新形势下如何规范PPP项目运作（最终定稿）

第一篇：新形势下如何规范PPP项目运作

新形势下如何规范运作PPP项目

新出台的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（简称“92号文”）是继财政部规范地方政府举债融资行为，规范推进PPP项目健康发展的又一重磅文件，文件出台的意义在于进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，及时纠正PPP泛化滥用现象，防止PPP异化为新的融资平台，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源。这个文件也是对今年以来财政部官员多次公开场合强调PPP运行要规范与创新并举，抓规范、严监管、控风险、坚持可持续发展的具体落实。

围绕文件要求，结合PPP政策文件学习和实务操作经验，本文从实操视角，根据 “92号文”文件相关要求，谈谈如何做好PPP项目规范、整改运作，仅供大家一起交流。

一严格新项目入库标准

各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。存在下列情形之一的项目，不得入库：

（一）不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。

1、不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等。

整改情形：审核项目主体部分是否为纯商业属性；项目是否将房地产、招商引资等内容作为PPP项目的主体部分；项目是否将酒店、公寓、厂房等商业内容大张旗鼓地纳入PPP项目实施以平衡财务和现金流。

整改措施：根据发改投资[2014]2724号、2015年6月六部委联合颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等文件精神，将PPP项目周边的土地、商业等开发收益权作为PPP项目附属部分，成为项目补充性收益是合规的。因此政府部门在进行规范时不能将但凡涉及商业地产、房地产的项目全部认为需整改，而应该根据实际情况来定性。

而对于存在以上整改情形的项目，由于政府不负有提供义务，因此项目本身不适宜通过PPP模式来操作，而应该通过市场化方式来推进，应立即停止入库计划。

2、仅涉及工程建设，无运营内容。整改情形：审核政府付费类项目的实施方案和PPP合同中是否有明确的运营内容；项目产出说明中运营期产出物是否清晰提出或缺失；项目运营期绩效考核标准和付费挂钩办法是否缺失或无可操作性；项目是否采用传统的BT方式操作。

整改措施：对于存在以上情况的纯工程建设无运营内容类项目，建议对项目合作范围进行修改，变更项目运作模式，可在原项目范围基础之上，根据实际情况配比一定的运营服务或使用者付费内容，转化为“可用性付费+运维绩效服务”类或“可行性缺口补助类”的PPP项目。并提请财政部门及行业主管部门对新方案进行物有所值评价和财政承受能力论证。

（二）前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

1、新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续。

整改情形：通常情况下，为保证项目方案具有可操作性，新建、改扩建项目方案审批前需具备的文件应包括必备文件和补充材料（如有）：项目建议书及批复文件、可行性研究报告（含规划许可证、选址意见书、土地预审意见、环境影响评价报告等全套支撑性文件）及批复文件、项目产出说明、初步实施方案，也可根据项目具体情况，补充关于立项有关的会议记录或领导讲话、专家建议文件、调查资料及项目评估研究资料等进行说明。如缺少以上必备文件或补充材料仍无法有效证明必备文件缺失的原因，需进行整改。

整改措施：根据缺失的文件，补充履行相关立项审批手续，保证项目顺利入库。

2、涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续。

整改情形：根据《企业国有资产交易监督管理办法》，涉及国有资产权益转移的存量项目应履行国有资产审批、评估手续：原有存量项目单位应当向审批机构提交相关申报文件；原单位资产权益转让事项经批准后，应当开展清产核资，根据清产核资结果编制资产负债表和资产移交清册；由原单位委托会计师事务所对转让标的的股权进行审计，并委托评估机构对转让标的进行资产评估，股权转让价格以经核准或备案的评估结果为基础确定。在信息披露后，原单位即可与社会资本方签订转让协议。PPP项目的存量转让执行也应与以上规定条款相一致，针对未履行或缺少相关审批、评估手续，需进行整改。

整改措施：根据国有资产转让程序图（如下），按规定补充履行相关国有资产审批、评估手续，保存能证明履行手续的相关文件。

3、未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

整改情形：未通过物有所值评价，即定性评价的评分结果低于60分，定量评价（可选择）的PPP值大于PSC值。“未通过”财政承受能力论证，即政府支出责任占一般预算支出的比例超过10%红线，或存在项目所在地行业和领域PPP过于集中。整改措施：首先，物有所值评价应在项目识别或准备阶段开展。其次，根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），对“未通过”物评的项目，应调整实施方案后重新评价，仍未通过则不宜采用PPP模式。最后，根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号），对“通过”物有所值评价的项目开展财政承受能力论证，“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

“前期工作不到位”属于程序性审查范围，一旦发现违反情况，前两种情形属于无法审核通过入库。后一种情形属于永久性不能通过审核入库。

（三）未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。

1、未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制。

整改情形：对于政府付费或可行性缺口补助项目，审核项目初步实施方案中有关项目运营期的产出是否描述清晰；项目是否设置了行之有效的绩效考核指标，且绩效考核指标与项目实际产出进行了有效挂钩；项目绩效考核指标与政府支出责任之间的关系能否进行合理的量化。

整改措施：对于存在以上情况的项目，应该进行相应的整改，在项目具备明确的项目产出及合理的绩效考核体系后再申报入库。

2、政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增。

整改情形：审核项目是否约定了在运营初期由政府回购社会资本股权，或是建设期结束后对建设费用一次性结算支付；地方政府是否将财政支出责任过度后移，加剧以后年度财政支出压力；地方政府是否将财政支出责任集中前移，使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。

整改措施：对于存在以上情况之一的项目，应该对政府的具体支付形式重新计算，使PPP项目中政府付费或可行性缺口补助项目采取年金公式、财金[2015]21号付费公式或它们的变形公式，在项目全生命周期内的平滑付费。

3、项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。

整改情形：审核政府付费类PPP项目的项目回报机制设置，是否人为地将项目割裂为建设工程和运营维护两部分，通过所谓的“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，仅将少部分（低于30%）的工程可用性付费与运营绩效挂钩，提前锁定政府大部分支出责任。整改措施：对于存在此类情况的政府付费型项目，在准备申报入库的时候，应该对政府付费形式进行修改，将政府对于项目建设工程部分支出金额的至少30%部分也一同纳入到运营期的绩效考核中。二集中清理已入库项目

各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。属于上述第（一）、（二）项不得入库情形或存在下列情形之一的项目，应予以清退：

（一）未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。整改情形：

1、审核物有所值评价方法和程序是否按《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）文执行，如定性指标是否由六项基本评价指标（权重为80%）和若干补充评价指标（权重为20%）构成、评分标准设置是否与项目相符、是否组织召开专家评审会、专家类型是否全面、评审流程是否合规、以及定量评价的PSC值、PPP值的测算依据、测算过程和结果等是否合理正确、信息披露是否充分。

2、审核财政承受能力论证评价方法和程序是否按《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》》（财金[2015]21号）文执行、是否采用定量和定性分析方法、全生命周期财政支出责任识别是否充分、全生命周期财政支出测算是否正确（如运营补贴支出计算公式使用是否正确、折现率和合理利润率的选取、风险支出的计算是否恰当）、进行财政承受能力评估是否汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目、是否有进行行业和领域均衡性评估、年度PPP项目财政支出占一般公共预算支出比例是否不超过10%。

整改措施：在遵循“法不溯及既往”原则下，根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》》（财金[2015]21号）、《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）规定，对已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的，补充开展“两个论证”；已开展物有所值评价和财政承受能力论证的，将评价方法和程序整改至合规。规定期限内整改仍不合规，项目需清退出库。

（二）不宜继续采用PPP模式实施。包括入库之日起一年内无任何实质性进展的；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。整改措施：出现上述情形，项目应停止采用PPP模式，并在双方再谈判的基础上，根据项目特征选择适当的合作模式。

（三）不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。

1、未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的。

整改情形：审核社会资本方为融资平台公司的PPP项目，核查中标融资平台公司是否符合国办发〔2015〕42号文中对融资平台公司作为社会资本方参与PPP项目的资格要求，即融资平台公司是否已经建立了现代企业制度并实现市场化运营，承担的地方政府债务是否已纳入政府财政预算并得到妥善处置，且明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。

整改措施：对于不符合此规定的中标方融资平台公司，若其条件成熟，则要求其发布不再承担地方政府举债融资职能的公告，从而以合规社会资本方继续履行PPP项目；若平台公司因自身原因无法退出政府融资平台，则地方政府可视情况与其解约，并对项目社会资本进行重新招标。

2、采用建设-移交（BT）方式实施的。

整改情形：审核地方政府与社会资本签订的《项目合同》中是否约定工程建成经竣工验收合格后即交付于政府，此后政府按比例分期向投资方支付合同的约定总价；投资方是否对项目后期的运营负责；政府的支出责任是否与项目后期运营产出绩效挂钩；项目合作年限是否低于10年。

整改措施：对于存在以BT方式实施的项目，或与投资方解约并直接退库，或尝试将此BT项目转化为PPP模式继续操作，例如可将非经营性项目与其他经营性项目或非经营性项目的相关资源开发权加以捆绑，通过引入社会投资人来转变项目操作模式，使得项目投资模式由BT模式转变为真正的PPP模式。模式转变应当依法办理相应审批手续，同时应根据财政部113号规定进行物有所值评价和财政承受能力论证及验证，通过验证的实施方案才能以PPP模式实施。

3、采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的。

整改情形：结合《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》(发改投资〔2017〕2059号)，审核采购文件中是否存在妨碍民营企业平等参与PPP项目的条款。

严格按照《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》规定，审核项目招标公告中是否选择通过公开招标等竞争性方式选择PPP项目的社会资本方；招标公告中是否设置了超过项目实际需要的注册资本金、资产规模、银行存款证明或融资意向函等条件；是否设置了与项目投融资、建设、运营无关的准入条件；除合法合规的投标保证金外，是否存在任何其他名义设置投标担保要求；是否推行以银行保函方式缴纳保证金；是否科学设置了评标标准，综合考虑了投标人的工程技术、运营水平、投融资能力、投标报价等因素。

整改措施：对于存在以上情况之一的项目，若项目正处于采购阶段，则应先暂停招标工作，及时修改招标文件，待文件完全符合要求后再开展招标；若项目处于执行阶段，则地方政府可与中标社会资本协商转变合作方式或进行解约再重新招标，政府可能需要承担一定的违约责任。

4、未按合同约定落实项目债权融资的。

整改情形：对于已经进入执行阶段的项目，实施机构应根据项目《PPP合同》核查融资交割情况，审核社会资本同金融机构是否已经签订了《项目融资协议》；根据最新外部环境看银行能否按约定进度足额提供贷款；向贷款行征询是否存在项目债权融资滞后的情况；是否存在项目债权融资不到位的情形。

整改措施：对于无法按合同约定落实项目债券融资的项目，应首先督促社会资本方尽可能落实融资责任。对于融资完全无法落实的情况下，则构成社会资本方违约事实，项目应该先退库，然后重新发起或者更换操作模式。

5、未按时足额缴纳项目资本金。

整改情形：审核项目是否按照国家规定的最低资本金比例要求，按时足额缴纳项目资本金；向项目资金托管银行征询项目公司是否将资本金按时足额存入专款专户；由于项目资本金的最低比例要求是银行放贷的必要条件之一，因此也可通过向项目贷款行征询放款情况来印证项目资本金的缴纳情况。

整改措施：对于未按时足额缴纳项目资本金的项目，应首先督促社会资本方尽快落实资本金到位责任。若社会资本方已无能力落实项目资本金，则项目应直接退库，另行重新发起。

6、以债务性资金充当资本金。

整改情形：“项目资本金非债务性资金”是针对项目公司本身而言，而不是针对社会资本方资金来源而言的，主要审核项目资本金是否存在基金名股实债和股东借款这两种情况。

资本金具体核查方面，应首先检查项目资本金=项目注册资本？

（1）若项目资本金=项目注册资本，则审核项目基本金是否存在基金名股实债的情况。审核技术路线——首先查看项目资本金资金来源有无基金？若有基金，则进一步查询基金与项目公司是否签订了相关《补充协议》。（i）若签订了《补充协议》，则查看相关协议中是否存在项目公司对基金的保底承诺；是否存在项目公司大股东及其关联方的股权回购安排；基金收益是否与项目经营相关；基金是否参与项目经营管理。存在以上情况之一，则证明此基金为名股实债型，相应部分的项目资本金为债务性资金，不合规。（ii）若没有签订相关《补充协议》，则通过查看基金与项目公司所签订《股东协议》、《基金合伙协议》、《募集说明书》、《基金章程》、《投资协议》等文件，看是否存在与（i）类似的情况发生。若存在，则此基金同上为名股实债型，不合规。

（2）若项目资本金≠项目注册资本，则审核项目基本金是否存在股东借款的情况。审核技术路线——首先查看项目是否存在资本金缺口？（i）若项目资本金=项目注册资本金+资本公积，则项目资本金合规；（ii）若项目资本金≠项目注册资本金+资本公积，则需要项目方针对此资本金缺口部分提供合理说明，主要核查双方是否签订了《股东借款协议》，这可通过查询《股东合同》、公司章程、《PPP项目合同》、外部融资协议、银行资本金到账流水、银行授信记录等资料进行佐证。若存在以上情况之一，则证明此资本金缺口部分为股东借款，相应部分的项目资本金为债务性资金，不合规。

整改措施：对于项目资本金存在名股实债型基金的项目，应首先整改基金的资金结构，保证基金对于项目公司而言全部为股权类资金，不存在债权类资金。若以上整改较难操作，则建议社会资本方另寻自有资金来代替此基金的出资份额。而对于项目资本金存在股东借款的项目，则社会资本方应利用自有资金来代替此股东借款的资金缺口。

7、由第三方代持社会资本方股份的。

整改情形：通过项目《股东协议》、银行资本金到账流水、银行授信记录等资料，审核中标社会资本是否按照协议要求足额履行出资义务；社会资本中选后是否自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务；中标社会资本是否与其余外部第三方签订了代替出资或者代持股份的相关协议；联合体参与方是否存在只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股现象。

整改措施：对于存在以上情况之一的项目，中标社会资本应及时将第三方代持的股份进行回购，并按规定足额按期履行自己的出资义务。

（四）构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。

1、由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的。整改情形：实操中通常表现为“带回购条款的股权性融资”，即社会资本方在将资金以股权投资方式进行投资之前，与政府或其指定机构签署股东协议或合资经营协议，由政府或其指定机构承诺在项目合作期内，全额将权益投资者持有的股权全部回购的结构性股权融资安排。这种名为股权投入、实为债权融资，最终仍由财政兜底风险，如以信托、基金为主，由于这类资金期限通常为5年，与PPP项目周期10-30年期限不匹配，难以做到长期股权投资以及风险共担，“明股实债”项目比较多。整改措施：按照《公司法》等法律以及PPP项目合同规范运作，删除股东协议、合资经营协议或其他抽屉协议中存在回购资本金或政府兜底本金损失的条款，PPP合作双方也可再谈判并重新签署协议。

2、政府向社会资本承诺固定收益回报的。

整改情形：固定收益回报承诺是指政府明确约定一个最低的或固定的回报率，即非绩效考核方式满足社会资本固定回报的要求，在政府与社会资本PPP项目合同可能出现固定回报条款。

