20140730_人民政协网—哈尔滨太平污水处理厂：“PPP”的苦乐年华

第一篇：20140730_人民政协网—哈尔滨太平污水处理厂：“PPP”的苦乐年华

人民政协网—哈尔滨太平污水处理厂：“PPP”的苦乐年华

2014-07-30 在基础设施等领域实施鼓励社会资本投资的示范项目是落实今年中央政府工作报告的重要举措，有利于优化投资结构、激发市场活力、促进经济持续健康发展。5月18日，国家发展改革委发布首批80个基础设施等领域鼓励社会投资项目，其中并没有污水处理项目，事实上，此类市政公用事业市场化项目已积累了十多年的经验，其经验教训值得当下PPP模式借鉴。

PPP模式是英文Public-Private-Partnerships的简写，中文直译为“公私合伙制”。它是政府与社会资本合作模式，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

上世纪90年代，在一些基础设施建设领域引入的BOT（建设-经营-移交）、BT（建设-移交）、BOO（建设-拥有-经营）等公私合作管理模式都属于PPP模式的一种。去年底全国财政工作会议后，财政部从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。

“当时是以0.598元/吨的价格中标的，按最初的项目测算，项目实施以后就要面临亏损。但是，一年后，我们没有亏损还实现盈利。现在项目运营快10年了，没有出现过水质不达标的问题。”7月9日下午两点，在北京的一个宾馆会议室里，哈尔滨太平污水处理厂总经理朴庸健娓娓道来。

此间，是中国财政学会公私合作研究专业委员会的第三期PPP研讨会，朴庸健正与台下的听众分享BOT项目经验。台下是近200人的听众，他们来自政府部门、银行、基金、咨询评估机构、央企、民企、媒体。

2004年5月，清华同方（哈尔滨）水务有限公司成立，通过BOT模式（建设-经营-转让）运营哈尔滨太平污水处理厂。目前，该公司发展成为龙江环保集团股份有限公司，朴庸健说，截至2013年，集团有近30个污水处理厂以及城镇供水项目直接采用了哈尔滨太平污水处理厂模式。

■■市场机制是关键

2003年9月，哈尔滨市政府采用公开招标的方式推出哈尔滨太平污水处理厂BOT项目。经过激烈竞争，清华同方股份有限公司与北美环境技术有限公司组成的联合体最终以0.598元/吨污水处理服务费中标。

2004年年初，太平污水处理厂由清华同方（哈尔滨）水务有限公司负责建设，日处理污水32.5万吨，特许经营期为25年。

一直以来，绿化、污水处理等公共服务由政府提供，然而，随着公共需求不断增长，政府资金投入变得捉襟见肘甚至难以为继。政府引进社会资本参与其中，是为了缓解供求矛盾。

在经济还不太发达的东北地区搞这样一个项目，业内极其轰动。这之前，哈尔滨的污水处理厂全部是国营，太平污水处理厂立项之前，哈尔滨还刚建成了一家国资污水处理厂。

是否能走得下去？朴庸健既有底也没底。他说：“首先是解决理念的问题，这体现在政府的放权与放手。其次才是市场化的管理手段带来效益。”

2004年5月1日，《市政公用事业特许经营管理办法》正式实施，显然透露出了政府部门转变管理方式的态度。1995年以前，市场化机制主要在电厂、高速公路基础设施领域采用；1995年到2009年间，开始在污水处理、垃圾处理等领域实施。太平污水处理厂BOT项目是应政策而生。

太平污水处理厂与政府部门的磨合伴随着政府屡屡发生的人事变动起起伏伏，朴庸健没有多谈，虽然某些深层次的问题至今博弈不断，但10年磨合下来，政企双方的沟通已基本不存在障碍。

总结太平污水处理厂“有底”的经验，中国财政学会PPP专业委员会常务委员、大岳咨询有限公司总经理金永祥认为，PPP模式的本质是市场机制，太平污水处理厂是充分竞争的产物，政府也充分重视了市场，其结果是政府需要的污水处理的效率提高了，企业也受益了。

金永祥曾经为若干城市提供过数百个基础设施投资项目咨询，点评完太平污水处理厂，他提到了PPP模式的盲区。

比如，在有些地区，社会资本与政府协调好，由社会资本与政府的一个下属机构成立一个合资公司，然后由合资公司不经竞争就直接做政府推出的一些项目。

“虽然表面上具备公私合作的特点，但它缺乏市场机制的竞争，还是无法提

高效率，这不是真正的PPP模式。所以大家可以看到，这种项目十中有九成本高，代价大，甚至比传统体制下的运营模式更浪费。也有这样的可能，特殊情况下，用这种方式也是合理的，但一定要有特殊的监管程序。”

“我们要防止好经被念歪了。”金永祥说。■■向管理要效益

资本是逐利的，污水处理等准公共产品之所以能够市场化，就在于它能够给企业带来长期稳定的收益，其产业链条中的深度开发，也能带来收益。PPP模式吸引资本的魅力正在于此。

市场化管理是企业的重头戏，当时天津、青岛的污水处理服务费价格都在2元左右，这个0.598元的中标价格显然风险巨大。如果按当时哈尔滨国营厂的运营成本测算，厂子一运营就会面临着千万元级别的巨亏。一些投资人也有点将信将疑。

