论文-关于正确引导村民自治的思考（推荐阅读）

第一篇：论文-关于正确引导村民自治的思考

关于正确引导村民自治的思考

村民自治是指村民依法通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督形式，实行自我管理、自我教育和自我服务，从而推进农村文明建设，推动农村社会的进步和经济的发展。村民自治的制度构架，包括法定的和非法定的两个方面。法定的形式有：村民会议、村民代表会议、村委会。非法定的形式有：村务监督、人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育委员会，社员管理、社员监督委员会等。党的十八届三中全会决定指出：坚持和完善区域自治制度以及群众自治制度。当前，全市新一届的村级组织换届已全面展开。笔者作为基层人大工作者，在工作实践中，对村民自治的状况，现阶段制约进程的因素，如何正确引导、规范有序推进，进行了调研和探索。本文就此作些揭示，并提些对策建议。

一、制约村民自治的因素分析

村民自治源远流长，在不同的历史时期、不同的社会制度、不同的阶级基础，有着不同的形态、不同的方式和不同的目的。早在原始社会，就有一种原始的“自治”。封建社会早、中期，建立在封建社会生产关系基础上的人和人之间的等级关系，各个王朝都采取高度集中的专制体制。到了明、清中国封建社会后期，国家管理体制面对疆域的相对稳定，人口的大量增长，西方文明的影响和冲击，除了加强国家政权控制外，实行了以封建家庭族长和地方绅士管理村庄事务为主要形式的“民间自治”。国民党统治时期的“乡村自治”，其内容有 行政意义上乡村政治清理和土地整理、田赋整顿及租佃改良三位一体的乡村改良计划。随着统治危机的日益加剧，很快放弃了“乡村自治”。共产党领导的村民自治实践，经历过共和国成立之前的“一切权力归农会”、“边区、县、乡人民代表会议为人民管理政权机关”时期。共和国建立后，1958年开始的农业合作化运动，第一次把在农村经济组织和政治组织重合在一起，形成高度集中的“三级所有，队为基础”的人民公社领导体制。党的十一届三中全会使广袤的田野重现了勃勃生机。现代意义上的村民自治可以认定是从党的十一届三中全会召开以后开始的，至今经历了三个阶段的跨越和飞跃。第一阶段，从1978年开始到1987年六届全国人大常委会颁布《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村委会组织法》试行），历时约十年，是破旧立新、开辟新路线阶段。第二阶段，从1988年6月1日《村委会组织法（试行）》正式实施开始，到1998年11月4日修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）正式颁布，是初步实验、建立框架阶段。第三阶段，从1998年至今，是村民自治新的认识、新的起点阶段。综上所述，村民自治在农村管理上具有独特的地位，是农民建设新农村，实现管理民主目标的伟大实践。但是，村民自治的成长是一个极其艰难的过程，在我市推进的历程中也始终伴随着各种疑问、矛盾，甚至非议。现阶段反映出来的制约因素有：

（一）农村经济、文化条件的因素

农村是经济文化相对落后的地方，农民又是民主文明最薄弱的群 体。在这样条件下搞民主政治建设，离理想的目标肯定有不少的差距。归结为：第一，村民参与选举不积极。认为选举是个别想当村干部人的事，他们在搞起来的，与我们无关紧要，多数人持无所谓态度。例如我市某镇上届村委会换届选举时，6万名选民中委托投票的有3.5万票，超过半数。而到场投票的选民中，务农的、妇女、文化程度较低的占多数。“委托投票”又未能严格按照法定程序办理，委托人的意愿难以得到保障，有的甚至一包烟、一瓶油就可以改变他们的初衷。第二，自治权利未利用。村民自治的主要内容“民主决策”，是村民享有的应有权利。然而，对于村里重大事项的决策，很多村民没有真正发挥参与决策作用，重大村务并未按照民主决策要求通过。据了解，全市910个村一年中召开村民会议的廖廖无几。象经济比较发达的某街道辖区的27个村，近年来，没有一个村召开过村民会议，基本都以村民代表会议代替。但村民代表会议授权还是处在形式阶段，今年换届，多数村授权手续办理没有进行。村民的“小宪法”——《村民自治章程》还是做做样子，大部分村民不知条文内容。第三，只讲权利不尽义务。村里实施的公益事业，若个别群体一时没有利益，就以种种理由阻拦，使实事办不成。村里道路拓宽改造，政策处理不了便是例子。

（二）地方宗族、黑恶势力的因素

农村宗族和黑恶势力的渗透是影响村民自治进程的一个重要方面。随着联产承包责任制的实施，社会控制的放松，宗族活动较多，宗教组织较众，建宗祠、推族长、吃宗族酒的现象普遍。本族选民不 选外族人，致使候选人没有达到过半数的得票而未能当选，只能另行选举，得票超过三分之一多数产生村级组织成员。上届换届选举，我市某镇共37个村有28个村是这样产生的。今年选举实行无候选人的“自荐直选”的方式，而实际上可能导致更多的另行选举。这种方式产生的对象，如果有村民要求启动罢免，就很容易被罢免掉。农村黑恶势力利用民主选举的机会，一方面通过胁迫选民，另一方面通过金钱与礼品分发选民，选举他们的代理人，选民们只能默默无言。一旦选上，就出现搜刮民财、欺压百姓、强买强卖、强行承包工程、霸王搬运现象。

（三）国家法律供给与裁量手段的因素

当前，国家的法律供给不足也是制约村民自治不可忽视的因素，尤其是裁量手段缺乏。《村委会组织法》规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，却未规定村民委员会不协助开展工作、不履行职责、不执行《村民自治章程》应受到何种制裁；“村民委员会成员可以连选连任”，可是连任几届没有明确；“年满18周岁的村民有选举权和被选举权”，但候选人最高年龄没有限制。贿选、破坏村级选举行为的处理，不执行村民代表会议决定事项的处置等，有关法律也没有涉及，有的规定太原则、不具体，可操作性不强。从法理上讲，缺乏司法救济和法律制裁制度的法律，不是一部完善的法律。之所以《村委会组织法》不完善，规定不具体，可能是处于转型时期的农村社情具有天然复杂的特征。现阶段，管理农村有两种相对独立的权力：乡镇政府的行政管理权和村民自治权。村民委员会离不 开乡镇政府的支持与帮助，村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾。主要表现为“过度自治化”或“附属行政化”。从某种意义上讲，村民自治进程中出现的矛盾，正是政府在艰难地寻求“放权”与“控制”两者平衡的外在表现。虽然完善的法律制度，可以解决法理上的问题，但缺乏法律解释空间的完善制度，可能会因为对现实的脱节而裁量，进而构成对实践的损害。

二、推进村民自治的对策措施

村民自治的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这四个“民主”缺一不可，必须全面实施，才能保证村民自治有序推进。制定村民直接选举办法，保证民主选举；落实村民会议和村民代表会议制度，保证民主决策；执行《村民自治章程》和村规民约，保证民主管理；建立办事公开制度，保证民主监督。

（一）营造法治氛围，完善村民自治制度

民主必须与法制化、制度化相匹配。村民自治是农村农民行使民主权利的广泛实践。在缺乏法制传统的农村推行，需要营造法治氛围。一要加强农村法制建设。按照十八届三中全会决定的要求，贯彻执行好《村委会组织法》。在推进“法治中国”方略的进程中，要有推进农村法制建设的规划、阶段目标。涉及村民自治法律该完善需要完善，该修订需要修订。有学者提出，国家层面要尽快单独颁布《村民自治法》。二要切实提高农村干部、群众的法制观念。对农村干部，包括乡镇干部、在农村的企业负责人要求学习法律，遵守法律，恪守职责，突出“义务本位，责任至上”。广大村民要提高法制意识，树立权利、义务观念。充分掌握法定的权利和义务，防止不知法、不依法保护自己的权利，便利用群体上访、闹访等手段而陷入违法的行为。三要协调和规范村党组织与村民组织的关系。在加强和改进党对农村工作领导这一原则下，合理划分党组织与村民自治组织的职权范围。尤其要明确村党组织对村民自治中承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式，在制度上和标准上保证两者关系的规范运行。就职责范围而言，村党组织要使自己真正成为核心，应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务，把主要精力用于对发展方向的把握，自治组织建设的指导、协调方面。党组织拥有重大事项决定权和监管权，但应以发扬民主、听取意见和不侵犯村民自治权利为前提，要在法律制度范围内活动。

(二）依法行政，正确引导村民自治

政府主动推进是当前村民自治由自发兴起到规范发展的重要动力。作为最直接的乡镇应提高依法行政和村民自治现实意义的认识，改进方法。一要依法行政。《村委会组织法》规定，村民委员会是基层群众性自治组织，各级政府与它关系是指导被指导的关系，不是隶属上级与下级，不能剥夺自治权利，不应强加行政执法任务。二要尽责指导。民主选举时，要成立指导小组，加强指导村级设立选举委员会，设置村级组织岗位职责所要求条件，设法制止干涉选举的非法活动。民主决策时，指导制订《村民自治章程》，编制发展规划, 实施公益事业。民主管理时，不干涉自治权利的行使，坚持村民的事情由全体村民民主决定，不行政命令，不强制压服。需要村委会协助完成的工作任务，政府各部门应当在法律规定所承担的范围 内，通过乡镇统一向村委会布置，再由村委会组织村民协助完成。需要经费开支的，要给予经济支持。三要发挥人大作用。依照《村委会组织法》规定，乡镇人民代表大会和市人大常委会在本行政区域内保证村民自治有关法律的实施，保障村民依法行使自治权利。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，乡镇人民政府责令改正。乡镇人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。

（三）履行职责，真正实现村民自治

目前，优秀人才留在农村担任村级组织成员的较少，村民民主管理能力和村委会人员的工作能力普遍较弱。但是，新农村建设任务的要求较高，外部势力对村民自治的影响比较大。选举产生的村级组织有时都难以自主地开展工作，不得不对政府产生依赖。部分村民没有正确理解村民自治的内涵，认为自治就是自己想怎样干就怎样干。对此，解决村民自治中的问题还要：一加强自身建设。村党组织和村委会要切实履行职责，不负使命。要健全组织机构，依法选好配齐组织成员。明确自治组织岗位工作职责，形成规范制度，写入《村民自治章程》和村规民约。二履行职责。村级自治组织要正确行使民主决策、民主管理权利，教育和推动村民依法履行法律义务。保护公共财产，维护村民的合法权益，做好计划生育工作，促进男女平等，促进村与村之间的团结、互助，开展多形式的社会主义精神文明建设。三接受监督。建立村务监督委员会，负责民主理财，村务公开等制度的落实。做到村务公开透明，财务按期公布。村委会向村民会议或村民代表会 议报告年度工作，成员实行任期和离任经济责任审计。接受民主评议，在年度民主评议中，对有半数以上村民代表认为不称职的，劝其主动辞职，对拒不辞职的，启动罢免程序进行罢免。取信于民，真正实现村民自治。