整改措施：依据现行PPP法规政策，在删除固定收益回报条款的基础上，完善项目回报机制，在实施方案和PPP合同里明确绩效考核指标体系（包括指标名称、指标说明、考核标准和付费办法等），实行绩效考核下的政府付费，避免出现固定收益、保底承诺等政策文件禁止事项。

3、政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的。整改情形：

（1）承诺函、担保函等。即政府部门向银行等金融机构出具对项目公司债务承担保证责任的性质文件，承诺或担保“本息还款安排”，不符合2014年修订的《预算法》“禁止地方政府为债务提供担保”规定。

（2）照付不议合同。对于公益性或准公益性项目，政府部门通常会作为项目公司所生产的公共产品的采购方，在不问事实上是否收到合同项下的产品的前提下，承诺定期按照最低采购金额支付价款，且价款能够覆盖一定时期内项目公司的日常经营及债务融资本息。项目公司可以将照付不议合同债权作为质押品向商业银行取得贷款，或将该合同债权转让给金融机构以获得资金。

（3）差额补偿承诺。政府及其部门向项目公司承诺，当项目存续期内运行所产生的收益不足约定的最低收入水平或者不足以偿付特定债务融资本息的情况下，由政府方另行支付以达到约定最低收入水平的增信方式。整改措施：及时撤回为项目债务提供任何形式担保的文件。

4、存在其他违法违规举债担保行为的。

整改情形：包括财政部门还款承诺函等增信措施，央企为其他方股权出资提供担保等情况。

整改措施：（1）撤销财政部门增信担保、还款承诺函等文件。（2）撤回央企为其他方股权出资提供担保等文件。

“违法违规举债担保”，属于合规性审查，一旦发现上述违规情况且未及时整改或整改不到位，应清理出库。

（五）未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。

整改措施：根据财政部制定的《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金[2017]1号）关于PPP信息公开的要求，对项目所处不同阶段进行信息公开。三建 议

（一）及时制定清库工作方案。建议各级财政部门针对92号文的具体要求，结合本文的细则解释，针对本地区PPP项目管理要求及时制定项目库清理工作方案，指导具体工作。各有关市县财政部门要制定有针对性的工作方案，落实专人负责，做出详细时间安排，必要时可聘请第三方机构或专家协助相关工作。

（二）以融资和绩效为重点，社会资本方强化自查。在“优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目”的原则下，对已入库项目建议社会资本方依次从识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段进行自查，重点自查并整改项目资本金、按效付费的合规性问题。

（三）多部门综合施策，协同推进PPP整改。例如，针对地方违法违规举债担保行为，仅靠财政部门推进整改存在一定难度。因此，需要在政府统一部署安排下，由财政牵头，发改、国土、住建、交通、水务、审计、银监、人民银行、政府金融办等相关部门共同参与，对所有涉及政府举债担保进行清理，对违法违规行为全面整改。

（四）触犯文件条款及时启动再谈判程序。92号文对PPP项目明确提出一系列最新要求，并提出“停止”“清退”“整改”的责任后果，构成外部环境重大变化中的法律变更，触发众多PPP需要再谈判商议细则。建议相关项目主体亟需根据该文件尽快纠正PPP项目中的各项违法、违规操作，其中大量整改、纠正也需要通过再谈判完成。因此，对于已经签订PPP合同的项目，各方需要仔细对照92号文的要求，对项目中触犯了文件条款的部分开启再谈判程序。

（五）多措并举，切实保障新入库项目合法合规。对准备采用PPP的项目，建议地方政府根据92号文件的要求，从源头开始对项目进行规范化，做好项目前期的识别、筛选工作；根据区域发展规划和地方财力状况，做好项目排序和项目库管理工作；根据规范推进、公开透明原则，做好PPP项目实施流程监管和信息发布监管等工作。这样，在对已经入库项目进行清理的同时，避免新申报入库项目再出现合规性风险，切实担负起PPP工作主导责任。

第二篇：【独家】新形势下政府PPP项目规范运作之我见

【独家】新形势下政府PPP项目规范运作之我见

PPP知乎，您的PPP大百科！我们建立了完整的PPP知识索引体系，回复索引号【010】，可查看更多PPP专家观点集萃相关文章。PPP项目如何“走进新时代”—— 新形势下政府PPP项目规范运作之我见作者简介：朱静 江苏义行律师事务所 PPP作为供给侧结构性改革的重要抓手，自从2014年中央大力推广PPP模式后，PPP项目数量快速增长，财政部PPP中心数据显示，截至今年9月底，全国入库PPP项目数量达到14220个，计划投资额高达17.8万亿元。已进入开发阶段的项目达6,778个，总投资约10.1万亿元，其中已落地项目2,388个，投资额约4.1万亿元。我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场，毫无疑问，PPP改革成果初现，PPP项目的落地提高了公共服务水平和效率，也促进了行政体制、财政体制和投融资体制的改革。但是，我们应当清醒地看到，在PPP发展的进程中中，一些地方对PPP模式的认识和精神贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，依然存在明股实债、政府变相兜底，无绩效考核、重建设轻运营等泛化异化问题，为政府埋下了隐性债务危机和风险风险。这些现象和问题也引起了从中央到地方各级财政部门的重视，近几个月以来，继财政部史耀斌部长、王毅司长、江苏省财政厅宋义武厅长关于规范PPP发展的讲话精神之后，贵州省财政厅、江苏省财政厅刚刚又发布了与之紧密相关的文件规定，要求进一步推进PPP规范发展。有的地区已经组织开展了对已实施PPP项目事后监督检查，对未按规定程序操作、违反PPP项目管理相关规定等行为，责令实施机构限期整改，这使得PPP监管力度明显加强。同时，为防止“重数量、轻质量”的情况，财政部对PPP项目库采取了“能进能出”的动态调整机制，不合规项目将被剔除。今年以来PPP项目退库数量大增。根据财政部PPP中心数据，截至今年9月底，全国PPP综合信息平台项目库退库项目总计973个，其中仅第三季度退库项目就达到635个。所有这些信息都释放出一个重要信号，中国PPP走进了规范和严管的“新时代”。作为PPP最重要参与者的政府，如何在新的“严管”时代，规范运作好PPP项目，是当前及最近一个时期应认真考虑和对待的主要问题。下面笔者就结合自己近期参与的多起PPP项目专业咨询服务及专家论证的大量实践，谈谈在新的时代新的形势下政府PPP项目运作实务中应注意的问题。笔者认为，要想真正规范运作好PPP项目，应主要从项目选择、方案设计、风险控制、合同编制等几个方面入手。

一、谨慎选择入库项目随着PPP规范严管时代的到来，各级财政部门对PPP项目入库要越来越严，以江苏省为例：2017年第二批入库项目申报数量为231个，准予入库的仅为71个，安置房、道路交通、园林绿化、管廊等政府付费项目已经基本是“一律”不准入库，大量的地方城市基础设施因受到较大影响。为此，笔者建议，为保证项目入库成功，在选择项目时应重点考虑以下几个方面：

1、关于项目选择：避免纯政府付费的项目如：道路、管廊、安置房、园林绿化等；提倡几种项目：农业、文化旅游、科技、养老、医养结合等。

2、关于建设内容：避免几种：房地产、标准厂房、物流中心等商业化运作的项目；提倡几种：科技馆场、文体中心、科技创业园（大学生）、养老基础设施等属于政府投资建设且有运营，有一定使用者付费的项目。

3、关于投资规模：建议总投资控制在10亿左右，对一些城镇化建设的PPP项目如总投资较大，建议在初步实施方案设计时，应考虑：整体规划立项，分别设计核算，分期实施进行。

二、充分考虑减轻财政支付压力在PPP的“规范严管”时代，纯政府付费的项目基本被禁止准入，有少量使用者付费的项目也受到从严控制。为此，要实施PPP项目，最重要的是要充分考虑如何轻财政支付压力。笔者结合自己参与PPP项目咨询服务的经验，建议可以从以下几路径考虑：

1、深挖项目自身可能有的使用者付费项目；

2、选择运作方式的综合利用，有运营存量资产的，可选择TOT BOT等模式化解政府存量债务；

3、用好配套资源补偿；

4、将土地使用权作价入股项目公司。以上几个路径均有着财政部国家发改委等部门规范性文件的规定，具体主要有：国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号：“要完善投资回报机制，依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。如在道路附近、地铁站中涉及的广告资源”。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号“各级财政部门重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，同时优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。此类项目具有较强的公益性，大多属于非经营性项目或者准经营性项目，无法仅靠项目本身，包括项目内的存量项目达到收支平衡。所以，政府方将需要通过配套资源补偿的方式来增强项目的吸引力，同时通过此资源补偿方式减少政府付费的压力”。财政部《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综[2015]15号）“在新建公共租赁住房政府和社会资本合作项目中，可以规划建设一定比例建筑面积的配套商业服务设施用于出租和经营，以实现资金平衡并有合理盈利，但不得用于销售和转让”。国土资源部《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规[2016]20号）“对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。以上规范性文件都给与了PPP项目在实际运作时考虑如何减轻政府财政压力的政策依据和实施的空间，但要应用合法合规和得当，就要依靠专业咨询人员的精心设计和测算。

三、严格控制控实施方案的“隐性”风险实施方案是PPP项目实施的顶层设计和纲领性文件，是政府决策的依据，更是PPP项目顺利实施的基础和保障，其重要性毋容置疑。在设计实施方案时应重点考虑：如何选择合理的运作模式，如何设计科学合理的风险分配框架，如何建立合理的绩效考核体系，如何准确确定项目边界条件，如何实现全生命周期的物有所值等多方面。但笔者在参与的多起实施方案评审和审核时发现，一些专业咨询机构编制的实施方案普遍存在问题较多较大，条理不清，内容缺项，边界条件不清，风险分配不当，绩效考核空泛，财务测算错误等问题大量存在，为PPP项目留下了很多的风险和隐患。财政部（2016）92号文、发改委（2015）2724号文对“两评一案”的专家论证和评审都有着明确要求，但很多地方财政部门都是流于一种形式上的把关，没有起到真正的“把关”和风险控制作用。为此笔者建议，应积极发挥财务、法律、工程、行业包括投融资等方面专业的积极作用，严把实施方案的评审和论证关，将政府的风险和成本都降到最低，真正实现PPP模式运用的“风险最小 成本最低，效益最优”的目标。

四、高度重视PPP合同的重要性PPP项目合同是明确双方权利义务和责任的依据，是整个PPP项目合同体系的核心，更是PPP项目在全生命周期内能顺利实施的基础和保障，PPP项目合同的重要性堪称“极端”。同时，较之一般的合同，PPP项目合同还有较明显的特殊性，主要表现在：要求编制内容规范，应按照财政部财金（2015）156号文的要求编制；要求相关职能部门的规范审核（财政、法制、行业主管）；要求审批生效（政府的最终批准时PPP合同的效力保证）等几方面。对于PPP合同的关键点，财政部财金（2106）92号文也有明确要求：一是合同应当根据实施方案中的风险分配方案，在政府与社会资本双方之间合理分配项目风险，并确保应由社会资本方承担的风险实现了有效转移；二是合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩；三是合同应当综合考虑项目全生命周期内的成本核算范围和成本变动因素，设定项目基准成本；四是、合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率，参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担；五是合同应当合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条件和程序，作为项目合作期限内行业主管部门和财政部门执行补贴或收费定价调整的依据。但实践中，许多的PPP合同仍然存在固定回报、明股实债、到期回购等违规条款；仍没有将政府付费绩效考核挂钩；边界条件不清晰，风险分配不全面、合同主体责任混乱等问题大量存在。笔者建议，PPP合同作为一种明确政府与社会资本双方权利义务的“契约性”文件，应当聘请有PPP实战经验同时又懂“合同语言”“合同逻辑”“合同精髓”的专业律所编制或审核把关，真正做到“专业的人做专业的事”。同时建议各级财政部门都应建立“PPP合同专家评审”制度，对准备在招标公告前发出的PPP项目合同及项目公司的章程协议进行“招标前的审核”，力争将合同的风险和隐患降至最低。笔者也认为，如果将有着“极端重要性”的PPP项目合同委托给一个任何没有法律理论及实务经验的咨询机构去编制，以上所说的问题可能都会产生，更会为未来项目公司建设或运营埋下了很多的风险和隐患，最终导致政府和社会资本的合作失败，现实中不乏这类纠纷和案例的存在，希望能引起高度重视。

五、有效防范PPP项目招投标风险 PPP项目的招投标是整个PPP实施流程中最为关键的环节，同时，在项目的投标、开标及评标阶段都存在着大量的的法律风险，如：围标串标的行政或刑事法律风险，评标方法和标准不当导致的评标无效或承担行政责任的风险等，都会严重影响整个项目的顺利实施。因此规范PPP项目的招投标，有效防范整个招投标过程中的风险，是能够顺利实施PPP项目的又一重要基础。2017年10月1日起实施的财政部87号令《政府采购货物和服务 招标投标管理办法》对如何规范PPP项目的招投标都做出了明确具体的规定，如：设置投标条件和评标标准应紧紧围绕项目需求而不能脱离项目实际等等，相信只要严格按照87号令的规定和要求进行规范的招投标活动，就一定能顺利招到那个最适合项目运作条件和要求，同时政府也非常满意的社会资本。以上就是笔者在PPP项目实践中的几点主要心得体会，当然，规范运作好PPP项目，需要考虑的问题还有很多，比如：如何强化财政承受能力的论证，完善物有所值评价，加强项目融资监管，深化绩效付费机制等等，也是对PPP项目有着重要影响的问题，也需要在实践中重点关注。笔者相信，随着“严管时代”的到来，PPP模式进入“稳健发展期”，规范有序运作才是实施PPP模式的“初心”所在，才是项目有可能真正落地的根本，才能真正实现运用PPP模式“成本最低 效益最优”的目标和方向。（本文由黄小元为您编辑整理）今日观点存量资产PPP五大拦路虎： 一是存量资产的定价问题；二是存量资产转让程序问题；三是存量资产附属从业人员问题；四是存量资产PPP意愿问题；五是没有收费机制存量资产PPP问题。——叶继涛更多数据信息及行业热点进入明树数据官网查看

第三篇：PPP模式的项目运作流程

PPP模式的项目运作流程

一、操作基础

PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与私人组织(社会力量)以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式，提高质量和供给效率，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。

PPP模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。项目收入来源主要分三类，一是完全依靠使用者付费，二是政府支付服务费用，三是前两种方式的结合。

PPP有广义和狭义之分。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股权转让、委托运营等多种模式。狭义的PPP与BOT原理相似，都是由“使用者付费”，但它更强调公共部门与私人部门的全过程合作。

二、总体要求

(一)打破地域垄断和所有制限制。政府通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营等;鼓励有一定技术能力和管理经验的专业性企业通过兼并、收购，跨地域参与市场竞争，培育具有开拓国内外市场能力的大型 市政公用服务企业，提高产业集中度。鼓励以市代县、城乡一体化中的同类项目进行打包，扩大市场规模。

(二)落实费价政策。将市政公用服务价格收费或政府支付服务费作为合作伙伴的经营收入来源。政府要合理确定费价标准，完善价格调整机制，在合作伙伴履约的前提下及时足额支付服务费和补贴，既保护消费者权益，又保证投资者的合理收益。政府支付的服务费应通过竞争程序确定，并纳入地方财政预算管理。向用户收费的各类市政公用产品价格，应按照相关规定进行成本监审并及时调整到位，价格不到位的，政府应予以补贴。