朴庸健说，企业只能在建设模式、管理模式上找出路。他们采用了特殊的建设管理方法，严格执行一把手负责制，最终将一般在两至三年的建设工期压缩至一年半；在管理模式上则采用了精细的“卡式管理”，员工定岗定责，手持一卡，定时在各个管理点巡检设备，巡检的时间、巡视的周期及巡检发现的各管理点运行状态，均记录在中央控制室。此外，当时哈尔滨水务领域没有专业的维修团队，太平污水处理厂采取了向一家军工企业购买服务的委托制，从而确保了设备的安全维护。

以控制人力成本为例，当时同等规模的哈尔滨水务企业的标配员工数大约160人左右，太平污水处理厂配备最多时只有44人。通过理顺管理流程与科学规划，朴庸健仅此一项就一年省下一大笔。

“这么多人的综合费用，一年需要600多万元。”朴庸健说。加上委托设备维护，组建维修队伍的费用也省了下来。

第一年运营下来，太平污水处理厂盈利750万元，成功地控制住了成本。现在，太平污水处理厂同时开展污泥污水处理中的污泥无害化处理，污泥发酵成肥料，肥料卖出，又成了公司的另一笔收入。

■■政策落地得越快 合作就走得更规范

“污水处理行业市场化进程走了十多年，在各种不同的层面，我们期待这个行业形成一些规则。”朴庸健说。

在他看来，市政公共事业市场化进程中的问题不少。比如公益性微利行业贷款不应按一般工业项目评估、应收取污泥处理费、企业社会责任与政府公共责任如何界定、政府欠费怎么办等问题，都需要统一的规则。

朴庸健特别举例说，PPP模式把政府资源、社会资源、企业资源有机结合，梳理出一些监管和被监管，指导和被指导的经验，其中最关键的是建立企业和政府之间的支付体系。但是，从全国来看，政府自来水费的支付体系建设并不完善。

他们调查发现，全国大部分地方政府按月足额支付污水处理费的基本很少，如果政府拖延交费时间太久，企业运营就会出现难题。

去年10月，国务院总理李克强签署《城镇排水与污水处理条例》，条例第三十三条明确了两条原则，污水处理费要纳入地方财政预算管理及财政兜底。

对此，朴庸健感慨道：“近年来，国家在这一行业给予了大量的政策支持，但政策在基层一线落地的速度有待提高。”

“这些都需要配套的顶层设计，要有立法和与法律配套的条例、指南、示范合同等，在操作层面应该有细则。”朴庸健说。

今年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中指出，将制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目。制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法。

PPP是落实特许经营制度的主要方式，金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发等领域的PPP虽不是从零开始，但是，从总体上讲，实践经验少于起步较早的公用事业PPP。朴庸健关注的那些配套顶层设计的问题同样存在于这些领域。

记者在第十二届全国人民代表大会常务委员会立法规划公报中查到，《基础设施和公用事业特许经营法》已被列入“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议”的第二类项目。

而财政部已成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，正在积极开展PPP培训、选取试点等工作。

在今年的全国两会上，全国工商联也根据非公有制企业进入特许经营领域存

在的一些问题提出了提案。

在地方，实践升温也很快。5月下旬，普邦园林公司的公告称，公司与淮安市白马湖规划建设管理办公室签署《淮安市白马湖森林公园项目PPP合作协议》，投资概算不超过10亿元。

战略、实践、理论等层面呈现持续升温的态势，“乐”展现其中；PPP如何走，如何更好地厘清政府与市场的关系，这样的“苦”该如何化解？朴庸健说：“政府、企业都要冷静应对。”

第二篇：污水处理厂及其配套管网-PPP项目合同(编制大纲)

污水处理厂及其配套管网-PPP项目

合同

PPP项目合同体系的合同组成

在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间哒权利义务关系，这些合同构成了PPP项目的基本合同体系。根据项目特点的不同，相应的合同体系也会不同。PPP项目的基本合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同(包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同以及产品或服务购买合同等)、融资合同和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。在PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在一定的“传导关系”。

1.PPP项目合同

PPP项目合同是项目实施机构与中选社会资本签订(若需要成立专门项目公司，则由项目实施机构与项目公司签订)的约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议。其目的是在项目实施机构与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利、妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。

2.股东协议

股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。股东协议通常包括以下主要条款：前提条件，项目公司的设立和融资，项目公司的经营范围，股东权利，履行PPP项目合同的股东承诺，股东的商业计划，股权转让，股东会、董事会、监事会组成及其职权范围，股息分配，违约，终止及终止后处理机制，不可抗力，适用法律和争议解决等。

3.履约合同

(1)工程承包合同。项目公司一般只作为融资主体和项目管理者而有本身不一定具备自行设计、采购、建设项目的条件，因此可能会将全部或部分设计、采购、建设工作委托给工程承包商，并签订工程承包合同。项目公司可以与单一承包商签订总承包合同，也可以分别与不同承包商签订合同。承包商的选择要遵循相关法律、法规的规定。由于工程承包合同的履行情况往往直接影响PPP项目合同的履行，进而影响项目的贷款偿还和收益情况。因此，为了有效转移项目建设期间的风险，项目公司通常会与承包商签订一个固定价格、固定工期的“交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移给承包商。此外，工程承包合同中通常还会包括履约担保和违约金条款，进一步督促承包商妥善履行合同义务。