总之，和谐的社会是民主法治的社会，基层历来是民主政治的发源地和实验田。在推进基层民主政治，实行村民自治的过程中，只要切实加强引导，不断完善制度，就能依法行事，稳步推进。人民群众的素质觉悟越高，民主修养就越好，村民自治机制越健全，农村社会就越和谐，这正是建设新农村，构建和谐社会所必须的。

周识马

第二篇：关于村民自治的思考

关于村民自治的思考

郑家林

村民自治，是村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务，从而实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基本社会政治制度。经过几十年的努力，村民自治取得了很大成绩，但也存在不如人意的地方，必须完善这项制度，以加快农村基层民主法治建设的进程。本文仅就村民自治过程中存在的一些主要问题及其对策进行一些探讨。

一、村民自治现状

（一）民主选举扎实推进

自1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》试行草案后，湖北省宜昌市村民委员会的民主选举从1989年开始进行，到2005年已选举了6届村民委员会。村委会干部经历了由乡镇任命到村民代表选举到村民直接选举的过程；村民委员会候选人提名经历了村党支部和上级提名推荐到村民海选提名产生的过程;村民委员会主任、副主任和委员的产生经历了先选举村民委员会再在委员中分工到直接选举主任、副主任和委员的过程;村党支部书记、村委会主任经历了由分设到“一肩挑”的过程。目前，村级民主选举基本走上了正轨。

（二）民主决策、民主管理、民主监督有了进步

村级民主决策机构目前主要是村民代表大会。民主决策的主要内容是涉及村民利益的重大事项，如土地承包经营责任制、集体财产处理、“一事一议”筹资筹劳项目等内容,大部分村能按照民主决策的程序运行。

村级民主管理和民主监督工作，主要是在村级制度、村级财务、村级干部的管理和监督。目前各村普遍建立了村规民约及各项管理制度，建立了财务监督小

组，规范了财务管理和监督，实行了村务公开和财务公开，坚持了民主评议村干部制度，乡镇加强了对村级财务的审计监督,民主管理和民主监督也有长足的进步。

（三）村民自治中存在的主要问题

村民自治中存在的主要问题是民主决策、民主管理和民主监督问题。主要表现在村民自治和乡镇及以上政府如何管理和监督的问题。现在的情况一是召开村民大会的少，《村民委员会组织法》规定的民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议，但现在各村基本上只开村民代表会议，很少开村民大会，原因是不好召集；二是很多重大事项并没有在村民大会或村民代表会上讨论和通过。如：村委会干部的工资待遇，是由乡镇党委、政府每年组织专班考核后批复的；又如：村级财务是根据湖北省农业厅、湖北省监察厅《关于建立农村会计服务中心进一步加强和规范村级财务管理工作的通知》（鄂农经发[2003]37号）的规定，实行村级资金、财务“委托双代理”制度。由乡镇财政所（经管站）下设的农村财务代理服务中心(实际上就是财政所，只是换了个说法)代管账目和资金，并由村委会和中心签订财务代理委托协议书，财政所长是甲方的法定代表人，村委会主任是乙方法定代表人，镇政府镇长作为监督方代表，村里用钱要经过十分复杂的手续程序才能拿到钱,村干部要开支什么村民基本上并不知道，村民主理财小组审查报销单据基本上也是一种形式；由于村里的钱是由财政所统一管理的,村里连利息也拿不到。据调查，太平溪镇2007年下半年3个月时间，全镇13个村的存款利息有1.8万元,2008年一季度各村存款约290万元,利息有8400元,这些利息仍然存在财政所,现在已经有几个村提出要把利息兑付到村，财政所的工作人员说,因为只有一个存款帐户，各村存款时间的不确定性,利息无法核算到各村,加上目前也没有一个说法,利息只能暂时放在财政所。

二、村民自治中存在问题原因分析

（一）认识上的偏差

一是对实行村民自治的重要性认识不足。经过二十多年的实践，人们对村民自治的认识提高了很多，但仍然存在这样那样的思想认识问题。一些干部尤其是部分乡镇以上党政主要负责人缺乏对实行村民自治根本目的和意义的认识，村民怎么自治、乡镇政府怎么指导的问题没有解决好。乡镇及县级以上地方政府，习惯于把村级组织作为自己的下属单位，在实际工作中习惯于“领导”而不是“指导”。而村委会对乡镇政府仍然是“下级服从上级”。

（二）农村工作难度大，村民自治难以全面展开

一方面，由于村组集体无积累，公益事业举步维艰。改造农田、兴修水利、兴修道路等公益事业，都要通过“一事一议”的办法来解决，由于农民收入也不高，没有积极性，“一事一议”也很少开展，即使议了也实施不起来。

另一方面，集体经济薄弱也给村民自治带来困难。村民自治要有一定的经济实力作基础。召开村民会议或村民代表会议都要开支必要的费用，就太平溪镇情况看，2005年合并村级规模后，大村人口在3000人以上，版图面积在20平方公里以上，村民到村里开会要走5公里以上，村里开一次村民大会要开支1000多元生活补助和交通补助，开一次代表会也要开支不少钱，不少村因为资金缺乏而不能按规定召开会议。

（三）法律规定还不完善

村民自治只有《村委会组织法》一部法律，而《村委会组织法》重点是突出了民主选举，选举程序规定很清楚很具体，但民主决策、民主管理、民主监督的法律规定不是十分具体和清楚，实际操作也不好把握。省级人大也没有对民主决策、民主管理和民主监督方面出台实施办法；《村委会组织法》也只是从村委会的角度规定了村民自治的内容，并没有从村民自治的主体—村民的角度来规定村民自治的内容。

（四）法律和政策之间的矛盾

《村民委员会组织法》第四条 规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民

委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第十九条规定：“ 涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理”。村民会议讨论决定的事项中，包括本村享受误工补贴的人数及补贴标准和 从村集体经济所得收益的使用等。中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见中，要求乡级人民政府及业务主管部门要对村级财务活动加强指导和监督。湖北省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法第八条规定，村委会“管理本村财务，建立健全民主理财制度，定期向村民报告财务收支情况，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”。而2003年湖北省农业厅、湖北省监察厅《关于建立农村会计服务中心进一步加强和规范村级财务管理工作的通知》，在全省推行村级资金、财务“委托双代理”制度，“双代理”后，村民还能不能民主监督和民主管理村级财务实际上成了问题；乡镇党委和政府对村干部进行的责任制考核和工资的核准同样也对村级民主管理和民主监督带来了困难和矛盾。法律的规定和各级政府政策之间的矛盾，也是村民自治工作难以进行的原因之一。

（五）各级人大的法律监督还不到位

《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条 规定，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。从实际情况看，各级人大对村民自治的监督主要是在村委会的民主选举上进行了监督，对民主管理、民主决策、民主监督的监督不到位。

三、完善村民自治的思考和建议

（一）加大宣传教育力度，增加广大干部群众的民主法制观念

要抓好《村委会组织法》的宣传学习。各级干部特别是省、县、乡三级领导干部，都要认真学习、全面理解、贯彻执行村委会组织法，切实解决好影响实行村民自治的思想认识问题，提高加强村民自治的自觉性。

（二）进一步制定和完善有关法律

1、修订现行的《中华人民共和国村委会组织法》和及早制定《中华人民共和国村民自治法》。村民自治是一项系统工程，涉及农村经济、政治、社会、文化各个方面。村民应该是村民自治中的主体。随着农村税费改革推进和乡镇机构改革的推进，随着农业税、特产税、村提留、乡统筹被取消，村干部工资从财政转移支付资金中解决，国家对农业基础设施投入的增加，农业经济结构调整的加快，农民外出打工的增多，“四个民主”制度将不断推陈出新，村委会组织法原有的一些规定已失去意义，这就要求村民自治的立法必须适应新形势，跟上时代的变化，及时出台或修订村民自治的法律、法规，从法律上保障村民自治的实施。

2、省级人大应该制定相应的实施办法。省级人大对村民自治中的民主选举都有具体的实施办法，而对村民自治中的民主决策、民主管理、民主监督缺乏相应的实施办法，而导致省级其他部门出台的政策与村委会组织法不一致的情况发生。同时各级政府在制定政策时要统筹考虑，不要顾此失彼，造成基层工作难做的情况。

（三）加大支持农村力度，加快发展村级经济，为村民自治打下良好的经济基础

各级政府要继续加大对农村、农业的投入，逐年增加财政转移支付资金，积极化解决村级债务，解决村级干部后顾之忧，引导农民调整农业结构，增强村级经济实力，增加农民收入，为村民自治提供经费保障。

（四）加强人大对村民自治的执法检查和监督工作，保障村民自治的健康进行

地方各级人大及其常委会要把村民自治作为一项重要的政治任务来抓，加大执法监督检查力度，主动做好职责范围内的各项工作。乡镇人大也要把村民自治作为自己的日常工作来抓，深入基层调查研究，了解村民自治中的情况和问题，提出解决问题的办法和建议，为县、区以上人大及其常委会的执法检查和监督提供情况和资料。

太平溪镇人大主席团

第三篇：村民自治论文

南京大学 自考 行政管理

自 考 本 科 生 毕 业 论 文

论文题目 村民自治的制约因素

分析及对策措施

作者姓名

专 业 名 称

行政管理

准 考 证 号

指 导 教 师

2013年

10月03日 南京大学 自考 行政管理

内容提要

村民自治在中国的基层民主中占有十分重要的地位，是发展社会主义民主的基础性工作。从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治走过了近30年的岁月，已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。在其推行的过程中，它对农村地区的经济发展和政治等方面建设起到了巨大的促进作用，增强了村民的民主意识，激发了村民的参与管理热情，维护了农村社会的稳定。随着社会的飞速发展，村民民主意识的不断增加，村民自治在不断深入推行的过程中，也面临了很多困境和挑战，出现了很多问题。本文从个体视角就当前农村村民自治的制约因素进行了相关分析，尝试性地提出相关的对策措施，以期促使村民自治能更好地良性发展。

【关键词】村民自治 制约性因素 问题 对策 思考 南京大学 自考 行政管理

目录

第一章 绪论.....................................................................................................1

1.1引言...................................................................................................................................................1 1.2 选题缘由..........................................................................................................................................1

第二章 村民自治..............................................................................................2

2.1 村民自治的概念..............................................................................................................................2 2.2村民自治的发展和意义...................................................................................................................2 2.3关于村民自治运行情况的访谈案例...............................................................................................2