(三)规范运行操作。按照城镇市政公用各类专项规划筛选适宜PPP的项目，强化项目前期策划和论证，做好信息公开;通过竞争机制选择合作伙伴，按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担”的原则，由政府与市场主体合作组建项目公司(SPC)，具体负责项目的投资、建设、运营、管养和服务;政府与合作伙伴、项目公司通过合同或特许经营协议明确约定各自的权、责、利;强化项目实施的全过程监管。

1、做好项目前期论证。开展PPP项目的可行性论证是决定项目成功的首要环节。筛选PPP项目要符合当地城镇市政公用方面各类专项规划的要求，加强前期策划，可委托有一定业绩和能力的设计或咨询机构编制实施方案。实施方案应包括项目的基本情况、规模与期限、技术路线、服务质量和标准、规划条件和土地落实情况、投融资结构、收入来源、财务测算与风险分析、实施进度计划、资金保障等政府配套措施等内容。

城市政府应组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对项目实施方案进行充分论证，确保项目的可行性和可操作性，以及项目财务的可持续性。实施方案须经地方政府审批后组织实施。

2、通过竞争机制选择合作伙伴。城市政府应及时将项目内容，以及对合作伙伴的要求、绩效评价标准等信息向社会公布，确保各类市场主体平等参与竞争。应按照《国家招标投标法》规定的公开招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择合作伙伴。

3、签订特许经营协议。城市政府必须与中选合作伙伴签署特许经营协议，协议主要应包括：项目名称、内容;范围、期限、经营方式;产品或者服务的数量、质量和标准;服务费标准及调整机制;特许经营期内政府与特许经营者的权利和义务，履约担 保;特许经营期满后项目移交的方式、程序及验收标准;项目终止的条件、流程和终止补偿;违约责任;争议解决方式等内容;以及其他需要约定的事项。

4、筹组项目公司。中选合作伙伴可依合同、按现代企业制度的要求筹组项目公司，由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等;项目公司独立承担债务，自主经营、自负盈亏，在合同经营期内享有项目经营权，并按合同规定保证资产完好;项目公司的经营权未经政府允许不得私自转让。项目形成的固定资产所有权在合同期满后必须无偿移交政府。

(四)把握PPP模式运用的关键环节。一是建立长期的政府与企业合作机制。关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”。发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势，让“专业人做专业事”。二是建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利”。三是建立平等的风险共担机制。政府和社会资本应该平等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同承担不可抗力风险。四是建立严格的监管和绩效评价机制。政府对PPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，可以考虑引入第三方进行社会评价。健全完善正常、规范的风险管控和退出机制，禁止政府为项目担保，防范项目风险转换为政府债务风险。对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目，应按约坚决要求企业退出并赔偿，投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿，严格责任追究。对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。

(五)实行分类指导，完善服务标准体系。根据行业经营特性，分类明确财政、用地、价格以及行业管理的重点政策，细化标准，建立科学的可持续的投资、补贴与价格协同机制。形成合理的项目筛选、推出和开放过程，强化项目策划，建立项目储备库，建立引资项目长效机制，根据项目具体情况制定针对性的招商合作方式和条件，重点推进条件成熟项目的招商招标工作。各部门不得另行设置限制民间投资进入的附加条件。

(六)试点先行，逐步规范。优先在城镇污水处理、污水处理厂网一体、污泥处理 处置、供水厂网一体、垃圾处理、地下综合管廊等方面的新建、改扩建和运营项目中，优先选择条件相对成熟的项目进行试点推进，通过总结经验，逐步规范完善，为后续扩大对社会资本全面开放提供指导。

(七)建立信用评级和黑名单制度。各地要依托专业信用评价体系对项目涉及的政府支付能力和企业信用进行评价，信用评级将作为金融和财政支持的参考。对合作企业、咨询机构建立黑名单制度，对于列入黑名单的企业和咨询机构将予以通报。

三、基础设施项目分类及应用PPP的方式(一)城市基础设施分类

根据城市基础设施的行业性质及用途，分为以下七类。

1、涉水项目：包括城镇供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂和管网以及水环境治理工程等。

2、燃气和能源项目：包括管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站、加油站及管网等。

3、环卫环保项目：包括垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾焚烧处理，建筑垃圾综合利用等。

4、城市道路交通及园林绿化项目：包括轨道交通、公共交通、道路桥梁、园林绿化等。

5、综合管廊项目：包括城市共同沟、综合管廊等。

6、供热项目：包括热源厂、供热管网、换热站等。

7、市政公用设施管养项目：包括道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等。

(二)应用PPP的方式

按照上述七类项目的经营特性及向使用者收费的可行性，实施不同的PPP模式。

1、采用合资合作和特许经营方式。此类项目收费或价格形成机制较为健全，可以通过“使用者付费”实现投资回报的项目。如涉水项目中的城镇供水，城市煤气、天然气、液化石油气、管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站等项目，城市供热等项目。

2、采用政府购买服务、特许经营组合方式。此类项目虽然可以回收部分投资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等特点，单 靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与投资经营，并且应以控股和参股等方式进行。准经营性项目实施特许经营和政府购买服务相结合。如综合管廊、轨道交通(城际交通)、公共交通项目，涉水项目中的污水处理、中水回用等厂网一体化项目，环卫环保项目中的垃圾收运系统及生活垃圾处理焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾处理工程、建筑垃圾综合利用等收运处一体化项目。

3、采用政府购买服务方式。此类项目经济上的显著特点是为社会提供的服务，以非盈利为目的，使用功能不收取费用或只收取少量费用。如涉水项目中的城镇排水、雨水收集利用、排水管网、水环境治理项目，市政公用中的道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管养项目等。

四、PPP项目承接主体的准入条件

按照PPP项目形成特点和项目特性，需要规范设置必要的社会投资人准入门槛，保障社会大众和政府的权益，主要方面如下：

(一)信用与信誉良好。投资人要有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力;重合同、守信用，具有社会责任感。

(二)具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验。投资人或投资人组成的联合体要有良好的业绩与技术能力，必须具备相应的专业资质资格，经验丰富。

(三)资金充足，具有较强的财务与融资能力。投资人要具备良好的财务实力与融资能力，具有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力及同类项目成功的盈利模式和竞争模式。

(四)专业知识与技术力量雄厚。投资人要具备专业的PPP人才、技术人才、财经人才与管理人才团队。

(五)设备配置等要素实力良好。投资人要拥有专业的设备及完成服务所必须的其他重要要素资源。

(六)质量安全管理体系完善。近三年内没有发生过重大生产安全和质量事故，投资人主动防范的意识强、措施得力，合规性较好。具有独立法人资格;能遵从合同合法合规运营。

在设置具体PPP项目准入条件时，应遵循“公开、公平、公正”的原则，注意准入条件设置的规范、合理和可操作性。

五、PPP模式运作的基本流程(一)项目前期准备阶段

在PPP模式中，项目前期准备阶段包括项目发起和项目准备两个部分。

1、项目发起。项目发起阶段的工作主要内容包括启

动准备和前期调研：组建项目实施班子、制定整体工作计划、开展项目调查等。实施PPP模式是一个系统工程，其复杂、专业程度极高。一要组建一个PPP项目实施团队，由市政府牵头，规划、建设、土地、发改、财政、审计、国资委、法制办等部门组成领导小组;二是制定具体工作实施方案，明确部门责任分工、目标任务和实施工作计划安排等;三要根据城市总体规划和近期建设规划，由政府组织相关部门或机构梳理城市基础设施领域拟新建项目和存量项目，决定可以通过PPP模式运作的具体项目清单，构建PPP项目库。

2、项目准备。项目准备阶段工作主要是项目策划实施方案研究和编制：一是聘请顾问团队;二是项目协议;三是开展项目的前期论证，确定项目范围和实施内容(项目建设规模、主要内容和总投资);四是前期沟通，研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案;五是设计项目主要商业原则;六是财务分析，编制财务模型;七是确定投资人比选方式和原则(确定投资人应具备的条件和能力及招标方式;双方的主要权利和义务);八是组织相关单位讨论方案;九是实施方案公示和报批。

在项目实施的最初阶段，需要考虑项目的可融资方式和财政是否负担得起，并要评估传统方式与PPP方式之间的效率比较，分析该项目是否适合采用PPP方式，拟定项目协议。

聘请专业咨询机构，负责研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案，关键是设计项目主要商业原则，进行财务分析，编制财务模型。组织专家对项目实施方案进行论证，并报市政府批准和省住房城乡建设厅备案。

(二)项目招投标实施阶段。项目招投标实施阶段包括协议编制、竞争性程序、签署协议三个部分。

1、协议编制。细化研究协议文件编制：研究和分析项目的技术、商务边界条件(如：投资、运营成本与收益测算，回购总价、回购期限与方式，回购资金来源安排和支付计划);落实建设内容分工、投资范围(投资建设期限、工程质量要求和监管措施);研究和编制项目协议等法律文件(项目移交方式及程序、项目履约保障措施、项目风险 和应对措施等);落实招标条件。

2、竞争性程序。主要包括：发布项目信息;投标人

准备投标文件;制定评标标准、评标细则和评标程序;成立评标工作组，开标、组织评标;编写评标报告，推荐候选人;与候选人澄清谈判。

3、签署协议。先草签项目协议，中标人在约定时间

内办理好项目公司成立的有关事宜，资金到位，政府配合完成资产交割及项目审批有关事宜，正式与项目公司签约。

(三)项目实施阶段。实施阶段包括项目建设和项目运营两个部分。

1、项目建设。首先，项目公司与各联合单位签订正式

合同，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其他咨询、管理合同等;其次，项目公司组织各相关单位进行项目开发。在开发过程中，政府及相关部门对项目开发的过程进行监督，出现不符合合同的情况及时与项目公司沟通，并确定责任主体。工程验收试运营合格以后，开发阶段结束，项目进入运营阶段。

2、项目运营。政府与项目公司签订特许经营权协议，约定特许经营期限。在整个项目运营期间，项目公司应按照协议要求对项目设施进行运营、维护。为了确保项目的运营和维护按协定进行，政府、贷款人、投资者和社会居民都拥有对项目进行监督的权利。

(四)合同终结阶段。转移中止是项目运作的最后一个阶段，包括项目移交和项目公司解散等内容。

1、项目移交。特许经营期满后，项目公司要将项目的

经营权(或所有权与经营权同时)向政府移交。在移交时，政府应注意项目是否处于良好运营和维护状态，以便保证项目的继续运营和服务提供的质量。

2、项目公司清算。项目移交以后，项目公司的业务随之中止。因此，项目公司应按合同要求及有关规定到有关部门办理清算、注销等相关手续。

六、实施PPP模式的法律文本要点

(一)基础设施市场化投融资项目的法律文本概述

基础设施市场化投融资项目在不同阶段设计不同类型的法律文本，主要包括资格审查文件、招标文件、投标文件、评标文件及项目合同的法律文本。上述文件构成了基础设施市场化投融资项目运作实施的法律文件体系。在正确把握各个文件的高 年、内容和格式的基础上，能科学合理地编制并运用相关文件对于确保项目的规范运作及成功实施具有重要意义。

(二)资格审查法律文本

1、资格审查文件的概念。资格审查文件是指招标人根据招标项目的要求，在招标公告或者投标邀请书中要求潜在投标人提供的，能够证明其具备参加投标竞争资格条件的文件。

2、资格审查文件的内容和格式。从实务操作的角度来看，基础设施的投融资项目资格审查文件的核心内容包括项目概况、资格审查申请文件、资格审查申请文件格式、资格审查的原则和程序、资格审查标准等方面。以下列举资格审查文件的一般性参考内容及对应内容。在实际操作中应根据项目的具体特点及资格审查方式予以灵活运用。

(1)项目概况。向潜在投标人介绍项目的情况，包括但不限于项目名称、招标人、项目规模、招标内容等。

(2)资格审查申请人需要提交的申请文件。包括公司章程及法律地位证明、项目经验和业绩资料证明、技术能力及管理能力证明、财务能力及实力证明、公司履约记录等。

(3)联合体需要提交的资格审查申请文件。对以联合体形式参与投标竞争的潜在投标人，除要求每一联合体成员均需提交第(2)条要求提交的申请资料文件，还要明确联合体的牵头人条件及相应的其他要求。

(4)资格审查原则和程序。告知潜在投标人资格审查的原则和程序

(5)资格审查申请文件的特定格式。告知潜在投标人资格审查申请文件的格式要求。

(6)资格审查标准。包括经验和业绩记录的资格评审标准、技术能力和管理能力的资格评审标准、财务能力和市里的资格评审标准、法律要求的资格评审标准等。

(三)招标法律文本

1、招标文件的概念。招标文件是指招标人向潜在投标人发出的，旨在向其提供编写投标文件所需的资料并向其通报招标投标将依据的规则和程序等内容的书面文件。招标文件是招标投标过程中最重要的文件之一。

2、招标文件的组成和内容

(1)招标文件的一般构成。一般包括：招标公告和投标邀请书、投标人须知、拟 签订合同、技术条款等。

招标公告是公开媒体上发布的，邀请非特定多数投资人参加项目投标的正式文件，适用于公开招标。

投标邀请书是非公开的、邀请特定多数投资人参加项目投标的正式文件。适用于邀请招标，或者公开招标经过资格审查后符合资格条件的情况。

投标人知悉招标公告或者收到投标邀请书后，可购买招标文件。招标文件由以下几份文件组成：投标人须知、拟签订合同(包括合同主要条款和合同样式)、技术条款(包括拟招标项目的技术标准、规格、使用要求以及图纸等)，以及附件和其它要求招标人提供的材料。

投标人须知包括招标项目概况、对投标文件内容的要求、对投标文件格式的要求、参与招投标的原则和程序、对投标报价的要求、评价标准和评价方法、附件和其他要求投标人提供的材料。

拟签订的合同包括合同的主要条款和合同格式，是招标人事先草拟好的。主要体现了招标人的意志，合同的实质性条款和内容要求投标人必须响应。本着与资本市场需求匹配并提高招标成功率的原则，合同一般都会按照签署第五章提到的风险分配原则，在内容中合理分配双方的责、权、利。

技术条款包括拟招标项目的技术标准、规格、使用要求以及图纸等。这部分内容可以使投标人更加详尽地了解拟投标项目的基本情况，为其是否参与项目投标以及投标报价决策提供参考。

各类招标文件都包括前述几项基本内容。针对不用类型项目，有关部委又结合行业特点，对招标文件的内容构成做了一些特殊规定。比如，对工程施工招标文件，《工程建设项目施工招标投标办法》增加了“对采用工程量清单招标的，必须提供工程量清单”;对勘察设计招标文件，《工程建设项目勘察设计招标投标办法》增加了“勘察设计范围”和“对勘察设计进度、阶段与深度要求，勘察设计费用支付方式，对未中标人是否给予补偿及补偿标准”等规定。