(2)运营服务合同。根据PPP项目运营内容和项目公司管理能力的不同，项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的运营商，并与其签订运营服务合同。具体操作中，运营维护事务的外包可能需要事先征得政府方的同意。但是，PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。

(3)原料供应合同。有些PPP项日在运营阶段对原料的需求量很大，原料成本在整个项目运营成本中占比较大，同时受价格波动、市场供给不足等影响又无法保证能够随时在公开市场上以平稳价格获取原材料，继而可能会影响整个项目的持续稳定运营，如燃 煤 电 厂项目中的煤 炭。因此，为了防控原料供应风险，项目公司通常会与原料的主要供应商签订长期原料供应合同，并约定个相对稳定的原料价格。原料供应合同一般会包括以下条款：交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。除上述一般性条款外，原料供应合同通常还会包括“照供不误”条款，即要求供应商以稳定的价格、稳定的品质为项目提供长期、稳定的原料。

(4)产品或服务购买合同。在PPP项目中，项目公司的主要投资收益来源于项目提供的产品或服务的销售收入。因此，保证项目产品或服务有稳定的销售对象，对于项目公司而言十分重要。根据PPP项目付费机制的不同，项目产品或服务的购买者可能是政府，也可能是最终使用者。以政府付费的供 电项目为例，政府的电 力主管部门或国有电 力公司通常会事先与项目公司签订电力购买协议，约定双方的购电和供电义务。此外，在一些产品购买合同中，还会包括“照付不议”条款，即项目公司与产品的购买者约定一个最低采购量，只要项目公司按照该最低采购量供应产品，不论购买者是否需要采购该产品均应按照该最低采购量支付相应价款。

4.融资合同

从广义上讲，融资合同包括项目公司与贷款方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与贷款方签订的担保合同、政府与贷款方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合同，一般包括陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等条款。同时，出于贷款安全性的考虑，贷款方往往要求项目公司以其财产或其他权益进行抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保，或由政府作出某种承诺，这些融资保障措施通常会在担保合同、直接介入协议以及PPP项目合同中具体体现。

5.保险合同

由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营等不同阶段、不同类型的风险分别投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、建筑工程险、针对设计或其他专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、第三人责任险、政治风险保险等。

6.其他合同

PPP项目中还可能会涉及其他的合同，如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同等。

污水处理厂及其配套管网-PPP项目合同模板：

本合同于2017年【X】月【X】日由下列双方在XX市签订： 甲方：XXXX，系按照中华人民共和国法律正式组织和存续的XXX机构，其住所为XXXXX，法定代表人为XXX；

乙方：XXXX，系按照其注册地法律设立、登记、注册及运作的有限责任公司/股份有限公司，其住所为XXXX，法定代表人为XX。待XXXX成立项目公司，并由项目公司与甲方签署本合同的补充协议后，乙方即指项目公司。第一条 定义与解释 1.1 定义 1.2 解释

第二条 声明与保证 2.1 甲方的声明与保证 2.2 乙方的声明与保证 2.3 各方的声明与保证 2.4 违反声明与保证

第三条 污水处理厂及其配套管网PPP项目的合作范围和期限 3.1 污水处理厂及其配套管网项目概况 3.2 污水处理厂及其配套管网项目的合作范围 3.3 甲方前期投资的确认

3.4 污水处理厂及其配套管网项目合作的排他性 3.5 污水处理厂及其配套管网项目合作期限 第四条 前提条件

4.1 履行本合同的前提条件 4.2 前提条件的期限 4.3 前提条件的放弃 4.4 前提条件未实现 第五条 项目融资 5.1 乙方的融资责任 5.2 融资担保 5.3 甲方对融资的支持

第六条 污水处理厂及其配套管网的土地指标和土地出让 第七条 项目建设进度 7.1 首期启动资金

7.2 污水处理厂及其配套管网项目实施进度 第八条 运营和维护

8.1 污水处理厂及其配套管网项目公司经营计划及财务资料的报告

8.2 污水处理厂及其配套管网项目设施的运营和维护 8.3 运营协调委员会 8.4 审计部门的监管 8.5 履行义务 第九条 产业发展服务 第十条 污水处理厂及其配套管网项目公司的成立及股权转让的限制

10.1 污水处理厂及其配套管网项目公司成立 10.2 股权变更的限制

第十一条 政府购买服务的付费机制 第十二条 履约担保 第十三条 双方承诺 13.1 甲方的承诺 13.2 乙方的承诺 13.3 双方承诺 第十四条 保险 14.1 保险义务 14.2 需购买的险种