第三章

现阶段我国村民自治存在的制约性因素.............................................4

3.1.乡镇政府与村委会关系紧张..........................................................................................................4 3.1.1 镇政府过度干预村委会，侵害了村民的自治权..................................................................4 3.1.2 村委会过度迎合镇政府，出现两种典型表现形式..............................................................5 3.2村党支部与村委会关系不和谐.......................................................................................................6 3.2.1 村党组织严重越权，使村民自治失去本质内涵..................................................................6 3.2.2 村民委员会过度越权，影响村民自治的运行......................................................................6 3.2.3村两委各自为政，各唱各的调...............................................................................................6 3.3村民自治主体的公共参与不足.......................................................................................................7 3.3.1 村民当家做主意识薄弱，自治事务参与程度低..................................................................7 3.3.2 村民的公共参与方式单一......................................................................................................8 3.3.3 村民参与制度化渠道不完善..................................................................................................9 3.4村民参与的自足组织化程度低.......................................................................................................9 3.5经济是基础，是民主发展的根本动力与制约因素.....................................................................10 3.6农村人口的流动对村民自治造成的不良影响.............................................................................10

第四章

村民自治走出困境的对策思考........................................................10

4.1.理顺镇政府与村委会关系，协调发展......................................................................................10 4.1.1 镇政府正确转变角色，变领导关系为指导关系................................................................10 4.1.2 镇政府做好指导工作，把村民自治落到实处....................................................................11 南京大学 自考 行政管理

4.1.3将村委会与镇人大衔接起来.................................................................................................11 4.2 协调两委关系，保障村民自治更好运行....................................................................................11 4.2.1 实现分工与合理融合，互帮互助创和谐............................................................................11 4.2.2 加强对两委成员培训，提高两委当成员的综合素质........................................................12 4.2.3适当增加村干部待遇，保持队伍稳定.................................................................................12 4.3 完善村民的公共参与，促进村民自治的深入发展....................................................................13 4.3.1 加快农村经济发展，为村民自治提供物质基础................................................................13 4.3.2 加强农村文化建设，增强村民的主体意识........................................................................13 4.3.3 拓展村民政治参与渠道，完善农村利益表达机制............................................................14 4.4 培育农村社会自治组织，巩固村民自治的社会基础................................................................14 4.4.1 鼓励村民自主成立社会组织，提高村民参与的自主性....................................................14 4.4.2 营造利于社会组织发展的社会环境，拓宽农村组织化的发展空间.................................15 4.4.4 加快相应的立法建设，弥补农村组织发展的制度障碍....................................................15 4.5 建立完善监督机制，使村务村事在阳光下运行........................................................................15 4.5.1 村级建立监督机制................................................................................................................15 4.5.2 完善外部监督机制..............................................................................................................16 4.6 切实保障村民行使自治权利，不断进行创新............................................................................16 4.6.1 制裁破坏村民自治的违法行为............................................................................................16 4.6.2 完善相关法律关于村民自治的规定....................................................................................16 4.6.3对乡镇政府违法干预，要给予相应处理.............................................................................17

注释：............................................................................................................17 【参考文献】.................................................................................................18 南京大学 自考 行政管理

正 文

第一章 绪论 1.1引言

村民自治意味着什么，这是一个困扰着中国学者和实践者的重大问题。村民自治是农村民主政治建设的核心内容，是社会主义民主政治的有机组成部分。李文钊/张黎黎:《村民自治：集体行动、制度变迁与公共精神的培育》，原载《管理世界》2008年第10期 它在中国基层民主中占有十分重要的地位。村民自治是农村民主政治建设的核心内容，它关系到农民农业的发展、农村的稳定，关系到农民的直接利益，关系到全面建设小康农村的进程。从1980年第一个村民委员会建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委员会组织。村民自治在近30多年的发展中，进一步扩大了农民群众的民主权利，促进了农村经济的发展，帮助农民提高生活水平作出一定的贡献。

1.2 选题缘由

笔者选择的毕业论文的论题是《村民自治的制约因素分析及对策措施》。笔者之所以选择这个论题有以下几个原因：第一，笔者对这个论题比较感兴趣。笔者自小在农村长大，对农村的生活非常熟悉，爷爷以前是村书记，故对村民自治有点初步了解。第二，农村的生活给予笔者丰富的精神财富，帮助笔者树立正确的价值观与人生观，笔者大学学业完成后就想凭自己的能力为家乡的村民做点贡献。借着这次毕业论文的机会，进一步对村民自治问题进行研究，对相关问题的解决提供一些参考意见，对新农村的建设出一份微薄之力。第三，笔者现在从事民政底层工作，经常接触村干部及村民，对现在的村民自治存在的问题有些了解，加上学习有关村民自治的一些书籍，深受启发，故想写篇关于村民自治方面的论题。南京大学 自考 行政管理

第二章 村民自治

2.1 村民自治的概念

实行村民自治，是宪法和村委会组织法规定的，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创举。党的十五届三中全会提出全面推进村民自治，因此，办法明确规定了村民自治的含义，即“自我管理、自我教育、自我服务”；同时针对有些地方对开展村民自治工作仍有模糊认识的态势，办法进一步明确了村民自治的内容是“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。

2.2村民自治的发展和意义

村民自治在中国的基层民主中占有十分重要的地位，是发展社会主义民主的基础性工作。从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治从实践中的新生事物逐步推广，最终获得国家法律层面的认可，成为中国民主化进程的重要里程碑。李文钊/张黎黎:《村民自治：集体行动、制度变迁与公共精神的培育》，原载《管理世界》2008年第10期村民自治走过了近30年的岁月，已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。在其推行的过程中，它对农村地区的经济发展和政治等方面建设起到了巨大的促进作用，村民的民主意识有所增强，村民的参与管理热情也有所提高，农民经济得到发展，农民的生活也得到了改善。

2.3关于村民自治运行情况的访谈案例

笔者利用平时的工作机会，对个别村的书记及几位村民做了一次访谈，以下是这次访谈的部分经过，大致如下：

调查对象一：张书记，“张书记，我们这次访谈主要想向你了解几个问题，问题一：你认为村民委员会与镇政府之间存在什么样的联系？”南京大学 自考 行政管理

“上级政府怎样指示，我们就怎样安排工作，为镇政府服务。”

“那你觉得村委会是主要做什么工作的，它的职责又是什么呢？”

“主要是替镇里收一些税收，例如一事一议、奖补资金等，搞好计划生育工作，民政优抚，村容建设等工作，有时还调解村民之间的纠纷。”

“那你在当村书记的过程中，你认为让你感到最难做的工作是什么？”

“我认为给政府收税费最困难。自从税费改革后，大部分村民认为不该再交税费，对于收税费，不少村民不理解，不肯交，工作很难做，这是件吃力不讨好的工作。”

调查对象二：顾村民，请问“你认为我们村的村民委员会的成员是由我们村的村民自己选出来的吗？”

“就是搞形式，每年选不选都是那几个人，名单都是之前确定的。”

“你参加了上次村民委员会换届选举的投票了吗？如果投了，就像你说的名单都是之前确定好的，那你为什么还要参加投票选举呢？”

“我也参加投了，因为他们早上将选票送上门了，都是一个村的，低头不见抬头见，送上门来了让你填，不填不好意思。”

“你对现在村民委员会的工作有什么意见或建议？”

“你是指我们村的村干部做的工作吗？他们没有几个能真正为老百姓做实事的，白天大部分工作时间都忙着为自家赚钱。有时去村委会找村干部解决问题，找不到相关人员；找到了，还互相推诿，办事很难。” 南京大学 自考 行政管理

“我们村开村民会议吗？如果开，一般什么情况下开？有多少人来参加？”

“这个我也不是很清楚，好像是不开的。哦，想起来了，这几年，为了建设村中小区，拆迁旧址，选定新址和补偿问题，开过一次村民会议，从那以后就没开过。村里也很少有人去参加村民会议。”

“村民会议你每次都去吗？你觉得为什么大部分人都不去开村民会议呢？”

“反正是大家共同的利益，去和不去，标准都一样，别人多少，我也多少，去不去也就无所谓了。”

从这次访谈可以看出，该村的村民自治情况不是很好，情况很糟，那么影响村民自治的因素有哪些呢？应该怎么样去解决这些问题呢？

第三章

现阶段我国村民自治存在的制约性因素 3.1.乡镇政府与村委会关系紧张

自从人民公社体制解体、乡镇政府恢复重建以及宪法确立村民委员会的地位以来，镇政府与村委会的关系越来越紧张，制约着村民自治的发展，对农村基层的稳定造成不利影响。

3.1.1 镇政府过度干预村委会，侵害了村民的自治权

镇政府对于村委会的工作过度干涉，致使村委会的工作无法正常开展。从传统上来说，镇政府是一级政府机构，理应对村实行领导。当村民自治制度推行之后，镇政府和村的关系由领导关系变成了指导关系。《村民委员会组织法》第五4 南京大学 自考 行政管理

条明确指出，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。然而在当前工作中，人们还是按照传统惯例，习惯性地把政府看作是领导。根据张鸣的调查，现在推行的村民自治体质，无论从哪个方面讲都是与原先的县、乡镇、村行政结构以及农村基层党组织体系相抵触的。许多镇政府干部对村民选举大不以为然。·······普遍的方式是控制选举，使他们想要当选的人当选，以方便工作的开展。1[1]镇政府仍把村委会看作是自己的行政下级或者派出机构，仍习惯传统的命令指挥的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。村委会的成员也逐渐异化为乡镇政府的代理人，而不是村民的代理人。根据《了望》周刊的报道，江西兴国县长岗乡的“村民自治”实际上已经变了样：“乡政府将相当一部分的任务给了村委会，村级组织也相当严密。······村级财政已经收到乡政府进行统一管理，然后根据税收、提留、财政等一系列指标考核每一个村的村委，根据绩效发相应的工资（200-600元）不等，以此来控制和激励村干部的工作。”“村书记们完成上级任务压力很大，甚至在村委内部也有绩效考核，将任务层层落实到每一个人。”[2]从这里根本看不出村民自治的内容。2

3.1.2 村委会过度迎合镇政府，出现两种典型表现形式

就村委会而言,村委会离不开镇政府的支持和帮助，但是实际运行过程中出现了两种极端的偏差。一是有些村委会只是一味执行或迎合镇政府的要求, 完全听命于镇政府,置村民的意见和利益于不顾, 从而呈现出“附属行政化”倾向.二是过度自治化。有的村民自治组织把自治理解成绝对的自由，认为本村村民想干什么就干什么。村委会作为村民的代言人，有权利处理自己的内部事务，不需要政府的干预，完全不理会政府的指导，认为没必要接受政府的监督。

2陈剑： 《减少农民 富裕农民》[J],载《了望》2002（16）,24 张鸣：《热闹中的冷想》 [J],载《读书》2001（3）,76

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3.2村党支部与村委会关系不和谐

在实行村民自治的村庄中，村党支部与村委会的矛盾冲突或多或少都存在。村“两委”关系不协调，不仅损害村级组织和村干部在群众中的形象，而且严重阻碍了农村经济的发展，制约村民自治更好的推行与发展。当前村党支部与村委会的矛盾主要有以下四个方面：

