解决农民工工资拖欠问题的对策与思考

第一篇：解决农民工工资拖欠问题的对策与思考

解决农民工工资拖欠问题的对策与思考

时下拖欠农民工工资已成为社会的一大诟病，各级政府为解决农民工被欠薪问题，采取多种措施来制止欠薪问题，诸如对《劳动法》出台针对性的配套法规、实施农民工工资保证金制度、加强劳动监察执法力度等，尽管如此，关于农民工讨薪的新闻仍然屡见不鲜，这固然与民工“先干活、再要钱”有关。但对漠视法律和责任感的开发商，难道执法部门就听之任之丝毫没有办法？对这样黑心老板为何不强制执行？国家有保障农民工的法律，政府有监管开发商履行义务的执法人员，为何，在这样的情况下，农民工讨薪事件仍在持续、加温上演！

笔者认为：一是我国就业难问题不可能在短时间内解决，劳动力供过于求将是一个长期的现象，用工单位和个人就可以在劳动力市场中居于强势地位，为了实现利润最大化，压低劳动者的工资甚至欠薪就有了客观基础。二是由于法律法规不健全，长效稳定的付薪保障机制缺乏，导致对欠薪问题预防、约束不力，难以从制度、监管上规制欠薪行为。三是由于劳动争议解决程序及相关配套制度设置不合理，成本过高，致使大多数被欠薪的农民工不得不放弃权利诉求，采用过激方式来讨薪。

讨薪难，来自于政府部门的不作为。目前政府的工程款给付制度存在严重缺陷，我国目前的不少工程项目，尤其是政府工程，一般采取先建后补，也就是你先把路、楼等工程修好了，然后钱才给施工方。施工方先垫付制度是属于目前的财政拨款制度问题，虽然大家屡屡呼吁，但却一直难改。这个制度不改，农民工欠薪估计永远解决不了。还有些项目年初开始但却在年末财政拨款才能到，财政部门是有责任的。

据我们所知，近年来，根据中央有关精神，各地已经重视农民工讨薪问题并采取了一些事前设立关口预防、事后建立追讨补偿等机制。劳动保障部门和法院等也对欠薪企业加大了追讨和惩罚力度。但遗憾的是，这些工作在一些时候往往流于形式，农民工的工资被拖欠、被拒付的现象仍旧极其普遍。

应该讲，如今的农民工今非昔比，在连续多年遭遇讨薪难之后，农民工已增强了维权意识。当前解决农民工工资拖欠问题，一定要从机制和法制上着手，既要有行政机关采取行政手段的讨薪模式，又要有劳动仲裁委员会及司法机关采取劳动仲裁和法律诉讼手段的讨薪模式，也就是说要从以下十方面着手：

一、投拆渠道要畅通，完善举报投诉工作机制。投诉举报是农民工讨薪的主要手段，为了让更多的农民工拿起法律武器，维护合法权益，劳动监察部门和工会要畅通投诉渠道，积极为民工的投诉打开方便之门，做到有诉必接，有案必查、有查必果。同时要加强对用人单位工资支付情况的监督检查，建立民工工资支付监控制度。

二、进一步发挥新闻舆论监督作用，强化法律法规宣传。要充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，对重视劳动用工和农民工工资支付管理的用人单位及时进行宣传报道，反之，对单位或个人给予曝光。同时，深入用人单位面向劳资双方宣传劳动保障法律法规，通过广泛宣传，不断提高农民工自我维权意识，增强用人单位守法经营、依法用工的观念，努力实现事前预防和控制的目的。