第十五条 守法义务及法律变更和政府行为 15.1 守法义务

15.2 法律变更和政府行为

15.3 不视为法律变更及政府行为的情形 第十六条 不可抗力 16.1 不可抗力事件

16.2 不可抗力事件发生期间各方权利和义务 16.3 不可抗力事件的处理 第十七条 甲方的监督与临时接管 17.1 甲方的监督权

17.2 污水处理厂及其配套管网项目质量管理 17.3 中期评估

17.4 甲方临时接管的权利

第十八条 违约、提前终止及终止后处理机制 18.1 违约与赔偿 18.2 提前终止及处理机制

第十九条 污水处理厂及其配套管网项目移交 19.1 期满移交 19.2 移交程序 19.3 提前终止的移交 第二十条 争议解决及法律适用 20.1 争议的解决 20.2 法律的适用 第二十一条 其它 21.1 环境保护 21.2 保密条款 21.3 税收优惠 21.4 通知 21.5 合同的文字 21.6 合同的生效 21.7 合同的补充 21.8 合同的附件

签署页】

本合同由以下双方于二零一七年X月X日在XX省XX市签署，以兹为证：

甲方：（盖章）乙方：（盖章）

法定代表人/授权代表： 法定代表人/授权代表：

第三篇：政府和社会资本合作模式(PPP)-污水处理厂网一体项目可行性研究报告(编制大纲)

政府和社会资本合作模式（PPP）-污水处理厂网一体项目可行性研究报告

编制单位：北京智博睿投资咨询有限公司

0 PPP（Private-Public-Partnership），即：公私伙伴关系，是指公共部门为提供某种公共物品或公共服务，以特许经营权协议为基础而建立起来的一种长期合作关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来明确双方的权利和义务，以确保项目的顺利完成。在这种关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。

PPP模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权，将市场中的竞争机制引入基础设施建设中，以期达到更有效地提供公共服务的目的。PPP代表的是一个完整的项目融资概念。政府并不是把所有项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。政府的公共部门与私人参与者以特许经营协议为基础进行合作，与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同，他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿项目的整个过程。

PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私营部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。项目机构目标层次如下表所示。

项目机构目标分解表

PPP模式运作结构图

报告目录

第一章 污水处理厂网一体项目概况 第一节 污水处理厂网一体项目基本情况 第二节 污水处理厂网一体项目可行性研究结论 第三节 编制依据和原则

第二章 PPP项目模式介绍、必要性及可行性分析 第一节 PPP项目模式概述

PPP模式基本运作流程图

第二节 污水处理厂网一体项目采取PPP模式的必要性分析 第三节 污水处理厂网一体项目采取PPP模式的可行性分析 第四节 必要性与可行性分析结论

第三章 污水处理厂网一体项目建设背景、必要性及可行性分析 第一节 污水处理厂网一体项目建设背景 第二节 污水处理厂网一体项目建设必要性分析 第三节 污水处理厂网一体项目建设可行性分析 第四节 必要性与可行性分析结论

第四章 污水处理厂网一体项目市场发展分析 第一节 中国污水处理厂网一体业发展现状分析 第二节 项目地污水处理厂网一体发展现状分析 第三节 污水处理厂网一体市场分析 第四节 污水处理厂网一体市场分析结论

第五章 污水处理厂网一体项目选址及区位条件 第一节 污水处理厂网一体项目选址 第二节 污水处理厂网一体项目区位条件 第三节 污水处理厂网一体项目选址结论

第六章 污水处理厂网一体项目建设和发展规划

第一节 污水处理厂网一体项目建设发展指导思想及规划设计原则 第二节 污水处理厂网一体项目发展及建设内容 第三节 污水处理厂网一体项目运营方案规划 第四节 土建工程 第五节 公辅工程

第七章 环境保护

第一节 执行标准及排放标准

第二节 主要污染源、污染物及防治措施

第八章 职业安全与卫生及消防设施方案 第一节 劳动安全与卫生 第二节 职业安全 第三节 消防设施及方案 第四节 防范措施

第九章 节能方案分析 第一节 用能标准和节能规范 第二节 节能措施

第三节 污水处理厂网一体项目能耗分析

第十章 建设期限和实施的进度安排 第一节 污水处理厂网一体项目施工组织措施 第二节 污水处理厂网一体项目实施进度

第十一章 污水处理厂网一体项目组织管理与运行 第一节 污水处理厂网一体项目组织管理 第二节 劳动定员和人员培训

第十二章 投资估算和资金筹措 第一节 估算范围 第二节 投资估算依据 第三节 投资估算 第四节 资金筹措

第十三章 财务效益、经济和社会效益评价 第一节 财务评价 第二节 财务评价指标

第三节 污水处理厂网一体项目还款能力分析 第四节 污水处理厂网一体项目盈亏平衡及敏感性分析 第五节 政府及社会资本经济效益分析 第六节 财务评价结论

第十四章 社会及生态效益分析 第一节 社会效益 第二节 社会效益综合评价

第十五章 污水处理厂网一体项目风险分析及规避建议 第一节 污水处理厂网一体项目开发过程中潜在的风险及防范 第二节 污水处理厂网一体项目本身潜在的风险及防范 第三节 其他风险

第十六章 污水处理厂网一体项目结论及建议 第一节 结论 第二节 建议

附表:

第四篇：广东汕头市6座污水处理厂PPP案例全解析

广东汕头市6座污水处理厂PPP案例全解析

2015年，PPP项目数量呈现“井喷”之势，中国投资咨询作为PPP咨询的国家队，承担着国内各地区不同领域PPP项目的咨询服务，并得到了客户的高度认可。新年之际，为了感谢广大微友们一如既往的关注和支持，我们将隆重推出“PPP大礼包”，不定期遴选PPP项目中的优秀案例反馈给大家，以飨读者。

汕头市6座污水厂PPP项目是广东省第一例污水处理设施PPP项目，由广东省住房城乡建设厅牵头组织实施PPP模式、中国投资咨询有限责任公司（以下简称中国投资咨询公司）担任PPP咨询顾问。项目内容主要包括汕头市潮阳区、潮南区等6座乡镇污水处理厂及配套管网的建设和运营。项目自2014年12月开始筹划，省、市、区三级政府紧密协作，借助中国投资咨询公司的专业服务，进行诸多创新尝试，助推汕头市引入了国内顶尖水务环保企业投资，将减轻政府当期财政压力、提高运营效率，为广东省乃至全国范围内采用PPP模式推进环保基础建设积累了宝贵经验。

广东省经过长期的工业发展后，环境污染严重，环境类基础设施如污水污泥处理、垃圾处理设施建设运营相对滞后。据该省住建厅初步统计，广东省粤东西北1023个乡镇中，有886个乡镇尚无污水处理设施，涉及项目总投资超过1000亿，全省范围内亟需通过PPP模式借力社会资本，来快速解决环保类基础设施的建设问题。

广东省住房与城乡建设厅希望利用PPP模式，在全省范围内推进一批环保类基础设施的建设，其中又以污水处理设施建设项目为主。由于PPP项目经验不足，广东省住建厅迫切希望打造一个成功案例，作为在全省范围内推广PPP模式的样本。为此，由广东省住建厅牵头、汕头市政府及项目相关区政府等具体组织实施的“汕头市6座污水厂PPP项目”（后简称“本项目”）应运而生，并邀请中国投资咨询公司项目的PPP咨询顾问。项目于2014年底正式开始筹备工作，是广东省首个环保产业PPP试点项目，将为广东省制定相关规范性政策提供经验。

项目过程及成果

一、编制项目实施方案

2014年12月，经广东省住房城乡建设厅的介绍，中国投资咨询公司的项目团队（以下简称“项目团队”）首次接触汕头市政府方代表，与汕头市环保局、市污水处理管理中心就汕头项目的基本信息进行沟通。之后，在汕头市环保局的组织和协调下，项目团队与汕头市环保局、潮南区及潮阳区政府在市环保局进行了关于本项目信息和需求的讨论会议，并正式展开了项目实施方案编制工作。并在汕头市环保局、市污水处理管理中心的组织下，与潮南区及潮阳区政府的各相关部门召开了10多次沟通、讨论会，针对项目实施方案进行逐条研究、确认。

二、协助编制财政承受能力与物有所值报告

在汕头项目前期准备阶段，财政部尚未颁布详细的物有所值与财政承受能力的操作指引。项目团队结合多年项目实践经验，根据对于财政部相关政策文件的理解，率先尝试帮助汕头市、区政府探索两项评估方案的编制工作。

2015年1月，项目团队协助潮南及潮阳区财政局完成本项目物有所值及财政承受能力评估工作。2月中旬，两区财政局分别完成了本项目的物有所值和财政承受能力的评估工作，并将相应的物有所值及财政承受能力评估报告上报至两区政府审批。经两区政府审批通过的物有所值和财政承受能力评估报告成为本项目发布资格预审公告前的重要文件基础。

三、编制招标文件与项目合同

项目招标文件与项目合同是PPP模式的重中之重，是整个项目顺利运行的法律保障。完善的招标文件及项目合同能够清晰地规定政府与社会资本双方的权利与义务，减少未来出现“扯皮”现象的可能。2015年2月中旬，在汕头项目实施方案通过省住建厅审批后，项目团队与广东省政府采购中心在实施方案的基础上，分别开始编制项目招标文件及合同文本。招标文件与合同文本的初稿编制完成后，在汕头市环保局、市污水处理管理中心的组织下，经与潮阳和潮南区政府展开多轮讨论，对其中的条款进行了逐一审查。2015年3月底项目团队编制完成本项目招标文件与4份合同定稿，并通过广东省政府采购中心的审核。

四、政府公开招标采购社会资本

由于前期工作到位，项目方案设计科学、可行，采购流程科学规范，2015年2月17日，本项目资格预审公告一经公布就吸引了包括柏林水务中国控股有限公司及中铁四局集团有限公司（联合体）、北京碧水源科技股份有限公司、北京城市排水集团有限责任公司及博天环境集团股份有限公司（联合体）、北京桑德环境工程有限公司及桑德国际有限公司（联合体）、北京首创股份有限公司、北控水务（中国）投资有限公司、广东省广业资产经营有限公司、深圳市水务（集团）有限公司、中节能水务发展有限公司及中环保水务投资有限公司（联合体）、中山公用事业集团股份有限公司等11家国内知名水务环保企业的参与，市场竞争充分，实施效果显著。在2015年6月，本项目经过多轮政府采购流程后，最终正式确定北京碧水源科技股份有限公司中标项目第一包（潮南区3座污水厂），中标价为年付费总额5489.61万元；北京桑德环境工程有限公司和桑德国际有限公司（联合体）中标项目第二包（潮阳区3座污水处理厂），中标价为年付费总额5788.38万元。两家企业的中标报价较政府最高限价均大比例下浮，各项目报价平均下浮约33.4%，远超政府方预期和业内平均水平。