3.2.1 村党组织严重越权，使村民自治失去本质内涵

党是农村各项工作的领导核心，村委会只能在党的领导下开展工作，村党支部基本上扮演了准政府的角色，体现和维护国家利益。梁作强：《村民自治视角下农村“两委”关系的调谐》，》|《安徽农业科学》，2007,35（3）:893-894 村党支部越权包揽村务，置村委会于从属地位，权利受到架空，成为摆设。许多农村党支部书记认为坚持党的领导在农村就是坚持党支部的领导。那么党支部书记还是村民的一把手，村委会主任应该听党支部书记的，党支部书记党务、村务一把抓，包揽村务工作。这种矛盾严重阻碍了村民自治制度的发展。3.2.2 村民委员会过度越权，影响村民自治的运行

村民自治，顾名思义，自治权应该由村民行使。但在村民自治推行的实践中，往往村委会主任一人手中握有实权。村干部权力得不到有效制约，有的民选村干部某些决策不民主，村务不公开。涉及到处理村里的重大事项的处理，村民代表会议和村民会议很少召开，村委几个人聚在一起就决定了，更有的甚至是村委会主任一人说了算，这样往往会造成决策失误，3.2.3村两委各自为政，各唱各的调

村党支部和村委会各自为政，各行其是，两者互不相让。在有的村村两委对权利争夺比较厉害，都想把权利握在自己手中，两者互不团结，明争暗斗。工作分工变为“分家”。村“两委”间大事不讨论，小事不商量，遇到事就相互推诿、扯皮，影响村级各项工作的正常开展，导致村里许多问题得不到解决，村民办事找不到办事人，严重影响了村里经济的发展和农村社会的稳定。南京大学 自考 行政管理

3.3村民自治主体的公共参与不足

3.3.1 村民当家做主意识薄弱，自治事务参与程度低

恩格斯曾指出：“每一时代的理论思维，从而我们时代的理论思维，都是一种历史的产物，在不同的时代具有非常不同的形式，因而有非常不同的内容。”由于农村经济文化长期落后，农村的人口文化素质普遍偏低，文盲、半文盲主要集中在农村，而有一定文化水平的农村劳动力则流向了发达地区，使得村民自治落实度降低，参与度低。在村民自治的实践过程中，有村民的自治意识比较淡薄，态度冷漠，对村民自治参与毫无参与的积极性和主动性。

村民对自治事务参与程度低，在以下几个方面可以看出：一是村民自觉参加村民小组会议，二是村代表会议及选举，三是村公共工程的修建方面。村民自觉参加小组会议少之又少，对关系到自身的利益比较关注。村民集体利益的往往很少，很多人抱着“这事是大家的，我不做，别人也会做的”这种想法，很少参与村集体利益的会议。民主选举，从官方统计数字来看，一般都高达90%多，但据有关调查显示，没有参加过选举的村民占总数的23.8%。[3]3据国务院发展研究中心农村部农村劳动力流动的政策与管理课题组在北京站和北京西客站对800多名外出务工农民的抽样调查显示对你村现任村干部是怎样产生的调查结果如下图所示[4]4：

3.郭正林：《当代中国农村政治参与的程度、动机及社会效应》，《社会学研究》[J]，2003（3）

4.赵树凯：《村级组织的困境》，《村民自治研究》[J]，第四期，载中国农村村民自治信息网。上网时间：2004.3.南京大学 自考 行政管理

对你村现任村干部是怎样产生的？316%451%5%121%257%12345

21%回答是由村民选举；

57%回答是选举名单是之前确定好的，投票只是形式； 16%回答是完全是上级决定； 1%没有回答；

5%回答不一（花钱买的；谁想当谁当的等等）

从上述结果中可以看出70%的人认为村干部不是真的选举产生的。村委会选举在全国各地农村得到了全面推行，但村民在选举中的主动性仍然不够。其原因有选举组织较为随意、投票过程欠规范、村民对于正式候选人的产生程序缺乏应有的认知等。罗兴佐：村级民主管理制度及其实践的实证分析 原载《甘肃行政学院学报》2010年第2期 3.3.2 村民的公共参与方式单一

村民公共参与方式单一，很少积极参与村民自治。公共参与方式单一主要体现为：第一，农民的公共参与往往是以被动参与形式为主，例如说参与投票选举、参与村民（代表）会议等，农民是以被告知、被组织商讨某一确定的议题等方式，被动地参与农村的公共生活。其自主性受到限制，积极性受到打击，很难自主发起公共议题，参与公共决策。第二，大多数的公共参与是被动员参加的。村党支8 南京大学 自考 行政管理

部、村委会以及乡镇往往在公共活动中起主导作用，以主人翁的形象指挥公共活动，限制村民的自主性，村民对其不是很配合，导致产生很多矛盾。以至大量公共事务的解决原本应是公众参与，共同协作，演变成依靠行政力量干预处理。使得原本由村民自主解决的公共问题变成基层处理，不仅增加了基层的负担，还导致了许多不必要的矛盾产生。3.3.3 村民参与制度化渠道不完善

“村民诉求日趋多元、政治参与需求日益增长，对村民自治提出了新要求。”蒋昆生说，潘跃：《村民自治：有待破解“成长的烦恼”》，《人民日报》，2013年07月12日11版 农民参与的制度化渠道还不完善、通畅，存在结构性失衡。在我国，人民群众进行政治参与的制度化渠道主要包括：一，城市街道居委会、农村乡镇机构等基层组织；二，人大、政协系统；三，党政机关的信访系统；四，司法系统；五，新闻媒体；六，行业协会。其中，有的由于村民处于被动位置，很难参与（如基层组织），有的由于是代表性发言，农民无法真正参与（如有些地方的人大），有的由于耗时较长、成本也较高（如司法系统），有的由于农村的自身局限性，无法通过其参与（如新闻媒体），村民表达自己的想法的渠道不是很多，无法更好地参与村民自治。

3.4村民参与的自足组织化程度低

农民并不是没有组织，而是缺乏真正代表民主民意的组织。在目前的农村生活中，宗族组织，新兴经济组织以及各种协会、互助会等非正式的组织和民间团体较广泛地存在。这些组织法律上没有明文禁止，也没有明文规定。在农村的实际生活中，它们有利于帮助政府和村民进行良好的沟通，起着桥梁作用。有利于防止村干部腐败，保护村民群众的自治权利。有利于提升村民群众的道德水平，为村民自治的发展起到促进作用。但是他们为了维护自己团体的利益，发展和培养自己在基层组织中的代言人，给当地农村的民主建设和农村的稳定造成一定的隐患。有些宗族势力参与甚至操纵村委会选举，参与村干部竞争，损害了村民在选举的权利平等。同时，一些组织能人以本组织利益为中心，插手民间纠纷，不利于农村的稳定。南京大学 自考 行政管理

3.5经济是基础，是民主发展的根本动力与制约因素

我国古语有云：“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，马克思理论也提出经济基础决定上层建筑，人民只有吃饱穿暖才有可能去追寻其他方面的要求。经济利益驱动是民主发展的根本动力。我们可以从村民的自治的产生背景可以看出，村民自治是在农村的经济体制改革的背景下产生的，因此经济对其的制约是很明显的。村民为了生计而四处奔波，这对本村的民主自治起到制约作用。有些村集体经济发展缓慢，无经济收入，本村的劳动力大都外出务工，导致村里渐渐成为“空壳村”。相当多的村存在着“有人主事，无钱办事”的问题，村民自治失去了应有的经济保障，严重影响村民自治的发展。

3.6农村人口的流动对村民自治造成的不良影响

之前的村民都是依照传统的耕作方式，整天围着土地，靠着几亩薄田维持一家人的生活，过着面朝黄土背朝天的生活。然而随着改革开放之后，经济的迅猛发展，城市化进程的加快，耕作也逐渐由人工方式逐渐转化为机器，农村出现了大量剩余劳动力。村里的大多数青壮年都涌向城市之中，有的务工，有的上大学，有的在外做生意等等，留在村里的大多数是上了年纪的老年人、家庭主妇以及一些留守儿童。这些农村“留守人员”普遍综合素质低，难以充分行使其各项民主权利。在村民选举时，经常出现选举人数达不到法定选举人数的要求。许多村民进城务工后，很少回到村中，且由于长期在城市中生活，参与农村政治生活的意愿非常淡薄。

第四章 村民自治走出困境的对策思考

4.1.理顺镇政府与村委会关系，协调发展

4.1.1 镇政府正确转变角色，变领导关系为指导关系

根据《村委会组织法》的规定，镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。镇政府要懂得正确领导与指导两者各自的含义以及之间的区别，学会正确转变角10 南京大学 自考 行政管理

色，做出相应的调整。镇政府要转变之前的管理方式，不能再简单粗暴地把村委会当做下级机构或者派出机构。转变镇政府职能，改进领导方式和工作方法，真正还权于民。使村民自治名副其实。镇政府要及时把上级的方针、政策与农村、农民的实际相结合，认真贯彻落实相关思想，做好村民自治的指导和服务工作，保障村委会依法做好各项工作。同时，村委会在镇政府的指导下，协助乡镇政府做好应由村委会承担的工作。

4.1.2 镇政府做好指导工作，把村民自治落到实处

镇政府将村民自治工作纳入农村工作的总体部署之中，每年列入党委或政府的工作规划，并且狠抓落实。指导各村成立村民自治工作领导小组，对本村开展村民自治的工作计划、总结等资料收集整理归档。镇政府村委会工作遵循规则，开展村民自治工作通知，落实“四个民主”的指导意见。召开村民自治工作会议，指导村相关人员有计划地学习村委会组织法。对于村民自治落实情况非常好的村，组织材料，将其作为工作典型，举行经验交流会议。镇政府深入指导和帮助村委会建立完善各项各项民主制度，通过宣传、教育、检查等手段，将各项制度真正落到实处。

4.1.3将村委会与镇人大衔接起来

镇人大与村委会在性质上有所差异，但是在功能上两者又有相似之处。镇的人大委员代表的村民委员会成员可以运行自己人大代表的权利，通过镇人大表达村民的想法，维护村民的自治权利。且镇人大对于人大代表的村委会成员在组织上起到一定的约束作用，使之更主动、积极协助镇政府做好各项工作，理顺村委会与镇人大、政府的关系，使相互间的沟通更加畅通，形成良好的互动关系。

4.2 协调两委关系，保障村民自治更好运行

4.2.1 实现分工与合理融合，互帮互助创和谐

明确村委会和村支部的职能，村支部积极宣传党的政策，帮助党的路线方针政策在基层落实，支持村委会搞好各方面的工作，带领广大基层人民在党的领导11 南京大学 自考 行政管理

