划经济条件下行程单全能型的政府职能已不能适应市场经济的发展需要了，全能型政府在职能定位上过于理想化，事实上，政府应有所能也有所不能，当政府包揽经济、政治和社会一切功能时，恰恰表明政府的职能不足。十七大明确提出加快构建服务型政府的方针，表明了党与时俱进的决心。政府职能的转变，必定会牵涉多个决策机构的变动。大部制改革能减少冗官冗费支出，节约开支，明确各部门职责，避免政府部门直接职能交叉，同时也增强各机构的内部沟通，有效解决近年来城中热嘲的“有关部门”问题。

三、中国大部制改革的历史

改革开放以来，中国政府机构已经历6次较大调整：1982年的改革致力于干部年轻化；1988年致力于政府职能转变；1993年强调适应社会主义市场经济需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目标锁定公正透明、廉洁高效；2008年的思路是突出公共服务，推进“大部制”改革。

四、铁道部改革之未来展望

2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案表明，新一轮国务院机构改革即将启动，国务院组成部门将减少至25个。其中最引人注目的是铁道部的合并。政府实行铁路政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。大部制改革不是简单的机构裁剪合并，而是要协助政府权力的重组，不管从组织结构来讲还是从政府运行机制上说也要进行重组，同时还要涉及原职人员的去留问题，最重要的是如何加强合并以后的权力监督问题。铁道本属于交通运输行业的范畴，此前的铁道部权力过分独立一直收到社会舆论的诟病，这次的撤销可谓大快人心，可是在欢庆之余我们也应该看到，由此造成的一系列的后遗症。合并后是否会造成运营成本的调整，车票的价格问题，原供职人员的去留问题等都需要认真考虑。

我国实行大部制改革初衷在于顺利完成政府职能的转变，构建服务型的政府，使“为人民服务”不落为空口号，这是党执政先进性的表现。但是在改革过程中牵涉到的民生问题不能轻视，权力集中后能否真正照顾到细微处的民生质量才是大部制改革的验金石。

第三篇：大部制改革

大部制改革

大部制改革的核心是转变政府职能。根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的66个部门中，大部制改革

职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。而不仅仅是像过去一样，简单地推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开”，虽然这些是政府机构改革中最基础性的工作。

换言之，推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这种可能性是存在的。因为大部制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益，但正如人们所担心的，如果几个部合并成为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难，因此，若没有建立起有效的权力约束机制，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，“阎王”变成了“小鬼”，可手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，那么，大部制改革就可能把过去分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。要解决这一难题，惟有真正转变政府职能。

总之，大部制是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。而一个整合了不同部门利益的强势大部委，其职能也应该适应和体现市场经济发展和公共行政的管理需求。随着两会的来临，有关大部制改革将会受到社会的更多关注，笔者衷心地希望这次大部制改革能够收到扎扎实实的成效，政府部门都能成为一个个办事干练、勤政为民的政府。

推行大部制改革的意义

按照部门的职能大小和机构的数量多少不同，政府机构设置一般有“小部制”与“大部制”两种类型。小部制的特征是“窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。我国目前实行的即是这种小部门体制。大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少。按照党的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有重要而显现的现实意义。

1.有利于减少职能交叉，完善行政运行机制

我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，例如，建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉；农业产前、产中、产后管理涉及14个部委（局）；劳务输出也存在多头对外的问题；在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉，等等。这种较为典型的“小部制”，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展。实行“大部制”，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。

2.有利于落实“问责制”，建设责任政府

部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。多个部门负责同一项工作的做法，貌似加强领导，实则减轻了部门应承担的责任，同时，还导致部门利益的滋生，使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化。大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。此外，鉴于中央政府与地方政府职能的有效划分和呼应，如果国务院将部门数量控制在20个以内，则地方各级政府就基本上能够做到与中央一样合理设置部门，有利于政令上通下达，便于管理的衔接和延续。

3.有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节

大部制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部制改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，以全方位推进我国政府组织变革。因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。

值得指出的是，大部制改革反映了地方政府对行政体制改革的普遍愿望。据我们课题组2007年暑期在全国14个省的调查，很多地方政府及部门都提出了推进部门整合的意见，这也说明推行大部制改革具有广泛的社会基础。

推行大部制改革的原则

1.回应性调适原则。一要回应市场经济发展的需要。强化宏观决策，加强市场监管，弱化微观管理，同时兼顾我国在经济转型中培育市场、促进特殊行业发展、有效管理骨干国企的需要。