汕头PPP项目成功签约，成效显著，意义重大。对于政府方来说，缓解了财政压力，为欠发达地区推进污水垃圾等市政基础设施建设探索了一条新路子。通过采用合理的PPP模式，将总投资约15.6亿元的财政压力分摊到30年的项目建设运营维护期分支付，不但降低了政府负债，减轻了当期财政支出压力，而且平滑了间财政支出波动。同时，提高了当地污水处理设施建设和管理水平。

此次中标企业都是污水处理技术水平高、综合实力强、管理经验丰富的民营上市公司，对项目建设质量、运营绩效、回报机制、调价机制等提出了一系列规范化要求，有利于加快政府职能转变，充分发挥市场主体的技术和管理优势，实现政府和市场优势互补和双赢。

项目案例评述 PPP项目的运作流程主要包括方案设计、项目采购、协议谈判3大部分，各个部分环环相扣，每个环节的设计与实操都会影响项目最终的成果。作为PPP咨询机构，中国投资咨询的项目团队需要在深入了解项目特点的基础上，设计匹配性较强的运作模式，并把握项目的采购全流程，以此确保项目最终的成果落地，为政府与社会资本创造一个“公平、共赢”的交易结果。

一、项目难点分析

PPP咨询的主要工作之一是设计项目运作模式、交易结构和交易流程。针对不同的项目，要结合项目实际特点进行分析研判，抓住项目核心问题并相应予以解决，才能实现咨询结果最优化。本项目包括汕头市潮阳区、潮南区等6座乡镇污水处理厂及配套管网的建设，合计污水处理总规模26万吨/日，一期总规模13万吨/日，总投资15.6亿元。规模较大、项目分散，属于典型的乡镇污水处理厂项目。

相对于较为成熟的城市污水处理厂，乡镇污水处理厂项目普遍存在着建设、运营难的现象，以下四方面问题尤其突出：

第一，乡镇政府财政资金有限，难以支撑污水处理厂项目的建设、运营。乡镇地区政府自身经济实力薄弱，污水处理费征收难度大，仅靠财政收入难以负担污水处理厂的建设、运营成本。“新增项目没钱建、存量项目用不起”成为各地乡镇污水处理厂项目的常态。

第二，乡镇污水厂项目规模效应差，投资吸引力弱。乡镇污水处理厂处理规模较小，进水水质复杂，配套管网工程量大，所以项目总投资较大、运行成本高、规模效应差，难以吸引社会资本。

第三，配套管网建设滞后，影响厂区运营。由于配套管网投资额相对较大、缺少运营收入，传统PPP项目较少纳入管网建设，导致管网工程建设资金较难筹集，管网建设严重滞后，大量乡镇污水处理厂由于无配套管网而常年“晒太阳”。

第四，乡镇政府缺乏配套支持，难以科学管理。污水处理设施“三分建设、七分管理”，管理驱动才能保证治理成效。乡镇政府往往缺乏与污水处理相关的专业机构、管理人才或技术人员，无法进行有效科学管理，污水治理成效堪忧。

图1项目PPP模式框架图

二、项目实施方案设计

为切实解决乡镇污水处理项目难题，中国投资咨询项目团队与广东省住建厅、汕头市环保局、潮阳区及潮南区政府相关部门进行了多轮沟通，结合乡镇污水厂项目的具体特点，有针对性地设计“厂网一体、同步运作、多项目捆绑”的创新PPP模式（详见图1）：即本项目特许经营期30年，在项目特许经营期内，由社会资本负责完成项目设施（包括厂区及管网）的设计、投资、建设、运营和维护，提供污水处理和管网运营服务，并向政府收取污水处理费和管网运营维护费。政府方负责监督、管理社会资本提供的服务，依照项目协议约定向其支付污水处理费和管网运营维护费。

本方案针对性地设计了以下三方面的创新，来解决乡镇污水处理厂项目建设、运营难题： 第一，PPP模式运作配套管网项目。污水管网是典型的非经营性基础设施项目，如何灵活运用PPP模式解决非污水管网的建设和运营难题，是实施方案的核心。本项目采用DBFOT（设计-建设-融资-运营-移交）模式，在项目特许经营期内，由社会资本负责厂区及配套管网的优化设计、投资、建设及运营维护，政府方基于运营绩效向其支付污水管网运营维护费，合作期满后，社会资本将管网设施无偿移交给政府。此模式通过政府直接购买服务的方式解决了配套管网建设运营难题，为乡镇污水厂配套管网建设提供了一种新思路。