下发家致富奔小康。村支部要由过去包揽一切的做法向抓大事、抓重点、指导村里组织发挥职能作用转变。村支部要主动把村民自治各项工作的难点，作为思想政治工作的重点来抓。村委会把工作主动提交给党支部讨论，更好为村民办实事。村委会对于村民自治的各项工作可以与党支部主动进行沟通，取得党支部更好的领导和支持。当得知市里盛昌集团准备在村里建立大型大棚蔬菜示范园后，两委会干部认识到帮助村民脱贫致富是现在的当务之急，“窝里斗”没有好下场。两委相互协助，齐心协力。一方面，召开村党支部、村委会联席会议，讨论说服盛昌集团在本村建立基地，制作方案，选出代表与盛昌集团及上级部门交流。另一方面，发动党员干部带头，走进村民家里，做村民的思想工作。经过不断的努力，终于将800亩大棚蔬菜示范园放在村里。这一项目的成功落户，对带动村里经济的发展做出了巨大的贡献，增加了村民的收入，得到村民一致称赞，也使得两委会干部摒弃前嫌，更加融洽。

4.2.2 加强对两委成员培训，提高两委当成员的综合素质

李崴认为：当选村干部要练好“内功”，加强对村干部的思想教育，尤其是对长期任职的村干部，应开展有针对性的思想、法制和任职能力等教育。[5]5两委成员要认真党的基本路线、方针、政策，领会党的十五大以来中央关于农村工作的一系列重大方针、政策和法律的实质精神，切实不断地提高自己的思想政治觉悟。要用多种形式认真学习村委会组织法，详细了解该法的基本内容，掌握开展村民自治工作的途径和方法。正确认识村民自治，切实转变工作方法。通过培训学习，提高自身的综合素质，树立为民服务的意识，摒弃“民可使由之，不可使知之”的陈腐观念，保障村民的合法权益。加强村“两委”班子成员党风廉政教育，提高了全体村干部的廉洁自律意识，增强了对农村党风廉政建设和反腐败工作重要性的认识。

4.2.3适当增加村干部待遇，保持队伍稳定

自从农村税费改革以后，由于农村转移支付力度有限，村干部福利待遇偏低。从实际情况调查访谈的情况来看，附近村的村党组织书记的平均工资在1万元左 5.赵晓明：《村民自治，两会代表委员关注什么》，载《乡村组织》2013（04）,13 12 南京大学 自考 行政管理

右，村站长为6000元左右，其他人员的收入按比例递减。由此数据可以看出，村干部的待遇与实际劳动付出不成比例。相关部门可以据福利待遇相对较低的一些村进行调查，对于福利待遇较差的村给予一定的补贴。人事部门对村干部制定考核、工资增长制度以及提拔制度。与此同时，有关部门可以考虑将村级主要干部视同事业单位人员享受医疗和养老保险，使他们能够老有所养，安心为人民提供更好的服务。全国人大代表、台山市审计局副局长伍锦棠对保障村干部的福利待遇提出建议：补贴方案参照所属中层干部标准，由村民会议或村民代表会议根据本村经济状况和村民委员会成员的工作状况讨论决定。[6]6

4.3 完善村民的公共参与，促进村民自治的深入发展

4.3.1 加快农村经济发展，为村民自治提供物质基础

发展村级集体经济，增加村级集体经济收入总量。开发集体资源，对集体现有土地、厂房、校舍、鱼塘等存量资产资源进行清理登记，并通过承包、租赁等方式盘活开发。鼓励村中“能人”帮扶困难家庭，支持有文化、懂技术、会经营的农村实用人才和农村青年致富带头人。加大政府财政投入，建立发展村级集体经济的专项基金。积极宣传农村致富相关信息，对农民的工技能培训，扩大农村“阳光工程”、“雨露计划”的实施规模，整合各类培训资源，增强培训合力，吸纳更多的农村富余劳动力。通过开展有针对性、实用性、灵活性的技能培训，帮助农民掌握一技之长，提高就业竞争力和稳定性。千方百计提高农民收入，为村民自治提供坚实的物质基础。

4.3.2 加强农村文化建设，增强村民的主体意识

正如列宁所说：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字，不识字就不可能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”我国是社会主义国家，人民是国家的主人，人民充分享有自主权。村民自治充分赋予村民农民崇高的政治地位和充分的民主权利，但是村民仍然无法充分正确地行使手中的权利。此外我省大部分村民受教育程度低，文盲、半文盲大多数都存在于农村人口 6.赵晓明：《村民自治，两会代表委员关注什么》，载《乡村组织》2013（04）,13 13 南京大学 自考 行政管理

中，群众的文化思维方式受到制约，主动参与文化生活方面的意识不够强烈。因此要加强农村文化建设，增强村民主体意识，推动农村民主政治发展。加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传力度，完善有关民主制度，推行新型农村文化，消除村民固有的封建传统思想，使民主、法治、平等的现代观念深入人心。教育、引导农民提高民主法制意识，正确行使民主权利。4.3.3 拓展村民政治参与渠道，完善农村利益表达机制

华中师范大学中国农村研究院副教授刘义强认为，“要健全以强化公共服务为核心，构建服务中心下沉的城乡基层治理体系”。潘跃：《村民自治：有待破解“成长的烦恼”》，《人民日报》，2013年07月12日11版 要通过拓宽村民参与自治渠道，建立更加全面的参与机制，保证村民更好参与农村政治生活。例如，在村委会设立民情接待室；降低召集村民会议的门槛；降低“一事一议”的门槛；镇一级的司法部门增设法律援助窗口，为村民提供法律服务。信访部门对于上访村民认真接待，详细了解上访事宜，做好信访笔录，及时处理，化解矛盾纠纷。通过这些渠道，疏导非正常诉求给乡村秩序带来的压力，提高农民的参与自治的热情，加强农民对乡镇政权的认同意识，并最终推动村民自治的理性发展。

4.4 培育农村社会自治组织，巩固村民自治的社会基础

4.4.1 鼓励村民自主成立社会组织，提高村民参与的自主性

加强对社会组织的宣传，让村民对农村社会组织有一定的了解。充分调动广大村民的积极性、主动性和创造性,鼓励村民自主发起成立各种社会组织。对于自主成立的社会组织，政府可在相应的权限内给予一定的优惠政策，加大对其的扶持力度，在人事、信贷、司法等方面给予农村社会组织优先与优惠。积极为农村社会组织提供各种相关信息，促进其更好发展。对于现在的各类社会组织要对其进行引导，引导其更好的加强自身建设、增强服务社会能力，相关部门支持村民团体参与村务管理和村里的公共服务，提高村民参与的自主性。南京大学 自考 行政管理

4.4.2 营造利于社会组织发展的社会环境，拓宽农村组织化的发展空间

着力提高农村社会组织的社会化程度，吸引社会力量，多形式、多渠道兴办各类农村社会组织。营造有利于社会组织发展的社会环境，促进社会组织的发展。政府对社会组织进行引导和帮扶，努力为农民组织发展争取更多的投入，对农村组织进行项目帮助与扶持。积极配合相关部门，形成一股帮助农村组织的合力，制定和落实有利于农民组织发展的优惠政策和便利条件。政府对其积极引导，让社会组织更好地发挥其相应的作用。

4.4.4 加快相应的立法建设，弥补农村组织发展的制度障碍

我国农民组织尚处于孕育起步阶段，自我积累和自我发展能力脆弱，急需出台和落实扶持保护政策。对于农村社会组织的成立及其管理，相关部门要加快相应的立法建设，为农村社会组织提供制度保障。进一步建立和完善社会组织法律法规体系，有利于使得农村社会组织朝着规范化、法制化方向发展。目前我国还没有专门的法律条款规章针对农村组织，农村组织法律地位不明确，发展缺乏统一、系统、规范的法律依据，这对其发展与政府扶持引导、规范管理，带来了不方便。因此应加快相应立法建设，保障农村组织的合法权益。

4.5 建立完善监督机制，使村务村事在阳光下运行

4.5.1 村级建立监督机制

村务做到及时公开，村务公开内容要做到真实、全面。村级监督要形式多样，程序规范，监督措施要落实到位。村委会每年向村民代表会议报告工作，并附有文字材料说明。村委会干部自觉接受监督，每年1-2次向村民代表会议作述职报告并接受村民代表会议的评议，经评议不称职的，依法按程序罢免。

成立村务监督委员会，监督村级财务及村干部权力运行过去，村里大小事项只要村干部签个字就能办。现在，有了村监委，村干部的‘一支笔’失去了原来的效力，村务更公开、透明。有村监委管着，现在村干部干什么事都要考虑这笔费用能否在村监委那里通过，不敢乱花钱。村集体每年收入逐渐增加，可是村级15 南京大学 自考 行政管理

招待费为零。

4.5.2 完善外部监督机制

完善外部监督机制，严格执行村务公开民主管理制度，建立联合查防农村基层职务犯罪联动工作机制，为村干部敲响警钟。当村委会违反相关规定时，不及时公开应当公开的事项或者公开的事项不真实的，不执行村民会议或者村民代表会议的决定、决议的，擅自决定应当由村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项的，村民有权向乡(镇)人民政府或者县(市、区)人民政府及其有关主管部门反映、举报，有关政府机关应当及时调查核实，责令改正；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担相应的法律责任。

4.6 切实保障村民行使自治权利，不断进行创新

要切实保障村民真正行使自治权利，管理自治事务，就必须把村民自治的保障机制进行完善。现行的《村民委员会组织法》也不能适应村民自治的发展要求，必须要制定保障更为有力的村民自治法。4.6.1 制裁破坏村民自治的违法行为

对破坏农村村民自治的行为或恶势力，可以适用《选举法》、《刑法》、《治安管理处罚条例》等法律法规的有关规定。对于构成犯罪的，要坚决追究其法律责任。

4.6.2 完善相关法律关于村民自治的规定

刑法应及时把村民自治权利纳入保护范围。民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、行政复议法也应将村民自治权利的保护纳入其中。否则，这些法律的服务对象是不完整的。作为享有村民自治权利的70%的中国农民，因保障机制尚未健全，而无法正直行使其权利，其权利也只能束之高阁。南京大学 自考 行政管理

4.6.3对乡镇政府违法干预，要给予相应处理

要运用组织和行政综合措施进行处理。对乡镇领导采取指派、委派或其他形式干涉村委会选举的，和干预村级财务的，要严厉查处，相关责任人给予党纪政纪处分。

总之，村民自治在中国农村的实践，不仅大大丰富了中国社会主义民主的实践和理论，而且还对中国的政治发展产生了广泛而深远的影响。村民自治作为党领导下的中国农民对社会主义民主建设的伟大创造，是社会主义民主史上的全新事物，是社会主义民主的新发展。党领导下的中国农民所创造的村民自治以及在村民自治中产生的各种各样民主的新形式，正是适应时代需要和社会主义自身发展的需要，必将对中国农村政治文明的建设产生深远的影响。