三、部门形成联动机制，架设解决农民工欠薪问题“绿色通道”。农民工工资拖欠问题涉及面较广，问题比较复杂，需要各有关部门通力合作，密切配合，齐抓共管，形成合力。各级财政和审计部门要加强对政府投资项目建设资金的管理和监督，严格超概算审查，对未经批准超概算的，一律不予安排资金；各级公安部门要积极配合建设行政主管部门、劳动保障部门，对恶意拖欠农民工工资和欺诈、非法侵占农民工工资的，及时立案侦查；对携带农民工工资款逃逸的，要加大追讨、打击力度；对组织、煽动聚众上访，影响社会稳定的，要依法严肃处理；各级工商部门在对房地产开发企业、建筑企业评授“诚信企业”称号、评定诚信等级和受理企业设立分支机构申请时，要征求建设行政主管部门、房管部门、劳动保障行政部门的意见，对存在拖欠工程款和农民工工资不良行为记录的，不得授予“诚信企业”称号和评升诚信等级，已授予或评升的，取消称号或降低信用等级，不予批准其设立分支机构，并与有关部门密切配合，防止其采用易地注册新企业等方式逃避还款责任。各级司法部门要确定法律援助机构，为施工企业和农民工提供法律援助，指导公证机关做好拖欠工程款还款协议，赋予强制执行效力公证。

四、建立施工企业支付农民工工资的约束和保障机制，从根本上解决农民工工资拖欠问题。目前由于受国家调控影响，房地产企业拖欠农民工工资现象屡屡发生，为有力防止企业主欠薪，施工企业在领取施工许可证前，按照工程合同价款的一定比例向工程所在地人力资源和社会保障部门交纳职工工资保障金，工资保障金在工程合同价款中列支，专款专用；人力资源和社会保障部门及时将工资保障金存入指定银行，专户存储，专款专用。房地产企业在无法按时足额支付农民工工资，建设行政主管部门和劳动保障行政部门有权从工资保障金中划支，用于垫付拖欠的农民工工资。未经建设行政主管部门和劳动保障行政部门确认建筑施工企业无拖欠农民工工资行为的，任何部门和单位不得动用工资保障金，监察部门要做好督查工作，关键是建立起良好的联动协调机制。

五、建立欠薪应急周转金制度，用于救济农民工临时生活问题。其主要由政府财政出一部分资金，组成欠薪保障应急基金，专门用于应付突发性、群体性的欠薪纠纷。目前，像浙江省嘉兴、温州等地已经建立这一制度。其主要针对农民工这一特殊群体抗市场风险能力比较弱，在行政救济和司法救济存在时间成本和程序复杂难以让农民工接受的情况下，有效地保证农民工群体临时性的生活救济。

六、建立企业信用档案制度，敦促企业守法遵法。对存在拖欠农民工资问题的房地产和建筑业企业，主管部门记入企业信用档案，通过媒体向社会公布，对清欠不力，没有及时完成清欠任务的房地产和建筑业企业，将向社会公布进行曝光，敦促企业主诚信守信，自觉遵守国家法律法规。

七、规范企业用工行为，强化劳务合同的权威性。劳动保障部门要督促用工单位在聘用农民工时与农民工签订统一的书面劳务合同，并把劳务合同的执行情况作为评价用人单位资质、诚信度的重要依据。要制定相关法规，督促企业用工时必须与农民工签订劳动合同书，企业必须按劳动合同要求每月支付农民工工资。如果工程款不能如期到位，也必须每月向农民工预支部分工资，数额不得低于最低工资标准，并且至少每一季度结清农民工三个月的工资。

八、建立欠薪企业排查机制，加强清欠工作力度。加强劳动保障日常巡查和工资支付专项检查，督促企业依法及时足额支付职工工资。加大对劳动密集型企业、发生过拖欠的企业和劳动派遣企业工资支付情况的排查力度，对曾发生过拖欠工资行为和存在工资支付隐患的企业实施动态监控。对发现的拖欠工资行为，限期整改，妥善解决。

九、建立健全快速协调处理机制。各地劳动争议仲裁委员会要开辟维权“绿色通道”，切实把劳动争议消除在萌芽状态。对小额、简单以及人数较多的案件，尽可能通过调解方式平稳解决。对申请仲裁的拖欠工资争议，及时受理，及时裁决，及时申请人民法院优先执行。

十、建立解决拖欠农民工工资问题联席会议制度。由劳动保障部门牵头，联席会议成员单位由建设、水利、交通、财政、工会、公安、司法等单位组成，各单位根据职责职能，各司其责，互相配合，定期召开联席会议，通报工作开展情况。（作者单位：宁国市人力资源和社会保障局）