(2)实质性要求和条件必须列为招标文件的重要内容。按照《招标投标法》规定，招标文件中必须包括项目的技术要求、技术标准、对投标人资格审查的标准、投标报价要求、评标标准、标段、供气和拟签订合同的主要条款等实质性要求和条件。也就是说，招标人根据项目特点和招标项目的具体要求，还应将其他许多重要内容作为实质性条款列入招标文件。根据国务院有关部门已经制定发布的工程施工、货物、服务 以及机电产品国际招标投标等管理办法的规定，除了《招标投标法》规定之外，招标文件中的实质性要求和条件还应当包括：明确规定投标保证经的数额、方式和交纳方法;明确规定投标有效期和出特殊情况的处理办法;明确规定基础设施交付期限和提供服务的时间;明确规定是否允许价格调整及调整方法;明确规定是否要求提交备选方案及备选方案的评审办法;明确规定是否允许联合体投标及相应要求;对采用工程量清单招标的，应当明确规定提供工程量清单及相应要求;明确规定对投标文件的签署及密封要求等。

(四)投标法律文本

1、投标文件的组成。投标文件时投标人在通过了招标项目的资格预审(如采用预审方式)以后，按照招标文件的要求而制定的响应文件。该文件应对投标人完成拟投标项目的能力、报价，以及在拟投标项目中准备投入人力、物力、财力等方面的情况进行描述。投标文件通常由投标人致函、授权委托书、投标人资格文件、共同投标协议(适用于联合体)、技术和管理方案、财务方案、法律方案、投资人报价文件、投标保函及其他等部分组成。

2、投标文件的格式。以下给出投标文件的一般性参考格式及对应内容，在实际操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。

(1)投标人致函。潜在投标人书面对招标文件中的实质性要求作出承诺，包括但不限于：响应招标文件中拟签订的实质性合同条款;一旦被选为中标人履行中标人义务;承诺投标文件真实、准确、完整、有效。

(2)授权委托书/联合体授权委托书。潜在投标人的法定代表人授权为投标之目的委托代理人，承诺委托代理人在投标活动过程中签署、协商、递交文件和处理与投标活动相关的一切事务具有法律效力。

(3)投标人资格文件。按招标文件的规定递交如下材料(包括但不限于)：公司章程及法律地位证明;项目经验和业绩资料证明;技术能力及管理能力证明;财务能力及实力证明。

(4)共同投标协议(仅适用于联合体投标)。按照招标文件要求提供联合体投标协议，约定联合体各方的权利和义务。

(5)技术和管理方案。按招标文件的规定递交如下文件：为实施项目提出的建设、运营、维护的更先进的技术建议和改造的合理化建议;为实施项目拟组建合理完整的项目管理机构，包含项目管理机构的部门机构设置、各专业人员配置、人员业绩经验等 内容;招标文件规定的技术及管理方面的其他方案。

(6)财务方案。按招标文件的规定递交如下文件(包括但不限于)：项目的融资计划，包括详述资金来源和使用计划、资金成本、项目风险分配分析、资本结构、预计融资交割时间及其他重大事件进度表;资金到位的有效措施，紧急状态下的资金应对方案;项目的财务分析。

(7)法律方案。按招标文件的规定递交如下材料(包括但不限于)：对拟签订合同的实质性条款的逐条响应;在招标文件规定的范围内提出《项目合同偏差意见表》。

(8)投资人报价文件。按照招标文件的规定对招标标的提出报价。

(9)投标保函/投标保证金。按照招标文件规定的格式和金额提交的相应的投标保函或保证金。

3、投标文件的编制与递交

(1)投标文件的编制。基础设施投融资项目实践中，招标文件通常会对投标文件的编制提出具体要求，不同项目类型的招标文件要求也有所区别。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件做出响应，如任何一项实质性要求不能满足，投标文件将会被拒绝。实质性要求和条件是指招标文件中有关招标项目的价格、计划、技术规范、合同主要条款等。因此，响应招标文件的要求是投标文件编制的基本前提。投标人应认真研究、正确理解招标文件的全部内容，并按要求编制投标文件。

(2)投标文件的递交。对于投标文件的送达，应注意以下几个问题：一是投标文件的提交截止时间。招标文件中通常会明确规定投标文件提交的时间，投标文件必须在招标文件规定的投标截止时间之前送达。二是投标文件的送达方式。投标文件可以直接送达，即投标人派授权代表直接将投标文件按照规定的时间和地点送达，也可以通过邮寄方式送达。邮寄方式送达应以招标人实际收到时间为准，而不是以“邮戳为准”。三是投标文件的送达地点。投标人应严格按照招标文件规定的地址送达，特别是采用邮寄送达方式的，更需详细核实地址。投标人因递交地点发生错误而逾期送达投标文件的，将被招标人拒绝接收。

(五)评标法律文本

1、评标文件的概念。评标文件是指招标人为了使得评标工作按照法律及相关规定顺利实施而编制的指导文件，包括评标工作纪律、评标工作概述、评标工作程序、评标细则标准等部分。

2、评标文件的内容。以下给出评标文件的一般性参考格式及对应内容，在实际 操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。

(1)评标工作纪律。根据国家法律及其他规定制定评标纪律。

(2)评标工作概述。一是评标工作时间安排。详细列明评标工作开始及结束的时间安排。二是评标办法。根据项目的具体特点制定科学合理的评标办法，招标文件已约定评标办法的通常不得随意改变。三是评标委员会。根据法律规定的要求成立评标委员会，确定评标专家的数量及各专业专家的人选。四是评标委员会秘书组和会务组。评标委员会下设秘书组和会务组全面支持评标专家的工作并做好后勤保障。

(3)评标工作程序。一是投标文件的符合性审查：根据招标文件的要求列明投标文件符合性审查的标准。二是全面阅读招标文件和投标文件：熟悉投标文件及投标文件的结构和主要内容，为综合评估做准备。三是要求投标人进行澄清(如有)：为协助审查、比较和评估投标文件，向投标人发出书面澄清通知(如有必要)，要求投标人对其投标文件进行澄清。四是分析投标文件并汇总评标专家意见：列明据招标文件规定的评标原则和方法及评标文件规定的评标细则进行分析、打分及排序的具体安排。五是起草评标报告草案：列明起草评标报告草案的具体安排。六是形成评标报告：列明形成正式评标报告的具体安排。七是招标人公布评标结果：列明招标人公布的方式及公布之后的谈判工作安排。

(4)评标工作具体安排。在评标工作起始时间范围内，详细安排具体评标工作的先后顺序。

(5)评标细则。对应招标文件的要求，评标细则包括：一是技术及管理方案评标细则;二是财务方案评标细则;三是法律方案评标细则。

招标人应按照评标文件的要求组织评标，根据评标委员会推荐的中标候选人的先后顺序进行澄清谈判，并最终确定招标结果。

(六)谈判法律文本

1、谈判文件的准备。这里所讲的谈判，是指评标结束后中标候选人应邀与招标人按照招标文件要求进行的合同澄清及谈判。

在谈判之前，招标人通常会起草一份谈判文件，作为谈判双方澄清、确定最终意见的蓝本。谈判文件中至少应当明确谈判程序、谈判内容及评定标准等事项。

在基础设施投融资项目实际操作中，谈判的核心内容是投标人在投标文件法律方案中所提交的《项目合同偏差意见表》中对招标文件非实质性合同条款的修改建议。谈判双方须针对中标候选人所提出的非实质性合同条款修改建议的合法性、合理性及 可行性进行磋商。

2、谈判文件的签署和管理。通常来讲，基础设施投融资项目的投资金额较大，社会影响较为深远，相应的合同条款也较为复杂。在实际操作中，若招标人未能与排名第一的中标候选人达成一致，则会转向与排名位次居其次的候选人谈判，以此类推。

谈判如需进行多轮，则须以谈判文件为基础，以谈判备忘录的形式及时确认每一轮的谈判成果，直至双方对所有问题均达成一致。双方的授权代表人应在每轮谈判成果文件上签字确认，并各执一份留档保存。经双方签字确认的谈判文件结合招标文件中的合同文本将作为双方最终订立项目合同的法律依据。

(七)项目合同

1、项目合同的基本概念。项目合同是指作为招标人的政府与通过项目法人招标选择的中标人(社会投资人)依法订立的约定了双方权利义务及风险分配的协议。

基础设施投融资项目大多与市政公用行业联系紧密，在市政公用事业投融资体制改革过程中，2002年建设部颁布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城〔2002〕272号)及随后一系列鼓励公用事业市场化运作的政策进一步推动了以特许经营为主要方式的公用事业市场化进程。如此一来，基础设施投融资项目与特许经营变得关系密切。2004年建设部又下发了《关于印发城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的通知》(建城〔2004〕162号)，使得公用事业行业特许经营项目有了可以参照的示范文本，因此，以下将着重介绍特许经营协议的组成。

2、项目合同的组成。基础设施投融资项目的合同根据特许经营的模式可以分为投资型特许权经营协议和经营性特许权经营协议，以下将分别介绍其各自的重要组成部分。

(1)投资型特许经营模式的特许权协议内容。包括特许经营权的具体内容和范围(如产品或服务种类、地域范围等);有关资本性投资的规定;产品或服务价格;产品或服务质量;产品或服务销售数量;销售收入结算;重要生产要素采购;关于保证持续提供公用产品或服务的规定;运营和资产管理办法;特许权取得人的信息报告义务;混业经营限制;一般补偿;资产移交;争议解决;特许权的更改或终止;特许权协议终止的补偿;其他。

(2)经营型特许经营模式的特许权协议内容。包括委托或租赁经营资产的范围;提供产品、服务的数量和质量;对管理费、租金或经营收入定价;激励机制(对特许权取得人超额完成协议目标的奖励或惩罚的规定);委托资产的维护和保养义务;关于资本性支出的规定;协议生效后和协议终止时对资产移交的规定;特许权取得人的报告义务;合同 履约担保;争议解决;合同变更和终止;其他。

3、项目合同的订立

(1)订立合同的原则。一是平等原则。合同当事人的法律地位平等，即享有民事权利和承担民事义务的资格是平等的，一方不得将自己的意志强加给另一方。市场经济中交易双方的关系实质上是一种平等的契约关系，因此，在订立合同中一方当事人的意思表示必须是完全自愿的，不能是在强迫和压力下所做出的非自愿的意思表示。因为合同是平等主体之间的法律行为，只有订立合同的当事人平等协商，才有可能订立意思表示一致的协议。二是自愿原则。合同当事人依法享有自愿订立合同的权利，不受任何单位和个人的非法干预。合同法中的自愿原则，是合同自由的具体体现。民事主体在民事活动中享有自主决策权，其合同的民事权利可以抗御非正当行使的国家权力，也不受其他民事主体的非法干预。合同法中的自愿原则有以下含义：第一，合同当事人有订立或者不订立合同的自由;第二，当事人有选择合同相对人、合同内容和合同形式的自由，即有权决定于谁订立合同、有权拟定或者接受合同条款、有权以书面或者口头形式订立合同。三是公平原则。合同当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。在合同的订立和履行中，合同当事人应当正当行使合同权利和履行合同义务，兼顾他人利益，使当事人的利益能够均衡。在双方合同中，一方当事人在享有权利的同时，也要承担相应义务，取得的利益要与付出的代价相适应。四是诚实信用原则。合同当事人在订立合同、行使权力、履行义务中，都应当遵循诚实信用原则。这是市场经济活动中形成的道德规则，它要求人们在交易活动(订立和履行合同)中讲究信用，恪守诺言，诚实不欺。在行使权力时应当充分尊重他人和社会的利益，对约定的义务要忠实履行。五是合法性原则。合同当事人在订立及履行合同时，合同形式和内容各构成要件必须符合法律要求，尤其是符合国家强行性法律的要求，不违背社会公共利益，不扰乱社会经济秩序。

(2)订立合同的要求。招标人与中标人签订合同，除必须按照《合同法》基本要求签订外，还必须遵循《招标投标法》的有关特殊规定。一是订立合同的形式要求。按照《招标投标法》的规定，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。即：法律要求中标通知书发出后双方应当订立书面合同。因此，通过招标订立的合同是要式合同。二是订立合同的内容要求。应当按照招标文件和中标人的投标文件确定合同内容。招标文件与投标文件应当包括合同的全部内容。所有的合同内容都应当在招标文件中有体现：一部分合同内 容是确定的，不容投标人变更的，如技术要求等，否则就构成重大偏差;另一部分是要求投标人明确的，如报价。投标文件只能按照招标文件要求编制，因此，如果出现合同应当具备的内容在招标文件中没有明确，也没有要求投标文件明确的情况时，则责任应当由招标人承担。三是订立合同的时间要求。中标通知书发出后，应当尽快订立合同。这是招标人提高采购效率、投标人降低成本的基本要求。如果订立合同的时间拖得太长，市场情况发生变化，也会使投标报价时的竞争失去意义。因此，《招标投标法》第46条规定“投标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。”《评标委员会和评标方法暂行规定》第49条规定：“中标人确定后，招标人应向中标人发出中标通知书，同时通知未中标人，并与中标人在30个工作日之内签订合同”。四是订立合同接受监督的要求。在合同订立过程中，投标招标监督部门仍然要进行监督。《招标投标法》第47条规定：“依法必须进行招标的项目，招标人应当自确定中标人之日起15日内，向有关行政监督部门提交招标投标情况报告”。五是按照招标文件范本订立合同的要求。招标人与中标人签订合同一般符合城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的合同条款及格式的规定。

在项目实践中，最重要的法律文本是招标文件、投标文件和项目合同法律文本。从缔约的程序来看，招标文件、投标文件和项目合同分别对应着缔约的三个阶段—要约邀请、要约和承诺。招标文件就是向非特定多数(或者特定)潜在投资人发出的订立合同的要约邀请;投标人递交投标文件相当于要约;而通过评标、澄清和谈判，投标人和招标人最终达成相互承诺，项目合同的达成和签署代表缔约过程的结束。

政府在起草招标文件时，应体现自己的意志，在合理的范围内保护自己的合法权益，降低运作项目的风险，但是这种保护应遵循合理风险分配原则，不能超过适当的程度。因为投标人一般在其熟悉的专业领域具有丰富经验，可以更加合理的控制风险，但在项目建设的另外一些领域(如征地拆迁、完成前期工作等)并不具有这种能力，如果分配给投标人的风险过多，将导致其过高估计风险。在报价时相应要求较高的公共产品(或服务)价格，这种情况对政府是不利的。更为严重的是，如果招标文件中的风险分配过于不合理，投标人就有可能认为项目根本不可行而不参与投标，这就会带来流标的风险。实践中，确实有一些自身条件比较好的项目，因为招标文件过于倾向招标人，使得投标人普遍心存疑虑、放弃投标而导致流标。因此，理性而富于招商经验的政府一般都会在咨询顾问团队的协助下，按照第五章的风险分配原则来制订招标 文件，以保证项目招商和未来实施的顺利。

在制作投标文件时，投标人把更多关注放在报价和投标文件的内容上，但在实践中，投标文件的形式也同样重要。一是招标文件要求的投标资料非常丰富，评标时间又非常有限，如果投标人不按统一形式提交资料，将不利于评标人快速定位有效信息，并给出合理评价，这对投标人不利。二是投标文件中有些格式的规定事关重大。比如投标文件的签署，有的招标文件要求投标人每页小签，有的要求投标文件密封加盖法人印鉴，有的要求投标文件中不能出现投标人的信息，否则废标。但在实际中，时常发现违反上述形式规定而被废标的，这样的失误十分遗憾。因此，各条线的同志们在操作PPP项目时一定要注意关键节点，谨小慎微、做好细节。