二要回应社会发展的需要。扩展社会职能，保障基本公共服务的均等化，充分培养社会的自治精神和能力。三要回应利益多元的需要。充分考虑地方利益、地区利益和行业利益的平衡，既要合理配置利益机制，又要防止追逐违法利益。四要回应技术发展的需要。减少管理层级，实行扁平化管理。

2.总体性统筹原则。一要总体统筹职能设置。构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能错落有致的服务型政府职能架构。二要总体统筹权力配置。加强国务院最高领导层对各部门的统筹能力，同时合理划分国务院与地方政府人权、财权、事权的权限。三要总体统筹各种关系。统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益。四要总体统筹府际改革，形成国务院机构改革与地方政府机构改革的协调张力。

3.系统性集中原则。一是整合职能。有机合并相近职能，避免职能交叉，相互扯皮。二是整合权责。健全政府权责体系，形成部门间和层级间合理的权责构成。三是整合机构。减少管理环节和层次，优化结构。四是整合机制。整合大部门内部的运行机制，降低协调成本，提高行政效能。

4.制约性协调原则。一是国务院整体（国务院和部门及部门之间）决策权、执行权与监督权的制约性协调。二是部门内部的决策权、执行权与监督权的制约性协调。三是中央与地方政府之间的决策权、执行权与监督权的制约性协调。

5.总揽性分别原则。一是要进行改革的总体设计，形成包括中央和地方政府，近期和远期改革的整体方案。二是要实行分层要求，对国务院和省市以下政府改革既要明确共同性，又要有不同针对性。三是要实行分类指导，对东部、西部、中部和东北地区政府改革提出适应地区经济社会发展状况的指导。四是要实行分步实施，既要考虑改革目标的实现，又要考虑改革的现实可操作性，尽可能减少改革所带来的负面效应和消极成本。推行大部制改革需要重点研究的若干问题

1.决策、执行、监督的分离与协调问题

目前我国决策职能与执行职能和监督职能不分现象突出，监督流于形式，使决策部门普遍受到执行利益的干扰，导致问责更加困难，国家利益部门化。解决这个问题，就是要探索建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力。我们认为，建立不同层面的适度分离机制是可供考虑的思路。即：既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身的弊端。有些职权的分工与制约，还需要从与人大、司法部门的关系上来考虑。近几年来，一些部门已经在探索这方面的改革。例如，交通部于1998年实施了水上安全监督管理体制改革，建立了交通部负责决策、交通部海事局负责监督、交通部所属地方海事机构负责执行的相互协调又适度分离的组织机构体系。

在大部制改革中还需要着力解决市场监管体制问题。我国市场监管部门过多、多头执法、交叉执法的问题非常突出。例如，对食品的监督管理，目前是农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监督，工商行政管理部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。地方政府因机构设置不同，涉及食品监管的部门更多，有的省涉及十几个部门，有的省会城市涉及二十几个部门。这种分段监管体制，不仅造成部门职责交叉，提高监管成本，而且降低了监管效能，直接影响到人民群众的生命财产安全。为了从根本上完善市场监管体制，必须按照市场统一、开放、竞争的要求，将现行涉及市场监管的有关机构整合，统一行使市场监管职能，以增强监督的统一、公正和有效。

2.综合管理部门与专业管理部门的关系问题

我国目前综合管理职能与专业管理职能配置不科学。综合管理部门权力过于集中，行业或产业管理部门的行政管理职能不到位、权力分割，项目立项、资金支配等事项都要经过综合管理部门的层层审批，统筹协调困难，对一些问题难以及时出台有效的政策。因此，必须进一步理顺综合部门与专业管理部门的关系，做到各负其责、相互协作。一是综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，主要研究制定国家战略、重大规划、宏观政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调。为此要切实减少微观管理和具体审批事项，实现从“项目管理”向“宏观管理”、从直接管理向间接管理的转变。二是按照大部制的要求适当拓宽专业管理部门的管理范围，其工作重点是研究解决产业或行业存在的重大问题，拟定相关法律法规草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查，提供行业相关信息服务。三是设立专司统筹经济社会事务的办事机构，统一协调解决职责交叉和综合管理事务。