注释：

[1] 张鸣：《热闹中的冷想》 [J],载《读书》2001（3）,76 [2] 陈剑：《减少农民 富裕农民》[J],载《了望》2002（16）,24 [3] 郭正林：《当代中国农村政治参与的程度、动机及社会效应》，《社会学研究》[J]，2003（3）

[4]赵树凯：《村级组织的困境》，《村民自治研究》[J]，第四期，载中国农村村民自治信息网。上网时间：2004.3.1 [5] 赵晓明：《村民自治，两会代表委员关注什么》，载《乡村组织》2013（04）,13 [6] 赵晓明：《村民自治，两会代表委员关注什么》，载《乡村组织》2013（04）,13 南京大学 自考 行政管理

【参考文献】

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6.王金华：《村重大事应由村民说了算》，中国社会出版社2001年出版。7.张新光：《论中国乡镇改革25年》,《中国行政管理》2005年第10期。8.金太军：《乡村关系与村民自治》[M]，广东人民出版社，2002。9.杨雪冬 陈雪莲 刘铎：《当代世界与社会主义》，2010年第4期。10.巫建华,李胜强,翁为民,等：《培育新型农民的实践与思考》[J]，中国职业技术教育,2007(21)。

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16.贺雪峰：《中国农村研究的主位视角》，《开放时代》2005年02期。

第四篇：计划生育村民自治的法律思考(论文定稿)

计划生育村民自治的法律思考

谭 月 珊

【内容提要】推行计划生育村民自治是中国法制建设的一大亮点,也是一大难点, 本文从推行计划生育村民自治的法律依据;影响计划生育村民自治的主要因素;推行计划生育村民自治应把握的几个法律关系来探索和思考中国法制建设中如何深化完善计划生育村民自治工作的策略和措施。【关键词】计划生育、村民自治 【正文】

推行计划生育村民自治，是农村基层计划生育管理体制的一项重大改革，是计划生育管理机制由“治民”向“民治”转变的重大变革，需要我们在实践中不断探索、创新、完善和发展。作者从计划生育村民自治中涉及的有关法律问题进行思考和探索。

一、计划生育村民自治的政策和法律依据

（一）计划生育村民自治的基本内涵

计划生育村民自治，简而言之就是村民自己依法管理自己，具体讲就是在本村范围内，全体村民依照国家的宪法、法律和计划生育政策法规进行自我管理、自我教育、自我服务的一种计划生育管理体制。

作为群众性自治组织的村民委员会按照自己的事自己定，大家的事大家办的原则，在办理本村的计划生育事务时，实行民主决策、民主管理、民主监督，为村民提供计划生育各项服务，真正行使当家作主的民主权利。

（二）计划生育村民自治的政策和法律依据

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共10页 1982年宪法以根本大法的形式确立了村民自治这一农村基本民主制度。为了进一步落实这一制度，我国于1987年制定了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。十五届三中全会提出了在政治上“全面推进村民自治”建设有中国特色新农村的目标。1998年11月4日第九届全国人大常委会对试行的村委会组织法进行了认真审议修改。新修改的村委会组织法，坚持以宪法为依据，充分体现党的十五大和十五届三中全会精神，认真总结吸收了十年来村民自治实践的成功经验和做法，对村民自治有关问题作了更加明确的规定。

十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》和1998年正式颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》都明确把计划生育作为村民自治的重要内容，强调与民主管理和村务公开相结合。2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《人口与计划生育法》第十二条规定：“村民委员会、居民委员会应当依法做好计划生育工作”。这些规定为计划生育村民自治提供了政策和法律依据。

二、影响计划生育村民自治的主要因素

（一）观念因素：在我国不同地区,有些从事计划生育工作的干部思想还不够解放，观念比较保守。

有些干部认为，目前我国农村地区不具备普遍开展计划生育村民自治的条件。持这种无条件论的人认为,我国农村大部分地区村民文化水平普遍不高、民主意识不强、自治的自觉性不高。我国多年来人口与计划生育工作取得的成绩，主要是通过强有力的行政手段取得的，群众的生育观念未从根本

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共10页 上转变，因此，在这种情况下推行计划生育村民自治，村民不可能自己管得好自己的计划生育。广大村民缺乏自治的自觉性，计划生育政策在农村就很难得到自觉落实。他们认为，计划生育村民自治是一项要求很高的工作，只能在一些干部群众民主意识强、村级经济条件好、计划生育工作基础较好的村推行。现阶段在我国广大农村全面推行，条件不成熟，缺少推行计划生育村民自治的群众基础，现阶段全面推行，不符合中国国情。[1]

（二）体制和机制因素：我国的管理体制和机制相对滞后。

我国的政治体制改革不彻底，从某种程度上阻碍了计划生育村民自治工作的推行，使计划生育村民自治很难真正落到实处，村民对计划生育工作不可能做到真正自治。“上面千条线，下面一根针”，党和政府部署的无论哪一项农村工作，最终还是由村委会和广大村民来落实，计划生育工作更是如此。现实生活中，由于名目繁多的检查、评比、验收，涉及的指标又多、又细，这些具体指标的任务只能由村委会来完成，农村村民委员会实际上成了乡镇人民政府的下级行政单位，它很难自主决定做什么，不做什么；同时，随着村民自治的全面推行，农村基层组织结构发生了巨大变化。作为村民自治组织的村委会由于其权利合法性基础来源于村内部的民主选举，并且在法律上与国家基层政权是平等而非隶属关系，因此在国家意愿与村民意愿发生冲突时，村委会很难自觉地站在国家一边，导致国家意志在农村的推行遇到困难。[2]乡镇一级国家基层政权由于管理体制的原因，难以适应村民自治后的新形势，计划生育这一原本就十分敏感、难度大的工作，很难再以过去单一的行政手段来开展工作。

（三）基层群众因素：一些地方的村民参与计划生育村民自治的积极性

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共10页 不高、自主性不强。

在我国农村，大多数地方的基层干部和群众的文化素质和法律意识都有待于进一步提高，由于宣传不到位等诸多原因，加之一些村民只忙着外出经商、务工，对农村“政治”漠不关心，一些文化水平稍高一些的青壮年都外出打工了，有些村都很难找到一个合适的村干部，一些村民不知村民自治为何物,村里工作以前是怎么抓，现在仍然是怎么抓，没多少实质性变化，仅仅在以前工作的基础上贴上“村民自治”的标签，如此而已。因此，要做到计划生育村民自治，必须充分发动群众，激发村干部和广大村民参与计划生育管理和服务的积极性和民主参与意识。

（四）制度和操作方面的因素：国家计划生育村民自治制度和规定不够健全，有些村规民约、计划生育合同也存在不少问题。

有的村虽然制定了计划生育村规民约，但村规民约的内容的违反法律、法规的规定、不规范较为普遍，有些规定程序不合法，有的规定村委会与村民享受的权利与承担的义务极不平等，对村民规定的义务多、限制、制约多，享受的奖励、优惠政策少，对村委会如何为村民落实责任和义务规定的少，行使计划生育管理权规定得多；村委会与村民间签定的计划生育合同规定的双方权利与义务也很不平等，违约责任的设定，过分强调村民的违约责任，对村委会不认真履行合同规定的义务，违约责任规定得很少，违约金数额过高、过乱等等。同时，鉴于合同性质不好确定，出现合同纠纷，也很难找到合适的解决途径。

三、推行计划生育村民自治应处理好几个法律关系

（一）处理好村民自治与乡镇人民政府指导的关系。

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共10页 《村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”实践中，我们必须正确处理好二者的关系，既要体现真正实现村民自治，又要体现乡镇人民政府的指导、支持和帮助。实行计划生育村民自治是让村民独立承担起计划生育的管理与服务职责，村民在计划生育工作中自我管理、自我服务，而不是乡镇计划生育管理职责的简单下移。乡镇人民政府应当坚持依法行政，在“指导”上多下功夫，支持和帮助村民搞好自治工作，工作困难的村更需要其指导、帮助，对于这项工作进程中出现的新情况、新问题，要及时给予正确引导，帮助依法规范，使其健康发展；村委会应当接受乡镇人民政府的指导，并协助乡镇人民政府开展工作。

(二)处理好村委会与村党支部的关系。

我国村民自治是在坚持党的领导的原则下的农村村民群众自治；村党组织是中国共产党在农村的基层组织，承担着对农村社区的政治领导职责，发挥政治核心作用。计划生育村民自治是在村党支部领导下的村民自治，不能脱离党组织的领导，搞“独立王国”，因为中国共产党代表了最广大人民的根本利益，所以计划生育村民自治党组织领导村民自治组织，当然村村党支部也不能包办代替。确实做好村党支部领导下的村民自治。

(三)处理好村民自治与依法行政的关系。

计划生育村民自治是党领导下的依法自治，是对计划生育管理和服务方式方法的自治。不能把村民自治同落实计划生育基本国策对立起来，更不能把村民自治错误地理解为可以不执行国家的生育政策，自主决定，随意生育。计划生育村民自治工作中，制定和修订村民自治章程、计划生育村规民约是

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共10页 村民会议的一项重要职权，但村民自治章程、计划生育村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，必须处理好国家、集体、个人之间的利益关系，不得有侵犯公民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，不得有违反计划生育“七个不准”规定的内容。计划生育村民自治管理制度要以计划生育法律、法规和有关政策为依据，以实际、实用、实效为原则。计划生育村务活动要照章办事，推进计划生育村民自治的制度化、规范化。

四、深化完善计划生育村民自治工作的策略和措施

（一）统一思想，深化认识，增强搞好计划生育村民自治的责任感和紧迫感。

计划生育村民自治中反映出来的问题，从根本上去分析还是干部的思想不够解放，观念没有更新造成的。因此，必须深化认识，引导基层干部确立正确的观念。一是群众观念。计划生育村民自治就是要充分发挥群众的主人翁责任感，实现计生工作由“治民”转向“民治”。只有充分发动群众、走群众路线，群众参与管理的积极性方能调动起来。二是民主观念。发扬民主是依靠群众搞好计划生育村民自治的有效途径，我们干部就是要接受群众的监督，实事求是地执行计划生育村务公开。三是法制观念。依法“自治”是计划生育村民自治的基本原则。每位干部首先要在思想上树立法制意识，工作上依法办事，切实履行好对群众的许诺，使计划生育村民自治得到具体体现。四是服务观念。实行计划生育村民自治，就是要增强工作的透明度，每位干部都要严格要求自己，努力为群众办实事、办好事，做好服务承诺工作，以取得群众的支持和信任。