第二篇：解决拖欠农民工工资问题的法律思考

解决拖欠农民工工资问题的法律思

考

解决拖欠农民工工资问题的法律思考2007-02-10 16:49:08

××年底至××年初，全国集中进行了对建设领域拖欠农民工工资问题的解决，取得了初步也是很大的成效，体现了国家和政府对农民工的关心与呵护。但是，目前清理的拖欠农民工工资，主要集中于××年当年发生的欠款，以千亿元计的陈年拖欠尚待解决。而且这一次是上上下下、方方面面一齐推动，主要采取的是行政的手段，并不是长久之策。因此，探寻治理拖欠农民工工资的法治化之路，建立杜绝欠薪现象发生的长效机制，非常必要。

一、拖欠农民工工资问题法治层面 的原因

（一）建设单位存在的违法行为

⒈普遍存在前期投资不足现象。根据规定，建设资金落实后才能申领建设许可证，而建设单位前期投资不足是一个普遍现象。在一些工程的发包和施工过程中，建设单位对施工单位提出了垫资施工和让利的要求，且不履行合同约定，长期拖欠工程款。某些地方政府官员为了突出政绩，搞所谓的形象工程，动辄投资几百万、上千万，本级财政无力支付，就利用政府信誉拖欠开发商工程款，这样以来，农民工成了最终受害者。

⒉恶意拖欠。由于缺乏必要的社会信用约束和失信惩戒机制，建设单位的信用意识不强。建筑市场“拖欠有理、拖欠有利”的风气盛行，一些业主把拖欠工程款作为变相筹措资金的渠道，不讲信用、不守合同，甚至恶意拖欠。

（二）施工单位存在的违法行为

⒈恶性竞争导致垫资施工。建筑市

场长期处于供过于求的状况，导致过度竞争甚至恶性竞争。建筑市场招投标时，不少建筑企业明知有“陷阱”也要千方百计赢得竞标，因为对于建筑企业来说，只有承揽到工程，才有生存的希望。而一旦权力介入工程全过程，资质等级差甚至无资质等级的建筑商便能通过借证竞标等方式获得工程项目建设权，这更加剧了建筑市场的竞争。恶性竞争导致的一个直接后果就是垫资施工现象的普遍存在。如果不垫资让利，企业就很难承揽到工程。

⒉层层转包。按照《建筑法》，承包下工程后只允许一级分包，不允许多级分包。因为每分包一次，工程款就要被分减一次，这直接影响到建筑工程的质量问题。不少施工单位中标后，不是自己直接搞建设，而是层层转包，最后的包工头能得到的价款连支付材料费都不够，农民工工资更无从谈起。

⒊恶意拖欠。在建筑市场盛行的“拖欠有理、拖欠有利”风气下，施工单

位同样不讲信用、不守合同，对农民工也搞恶意拖欠。有的建筑公司承建工程项目实收了绝大部分工程款，却以小额的工程款拖欠为由拖欠农民工工资，引发农民工集体上访。

⒋不遵守《劳动法》。施工企业不遵守《劳动法》的问题比较严重。主要体现在两个方面：一是在落实劳动合同制度方面，施工企业大多不与农民工签订劳动合同，即使签订了劳动合同也是利用自己的优势在条款上逃避和减轻责任；二是不按月支付工资，只是允诺年底一次性结清，平时只发给农民工基本的生活费，极易产生年底的拖欠问题。

（三）行政执法部门执法力度不够，执法手段不足，处理程序过长

⒈行政执法部门执法力度不够。这使拖欠农民工工资的企业、欠薪逃匿的经营者得不到处罚，使得欠薪现象更为普遍和严重。有的地方规定，企业拖欠工资，工人可以要求拖欠总额～倍的经济补偿，劳动保障监察部门可以处以千

至万元罚款。但是各地从没有工人得到过补偿，也从没有企业受到过处罚。欠薪者不受法律制裁，给不良经营者提供了随意拖欠、损人肥己的机会，从而使欠薪现象愈演愈烈。

⒉行政执法部门执法手段不足，使执法效果大打折扣。劳动保障监察人员经常因无权查封企业财物、更无权扣人而眼看着准备逃匿者拉走设备、财物，而公安部门对欠薪者也不能扣人扣物，因为拖欠工资不属于可以拘留的行为。有的逃匿者被农民工抓回来送为公安部门，公安部门也没办法处理，只好放人。