PPP模式项目的招投标问题

近年来伴随着我国经济高速增长，城镇化进程加快，基础设施和公共事业服务项目建设的需求也越来越迫切，其中以交通运输、电力、水利、能源、环保最为突出。各级政府采取积极政策，加大对基础设施的投资力度，基础设施投资高度增长。但由于公共资金有限、银行贷款管制严格，基础设施投资的资金来源渠道较窄，阻碍了投资发展。此外，由于基础设施和公共事业建设项目融资额大、建设期长、风险高的特点，各级政府财政的资金投入逐渐已不能充分满足其需要，改革融资方式和拓宽融资渠道成为政府着重考虑的问题。

1、政府采购方式有哪些? 基础设施的供给一般有两种方式：传统的政府采购(GovernmentProcerement，简称GP)和公私合作模式(PublicPrivatePartnership，简称PPP)。前者，把基础设施的供给和建造分开，政府与一个或多个企业签订一个长期合同，由不同的企业来建造和运营，政府负责监督;后者，政府将基础设施的建造和运营绑定在一起，政府与一个企业签订绑定合同，由这个企业既负责建造又负责运营。

相对于传统政府采购方式来讲，PPP模式可以提高工程建设效率、降低工程造价费，还能避免项目资金风险、减轻财政负担、实现政府与社会资本互利共赢等优势，因而成为近年来不断追捧的对象。

虽然PPP模式自身有着别的采购方式不可比拟的长处，但也存在一定风险因素，例如，项目规模大，需要投入大量资金;项目运行周期较长(多为10～30 年)，不确定性因素多;参与项目的各方由于不同利益目标和关系错综复杂，管理协调的机会成本高。同时对于社会资本合作者，其参与PPP项目所提出的条件也较为苛刻：首先，作为PPP项目存在的基础，PPP项目的预期净收益必须为正值;其次，作为其利益保障，私营合作方之间应获得与之相应的投资收益权和项目控制权;此外，当项目存在问题时，项目可以在某种程度上保证一定的资本退出权。

2、招标方式的种类有哪几种? 基于以上风险因素和投资者需求，通过制定有效的项目投资方选拔方案就显得尤为重要了。目前，公开招标是目前各地PPP项目最常使用的采购方式。

西方经济学家WilliamVickrey、MiltonFreidman以及PaulMigrorm等都提出过自己的招标理论。由于规则的差异，现实生活中有多种拍卖方式，但基本的拍卖方式可归纳为四种，被称为“标准拍卖”：英式拍卖(EnglishAuction)、荷式拍卖(DutchAuction)、第一价格密封拍卖(FirstPriceSealedbid，简称FPSB)和第二价格密封拍卖(SecondPriceSealed-Bid，简称SPSB，这一机制由Vickrey于1961年提出，所以也称Vickrey拍卖)。其中前两种属于公开招标，后两种属于秘密招标。秘密招标和公开招标之间的根本区别并不是招标拍卖本身是否公开，而是各个投标者的竞标信息是否能够共享。

3、采用以上招标方式存在什么问题? 拍卖者最担心的是竞标人通过形成勾结契约来左右拍卖价格。研究表明，公开招标比秘密招标更容易形成勾结契约，因为公开招标可以使各契约方之间形成相互监督的机制，从而确保勾结契约的履行。而在秘密招标下，由于每一个契约方都无法得知其它契约方是否守约的信息，因而都存在因担心被“套牢”而提前出逃的动机，这样勾结联盟就很容易被破碎。

因为所有投标人的信息是互相关联的，在投标人做出决策之前，如果有更多的信息被披露出来，那么他就会报更高的价。在第一价格密封拍卖方式中，最终价格只取决于最高报价，因而产生最低的期望卖价;在英国式拍卖中，价格与其他投标人的估值均有关系，故产生最高的卖价;而在密封第二价格拍卖方式中，价格只与两个投标人 的估值有关，所以产生的卖价在两者之间。

拍卖理论指出，第一价格密封拍卖方式下，发现买方合作时的最优保留价比非合作时的保留价高得多，而且参与串通的人越多，保留价就越高。若要防止和抑制串谋行为最有效的一个工具就是设立保留价格，二是还应当提高加大惩罚力度。

另外一种使用较多的拍卖方式是多种价格招标。依照出标价格的高低来确定投标人的中标数量和价格的。显然，这种方法使投标者处于非常不利的地位，因为对于同样的项目，各个投标者最后中标的价格却不一样。出价高的投标者中标的可能性虽然大，但却支付了比后续中标者更高的价格。

目前，我国政府采购PPP项目可采用的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式。而PPP招投标过程中通常采用无标底的最低价中标模式，它属于密封式一级价格拍卖理论的反向形式。实践表明，采取最低价中标模式后招投标各方将面临一定问题：

(1)最低价中标不符合市场形态

中国PPP模式发展处于爆发式增长状态，随着政府支持力度不断加大，竞争逐渐激烈，政府所提供的PPP项目不仅仅是一个经济投资，更多地形成了一种政治角色需求。很多企业为了与当地政府搞好关系，赢得未来更广阔合作空间，可以压低投标机制。对于一些可二次报价的项目，某些企业为了搅乱对手报价节奏而在第一轮以低于成本价报价。由于规则、标准的不明确性，行业内便会出现恶性竞争。然而目前我国的风险控制保障体系尚不健全，若持续出现故意压低价格的投标手段，只会引起更多的社会问题。

(2)最低价中标不利于行业发展

目前PPP项目投标企业有些是由原来承接BT、BOT等项目含有相关工程资质的企业转型而来。管理混乱、实力差的企业通过挂靠等手段，不切实际地编制项目费用预算，以超乎想象的低价格中标得到无能力实施的项目，这使得一些报价合理、经验丰富的企业错失标的。这种恶性竞争局面与政府原本的初衷背道而驰，给规范市场带来了严重危机。

(3)恶意最低价投标人可利用最低价中标模式漏洞

恶意最低价投标人可通过买标、代他人投标、贿赂业主和评标人等手段来利用最低价中标模式漏洞，以达到其目的。由于卖标、代为投标仅仅是为了衬托真正投标人，所以他们的显然会报价高于真正投标人的报价，于是报价最低的真正投标人就很 可能轻而易举地承揽到工程项目。

4、问题如何解决? PPP招投标项目可引入权利金模式，这是解决普通招标问题的一个有效途径。权利金的概念较多地使用在矿产资源方面，主要是矿业权人因开采矿产资源而向矿产资源所有人支付的一种具有赔偿性质的财产性权益，不论盈利与否，均向资源拥有者缴纳，是所有者经济权益的体现。

在PPP项目投标过程中，投标者从公开发售的招标文件中获得信息，投标人与招标人决策者们掌握的信息是不完全对称，双方也是不完全理性的，于是招投标正是不断进行博弈双方。博弈逻辑中有多种均衡的概念，其中最重要、最基本的是纳什均衡。纳什均衡是指这样一种策略组合，在其他参与人的策略选择既定的前提下，每个参与人都会选择自己的最优策略，所有参与人的最优策略组合就是纳什均衡。PPP项目中，涉及主体有政府、项目发起人、项目公司、债权人、运营商等，特别是在相互竞争的竞标方之间各投标方都以自身利益最大化为目标某个投标方的利益，不仅取决于它自身的竞标策略，而且很大程度上受其它PPP投标方的竞标策略的影响。

从博弈论的角度出发，招标部门和投标部门有关共担风险分配方面的博弈可以分为两个阶段，即前期的合作阶段和后期的非合作阶段。合作博弈主要表现在公共部门和私人部门通过对市场经济的了解，发现了各自具有互补性，公共部门缺乏资金支持，而私人部门缺乏政府保障，进而促使了双方采取PPP模式开展项目的建设和运营，也明白了其中的风险和由此而产生的收益，最终共同确立了一个双方都认可的分配方案;而非合作博弈主要体现在当风险和收益分配确定之后，招投标双方都会努力去开展项目，尽全力使自身承担此风险而获得更大的收益。

PPP项目中的基础设施建设项目是社会公共产品，权利金体现国家和社会作为基础设施所有者的经济权益，是对已经使用的资源的货币补偿。当项目一方因为自身原因没有尽到风险承担的责任，使风险发生，给项目其他方造成损失，则权利金就全部划归项目损失方所有。通过这样的措施将保障项目风险分担后各方的风险防控里，是实现政府和社会资本良心循环的保障。PPP项目中，如水厂、电厂建设，权利金可以从价计征;如园林、绿化项目，可以从量计征;也可以综合考虑，权利金与项目收益、投资人收益挂钩。在收取权利金后，公共部门在某种程度上提前得到了承诺和保障，降低了风险;而私人部门，因提前付出了一定的成本，减少了恶意扰乱正常项目流程进 行的可能性。

此外，还可以通过改革我国现有城市PPP项目招标模式，分类实施拍卖;规范招拍挂模式的实施细则，减少政府对招拍挂出让的干预行为;严格限制对特定对象设定条件，以及其他变相提高投标门槛的行为。限制政府对PPP项目评标过程的直接干预;选取较为灵活的邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式。例如竞争磋商方式，是PPP领域量身定做的一种采购方式，整个流程分为资格预审、公开招标、竞争性谈判、综合评分、现场考察、多轮磋商等，突破了传统的招标采购中的诸多刚性规定，以将理性人的假设条件加强，也是立法初衷。

新形势下如何解决PPP项目法人投标竞争性不强的问题，如何保护中小投标企业的正当利益，如何防止PPP项目带来的公共服务价格居高不下问题，如何防止垄断的投标人，都是值得未来进一步思考的问题。

第四篇：PPP项目运作流程详解

PPP项目运作流程详解

一、操作基础

PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与私人组织（社会力量）以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式，提高质量和供给效率，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。

PPP模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。项目收入来源主要分三类，一是完全依靠使用者付费，二是政府支付服务费用，三是前两种方式的结合。PPP有广义和狭义之分。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股权转让、委托运营等多种模式。狭义的PPP与BOT原理相似，都是由“使用者付费”，但它更强调公共部门与私人部门的全过程合作。

二、总体要求

（一）打破地域垄断和所有制限制。

政府通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营等；鼓励有一定技术能力和管理经验的专业性企业通过兼并、收购，跨地域参与市场竞争，培育具有开拓国内外市场能力的大型市政公用服务企业，提高产业集中度。鼓励以市代县、城乡一体化中的同类项目进行打包，扩大市场规模。

（二）落实费价政策。

将市政公用服务价格收费或政府支付服务费作为合作伙伴的经营收入来源。政府要合理确定费价标准，完善价格调整机制，在合作伙伴履约的前提下及时足额支付服务费和补贴，既保护消费者权益，又保证投资者的合理收益。政府支付的服务费应通过竞争程序确定，并纳入地方财政预算管理。向用户收费的各类市政公用产品价格，应按照相关规定进行成本监审并及时调整到位，价格不到位的，政府应予以补贴。

城镇综合管廊项目要明确各入廊管线行业费用分摊和价格标准。

（三）规范运行操作。

按照城镇市政公用各类专项规划筛选适宜PPP的项目，强化项目前期策划和论证，做好信息公开；通过竞争机制选择合作伙伴，按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担”的原则，由政府与市场主体合作组建项目公司（SPC），具体负责项目的投资、建设、运营、管养和服务；政府与合作伙伴、项目公司通过合同或特许经营协议明确约定各自的权、责、利；强化项目实施的全过程监管。

1、做好项目前期论证。

开展PPP项目的可行性论证是决定项目成功的首要环节。筛选PPP项目要符合当地城镇市政公用方面各类专项规划的要求，加强前期策划，可委托有一定业绩和能力的设计或咨询机构编制实施方案。实施方案应包括项目的基本情况、规模与期限、技术路线、服务质量和标准、规划条件和土地落实情况、投融资结构、收入来源、财务测算与风险分析、实施进度计划、资金保障等政府配套措施等内容。

城市政府应组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对项目实施方案进行充分论证，确保项目的可行性和可操作性，以及项目财务的可持续性。实施方案须经地方政府审批后组织实施。

2、通过竞争机制选择合作伙伴。

城市政府应及时将项目内容，以及对合作伙伴的要求、绩效评价标准等信息向社会公布，确保各类市场主体平等参与竞争。应按照《国家招标投标法》规定的公开招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择合作伙伴。

3、签订特许经营协议。

城市政府必须与中选合作伙伴签署特许经营协议，协议主要应包括：项目名称、内容；范围、期限、经营方式；产品或者服务的数量、质量和标准；服务费标准及调整机制；特许经营期内政府与特许经营者的权利和义务，履约担保；特许经营期满后项目移交的方式、程序及验收标准；项目终止的条件、流程和终止补偿；违约责任；争议解决方式等内容；以及其他需要约定的事项。

4、筹组项目公司。

中选合作伙伴可依合同、按现代企业制度的要求筹组项目公司，由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等；项目公司独立承担债务，自主经营、自负盈亏，在合同经营期内享有项目经营权，并按合同规定保证资产完好；项目公司的经营权未经政府允许不得私自转让。项目形成的固定资产所有权在合同期满后必须无偿移交政府。

（四）把握PPP模式运用的关键环节。

一是建立长期的政府与企业合作机制。关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”。发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势，让“专业人做专业事”。

二是建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利”。

三是建立平等的风险共担机制。政府和社会资本应该平等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同承担不可抗力风险。

四是建立严格的监管和绩效评价机制。政府对PPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，可以考虑引入第三方进行社会评价。健全完善正常、规范的风险管控和退出机制，禁止政府为项目担保，防范项目风险转换为政府债务风险。对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目，应按约坚决要求企业退出并赔偿，投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿，严格责任追究。对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。

（五）实行分类指导，完善服务标准体系。

根据行业经营特性，分类明确财政、用地、价格以及行业管理的重点政策，细化标准，建立科学的可持续的投资、补贴与价格协同机制。形成合理的项目筛选、推出和开放过程，强化项目策划，建立项目储备库，建立引资项目长效机制，根据项目具体情况制定针对性的招商合作方式和条件，重点推进条件成熟项目的招商招标工作。各部门不得另行设置限制民间投资进入的附加条件。

（六）试点先行，逐步规范。

优先在城镇污水处理、污水处理厂网一体、污泥处理处置、供水厂网一体、垃圾处理、地下综合管廊等方面的新建、改扩建和运营项目中，优先选择条件相对成熟的项目进行试点推进，通过总结经验，逐步规范完善，为后续扩大对社会资本全面开放提供指导。

（七）建立信用评级和黑名单制度。

各地要依托专业信用评价体系对项目涉及的政府支付能力和企业信用进行评价，信用评级将作为金融和财政支持的参考。对合作企业、咨询机构建立黑名单制度，对于列入黑名单的企业和咨询机构将予以通报。

三、基础设施项目分类及PPP方式

四、PPP项目承接主体的准入条件

按照PPP项目形成特点和项目特性，需要规范设置必要的社会投资人准入门槛，保障社会大众和政府的权益，主要方面如下：

（一）信用与信誉良好。

投资人要有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；重合同、守信用，具有社会责任感。

（二）具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验。

投资人或投资人组成的联合体要有良好的业绩与技术能力，必须具备相应的专业资质资格，经验丰富。

（三）资金充足，具有较强的财务与融资能力 投资人要具备良好的财务实力与融资能力，具有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力及同类项目成功的盈利模式和竞争模式。