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（二）加强计划生育村民自治的载体建设，健全计划生育组织网络。自治载体建设是计划生育村民自治的核心，没有自治载体，村民自治只是空中楼阁，落不到实处。推行计划生育村民自治，重在建立健全村民自治的各种活动载体，村青年团、妇联、计划生育协会等组织是计划生育村民自治的重要载体。为此，必须建立健全村青年团、妇联、计划生育协会等组织，充分发挥这些组织的作用，广泛发动群众关心、支持计划生育工作，参与计划生育管理和监督，提供各种条件和机会，让群众在计划生育管理和服务过程中实现自我教育、自我管理、自我服务。计划生育协会是党和政府联系广大育龄群众的桥梁和纽带，是协助政府动员广大群众参与计划生育工作的一种很好的村民自治的组织形式。计划生育协会还具有组织网络健全、人才众多的优势，与群众联系密切，在农村有凝聚力，计划生育工作通过协会组织完全可以做得好，这正符合计划生育村民自治的精神。

（三）完善各项配套改革，调动群众参与计划生育村民自治的积极性。计划生育村民自治工作不是一项孤立的事物，它是融入于整个社会经济大环境里的一项新的社会管理体制，要想使这项工作真正落到实处，必须完善相关配套改革，大力推进人口与计划生育工作综合改革，改革人口与计划生育工作考核评估体系，简化考核指标，扫除阻碍计划生育村民自治工作的各种障碍，优化政策环境，为计划生育村民自治工作提供一个真正能自治的空间。加强对各部门的督导，确保利益导向机制兑现到位，让群众在受益中增强参与计划生育村民自治的积极性。[3]一是要在计划生育村民自治中完善计划生育优质服务体系。根据《计划生育技术服务管理条例》，建设村级计划生育服务网络，完善避孕节育、知情选择、孕期保健、生殖健康保健、第7页

共10页 随访等服务的规范和服务体系。计生技术部门要免费提供妇孕检、避孕、节绝育术的优质服务，确保广大群众身心健康，真心诚意地为育龄群众排忧解难。定期开展避孕节育、生殖保健服务，通过服务来增强村级计划生育工作的凝聚力。二是相关职能部门必须认真落实、兑现相应的优先优惠奖励扶助，政策减免，确保各项优惠政策兑现到位。三是依托计生“三结合”帮扶加强计生利益导向，干部在实施帮扶活动中，就是要让被帮扶的计生对象得到具体的实惠，决不能停留在文件或纸上，从而稳定他们的生育行为。[5]要通过多种形式的宣传教育，使村干部充分认识开展计划生育村民自治的重要性、必要性和可行性，明确推行计划生育村民自治工作的程序和要求，充分发动群众，使计划生育村民自治家喻户晓，人人皆知，引导群众自觉参与，让群众真正成为计划生育工作的主人。

（四）加强制度建设，推进计划生育村民自治的制度化、规范化。推行计划生育村民自治，制度建设是根本。计划生育村民自治重点是建立健全村民委员会的民主选举制度，以村民会议或村民代表大会为主要形式的民主议事制度，以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度、计划生育合同管理制度等。要建立完善计划生育村民自治工作制度、奖励制度、民主监督制度、民主评议制度,规范村民的行为准则。要充分发扬民主，依法制定好《计划生育村民自治章程》；要实行民主管理，科学签订计划生育合同。在推行计划生育村民自治工作中，要依法由村级组织同育龄群众按照各自的权利、义务、责任签订计划生育合同。在合同签订工作中，要坚持“以人为本”，把要求群众履行计划生育义务同自觉维护群众合法权益统一起来，把科学管理、引导群众实行计划生育同提供

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共10页 优质服务、帮助群众解决实际困难结合起来，坚持合法性、民主性、针对性、互约性原则，充分体现民主、体现法制，使合同成为村民自治的法制保障。[4] 建立具有广泛群众基础的计划生育村民自治理事会和监事会组织，完善民主监督机制。对计划生育村务公开、依法行政、服务质量等进行民主评议，对《计划生育村民自治章程》规定的计划生育责任、任务、目标落实情况，群众权利保障和义务履行情况进行动态监督，以保证计划生育村民自治真正落到实处。

实践证明，开展计划生育村民自治工作，体现了以人为本、以人的全面发展为中心的理念，加快了基层民主化建设进程，实践了“三个代表”的重要思想，适应了计划生育管理模式的变革，在管理层次上得到了延伸和发展，在管理方法上步入了依法管理的轨道。计划生育村民自治是一项新生事物，需要积极扶持，全面推行，通过不断深化完善计划生育村民自治工作，使村级计划生育工作的格局发生深刻的变化，变“少数人做多数人的工作”为“多数人做少数人的工作”，变“单纯抓计生工作”为“综合抓计生工作”，变“突击抓计生工作”为“经常性服务工作”，基本形成制度化、法制化、规范化，使农村计划生育工作逐步形成以村为主体，村干部依据自治章程、合同、制度管理，村民积极参与和监督的村民自治计划生育工作模式和运行机制。

【注释】：

[注1]王翠绒：《人口与计划生育概论》，湖南师范大学出版社,2004年4月出版，第157页

[注2]张维庆：《中国计划生育概论》，中国人口出版社，1999年出版，第13页

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共10页 [注3]周广庆：《人口革命论》，中国社会科学出版社，2003年出版，第68页

[注4]陈满生：《知与行》，中国人口出版社，1999年出版，第185页 [注5]王国强：《以“三个代表”重要思想统领新时期人口与计划生育工作》，中国人口出版社，2002年出版，第75页

【参考书目】：

1、王翠绒：《人口与计划生育概论》，湖南师范大学出版社,2004年4月出版

2、张维庆：《中国计划生育概论》，中国人口出版社，1999年出版

3、周广庆：《人口革命论》，中国社会科学出版社，2003年出版

4、陈满生：《知与行》，中国人口出版社，1999年出版

5、王国强：《以“三个代表”重要思想统领新时期人口与计划生育工作》，中国人口出版社，2002年出版

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第五篇：村民自治的绩效评估论文

村民自治的绩效评估论文

班级：10Z市场营销学号：088312043姓名：顾承芷

【摘要】村民自治是80年代中期以来农村民主进程中的一个进而程碑。我们在评价其绩效的时候，除了直接关注社会实践上的表现外，还应关注它在制度和理论层面的表现形态。

【关键词】村民自治；绩效；评估

80年代初，中国乡村社会发生了急剧的变化，显性表现就是家庭联产承包责任制的贯彻执行，它从根本上改变了农民个体同村落集体的关系：虽然主要生产资料所有制形式为集体所有制，但其产权形式则主要表现为个体家庭式，这使得农民依据对土地的产权具有了自身的独立性和社会意义。因而在实质的且具有决定意义的层面上，农民个体同集体的纽带从过去的政治、经济、文化三方面的控制缩减为单一的经济关系；而且就是这一经济社会关系本身也发生了180度的大转弯，有人形象地描述为“过去是给，现在是向农民要”，也即现在国家汲取社会资源的方式虽然站在合理合法的基础上，但是这一作用方式的完成还依赖于农民个体在这一相互关系中的表现；同时这一表现的过程还有了法律制度上的规范和监督。而且，这一关系的根本改变又造成了国家权力的末梢与基层社会的脱节，带来国家治理的“盲点”。因而立足于国家战略目标的选择，在基层社会的管理上，国家有必要寻求一种“行之有效”的模式来替代在心理、制度上都缺乏社会随力的人民公社制度。发韧于广西壮族自治区的村民自治模式就顺理成章地得到国家的认可而进入法律制度系统，并逐渐具有了制度的社会实践意义，从而形成了现在村民自治在广大农村地区普遍兴起的局面。社会科学者对这一项全国性的社会实践运动当然不会视而不见，相反他们对村民自治这一社会民主实践寄予厚望，并直接把它纳入学术的视野，进行学理研究与分析，并力求能形成一般性的结论，以指导和反哺社会的实践，于是对村民自治的研究就逐渐兴盛起来。这里面对村民自治研究最重要的一个贡献在于把村民自治拟作为基层民主实践的有效形式，并不同程度地把它同中国的民主政治进程有机地连接起来，从而使得凡研究社会、政治问题的学者皆能发表自身对其的看法，而这些学术理论的规范和引导功能在村民自治的实践上又以不同程度的价值、偏好、程序等变量表现出来，使村民自治有可能朝着民主化现代化、制度化的方向发展，从而使得基层社会的民主实践有可能带来中国社会民主政治进程的大发展。同时，学理上民主化、制度化倾向又直接在学理领域冲击国家赖以自下而上的政治理论、民主理论等。因而，可以这么描述：村民自治是国家治理农村的一种替代性选择的制度，但被学者纳入了民主理论的范畴，并最终在学理、社会实践两个层次上对国家的治理模式造成了冲击作用。因而在现时代，村民自治作为学术研究在学术领域的含义，反倒不如它在社会实践领域包含的意义丰富。从专论《中国农村村民自治》①里的表述我们就可以得到有关这一基本的判断，而且也许只有站在这一立场上才能对中国农村的村民自治作出最有现实意义的评估。也因为村民自治在当今中国至少三个层次上有实在内容，即学理上、制度层面上（规范的层面）、社会实践上，因而要对其进行评估就应从这三个方面及它们之间的相互关系入手，并遵循发生学上的顺序依次展开。当然，有关制度与制度实践的差距，制度实践与学理研究之间的互强也应贯穿于评估的过程之中。

一、制度上的村民自治

最基本的判断为它是国家的基层社会治理模式的一种制度选择，因而在立意上，它与国家的宏观管理体制应该并行不悖。《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》（以下简称《村组法》）的颁布是这一制度付诸社会的标志，但在制度的具体条例上则与国家现实行政体制并未衔接上，这就是基层党组织。最近的《中国党基层组织工作条例》就是这一制度缺陷的弥补，即通过中国社会主义建设的领导核心-----—党组织的作用在国家行政权力同基层社会权力之间架起一座可以相互“支撑和借用”的桥梁。但是相对于村民自治而言，党组织的作用还不只限于此，因为在《条例》中贯穿了一条基本的思想就是农村党组织有领导村委会工作的责任。最近对河北省先进村党组织负责人的调查也证实了这一点。因而可以说明村民自治在制度层面是不完整或不健全的。从制度通过试行到正式颁布十多年的漫长历程也恰好可以说明这一点。但同时，国家也在力求修正这一点，如上级或党组织鼓励基层党组织负责人竞选村委会干部，因而从制度角度来说，它得到了法律的认可，而且还逐步施展其制度刚性；而它的另一个表现向度—制度实践也表明村民自治已在村民心目中达成了共识，并为全国绝大多数乡村所努力和实践，因而其绩效是相当显著的。