⒊行政处理程序的时间过长。劳动部门接到欠薪投诉举报后，先向企业劝说、协商。协商不成的，在立案后个月内发出限期整改责令书，责令企业天内支付工资。到期如果企业不执行，再作出行政处理决定书。按规定，行政处理决定有个月的复议期，到期企业既不申请复议又不执行的，农民工再向法院申请强制执行。××年各地对农民工欠薪案

件从快从优处理，把执法部门调查取证的时限缩短了一半，但“整改期”和“复议期”是法定的，不能随意减少。所以，仅仅一个行政处理程序，至少要四个月才能完成，农民工们根本拖不起。

（四）解决欠薪纠纷的仲裁和诉讼程序不适宜

通过法律途径追薪本该是我们这个向法治迈进的社会里人们首选的办法。但解决劳动争议的仲裁和诉讼之路却使农民工们望而却步。首先是仲裁。劳动争议发生之后，农民工应当在天内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请，超过天的，仲裁庭不予受理。但由于农民工大多是在施工企业允诺的年底付薪不能兑现、寻求行政干预无效之后，才走仲裁之路的，且不说时效问题往往过了期限，就是仲裁的方式是否为农民工们所选择都是问题，在行政干预都无效的情况下，凭着朴素的心理，农民工们还能相信仲裁吗？何况连工资都没有的时候，拿什么来交仲裁费？而若进入诉

讼程序，按规定要先经仲裁，否则法院不受理。况且诉讼成本昂贵，农民工打不起官司，因而鲜见追讨欠薪的案子走上法庭。可见，诉讼和仲裁都不是农民工可以选择和愿意选择的讨薪途径。

二、法治对策

治理拖欠农民工工资问题是一项大工程，需要全社会共同努力。针对上述法治层面的原因，笔者提出如下几点对策：

（一）落实建设资金到位制度，杜绝垫资工程

垫资工程从一开始就埋下了拖欠工程款和农民工工资的隐患。要从源头上堵住拖欠工资现象，必须杜绝垫资工程。《建筑法》第条规定，申请领取施工许可证，应当具备个条件，其中之一就是“建设资金落实”。要严格项目管理程序，对建设资金不到位的工程项目，不予颁发施工许可证。但目前垫资施工的现象普遍存在，建设单位利用自己的优势往往对施工单位提出垫资施工的要

求，施工单位为了揽到工程也甘愿如此，这都违反了《建筑法》的有关规定。但问题是，垫资施工行为在《建筑法》中没有直接的规定，《建筑法》第条只是笼统地规定，发包单位及其工作人员在建筑工程发包中不得收受贿赂、回扣或者索取其他好处，承包单位及其工作人员承揽工程时不得向发包单位及其工作人员行贿、提供回扣或者给予其他好处，使得禁止和处罚缺乏直接的依据。在对《建筑法》的修改不能立即进行的情况下，可考虑以法规、规章或司法解释的形式对建设单位和施工单位予以规制和处罚，使垫资施工的行为得到遏止。

（二）落实《劳动法》规定的“月薪制”，避免年终讨薪大行动

《劳动法》第条明确规定：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。”这里的劳动者没有任何身份和地域的差别，也就是说，对农民工同样必须按月足额支付工资。而欠薪现象的发生与没有对农民工实行“月薪制”有一定的

关系。如果能采取坚决有效的措施，确保农民工按月足额领工资，年终讨薪大行动将不复再有。要做到这一点，有必要建立工资保证金制度，比如，可从工程项目中划拨一部分资金进入专门账户，成为农民工的预备工资，农民工按约定到银行领取，这样就减小了包工头等拖欠或者携款出逃的可能。还可运用市场机制预防新增欠款，按照国际通行做法，逐步在所有工程项目推行业主支付担保和承包商履约担保制度，一旦业主或承包商不按合同约定履行支付工程款义务，将由为业主或者承包商提供担保的保证人代为履约或赔偿，以确保工程款能得到支付，避免发生拖欠工人工资的现象。