（四）专业知识与技术力量雄厚。

投资人要具备专业的PPP人才、技术人才、财经人才与管理人才团队。

（五）设备配置等要素实力良好。

投资人要拥有专业的设备及完成服务所必须的其他重要要素资源。

（六）质量安全管理体系完善。

近三年内没有发生过重大生产安全和质量事故，投资人主动防范的意识强、措施得力，合规性较好。具有独立法人资格；能遵从合同合法合规运营。

在设置具体PPP项目准入条件时，应遵循“公开、公平、公正”的原则，注意准入条件设置的规范、合理和可操作性。

五、PPP模式动作的基本流程

（一）项目前期准备阶段

在PPP模式中，项目前期准备阶段包括项目发起和项目准备两个部分。

1、项目发起。

项目发起阶段的工作主要内容包括启 动准备和前期调研：组建项目实施班子、制定整体工作计划、开展项目调查等。

实施PPP模式是一个系统工程，其复杂、专业程度极高。一要组建一个PPP项目实施团队，由市政府牵头，规划、建设、土地、发改、财政、审计、国资委、法制办等部门组成领导小组；二是制定具体工作实施方案，明确部门责任分工、目标任务和实施工作计划安排等；三要根据城市总体规划和近期建设规划，由政府组织相关部门或机构梳理城市基础设施领域拟新建项目和存量项目，决定可以通过PPP模式运作的具体项目清单，构建PPP项目库。

2、项目准备。

项目准备阶段工作主要是项目策划实施方案研究和编制：一是聘请顾问团队；二是项目协议；三是开展项目的前期论证，确定项目范围和实施内容（项目建设规模、主要内容和总投资）；四是前期沟通，研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案；五是设计项目主要商业原则；六是财务分析，编制财务模型；七是确定投资人比选方式和原则（确定投资人应具备的条件和能力及招标方式；双方的主要权利和义务）；八是组织相关单位讨论方案；九是实施方案公示和报批。

在项目实施的最初阶段，需要考虑项目的可融资方式和财政是否负担得起，并要评估传统方式与PPP方式之间的效率比较，分析该项目是否适合采用PPP方式，拟定项目协议。

聘请专业咨询机构，负责研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案，关键是设计项目主要商业原则，进行财务分析，编制财务模型。组织专家对项目实施方案进行论证，并报市政府批准和省住房城乡建设厅备案。

（二）项目招投标实施阶段。

项目招投标实施阶段包括协议编制、竞争性程序、签署协议三个部分。

1、协议编制。细化研究协议文件编制：研究和分析项目的技术、商务边界条件（如：投资、运营成本与收益测算，回购总价、回购期限与方式，回购资金来源安排和支付计划）；落实建设内容分工、投资范围（投资建设期限、工程质量要求和监管措施）；研究和编制项目协议等法律文件（项目移交方式及程序、项目履约保障措施、项目风险和应对措施等）；落实招标条件。

2、竞争性程序。主要包括：发布项目信息；投标人

准备投标文件；制定评标标准、评标细则和评标程序；成立评标工作组，开标、组织评标；编写评标报告，推荐候选人；与候选人澄清谈判。

3、签署协议。先草签项目协议，中标人在约定时间

内办理好项目公司成立的有关事宜，资金到位，政府配合完成资产交割及项目审批有关事宜，正式与项目公司签约。

（三）项目实施阶段。

实施阶段包括项目建设和项目运营两个部分。

1、项目建设。首先，项目公司与各联合单位签订正式

合同，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其他咨询、管理合同等；其次，项目公司组织各相关单位进行项目开发。在开发过程中，政府及相关部门对项目开发的过程进行监督，出现不符合合同的情况及时与项目公司沟通，并确定责任主体。工程验收试运营合格以后，开发阶段结束，项目进入运营阶段。

2、项目运营。政府与项目公司签订特许经营权协议，约定特许经营期限。在整个项目运营期间，项目公司应按照协议要求对项目设施进行运营、维护。为了确保项目的运营和维护按协定进行，政府、贷款人、投资者和社会居民都拥有对项目进行监督的权利。

（四）合同终结阶段。

转移中止是项目运作的最后一个阶段，包括项目移交和项目公司解散等内容。

1、项目移交。特许经营期满后，项目公司要将项目的

经营权（或所有权与经营权同时）向政府移交。在移交时，政府应注意项目是否处于良好运营和维护状态，以便保证项目的继续运营和服务提供的质量。

2、项目公司清算。项目移交以后，项目公司的业务随之中止。因此，项目公司应按合同要求及有关规定到有关部门办理清算、注销等相关手续。

六、实施PPP模式的法律文本要点

（一）基础设施市场化投融资项目的法律文本概述

基础设施市场化投融资项目在不同阶段设计不同类型的法律文本，主要包括资格审查文件、招标文件、投标文件、评标文件及项目合同的法律文本。上述文件构成了基础设施市场化投融资项目运作实施的法律文件体系。在正确把握各个文件的高年、内容和格式的基础上，能科学合理地编制并运用相关文件对于确保项目的规范运作及成功实施具有重要意义。

（二）资格审查法律文本

1、资格审查文件的概念。资格审查文件是指招标人根据招标项目的要求，在招标公告或者投标邀请书中要求潜在投标人提供的，能够证明其具备参加投标竞争资格条件的文件。

2、资格审查文件的内容和格式。从实务操作的角度来看，基础设施的投融资项目资格审查文件的核心内容包括项目概况、资格审查申请文件、资格审查申请文件格式、资格审查的原则和程序、资格审查标准等方面。以下列举资格审查文件的一般性参考内容及对应内容。在实际操作中应根据项目的具体特点及资格审查方式予以灵活运用。

（1）项目概况。向潜在投标人介绍项目的情况，包括但不限于项目名称、招标人、项目规模、招标内容等。

（2）资格审查申请人需要提交的申请文件。包括公司章程及法律地位证明、项目经验和业绩资料证明、技术能力及管理能力证明、财务能力及实力证明、公司履约记录等。

（3）联合体需要提交的资格审查申请文件。对以联合体形式参与投标竞争的潜在投标人，除要求每一联合体成员均需提交第（2）条要求提交的申请资料文件，还要明确联合体的牵头人条件及相应的其他要求。

（4）资格审查原则和程序。告知潜在投标人资格审查的原则和程序

（5）资格审查申请文件的特定格式。告知潜在投标人资格审查申请文件的格式要求。

（6）资格审查标准。包括经验和业绩记录的资格评审标准、技术能力和管理能力的资格评审标准、财务能力和市里的资格评审标准、法律要求的资格评审标准等。

（三）招标法律文本

1、招标文件的概念。招标文件是指招标人向潜在投标人发出的，旨在向其提供编写投标文件所需的资料并向其通报招标投标将依据的规则和程序等内容的书面文件。招标文件是招标投标过程中最重要的文件之一。

2、招标文件的组成和内容

（1）招标文件的一般构成。一般包括：招标公告和投标邀请书、投标人须知、拟签订合同、技术条款等。

招标公告是公开媒体上发布的，邀请非特定多数投资人参加项目投标的正式文件，适用于公开招标。

投标邀请书是非公开的、邀请特定多数投资人参加项目投标的正式文件。适用于邀请招标，或者公开招标经过资格审查后符合资格条件的情况。

投标人知悉招标公告或者收到投标邀请书后，可购买招标文件。招标文件由以下几份文件组成：投标人须知、拟签订合同（包括合同主要条款和合同样式）、技术条款（包括拟招标项目的技术标准、规格、使用要求以及图纸等），以及附件和其它要求招标人提供的材料。

投标人须知包括招标项目概况、对投标文件内容的要求、对投标文件格式的要求、参与招投标的原则和程序、对投标报价的要求、评价标准和评价方法、附件和其他要求投标人提供的材料。

拟签订的合同包括合同的主要条款和合同格式，是招标人事先草拟好的。主要体现了招标人的意志，合同的实质性条款和内容要求投标人必须响应。本着与资本市场需求匹配并提高招标成功率的原则，合同一般都会按照签署第五章提到的风险分配原则，在内容中合理分配双方的责、权、利。技术条款包括拟招标项目的技术标准、规格、使用要求以及图纸等。这部分内容可以使投标人更加详尽地了解拟投标项目的基本情况，为其是否参与项目投标以及投标报价决策提供参考。

各类招标文件都包括前述几项基本内容。针对不用类型项目，有关部委又结合行业特点，对招标文件的内容构成做了一些特殊规定。比如，对工程施工招标文件，《工程建设项目施工招标投标办法》增加了“对采用工程量清单招标的，必须提供工程量清单”；对勘察设计招标文件，《工程建设项目勘察设计招标投标办法》增加了“勘察设计范围”和“对勘察设计进度、阶段与深度要求，勘察设计费用支付方式，对未中标人是否给予补偿及补偿标准”等规定。

（2）实质性要求和条件必须列为招标文件的重要内容。按照《招标投标法》规定，招标文件中必须包括项目的技术要求、技术标准、对投标人资格审查的标准、投标报价要求、评标标准、标段、供气和拟签订合同的主要条款等实质性要求和条件。也就是说，招标人根据项目特点和招标项目的具体要求，还应将其他许多重要内容作为实质性条款列入招标文件。根据国务院有关部门已经制定发布的工程施工、货物、服务以及机电产品国际招标投标等管理办法的规定，除了《招标投标法》规定之外，招标文件中的实质性要求和条件还应当包括：明确规定投标保证经的数额、方式和交纳方法；明确规定投标有效期和出特殊情况的处理办法；明确规定基础设施交付期限和提供服务的时间；明确规定是否允许价格调整及调整方法；明确规定是否要求提交备选方案及备选方案的评审办法；明确规定是否允许联合体投标及相应要求；对采用工程量清单招标的，应当明确规定提供工程量清单及相应要求；明确规定对投标文件的签署及密封要求等。

（四）投标法律文本

1、投标文件的组成。投标文件时投标人在通过了招标项目的资格预审（如采用预审方式）以后，按照招标文件的要求而制定的响应文件。该文件应对投标人完成拟投标项目的能力、报价，以及在拟投标项目中准备投入人力、物力、财力等方面的情况进行描述。投标文件通常由投标人致函、授权委托书、投标人资格文件、共同投标协议（适用于联合体）、技术和管理方案、财务方案、法律方案、投资人报价文件、投标保函及其他等部分组成。

2、投标文件的格式。以下给出投标文件的一般性参考格式及对应内容，在实际操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。

（1）投标人致函。潜在投标人书面对招标文件中的实质性要求作出承诺，包括但不限于：响应招标文件中拟签订的实质性合同条款；一旦被选为中标人履行中标人义务；承诺投标文件真实、准确、完整、有效。

（2）授权委托书/联合体授权委托书。潜在投标人的法定代表人授权为投标之目的委托代理人，承诺委托代理人在投标活动过程中签署、协商、递交文件和处理与投标活动相关的一切事务具有法律效力。

（3）投标人资格文件。按招标文件的规定递交如下材料（包括但不限于）：公司章程及法律地位证明；项目经验和业绩资料证明；技术能力及管理能力证明；财务能力及实力证明。

（4）共同投标协议（仅适用于联合体投标）。按照招标文件要求提供联合体投标协议，约定联合体各方的权利和义务。

（5）技术和管理方案。按招标文件的规定递交如下文件：为实施项目提出的建设、运营、维护的更先进的技术建议和改造的合理化建议；为实施项目拟组建合理完整的项目管理机构，包含项目管理机构的部门机构设置、各专业人员配置、人员业绩经验等内容；招标文件规定的技术及管理方面的其他方案。（6）财务方案。按招标文件的规定递交如下文件（包括但不限于）：项目的融资计划，包括详述资金来源和使用计划、资金成本、项目风险分配分析、资本结构、预计融资交割时间及其他重大事件进度表；资金到位的有效措施，紧急状态下的资金应对方案；项目的财务分析。

（7）法律方案。按招标文件的规定递交如下材料（包括但不限于）：对拟签订合同的实质性条款的逐条响应；在招标文件规定的范围内提出《项目合同偏差意见表》。

（8）投资人报价文件。按照招标文件的规定对招标标的提出报价。

（9）投标保函/投标保证金。按照招标文件规定的格式和金额提交的相应的投标保函或保证金。

3、投标文件的编制与递交

（1）投标文件的编制。基础设施投融资项目实践中，招标文件通常会对投标文件的编制提出具体要求，不同项目类型的招标文件要求也有所区别。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件做出响应，如任何一项实质性要求不能满足，投标文件将会被拒绝。实质性要求和条件是指招标文件中有关招标项目的价格、计划、技术规范、合同主要条款等。因此，响应招标文件的要求是投标文件编制的基本前提。投标人应认真研究、正确理解招标文件的全部内容，并按要求编制投标文件。

（2）投标文件的递交。对于投标文件的送达，应注意以下几个问题：一是投标文件的提交截止时间。招标文件中通常会明确规定投标文件提交的时间，投标文件必须在招标文件规定的投标截止时间之前送达。二是投标文件的送达方式。投标文件可以直接送达，即投标人派授权代表直接将投标文件按照规定的时间和地点送达，也可以通过邮寄方式送达。邮寄方式送达应以招标人实际收到时间为准，而不是以“邮戳为准”。三是投标文件的送达地点。投标人应严格按照招标文件规定的地址送达，特别是采用邮寄送达方式的，更需详细核实地址。投标人因递交地点发生错误而逾期送达投标文件的，将被招标人拒绝接收。

（五）评标法律文本

1、评标文件的概念。评标文件是指招标人为了使得评标工作按照法律及相关规定顺利实施而编制的指导文件，包括评标工作纪律、评标工作概述、评标工作程序、评标细则标准等部分。

2、评标文件的内容。以下给出评标文件的一般性参考格式及对应内容，在实际操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。

（1）评标工作纪律。根据国家法律及其他规定制定评标纪律。

（2）评标工作概述。一是评标工作时间安排。详细列明评标工作开始及结束的时间安排。二是评标办法。根据项目的具体特点制定科学合理的评标办法，招标文件已约定评标办法的通常不得随意改变。三是评标委员会。根据法律规定的要求成立评标委员会，确定评标专家的数量及各专业专家的人选。四是评标委员会秘书组和会务组。评标委员会下设秘书组和会务组全面支持评标专家的工作并做好后勤保障。

（3）评标工作程序。一是投标文件的符合性审查：根据招标文件的要求列明投标文件符合性审查的标准。二是全面阅读招标文件和投标文件：熟悉投标文件及投标文件的结构和主要内容，为综合评估做准备。三是要求投标人进行澄清（如有）：为协助审查、比较和评估投标文件，向投标人发出书面澄清通知（如有必要），要求投标人对其投标文件进行澄清。四是分析投标文件并汇总评标专家意见：列明据招标文件规定的评标原则和方法及评标文件规定的评标细则进行分析、打分及排序的具体安排。五是起草评标报告草案：列明起草评标报告草案的具体安排。六是形成评标报告：列明形成正式评标报告的具体安排。七是招标人公布评标结果：列明招标人公布的方式及公布之后的谈判工作安排。

（4）评标工作具体安排。在评标工作起始时间范围内，详细安排具体评标工作的先后顺序。（5）评标细则。对应招标文件的要求，评标细则包括：一是技术及管理方案评标细则；二是财务方案评标细则；三是法律方案评标细则。