第二，厂网一体同步运作。2015年2月，财政部、住房城乡建设部联合印发《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号），指出“城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营”。为落实“厂网一体”的政策精神，并解决乡镇污水厂管网建设落后导致整个项目难以运营的问题，本项目采用“厂网一体、同步运作、单独核算”的机制。一方面，采用DBFOT模式赋予社会资本工作灵活性，统筹安排资金与工程规划，真正做到配套管网与污水处理厂同步设计、同步建设、同步投运；另一方面，鉴于污水厂处理厂区与管网的工程性质、技术要求、运营维护模式、付费及调价机制等均存在较大差异。因此，将厂区与配套管网项目分开运作、单独核算，并将本项目中6个污水处理厂分开核算，便于政府方进行差异化、针对性管理。

第三，多项目捆绑招标，发挥规模效应。单个乡镇污水处理厂投资规模较小、建设较为复杂，对于水务企业投资吸引力较差。为增强项目的吸引力，发挥规模效应，引入资金实力雄厚，运营管理经验丰富的社会资本，保障项目建设质量，降低运营成本，本项目将汕头市内6座乡镇污水处理厂及配套管网捆绑招标，总体规模达到13万吨/日，总投资达15.6亿，充分发挥了规模效应，提高了项目对社会资本的吸引力。

三、项目采购环节规划

PPP项目的采购流程是确保项目能够成功落地的关键，是项目核心的交易环节，必须依法按规、合理公平地完成项目采购环节，才能实现“双赢”的效果。本项目的采购环节主要存在以下三方面的问题：

首先，传统工程类或服务类政府采购，项目内容单

一、流程制式化、条件规定落后，对招标平台与机构的要求较低。与传统采购相比，PPP项目采购需求、采购合同、项目评审等都更为复杂，竞争方式、合同管理等也存在一定的特殊性，同时，PPP项目往往采购金额较大，交易风险和采购成本更高，所以必须选择更具实力的专业采购平台，加强PPP项目采购流程的管理。

其次，本项目涉及省、市、区、镇四级政府，6座污水处理厂又分布在汕头市内6个不同乡镇，采购过程中会因为各主体意见不一致而产生大量沟通成本，甚至导致项目无法推进。规划采购流程时需提前考虑并相应解决这一矛盾。再次，本项目投资规模大、涉及地域广、建设困难多，且为省级试点项目，需要寻找在水务环保行业具有一定规模的龙头企业，而不是简单地通过最低价中标选择成本最低的投资人。

为了解决上述问题，高标准、严要求、科学规范地实施项目采购，中国投资咨询项目团队针对性地在采购环节中进行了以下三方面操作：

第一，选用省级采购平台，增加项目影响力。传统政府采购项目为方便实施，通常选择本地采购平台。本项目坚持高起点、高标准、严要求运作，选择在省级政府采购平台--广东省政府采购中心进行项目采购，采购全程得到了广东省住房城乡建设厅的监督与指导，公开公平操作，打消社会资本疑虑，增强项目影响力。

第二，实施机构与采购主体相分离，加强协调力度。本项目中创新性地将项目实施机构与采购主体相分离，增强各相关机构的协调力度。项目的实施机构为潮阳、潮南区环保局，而项目的采购主体则是汕头市环保局。由项目采购主体统筹负责采购工作，协调区政府、区主管部门、咨询机构及采购代理机构配合工作。这一架构强化了项目工作的协调力度，提高了沟通效率，同时增加了政府方信用水平，提升社会资本的投资信心。

第三，资格预审设置高门槛，避免“劣币驱逐良币”。本项目资格预审门槛设置高，目标企业定位为水务行业大型战略投资运营商，其必须具有雄厚的投融资能力和丰富的污水处理项目投资、运营经验。这一设计避免了“劣币驱逐良币”，即由于低水平公司恶意报价导致优质投资人无法中标。最终，11家国内顶级的水务公司参与并通过了资格预审，为实现合理、充分竞争奠定了基础。经验体会及建议

本项目在广东省以示范案例的形式得到广泛宣传，受到了政府、运营商与产业资本的一致认可。在操作本案例的过程中，项目团队有以下几点经验以供分享：

一、对症下药，针对性解决项目问题

PPP模式是一种广义的政企合作、项目开发的模式，并非一种简单、可复制的地方政府融资工具。为了顺利运作不同地域、不同行业、不同规则的项目，必须针对性地分析项目特点、难点，并相应给予解决方案。作为咨询中介公司，要在扎实理论与丰富经验的基础上，因地制宜、对症下药，真正发挥自身价值。

二、发挥规模性效应，提供项目投资吸引力

PPP模式尝试通过引入社会资本的方式来缓解地方政府的财政负担与投资压力，主要适用在财政负担较大的经济欠发达地区，但此类地区的潜在项目往往存在规模小、建设复杂、前期工作不足等各类问题，造成项目吸引力较差，无法吸引优质投资人，从而无法真正实现高质量的投资、建设、运营服务。在这种背景下，将一定数量的小规模项目打包，发挥规模效应，统一引入运营型或投资型社会资本，能够真正解决项目吸引力欠佳的问题。