二、学理上的评说

村民自治是政府启动的，因而在初期的实践上，多数村的村委会组织只是在原有的大队基础上换了个名称或政治身份而已；村委会的选举也多是在上级的指导或控制上进行。但学者发现了这一制度及其实践中包含的政治学理论，即民主理论的精髓，因而对其进行学术考察和理论证实；同时在《村组法》也包含了体现民主精髓的“四个民主”、“直接民主”等字样，并且作为《村组法》内容的核心加以阐述，因而，村民自治进入学术视野也就顺理成章。因为自“五四”运动以来，中国就甚为关注“民主”，而对基层民主的关怀在建国后至80年代初皆处于空白状态，这样也就不难解释学者一窝峰地研究起村民自治来。而在学理上，村民自治研究有两个基本的理论依据—民主和制度化，前者在村民自治经学者关怀后成为其精髓，后者与国家政治现代化、市场契约化潮流相统一，因而关注村民自治主要就是两个方面：一个是制度化的民主，一个是民主的规则，其核心和出发点则是民主的基本原理。而作为政治意义上的民主，它是一种国家制度，亦称民主政治，这在基层肯定没有表现形态；但作为马克思主义的民主的另外两个方面：民主形式与民主实践却作为村民自治中的主要内容被确定了下来，但是它也必须以民主的基本理论为其支柱，才能在学术界具有说服力，在实践上也就有了理论的依据。而综观村民自治研究中有关民主形式与理论的研究，恰好在这一点上有点乏力。现实中的村民自治研究，要么是在规范的理论指导下研究村民自治的形式及实践，要么是借助西方的民主理论来批驳中国村民自治的可行性，要么是割裂民主实践与民主政治在理论上的交互作用关系……；而在总结—分析研究中更是众说纷纭，还没有上升为理论的层次。这一现象的根本原因应该在于现在学术关怀的民主理论对村民自治并不具有最终的解释力，原因何在呢？规范的理论不可取，照搬西方理论更是到处碰壁，对经验的分析又难以取得同仁的认可……因而也许是我们还没有寻求到研究村民自治最基本的原理和方法，但民主理论肯定是村民自治的核心理念之一，因为如果有一个权力自下而上的过程就肯定有民主的理论与实践的用武之地，因而对民主含义的界说也就成为进行村民自治研究的理论出发点。而观之于现在的村民自治研究，也犯了在民主理论与民主形式上的相似的毛病：要么是缺乏对民主含义的最终阐述而只作描述性的说明；要么是连同“自治”一起搬用西方一套民主理论而置中国的现实于不顾；还有的是在假是而非的推论终端上骤然冒出一个“民主”来……。因而以民主理论及其下的民主形式和民主实践的研究就应该成为今后此方面的焦点。而村民自治中的“自治”理论恐怕也要有一个从形式理论走向政治理论和实践理论的过程，因为在既有的自治理论中，也要么是局限于外延界说；要么是偷梁换柱，用“地方自治”或“群众自治”取代村民自治，而且还将它同“群众专政”联系起来②，这显然也是不科学的。因为在国家层面，与中央相对的地方层面上的自治理论与中国基层社会的村民自治之间不存在理论实践品格上的同一性；而且从实际制度内容来看，它与“村民”之间恐怕也没有一个进一步细分的理由，而是一个整体，因而有关村民自治含义的界定恐怕也需要我们继续努力。在研究方法上，对村民自治的研究也表现出很强的局限性，仅限于制度分析、总结—经验分析两个方面。前者有一个基本的理论假设是必须在制度成为社会通用规则的前提下，而它又背离了发展的理论这一基本的学术价值观，使得实践中的理论更是缺乏理论意义；后者仅是对事实的描述及作以学术性的总结，这又可能染上新实证主义或批判理性主义的倾向，而且得出的结论很难上升到理论的层次，因为它还缺乏一个反哺于社会实践并最终获得论证的过程。因而在缺乏两在基本理论前提的情况下研究村民自治，其理论的一般性就会是一个长期地历史过程，因而有关村民自治的研究尚需进一步的努力。

但我们并不能就此而忽略有关村民自治研究方面所取得的成就，这又主要表现在：（1）村民自治研究拓宽了政治学研究领域，使得政治学研究从上层转向基层，从宏观走向微观，从国家制度层面走向基层社会制度，从私有领域走向世俗化层面；（2）村民自治研究促进了对政治学基本理论的进一步关怀，加深了政治学研究。在人们关注基础民主实践的时候，就不得不思考这么一个问题：同是政治学研究，为什么国家层面同基层层面存在着脱节或是错位的现象？是历史的嘲弄还是学校的非最终端化？如是，对既有政治学理论的反思就可能促使学术界更进一步地寻求解释政治现象的一般理论。在研究方法上，对政治学研究的既有方法更是一场严峻的考验。因为从方法论的角度来考虑，它应该比政治学理论更具有普遍性，这无疑又会加深对政治学的研究。（3）社会科学的意义应在于它的实践品格。村民自治研究通过学术理论上的规范和引导功能作用的发挥，可以促进乡村的村民自治运动更进一步向民主化、制度化方向发展，这有利于我国的政治现代化进程；（4）它能促使政治学学者在进行科学研究时更加警醒和学术学术自觉，从而有有利于政治学研究的进一步发展。

三、社会实践上的村民自治

这十多年是村民自治全面推进的十年。1982年通过的新宪法正式认可了村委会作为农村基层群众自治组织的全法地位。到1985年初，中央政府宣布建立村民委员会的工作已基本完成，全国共建立了948628个村委会。1987年11月，全国人大常委会通过了《村组（试行）》，并于次年6月1起实施，至1997年底，据民政部统计资料显示，村民自治示范村的数量已达到82266个③。去年6月九届人大常委会将《村组法》从试行经过立法程序发展为正式法律后，村民自治进程的范围更广，对此社会各界的反应不一。对其评价主要有以下四种：（1）赞扬支持者。这主要包括绝大部分学者、立志进行民主政治体制改革的政府官员、相对比较富裕或富裕地区的农民。学者给予高度关注是认为它有可能成为中国民主政治的原生点或突破口；而且还有一部分社会学者认为它能解决农村尚存的诸多社会问题。部分政府官员主张并在农村推行村民自治是因为这是法律制度上的安排；难能可贵的是确有一部分官员也想通过农村自身的再组织化来实现经济的发展和社会的进步。而手中选票与口袋中金钱的直接的利益关联使得富裕地区的农民对村民自治表现出高度的积极性，参与的程度也很高，特别是在闽浙地区，村民参选率在89、91、94、97年分别达到81%、97.3%、97.9%、90.1%④。

（2）持怀疑态度者。这主要指学术界极少数人。但从实际情况来考察也确实情有可原，因为中国的村民自治是一项前途未卜的社会实践⑤。而且就是在广大农村地区村民自治的推行

过程中，有些政府官员对此也抱有怀疑态度，原因大概也可以用四个字来说明—前途未卜。

（3）不赞成、不支持者。绝大部分政府官员，特别是党组织负责人、乡镇领导通常都持这种态度。因为它使乡镇的权力末梢缺乏行之有效的根基，国家的行政任务缺乏厚实的汲取资源，还难以搞出政绩；而且作为既得利益者，他们也不愿意就这么推动能带来利益收入的权力资源。农村中的党组织作为村落权力网络的核心也不愿意推动昔日的显赫希望在上级权威延伸的场域中再内生出一个新生的社会力量。而有些地区 村组织负责人也因为“不能公开的事实”而反对推行村民自治。（4）尚无明显倾向者。这主要是指那些还没有实行村民自治或村民自治刚刚起步的乡村。因为受国家行政体制的约束，广东等省的农村地区今年刚刚改变村公所制、管理区制等，开始进行真正意义上的第一次村委会换届选举，因而村民自治实践开始，对村民自治的态度参数尚不明确。

尽管对社会实践上的村民自治众说纷纭，但以下四点却是我们应该肯定的：（1）村民自治范围和规模都在不断扩大，并有遍布全国广大农村之势。连前几年实行管理区制等准行政体制的农村也在积极地推行村民自治，这不能说完全是政府的行为，因为不能获得广大群众认可的法律在施行过程中是难以获得民众的支持和响应。而且虽然这一法律从试行到正式通过再到全面推行经历了十多年的时间，但也没有哪一部法律具有如此深入广大人民群众之心的效力潜能，这也从侧面反衬了法律权威地位的上升。毫无疑问，它有利于促进我国的法制化和现代化进程。（2）村民自治是一场民主的社会实践，但更是一场法律的社会实践（第一个方面也说明了这一点）。在广大农村地区推行村民自治的过程，也就是《村组法》的实施贯彻过程。在农村搞村委会换届选举，其依据来源于法律，其程序的制定、操作及确定等一整套动作全都来源于《村组法》对村民选举程序及规范的规定；而且有些地方进行了几次选举或是认为选举结果不合法，也是以《村组法》作为武器。因而在实行村民自治实践的过程中，广大人民群众通过学习法律，知晓法律并掌握法律和运用法律，了解了作为一个村民（乃至一个国家的公民）应该享受的权利和必须履行的义务，这无疑会增强村民的法制观念，同样有利于我国的法制建设和现代化建设。（3）操练了民主，增强基层群众的民主观念，培育了国家民主化进程的温床。美国卡特中心观摩员罗伯特·帕斯在观看了吉林省农安县会隆镇谷空岭村的村委会选举后，语出惊人：这就是民主。话虽不多，但最简单的操作也许就包含了最深层次的文化和理论意义。通过参与选举，村民就能够明白，民主要村民自治中就是让村民自己参与管理好自己的事，而这其中首要的就是要选举出能够代表自己说话的村庄当家人，其后的民主管理、民主决策和民主监督等民主活动，也从日常生活的角度或方式上潜移默化了村民的民主习惯，培育了他们的民主意识，增强他们的民主观念。而且我们也确信，如果每位公民都具有了很高程度的民主理念，中国民主的现代化进程无疑也会加快步伐。

（4）从社会现实来看，村民自治确也能缓和一些社会矛盾，解决一些不正常的社会问题。如家庭势力问题，陕西咸阳约台乡在实行村民选举后，选举出了一个乡村能人，遇事大家就相互协商，社会从此也就安定了；村干部腐败问题，在进行村民自治后，有村民、村民代表、村民议事会、民主监事会等权利个体和组织监督村干部的行为，财务公开制度和监督制度等也有效地防止了村干部利用村庄公共权力谋取私利的动机和行为，村干部行贿受贿等腐败问题有所缓和，而且这还有利于营造社会公平公正氛围，有助于和谐社会关系的建立；三乱（乱收费、乱罚款、乱摊派）问题也得到了有效制止……等等。

但是作为政治学研究者，就应该从学术境界的高度来评价村民自治。因为自市场经济体制建立以来，经济上的自由与民主就自然酝酿着政治上的民主，而作为农村经济体制改革后地位改变幅度最大的农民在享有经济自主性的同时，就不可避免地要总是鼎政治，因而这里不存在有或无的总是而仅仅是程度不同而已。同时，农村的村民自治从积极意义来说确实是一场

社会民主实践，因而，它是在没有民主传统的农村社会操练民主，通过行动的功能来达到提高村民民主素质的作用。这与市场化、民主化的浪潮不谋而合，也与我国的法治进程、政治世俗化进程相互傍依。因而，我们也期望它能成为中国民主政治的原生点或突破口。