招标人应按照评标文件的要求组织评标，根据评标委员会推荐的中标候选人的先后顺序进行澄清谈判，并最终确定招标结果。

（六）谈判法律文本

1、谈判文件的准备。这里所讲的谈判，是指评标结束后中标候选人应邀与招标人按照招标文件要求进行的合同澄清及谈判。

在谈判之前，招标人通常会起草一份谈判文件，作为谈判双方澄清、确定最终意见的蓝本。谈判文件中至少应当明确谈判程序、谈判内容及评定标准等事项。

在基础设施投融资项目实际操作中，谈判的核心内容是投标人在投标文件法律方案中所提交的《项目合同偏差意见表》中对招标文件非实质性合同条款的修改建议。谈判双方须针对中标候选人所提出的非实质性合同条款修改建议的合法性、合理性及可行性进行磋商。

2、谈判文件的签署和管理。通常来讲，基础设施投融资项目的投资金额较大，社会影响较为深远，相应的合同条款也较为复杂。在实际操作中，若招标人未能与排名第一的中标候选人达成一致，则会转向与排名位次居其次的候选人谈判，以此类推。

谈判如需进行多轮，则须以谈判文件为基础，以谈判备忘录的形式及时确认每一轮的谈判成果，直至双方对所有问题均达成一致。双方的授权代表人应在每轮谈判成果文件上签字确认，并各执一份留档保存。经双方签字确认的谈判文件结合招标文件中的合同文本将作为双方最终订立项目合同的法律依据。

（七）项目合同

1、项目合同的基本概念。项目合同是指作为招标人的政府与通过项目法人招标选择的中标人（社会投资人）依法订立的约定了双方权利义务及风险分配的协议。

基础设施投融资项目大多与市政公用行业联系紧密，在市政公用事业投融资体制改革过程中，2002年建设部颁布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号）及随后一系列鼓励公用事业市场化运作的政策进一步推动了以特许经营为主要方式的公用事业市场化进程。如此一来，基础设施投融资项目与特许经营变得关系密切。2004年建设部又下发了《关于印发城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的通知》（建城〔2004〕162号），使得公用事业行业特许经营项目有了可以参照的示范文本，因此，以下将着重介绍特许经营协议的组成。

2、项目合同的组成。基础设施投融资项目的合同根据特许经营的模式可以分为投资型特许权经营协议和经营性特许权经营协议，以下将分别介绍其各自的重要组成部分。

（1）投资型特许经营模式的特许权协议内容。包括特许经营权的具体内容和范围（如产品或服务种类、地域范围等）；有关资本性投资的规定；产品或服务价格；产品或服务质量；产品或服务销售数量；销售收入结算；重要生产要素采购；关于保证持续提供公用产品或服务的规定；运营和资产管理办法；特许权取得人的信息报告义务；混业经营限制；一般补偿；资产移交；争议解决；特许权的更改或终止；特许权协议终止的补偿；其他。

（2）经营型特许经营模式的特许权协议内容。包括委托或租赁经营资产的范围；提供产品、服务的数量和质量；对管理费、租金或经营收入定价；激励机制（对特许权取得人超额完成协议目标的奖励或惩罚的规定）；委托资产的维护和保养义务；关于资本性支出的规定；协议生效后和协议终止时对资产移交的规定；特许权取得人的报告义务；合同履约担保；争议解决；合同变更和终止；其他。

3、项目合同的订立

（1）订立合同的原则。一是平等原则。合同当事人的法律地位平等，即享有民事权利和承担民事义务的资格是平等的，一方不得将自己的意志强加给另一方。市场经济中交易双方的关系实质上是一种平等的契约关系，因此，在订立合同中一方当事人的意思表示必须是完全自愿的，不能是在强迫和压力下所做出的非自愿的意思表示。因为合同是平等主体之间的法律行为，只有订立合同的当事人平等协商，才有可能订立意思表示一致的协议。二是自愿原则。合同当事人依法享有自愿订立合同的权利，不受任何单位和个人的非法干预。合同法中的自愿原则，是合同自由的具体体现。民事主体在民事活动中享有自主决策权，其合同的民事权利可以抗御非正当行使的国家权力，也不受其他民事主体的非法干预。合同法中的自愿原则有以下含义：

第一，合同当事人有订立或者不订立合同的自由；

第二，当事人有选择合同相对人、合同内容和合同形式的自由，即有权决定于谁订立合同、有权拟定或者接受合同条款、有权以书面或者口头形式订立合同。

三是公平原则。合同当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。在合同的订立和履行中，合同当事人应当正当行使合同权利和履行合同义务，兼顾他人利益，使当事人的利益能够均衡。在双方合同中，一方当事人在享有权利的同时，也要承担相应义务，取得的利益要与付出的代价相适应。

四是诚实信用原则。合同当事人在订立合同、行使权力、履行义务中，都应当遵循诚实信用原则。这是市场经济活动中形成的道德规则，它要求人们在交易活动（订立和履行合同）中讲究信用，恪守诺言，诚实不欺。在行使权力时应当充分尊重他人和社会的利益，对约定的义务要忠实履行。五是合法性原则。合同当事人在订立及履行合同时，合同形式和内容各构成要件必须符合法律要求，尤其是符合国家强行性法律的要求，不违背社会公共利益，不扰乱社会经济秩序。（2）订立合同的要求。招标人与中标人签订合同，除必须按照《合同法》基本要求签订外，还必须遵循《招标投标法》的有关特殊规定。

一是订立合同的形式要求。按照《招标投标法》的规定，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。即：法律要求中标通知书发出后双方应当订立书面合同。因此，通过招标订立的合同是要式合同。

二是订立合同的内容要求。应当按照招标文件和中标人的投标文件确定合同内容。招标文件与投标文件应当包括合同的全部内容。所有的合同内容都应当在招标文件中有体现：一部分合同内容是确定的，不容投标人变更的，如技术要求等，否则就构成重大偏差；另一部分是要求投标人明确的，如报价。投标文件只能按照招标文件要求编制，因此，如果出现合同应当具备的内容在招标文件中没有明确，也没有要求投标文件明确的情况时，则责任应当由招标人承担。

三是订立合同的时间要求。中标通知书发出后，应当尽快订立合同。这是招标人提高采购效率、投标人降低成本的基本要求。如果订立合同的时间拖得太长，市场情况发生变化，也会使投标报价时的竞争失去意义。因此，《招标投标法》第46条规定“投标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。”《评标委员会和评标方法暂行规定》第49条规定：“中标人确定后，招标人应向中标人发出中标通知书，同时通知未中标人，并与中标人在30个工作日之内签订合同”。

四是订立合同接受监督的要求。在合同订立过程中，投标招标监督部门仍然要进行监督。《招标投标法》第47条规定：“依法必须进行招标的项目，招标人应当自确定中标人之日起15日内，向有关行政监督部门提交招标投标情况报告”。五是按照招标文件范本订立合同的要求。招标人与中标人签订合同一般符合城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的合同条款及格式的规定。

在项目实践中，最重要的法律文本是招标文件、投标文件和项目合同法律文本。从缔约的程序来看，招标文件、投标文件和项目合同分别对应着缔约的三个阶段—要约邀请、要约和承诺。招标文件就是向非特定多数（或者特定）潜在投资人发出的订立合同的要约邀请；投标人递交投标文件相当于要约；而通过评标、澄清和谈判，投标人和招标人最终达成相互承诺，项目合同的达成和签署代表缔约过程的结束。

政府在起草招标文件时，应体现自己的意志，在合理的范围内保护自己的合法权益，降低运作项目的风险，但是这种保护应遵循合理风险分配原则，不能超过适当的程度。因为投标人一般在其熟悉的专业领域具有丰富经验，可以更加合理的控制风险，但在项目建设的另外一些领域（如征地拆迁、完成前期工作等）并不具有这种能力，如果分配给投标人的风险过多，将导致其过高估计风险。在报价时相应要求较高的公共产品（或服务）价格，这种情况对政府是不利的。更为严重的是，如果招标文件中的风险分配过于不合理，投标人就有可能认为项目根本不可行而不参与投标，这就会带来流标的风险。实践中，确实有一些自身条件比较好的项目，因为招标文件过于倾向招标人，使得投标人普遍心存疑虑、放弃投标而导致流标。因此，理性而富于招商经验的政府一般都会在咨询顾问团队的协助下，按照第五章的风险分配原则来制订招标文件，以保证项目招商和未来实施的顺利。

在制作投标文件时，投标人把更多关注放在报价和投标文件的内容上，但在实践中，投标文件的形式也同样重要。一是招标文件要求的投标资料非常丰富，评标时间又非常有限，如果投标人不按统一形式提交资料，将不利于评标人快速定位有效信息，并给出合理评价，这对投标人不利。二是投标文件中有些格式的规定事关重大。比如投标文件的签署，有的招标文件要求投标人每页小签，有的要求投标文件密封加盖法人印鉴，有的要求投标文件中不能出现投标人的信息，否则废标。但在实际中，时常发现违反上述形式规定而被废标的，这样的失误十分遗憾。因此，各条线的同志们在操作PPP项目时一定要注意关键节点，谨小慎微、做好细节。

第五篇：PPP项目运作模式的解析

PPP的运作模式解析

今年以来，PPP已经成为大家关注的热点，政府推出了大量基础设施和公共服务项目鼓励社会资本参加，今天的电话会议，我们会结合前期的研究，以及与实体企业、各类金融机构、政府部门的交流，对现在PPP模式的开展情况、各类机构的参与方式和最新动向进行介绍，供大家参考。

一、PPP的运作模式解析

1、关于PPP定义的一点说明

根据各部委的文件，PPP是政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership），第一个P（Public）很好理解，就是指政府，第二个P（Private）在国外是指私人资本，但是我们把他翻译成社会资本，包括已建立现代企业制度的境内外企业法人，范围要比国外的Private概念广，这是国内的客观情况，如果真理解成私人资本，PPP是做不起来的，大家看看现在已签约项目的社会资本方就能看出来，国企、央企占了很大部分。其实第二P应该是SocialCapital，PPP应该是PSP。第3个P是Partnership，合作，就是伙伴关系，双方应该是平等的，我们在调研时和一些民营企业交流，他们还是多少能感觉到一点平等的。

PPP有两大功能，一是融资，二是提效。现在政府推PPP也是无奈之举，经典的经济学理论说公共产品由政府提供，私人产品由市场提供，但是现在政府没钱，社会资本也不愿意参与，属于政府和市场双失灵，所以要推PPP，要合作。

2、关于PPP的模式

大家经常在讨论，什么样的模式属于PPP，以前做的BT、BOT算不算？国外的PPP包括的种类非常多，我们之前的报告《PPP模式面面观》有过介绍。从财政部的文件看，PPP包括下面的方式：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）；而发改委的文件里包括BOT、BOOT、BOO，BT不包括在里面，那我们可以推测，从政策意图来看，是很重视运营（Operate）的。所以4月21日国务院会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，鼓励在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，这个本来是个法，但是立法周期太长，所以就先出个办法。

3、PPP的关键点在于项目和管理人

要吸引社会资本参加，这个项目本身的收益，加上政府的补贴（如果有），必须要让社会资本有钱赚，但是又不能有暴利，这是一方面。另一方面，目前PPP比较缺真正成熟的发起投资人，他要有投资、融资、建设、运营方面的综合能力，要有一定的资质，一定的管理能力，还要有很强的融资能力。国内的话，污水处理方面这样的很多，高速公路也不太需要，其他领域还是比较少的。

财政部部长楼继伟在G20财长和央行行长会说，目前开展PPP的主要问题是缺少项目供给和成熟的管理者，以及财务投资者和管理者之间缺乏信任。

4、目前PPP项目的开展情况和空间 根据我们的不完全统计，各地推出的鼓励社会资本参与的项目已达1500个，总投资额超过2.7万亿。项目涵盖市政公用设施、交通基础设施、能源、水利、教育、医疗卫生、文化、体育、养老养生等多个领域，可见在政府层面，对PPP还是很积极的。

已签约PPP项目约70个，总投资金额超过3,500亿，其中轨道交通、污水处理、公路建设、园区类项目签约最多。从这两组数字来看，公布的和签约的项目，差异还是比较大的，签约落地的项目还不是太多。

PPP有没有空间？

财政部副部长王保安此前表示，我国预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元，这是一个数字，国务院发展研究中心有篇《中国2013—2020年新型城镇化融资缺口测算》，2013—2020年新型城镇化静态融资需求总额为20.43万亿元，动态融资需求总额为35.07万亿元，国研中心还有篇《2030年的中国》，是和世界银行合作的，都对城镇化建设的资金缺口有过测算。从这些不同口径的测算，可以看出PPP未来还是有空间的。

PPP空间有多大？

上周财政部公布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，里面规定每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，我们大致测算一下，今年地方政府公共预算支出有14.6万亿，按照10%有1.46万亿可以作为PPP的财政补贴，考虑到PPP项目的商业设施也有收入，这1.46万亿每年可以撬动2、3万亿的投资，所以说空间还是很大的。

这里我们提一下真假PPP。财政部的文件规定社会资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业，有些地方就很有智慧的采取了变通的办法，比如找上一级平台公司，甚至是央企来参与PPP项目，中标后再将项目施工分包给当地平台来做，或者当地平台直接从中标企业手里回购项目，有些地方平台公司成立子公司，联合别的社会资本共同参与PPP项目，也有平级的平台公司间相互交叉着做项目，比如邻近的两个县。确实存在这个现象，这恐怕不是财政部推行PPP的初衷，但是对地方来讲，转变总有个过程。

5、各类型机构PPP的参与情况

这个我们分两类来看，一类是实业资本，他有设计建设运营的能力，一类是金融资本，提供投融资服务。当然，也会有像中信联合体这样的机构，既有实业经营能力，也有钱。

实业资本

实业资本主要是做发起投资人，筛选项目，和政府谈合作、招投标、也是PPP风险的主要承担者。他们可以直接和政府签订框架合作协议，成立项目公司，或者发起PPP产业基金对项目公司进行股权投资，负责项目运作。

从已签约项目看，垃圾处理、污水、新城及园区建设、轨道交通等是实业资本参与比较多的项目，从签约主体类型看，央企子公司、上市央企、上市民企占了绝大部分。

尤其是新城和园区建设、保障房片区改造领域，央企占了很大比重，像中信地产、中铁股份、中国铁建、中国建筑、光大国际、中冶等，还有地方国企绿地集团。

在专业领域比较出色的北京桑德、中信水务、深圳水务签约项目也比较多。有两个项目比较特别，安庆棚户区项目里的安徽省投资集团控股有限公司；洛阳市县级辖区涧西区一拖棚户区改造项目里的市城投集团，社会资本方都是非本级的平台企业。

金融机构

金融机构参与PPP项目，可以作为社会资本直接投资，也可以作为资金提供方参与项目。如果作为社会资本直接参与模式，金融机构可以联合有运营能力的社会资本，和政府签订三方合作协议，在协议约定的范围内参与PPP项目的投资运作。如果作为资金的提供方，金融机构可以为其他社会资本方或者项目公司提供融资，间接参与PPP项目。

我们具体来看不同的金融机构的PPP参与方式。（1）政策性银行

政策性银行参与PPP项目，可以发挥中长期融资优势，为项目提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式。对于国家重点扶植的基础设施项目，如水利、污水处理、棚改等项目进行特殊信贷支持，如30年优惠利率贷款等。去年人民银行通过抵押补充贷款（PSL）工具放给国开行1万亿，国开行再给棚改贷款。