三、寻找高质量合作伙伴，实现共赢

PPP咨询服务涉及政策、法律、财务、工程、专业技术等领域的经验、政府采购的操作、资本结构的熟悉，单纯通过一家中介机构“大包大揽”、提供全部服务是效率极低的模式。中国投资咨询应作为PPP咨询服务的牵头公司，寻找知名律所、采购平台、融资机构、设计院等高质量合作伙伴，以最小投入为客户提供最全面、优质服务，实现高投入产出比。同时，各类机构能够发挥集成效应和专业服务优势，以实现强强联手与合作共赢，从而为政府方提供更加科学合理的PPP咨询服务。

2015年可谓是PPP模式的元年，各地政府为推进基础设施建设，积极尝试各类PPP模式的项目。在PPP项目迅速发展的同时，必然会伴随着一系列问题。项目团队在本项目咨询的过程中，也发现了政府方在运作PPP项目时存在的几点问题：一是各地政府在推进PPP项目时进度不一，部分政府或对PPP的理解仍较粗浅、或仍处在等待和观望阶段、或对PPP的实际操作缺乏能力和经验。二是项目选择不合理，使用者付费的项目较少，部分项目的收益模式不够明确。对于项目涉及的政府财政补贴，也并未对政府财政承受能力做出客观评价。三是PPP项目在推进过程中仍存在部分政策障碍，如土地权属的问题、存量资产转让的流程与税费问题、当地平台公司能否参与本级政府PPP项目等问题。

在后续的PPP项目实施过程中，建议各地政府要抓紧政策梳理，规范政策解读；加强机制建设，明确管理主体；梳理政策障碍，及时寻求上级相关主管部门支持；做实项目筛选过程，寻找真正适宜采用PPP模式的项目。

第五篇：泵站污水处理厂建设PPP 项目-物有所值评价报告(编制大纲)

泵站污水处理厂建设PPP 项目-物有

所值评价报告

编制单位：北京智博睿投资咨询有限公司 PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部门-私人企业-合作”的模式）指的是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务，是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式。

PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。

PPP项目运营的一种形式

“物有所值”评价是PPP项目实施的前置条件，主要从三个层面进行评判，一是直观上的性价比最高，即价格和性能综合考虑最优；二是从全生命周期来衡量的价格最优，即从采购、使用到处理的全过程成本最低；三是综合经济、社会效益考虑的性价比最高，通过将质量、价格和效益进行权重分配后综合评价。

第一章 项目概况

一、泵站污水处理厂建设项目基本情况

（一）泵站污水处理厂建设项目背景

（二）泵站污水处理厂建设项目名称

（三）泵站污水处理厂建设项目位置与范围

（四）泵站污水处理厂建设项目建设内容规模及投资

（五）泵站污水处理厂建设项目实施进度

（六）泵站污水处理厂建设项目实施的必要性和可行性

1、泵站污水处理厂建设项目实施的必要性

2、泵站污水处理厂建设项目实施的可行性

二、泵站污水处理厂建设项目财务分析

（一）资金筹措

（二）泵站污水处理厂建设项目总成本与费用

（三）泵站污水处理厂建设项目收入 第二章 泵站污水处理厂建设项目运作方式

一、泵站污水处理厂建设项目实施机构、授权出资机构

二、泵站污水处理厂建设项目运作方式

三、泵站污水处理厂建设项目公司股权情况

四、授权及合作期限

（一）授权

（二）合作期限

五、风险分配框架

六、付费机制

（一）政府付费的内容(1)可用性付费（2)运营服务费

(二）政府对项目的支出责任（1）政府对本项目的资本金支出责任（2）运营期付费责任(3）政府支付方式

第三章 泵站污水处理厂建设项目物有所值定性评价

一、物有所值评价概述

二、物有所值定性评价主要内容

三、物有所值定性评价程序

四、物有所值定性评价指标及评分标准

（一）物有所值定性评价指标体系

（二）基本评价指标及评分标准

（三）补充评价指标及评分标准

五、物有所值定性评价意见及结论

（一）基本评价指标分析

1、全生命周期整合程度

2、风险识别与分配（1）组织机构风险（2）技术风险（3）工程风险（4）投资估算风险（5）资金风险（6）市场风险（7）政策风险（8）财务风险（9）不可抗力风险

3、绩效导向与鼓励创新

4、潜在竞争程度

5、政府机构能力

6、可融资性

（二）补充评价指标分析

1、泵站污水处理厂建设项目规模

2、预期使用寿命

3、泵站污水处理厂建设项目资产种类

（三）物有所值定性评价意见

（四）物有所值定性评价结论 第四章 物有所值定量分析

一、物有所值定量分析

二、设定参照项目

三、参数指标选择

四、计算建设和运营维护净成本

五、PPP 值计算

（一）股权投资支出

（二）运营补贴支出

（三）风险承担

（四）配套投入支出

（五）计算结果

（六）小结

（七）计算附表 附表

1、PSC 值计算表 附表

2、PPP 值计算表

附表

3、运营成本和运营收入明细表 附表

4、还本付息表

第五章 物有所值定性分析专家评审意见附件 附件

1、基本评价指标及评分标准 附件

2、补充评价指标及评分标准 附件

3、物有所值定性分析专家评分表 附件

4、物有所值定性分析专家评分汇总表 附件

5、物有所值定性分析专家意见