3.推行大部制改革的法律保障问题

大部制改革事关政府体制机制的创新和权力利益的调整，应当按照决策科学化、民主化、程序化的要求，畅通利益表达和意愿诉求渠道，在深入调研和广泛征求社会各界意见的基础上起草改革总体方案，由中央讨论决定，并由全国人大审议通过，以提高改革方案的科学性、可行性、合法性和回应性。应当随着我国法治建设的发展，切实加强行政组织法体系建设，推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法治化。由于受计划经济和部门立法的影响，我国相当程度上存在一个部门一套法律体系，大部制改革后，有关执法主体、诉讼管辖和法律适用可能会出现一定的问题，必要时可以由全国人大常委会作出有关机构改革中法律适用问题的决定予以解决。同时，大部制改革必然涉及到现行法律法规的修改问题，应当以此为契机，增强我国法律体系的协调统一和实行综合立法。

4.与其他改革相配套问题

大部制改革作为行政管理体制改革的关键环节，涉及到复杂的利益关系和权力关系的调整，是一项系统工程，必须坚持整体配套改革的原则，使大部制改革与其他改革相互协调、彼此促进。当前特别重要的是应当以政府机构改革为契机，加快推进事业单位分类改革，创新公共产品的提供机制，重视公益性事业单位在提供公共产品和公共服务中的重要作用，还可以更多地采取购买服务的提供方式。要按照政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，将大量的技术性、服务性和经办性职能交给事业单位和中介组织承担；规范和发展行业协会、商会等社会中介组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。大部制改革和行政管理体制改革在本质上从属于政治体制改革，特别是有关权力分离和制约问题，需要与司法体制、人大体制相结合来考虑。应当按照十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，在政治体制的整体架构中确定改革方案和对策措施。

公共服务型政府与公共财政具有天然的统一性。推进大部制改革，建设服务型政府，应当重视发挥公共财政体制改革的重要作用。西方一些国家没有组织、人事和编制部门，而机构数量和官员及公务员规模能在数量上控制住，其重要原因就在于建立机构和增加公务员需要有预算，而预算需要议会批准。实际上是预算在控制编制，政府增加机构和人员的权力在议会，政府是不能自我膨胀的。因此，要借鉴发达国家的经验，改革预算管理体制，既实现预算的编制、执行、监督相分离，也实现编制与预算相结合，发挥预算管理改革对巩固机构改革成果的约束作用。此外，要发挥预算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通过设计科学、规范、公正、透明的预算制度，从源头上控制和降低行政成本。

5.加强对大部制改革的理论研究

我国以往的机构改革往往是迫于形势压力，临时应付，一般是从政策阐释的角度提出改革主张，缺乏指导改革实践的较为系统和理性的、前瞻性的理论阐释，导致改革的系统性、科学性和前瞻性不够。换言之，理论滞后于实践的问题正在日益成为制约我国政府改革的突出问题。当前，在新形势下加快行政管理体制改革和推行大部制，应当着重对我国政府改革进行理性的反思，从价值选择的角度讨论政府改革与发展市场经济、实现制度创新、提高政府能力的关系。要加强政府改革与治理的学术研究，特别是加强公共组织理论的研究。要适应全球化和世界性政府改革与治理的发展趋势，进行国际比较研究，积极借鉴它国经验。要重视实证研究，立足于转型期的中国行政管理实践，调查和总结我国机构设置和改革的经验，提炼出具有规律性的通行做法，通过理论创新促进体制和机制创新。[1]

第四篇：大部制改革3

二、背景:我国进行大部门体制改革的行政环境

进入历史发展的新阶段,我国的行政体制改革,无论是目标的确立还是路径的选择,都要从新的起点思考和分析。目前而言,我国进行大部门体制改革的环境已经基本成熟。

第一,我国进行大部门体制改革是社会主义市场经济发展的必然要求,也是经济增长方式转变的现实需求。

改革开放以来,现实的经济社会需求发生了很大变化,人们从生存型社会进入发展型社会。在“科学发展观”的指导下,作为社会发展的领导者———政府必然首先要面临自身科学发展的问题,只有其科学发展才能领导社会走向和谐。因此为适应社会主义市场经济发展和经济全球化的要求,我国政府推进以职能转变为主导的大部门机制建设已经迫在眉睫。

第二,公共服务问题的突出,公民参与能力的增强,尤其是公民社会的自我发展和健全,是我国进行大部门机制改革的重要原因。

以往我们发展的重点一直是强调经济总量和物质财富的增加,忽视了公共需求与公共服务。十七大报告中强调“要强化政府的社会管理和公共服务职能”。同时,社会参与意识的增强,信息渠道的增加,要求现代政府的建设必须本着以政府为主导、社会多方参与的方向发展,才符合多元利益主导下的社会发展方向。因此,转变政府职能,确定政府在公共服务中的主体地位和主导作用就更加重要。