国家开发银行全资子公司国开金融就参与了很多旧城区改造的项目。政策性银行可以释放国家对所鼓励的PPP项目方向、合作模式的信号，某种程度上成为国家宏观调控的一种手段，但是相对于其他金融企业，政策性银行的参与市场化程度相对较低。

（2）商业银行

商业银行是PPP项目最重要的资金提供方，可以通过资金融通、投资银行、现金管理、项目咨询服务、夹层融资等方式参与PPP项目。

资金融通

可以通过项目贷款、贸易融资、保理、福费廷、银团贷款等，发展供应链金融，为项目公司提供资金融通服务，这是比较传统的对公业务。

投资银行业务

商业银行承销PPP项目公司中短融票据、PPN等融资工具。或者利用产业基金、信托、资产管理、租赁等通道，用自营或理财资金对接PPP项目公司的融资需求，比如参与PPP产业基金的LP。昨天有个新闻，说银行理财直接融资工具改为注册制，之前是实行评审制，这个理财直接融资工具也能参与PPP项目，而且算作标准化债权，将来还能转让，有流动性。

现金管理

针对项目公司日常运营资金的管理，可提供资金结算、现金管理、资金监管、代发工资等、协定存款、企业定制理财产品等服务。

项目咨询服务 凭借金融、会计、法律等方面的专业优势，为PPP项目参与方提供合同订立、现金流评估和项目运营等提供咨询服务。

夹层融资

除了传统融资方式外，商业银行还可以积极探索项目夹层融资。股权+债权，期限长、结构灵活、限制少和成本低等优点。

现在有不少银行已经介入到各地PPP项目中去，2014年12月，河南省政府与建设银行、交通银行、浦发银行签署“河南省新型城镇化发展基金”战略合作协议，总规模将达到3000亿元，具体可细分为“建信豫资城镇化建设发展基金”、“交银豫资城镇化发展基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”。

商业银行参与PPP项目，面临着期限错配和信用风险，PPP项目大多涉及基础设施建设和公共服务领域，融资周期较一般工商企业贷款更长，对于主要以中短期存款为负债来源的商业银行来说，存在期限错配的风险；PPP项目涉及地方政府、项目公司等多个主体，相关主体对于契约的遵守情况直接影响项目现金流、盈利能力和融资项目的信用风险。

（3）保险公司

保险公司可以开发信用险种为PPP项目的履约风险和运营风险承保。从保险资金的运用来看，基础设计建设一般久期很长，符合险资长期性的特征，有助于缓解资产负债错配的问题，因此险资可以通过专项债权计划或股权计划为大型PPP项目提供融资。2014年12月新华保险与广州市政府共同成立“广州（新华）城市发展产业投资基金”就是一个案例。

保险资金追求安全性，具有期限长、规模大的特点，比较适合基础设施、物业之类的投资，但险资对项目的担保和增信要求较高，大型保险机构一般都要求项目资产的评级达到AAA级，符合要求的项目有限。

（4）证券公司

证券公司可以为PPP项目公司提供IPO保荐、并购融资、财务顾问、债券承销等投行业务，也可以通过资产证券化、资管计划、另类投资等方式介入。

资产证券化

具有未来稳定现金流的资产就可能被证券化，很多基础设施类的PPP项目，如供热、供水、供电、污水处理、公共交通、高速公路等具有稳定的现金流，是良好的证券化基础资产，去年11月企业资产证券化采取备案制后，大大简化了证券化项目设立和发行手续。

2015年1月，基金业协会发布《资产证券化业务基础资产负面清单指引》，明确将以地方政府为直接或间接债务人的基础资产列入负面清单。但地方政府按照事先公开的收益约定规则，在政府与社会资本合作模式（PPP）下应当支付或承担的财政补贴除外，这一规定为PPP项目的资产证券化提供了政策可能。从我们了解到的情况，证监会的这个PPP，是以财政部的口径来定的。

例如民族证券成立的“濮阳供水收费收益权资产支持专项计划”，基础资产就是濮阳市自来水公司的供水合同收益权，此类项目为PPP项目的资产证券化提供了良好的解决方案。

项目收益债

43号中明确项目收益债是PPP项目的融资方式之一。第一单是“14穗热电债”，大家都比较熟悉。

（5）信托公司（包括基金子公司）

信托公司参与PPP项目可以通过直接和间接两种模式。直接参与，即信托公司直接以投资方的形式参与基础设施建设和运营，通过项目分红收回投资。间接参与，即信托公司为PPP模式中的参与方融资，或者与其他社会资本作为联合体共同投资项目公司，采取明股实债的方式，在约定时间由其他社会资本回购股权退出。

2014年6月，五矿信托与抚顺沈抚新城管委会、中建一局（集团）签订合作框架协议，由五矿信托、沈抚新城管委会、中建一局共同注资成立项目公司就是这种类型。相比银行和券商，信托公司的资金成本比较高，在公益性或准公益性的PPP项目中很难找到成本收益匹配的项目。

6、城镇化产业基金

顾名思义，是主要用来为城镇化发展募集建设资金的，具体模式也比较多。一种是省政府出资成立引导基金，与银行合作成立城镇化建设母基金。各地申报的项目，经过银行审核后，由地方财政做劣后级，母基金做优先级，杠杆比例大多为1:4。山东、河南推广的比较多。地方政府做劣后，承担主要风险，项目也要过省政府审核。政府对金融金钩还是有隐性的担保。

还有一种是有限合伙型的产业基金，一般是金融机构做LP优先级，地方政府指定国企做LP的次级，金融机构认可的股权投资管理人做GP。有个基金子公司和某市轨道交通集团成立的城市发展产业基金就是这一类型，该基金子公司成立的专项计划是作为LP优先级，某市轨交做LP次级，GP由基金子公司指定，某市轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙人，并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购，当地市政府提供财政贴息保障。这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的。

第三种模式是有项目运营能力的社会资本发起成立PPP产业基金，该社会资本一般都具有建设运营的资质和能力，通过联合金融机构成立有限合伙基金，对接项目。比如某建设公司成立基金管理公司（GP），联合商业银行（优先LP），地方政府指定的第三方（次级LP），建设公司有时还可以担任中间级LP，成立有限合伙形式的基础设施PPP投资基金，再成立项目公司参与具体项目。项目公司与政府或代理人签订PPP财政补贴协议，对项目的回报模式进行约定，政府或代理人根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。

对于这类有运营能力的社会资本发起的PPP，他有什么意义呢？对该企业来是可以通过加杠杆提高ROE的。全球范围看建筑业的毛利率是3%，净利率是1-2%，而且对投入资本要求很高，在PPP模式下，成立PPP基金，企业出资10%，可以放大10倍杠杆，除去付给优先级LP的成本后，这放杠杆的过程就会有很大一块利润，再加上建筑总包也有一块利润，哪怕是后期运营外包出去不赚钱，也能实现在销售额一定的情况下提高净值产收益率。

值得关注的是，近来成立的PPP产业基金也出现了一些新的动向，很多PPP产业基金投向土地一级开发、保障房等非经营性项目，还款来源依赖于土地出让收入，以明股实债的形式保证固定收益，资金主要来源于银行理财，财政出具安慰函进行兜底。这些基金仍然有政府隐形的担保，只是城投债的新的表现形式。

7、金融企业参与PPP的操作要点

金融企业参与PPP的操作要点，我总结为三个匹配，收益匹配，期限匹配，风险匹配。收益匹配，就要考虑盈利性性，期限匹配，就要考虑流动性，考虑怎么退出；风险匹配，就要考虑增信，财务监督。

（1）项目盈利性分析

金融机构的钱都是有成本的，投出去是要赚钱的，所以首要的是分析项目的收入实现形式，分析项目的收费机制和项目盈利测算的合理性和可实现性，重点关注特许经营期限、收费机制变更的补偿机制、项目唯一性等条款。

（2）项目退出安排

PPP模式下未必存在股权回购安排，金融机构在开展项目时必须充分考虑相关的退出机制，例如在项目建设期可以由资管计划先期介入，待完成建设施工，项目开始运营后再由银行发放贷款，置换原资管计划的融资。（3）投资的流动性

由于银行、保险、基金等金融机构资金通常都有一定的投资期限，而PPP项目周期很长，为解决资金的流动性问题，金融机构在设计融资方案时可以进行结构化分层，对优先级份额设定较短期限，次级投资者则持有份额至产品到期，同时获得较高的超额收益。

（4）增信措施

实际操作中，可以采用股权质押、基础设施项目应收账款收益权、项目公司资产、其他社会资本方保证等增信措施，降低投融资风险。

（5）财务监督

财务监督，确保专款专用，及时掌握项目的经营情况。金融机构可以委派财务人员，并采取设立专门账户的形式进行监管。

8、PPP的风险（1）政策风险

去翻看关于PPP失败的案例，矛头齐刷刷的指向了政府。案例很多，青岛威立雅污水处理项目中，当地政府在签约后又单方面要求重新谈判以降低承诺价格；长春汇津污水处理厂项目中，政府废止了最初制定的管理办法，导致实施机构拖欠合作公司污水处理费最终项目失败。政府缺乏经验，违反财政补贴机制和项目唯一性的承诺，往往造成社会资本无法收回投资本金或取得合理的利润，这就是政策风险。

当然了，我觉得这只看到了问题的一个方面。其实，我们的企业，在和政府签订合同后，故意拖延工期，建设质量不达标，或者签约后又要求提高投资预算的，也不在少数，所以需要更客观的看问题。

（2）项目建设风险

项目建设不能按时或者按照质量要求完成施工，金融机构在对项目方融资时可以将建设施工方的资质要求列入合同条款，要求选择具有较强实力的工程施工企业参与项目建设，通过合同约定或者购买保险，由建设公司或者保险公司承担项目建设延期、不合格等引起的损失。

（3）项目经营管理风险 实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到预期水平而造成较大的营运风险。

金融机构要进行详尽的尽职调查，寻找具有良好口碑的合作方，对项目的运营及未来现金流收入进行财务分析和测算，确保可行性缺口补助和政府付费项目纳入政府的全口径预算管理。

（4）增信措施落实风险

PPP项目融资中可能涉及房地产抵押、信用保证、股权质押、应收账款质押等多种增信方式，实际操作中可能存在增信方式不能落实的风险。尤其对于非上市公司股权质押和基础设施收益权应收账款质押等一些需要政府登记的增信方式，各地在执行中的口径尺度会有很大差异，因此在融资协议签订之前就要对不同地区的抵押登记政策进行了解。

（5）财政可承受能力风险

根据最新颁布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，地方政府每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。金融机构需要密切关注特定地区的财政收入状况、PPP项目目录，并密切跟踪各级财政部门（或PPP中心）定期公布的项目运营情况，确保所参与项目涉及的地区政府整体PPP支出控制在一定比率之内。

（6、7）信用风险、财务风险

对于这两个风险，应对方式是加强尽调，要求增信。（8）国有股权转让的法律风险 在部分项目中，金融企业向项目公司增资扩股或购买原有股权的方式取得项目公司的股权，合同约定期限到期时，国有股东或国有资产监督管理部门通过回购方式受让项目公司股权。根据相关法律，相关国有股的转让需要通过资产评估，并在产权交易场所公开进行交易，因此该类操作具有一定的法律风险。金融企业在项目开始之初就必须考虑国有股权转让的程序问题。

9、物有所值

国际上评价一个项目要不要PPP，有一个评价标准，叫物有所值，要证明引入社会资本比政府独立经营达到更高效率的项目才采取PPP。这在定量方面就会有点问题，要证明是否物有所值很不容易。举个例子，很多城市都在推轨道交通的PPP，一条线2、300百亿的总投资，B部分30%左右拿出来PPP，注册资本占总投资50%左右，其实从社会资本方也就拿到了2、30亿的融资，从显性成本看，很多经济发达地区的地铁公司能从银行拿到基准上下的中长期贷款，5点多，资质好点的可以发债，也就5、6个点，但是拿出来做PPP，搞个2、30年特许权经营期，社会资本肯定是要8、9个点的收益的，而且特许权经营期结束还要收回本金，从显性成本看PPP之后政府承担的成本反而增加了。但是如果从隐性成本看，你拿一条地铁线拿出来PPP，成立合资公司，引进先进的管理经验，可以促进其他没有采用PPP的地铁线，合资公司和自己管理的地铁线的财务数据都是要上报政府的，合资公司的财务数据、服务质量、生产资料、消耗资料的管理方面都可以作为其他几条线的考核指标，这是可以降低成本的，这是隐性成本方面，但是很难去衡量，定性可能比较容易，定量很难。

10、总结

（1）实业资本通过PPP产业基金加杠杆，提高ROE。

（2）商业银行仍然是PPP融资的主力军，除了传统的企业贷款方式外，还可以通过信托、券商资管、基金子公司等通道，间接参与PPP项目融资。

（3）非银金融机构可以发挥牌照优势，结合合理的产品创新和资源整合能力，通过各类资管计划参与项目的投融资。

从配置角度看

（1）作为城投债潜在的替代，PPP下的各类工具会成为金融机构新的资金配置方向，资金流向的改变将会对包括债券在内的原有配置标的产生影响。

（2）目前PPP模式还处于概念推广期，相关操作指引也在陆续制定中。从PPP项目的特点看，从项目论证到确定合作社会资本开始运作，有少则半年长则数年的周期看，PPP项目短期内全面启动建设的可能性不大，因此对政府债务的缓解作用是一个长期的过程。

（3）PPP基金体量大，基础资产质量高，具有经营收入和财政支持，类似于美国市政债，金融机构可以把10年期的项目变成不同的短期投资。LP优先级一般在8%-10%之间，政府补贴列入人大财政预算，信用很高。可以作为重要资产配置。

二、问答环节 问题1：信托公司参与PPP的优势在哪里？

信托的优势在三方面：（1）以前政信合作积累了大量的政府资源，PPP模式下，仍然需要和政府打交道；（2）联合银行、保险等资金共同开发项目；（3）灵活的机制，多年积累的产品开发经验和风控能力。

问题2：社会资本和政府合作中如果才能对等？

（1）在调研中，已有一些民营企业感觉到政府的态度有所改变，这是一个良好的开始；（2）政府推行PPP的目的之一，就是要增进政府、社会和市场主体共识，形成良好的社会氛围，这是政策导向；（3）从PPP的最后一个P来看，是合作关系，当然平等关系的建立有一个过程。

问题3：银行自有资金投资PPP是否有政策限制？

从实际操作来看，银行的资金投资PPP可以通过信托、基金子公司、券商资管、租赁公司等形式，随着利率市场化进程的推进，银行会有寻找高收益资产的动力，以后银行也可能通过设立资产管理公司来进行投资。

问题4：PPP和BOT有什么区别？

BOT是PPP的一种形式，PPP还包括TOT、ROT、BOOT等各种形式，社会资本在参与度和风险承担的程度会有区别。

问题5：PPP模式下央企、国企是不是很有优势？

PPP模式下投资的都是基础设施建设和公共服务项目，投资规模大，央企、国企的资金实力雄厚，能够参与重大项目的建设，上市民企也有资本扩张的能力，因此在PPP中也能发挥重要作用。

问题6：社会资本投资PPP产业基金，如果参与具体项目？ 社会资本投资PPP产业基金，由产业基金根据具体的项目，通过股权投资设立项目公司，由项目公司负责项目的建设和运作。