第三,政府自身建设的矛盾得不到有效解决也对政府改革造成现实的压力。

不得不承认,在过去的十年里,根据十五大和十六大要求进行的建设民主法治国家的努力没有取得预期的进展。与西方发达国家不同,由于我国缺乏法治的传统和历史文化积淀的惯性,对苏联模式的传统意识形态未做系统的清理,并且由于实行民主法治势必会对一些政府官员的权力和利益造成损害,导致出现官员腐败、行政效率低下的问题。因此,鉴于大众的预期和社会的实际需要,行政管理体制改革尽可能朝着一个良好的公共治理结构的方向发展是进行大部门机制改革的又一重要背景。

三、困境:我国实行大部门体制的障碍(一)政府整体职能定位的落后

改革开放以来,我国先后进行的五次机构改革未从根本上解决现有行政机构设置的弊病,目前我国的行政体制改革,政府整体职能定位落后,主要表现在: 首先,政府职能转变不够彻底,职能范围不清,使得越位、缺位、不到位的情况仍然存在。政府过多地参与私人产品的生产和提供,直接干预微观经济活动的现象还较多,政企不分、政资不分。而迫切需要政府提供的公共服务、公共产品方面存在明显的缺位。

其次,政府机构职能划分不合理,导致多头管理、职责交叉、相互扯皮、效率低下的状况依然存在。机构设置缺乏统一原则,使得机构并立,职能重叠;缺乏统一的机构集中管理,造成职能分割、多家分管、机构膨胀。同时,政府部门职能分工权责脱节问题比较突出,权责配置不合理,有权无责、有责无权、权责不匹配,过于集中与过于分散并存,降低了行政效率。

(二)政府职能部门的利益化导致部门职能的条块化

这是阻碍大部门体制建设的核心问题,它主要表现在三个方面: 首先是政府部门的利益化。以部门为主导的公共政策的制定过程,使部门利益已经凌驾于公共利益之上,从而导致公共政策的扭曲,造成了政府部门权力化、权利利益化、利益法制化的不良倾向,危害社会的公共利益。其次是政府外在监督的形式化。我国的人民代表大会在行使监督权方面还存在流于形式、程序性的监督多、实质性的监督少和监督滞后等问题,对于不服从监督的,无法追究责任,导致监督缺乏可操作性,影响了监督效果。

再次是公民政治参与的虚无化。我国公民参与政治状况虽有所改善,但仍有很多问题,公民参与方式不够多元化,参与程度不深,质量不高,参与结果的低效,会打击公民参与的积极性,从而造成政治冷漠。以上三者导致了部门利益超越了政府职能,政府利益高于公民权益。而大部门机制的核心就是要约束部门,约束政府,进而维护全社会的利益,效能和监督的整合才是大部门机制建设的关键。

(三)社会自我管理机制的严重滞后

社会自我管理机制的健全和完善是建设大部门体制充分条件,但我国长期大而全的政府管理模式导致这一要件缺失。一个发达的社会自我管理机制,应该为建设大部门体制做好准备。但是,很显然,当前我国政府,长期以来都在扮演着无所不能的全能政府角色。这导致我国社会自我管理机制发展的滞后,也日益暴露出原有体制的缺陷:首先,社会管理体系中组织机构不完善,社会矛盾的调节乏力。民主法治体系的发展不能适应市场经济的客观要求,社会管理体制的建设较为缓慢;管理监督不力,导致不公平竞争和违法现象增多,影响社会的稳定。其次,社会组织全面依附于政府,使得基层社会组织的自我发展的能动力低下。在集权的垂直控制条件下,基层社会组织缺乏独立的意志和目标,对政府负责;政府提供各种资源,组织内部的利益分配关系也由政府来确定。这样,基层社会组织丧失了相对独立性以及谋求自身利益发展的动力和根据环境自我调整、更新的能力,从而影响整体社会的进步。

四、路径:我国实行大部门体制建设的发展方向

(一)转变政府职能,提高政府效能,全面推行政治体制改革

首先要按照权责一致的原则,进一步理顺部门职责关系,明确界定部门的职能分工,并根据责任赋予相应的权利,克服职能交叉、权责脱节的弊端。通过重新定位政府的职能,缩小政府行政范围,把政府不该管也管不了,管不好的事交给市场。转变政府的管理方式,实现微观管理向宏观调控的转变。

其次,继续规范行政审批制度,优化公共服务,弱化经济干预,强化社会管理,严格依法行政,最终使政府从全职全能转变为有限责任,从权威命令转变为科学决策,从人治管理转变为依法行政,从传统部门利益型政府转变为现在公共服务型政府。再次,大部门机制中政府机构的设置,尤其是部的设置,要根据行政活动的效能性和协调性,坚持整体规划、统一部署、协调行动、试点先行的原则,在中央的统一领导下,在一些利益联系不太紧密、改革阻力相对较小的部门进行改革试点,然后总结经验,进而全面推进改革。目前各专家学者呼声最高的是包括农林牧副渔五业和农田水利等综合管理的“大农业”模式以及整合民航、公路交通、铁路运输、航运以及管道运输五项管理职能,形成统一管理的“大交通”模式。

(二)实行决策、执行、监督职能的适当分离,完善公共治理结构

从宏观来看,大部门体制将依据中央“经济调控、市场监管、公共服务和社会管理”的政府职能和决策、执行、监督适度分离又相互协调的要求进行改革,构建由决策部门、执行部门、监督部门三大类部门组成的政府组织机构的总体框架。为此,从我国的国情出发,国务院所属机构可考虑进一步整合,拓宽主要部委的职能,完善外部监督机制,逐步向大部制过渡。例如向大交通、大文化、大农业过渡。我国许多直属机构和具有公共职能的直属事业单位,如安全、质量、食品、药品监督等,可参考美国等建立政府独立管制机构,这类机构虽不作为政府组成部门,但拥有相当独立的规制权、管理权以及行政裁决权,以凸显其专业性和独立性。推行大部制主要是集中和综合决策,提高决策的科学性和有效性,对“三权”进行理清并使其相互制约,形成良好的权力制衡与监督的运行机制,建立决策、执行、监督分开的行政管理体制,确保决策科学、执行有力、监督有效,完善公共治理结构。当然大部门在集中一些行政职能的时候,也要防止出现权力的膨胀和监督的空位。

(三)健全和完善社会自我管理机制,建立有效的政府监督体系 建立社会协调机制是形成社会管理新格局、有效整合各种社会力量、保持社会安定有序的重要的制度化手段,也是建设大部门机制的充分条件。从宏观角度来看,要建立新的社会管理体制格局,改变组织建设重垂直管理轻横向协调的做法,充分发挥社区、地方政府、行业协会的整合功能,建立多层次、多纽带的整合机制,健全完善城乡基层群众自治组织,大力培育发展公益服务、行业管理、经济协作类社团组织,大力发展中间组织在基层组织、公众和中央政府之间形成良性互动。同时有效调节社会不同方面利益关系,建立适应社会变革的利益协调模式,最大限度地发挥利益刺激产生发展动力的作用。

第五篇：大部制改革背景

大部制改革背景：

众所周知，政府部门在行政管理中，不时出现职能交叉、政出多门、多头管理、相互推诿等情况，对此，民间戏称“八个部门管不好一头猪”，也有“九龙治水”等说法。大部制改革，就是要将那些职能相近、业务范围趋同的部门集中成一个部门统一管理，减化行政审批，提高政策执行效能，降低行政成本。

在国务院2008年以前的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。

前景

大部制改革绝不简单仅仅是行政改革，改革的前期是政治改革，后期就是经济改革，大部制是两者的结合点，因此，并不只能从行政的视角对改革进行设计，要从国家和社会发展的多元角度进行探索设计。

对大部制改革的看法

中国国务院大部制改革之：艰巨性 权力整合难

重叠的职能部门盘根错节，你中有我，我中有你，要整合这些行政资源，就像剥蚕丝一样，每一根丝都触动一大片官场神经，稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，还会引起官场“地震”。大部制下，相关几个部的权力重新洗牌，整合到一块，考验改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀阔斧，又要心细如丝，做到平稳过渡，无缝衔接，确实不容易。机制磨合难

一个整合了不同部门利益的强势大部委，可以打破现有部门利益格局，消解部门之间掣肘因素，压制部门利益追求冲动，从更宏观和科学的角度进行政策决策、执行和监督。大部制不是几个“小部”的简单迭加，如果这样的话，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，“阎王”变成了“小鬼”，但手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，改革就没有意义。运行监督难

实行大部制管理后，由原来的几部委组成新部门，权力和财力势必更加集中，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，能不能有效遏制部门利益，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响改革的一大关键因素。人员分流难

机构精简和重组势必带来人员的分流。分流人员是历次机构改革最为头疼的事。公务员是国家整体运行宝贵的人力资源，是维护正常国家秩序的保障和基础，公务员队伍的稳定，关乎社会稳定。