（三）落实劳动合同制度，规制用人单位

《劳动法》第条规定：“建立劳动关系应当订立劳动合同。”有相当一部分农民工与用人单位之间没有签订合同。由于目前的劳动力市场是买方市场，农

民工找工作较难，但如果把合同问题归咎于农民工法律意识淡薄，恐怕是极不公平的。虽然进城务工的农民工们不愿因一纸合同而舍弃眼前的挣钱机会，但根本原因在于企业不愿与农民工签定劳动合同而受其约束。为了保护劳动者的合法利益，法律有必要规定强制企业与之建立劳动关系的农民工签定劳动合同，对拒绝签定劳动合同的用人单位要予以应有的处罚。要加强对农民工劳动合同的管理，在检查劳动合同制度的执行情况时，对于合同中的不合理不合法条款应当予以纠正，而且在处理劳动纠纷时这些不合理不合法的条款也不能作为依据。

（四）《刑法》上增设“拖欠工资罪”

对拖欠农民工工资行为的打击力度不够，与法律缺少相应的规定有着一定的关系。《劳动法》对恶意拖欠工资的单位仅规定了“责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金”，却没有对严重的欠薪行为可以给予

刑事制裁的措施。不少用人单位正是利用了这个法律漏洞肆意欠薪，因此通过修改法律条款，按照拖欠的时间、数额、涉及的农民工的数量、拖欠造成的后果对欠薪者加大处罚很有必要。在香港，依照相关法规，雇主不按时支付工资给雇员，可被检控，一经定罪，最高可被罚款万港元及监禁一年。内地有必要在相关法律中更多地采用一些刑法要素，达到震慑此类违法行为的目的。建议在《刑法》中增设“拖欠工资罪”，对拖欠工资严重者予以刑事惩罚。

（五）解决纠纷应当适用简易程序，为农民工建立一条“维权绿色通道”

从理论上讲，拿不到工钱，可以去劳动仲裁机构申请仲裁，可以去法院起诉。可是诸多的代理费、仲裁费、诉讼费，漫长的审理时限、期间在城里的生活花费等等，还有“裁决容易执行难”的尴尬，使多少本来想依靠法律维权的人退避三舍！农民工不愿去仲裁打官司，合法权益受到侵害时不找仲裁司法部

门，是因为农民工们没有时间没有钱去仲裁打官司。农民工索要工钱的时间性很强，他们一般是在家里夏收和春节时开始索要工钱，由于回家时间紧，因而耗时耗力、程序烦琐的“法律途径”对他们来讲并不现实。为快速处理农民工欠薪案件，有关仲裁司法部门应为农民工建立一条“维权绿色通道”，快立案、缓费用、速审理、快执行。

第三篇：对于解决拖欠农民工工资问题对策研究

关于解决拖欠农民工工资问题对策研究

“近几年，在县委、县政府的高度重视，形成以劳动保障行政部门为主，相关部门紧密配合的良好机制下，随着劳动保障监察机构对解决拖欠农民工工资工作力度的加大，群发性、突发性、大规模的拖欠工资行为在一定程度得到了扼止，解决拖欠农民工工资工作取得了一定成效，有力的维护了广大农民工的合法权益，保障了社会稳定。但是，拖欠农民工工资问题并未根本消除，投诉、举报建设领域施工企业拖欠农民工工资问题时有发生。为此，本文结合 XX近几年实际，通过对“欠薪”现象存在根源的剖析和思考，探索解决拖欠农民工工资问题的根本途径和长效机制，标本兼治，综合治理，切实维护农民工合法权益。

一、拖欠农民工工资问题的基本情况

从 2009 年看，据不完全统计，XX 县建筑行业参加施工较稳定的农民工 2800 多人(不含向家坝施工区)，约占用工总数的 60%以上。农民工已成为 XX 城市建设和经济发展的一支新型劳动大军，成为 XX 县产业工人的重要组成部分。由于目前农民工劳动保障方面的法律、法规和相应制度措施的不完善及一些施工企业对农民工的管理责任不到位，导致侵害农民工合法权益的事件不断发生，尤其是拖欠农民工工资的问题还较为突出，已成为当前影响社会和谐与稳定不可忽视的重大社会问题。近三年，我县接待受理投诉、举报建设

领域施工企业拖欠农民工工资事件案件，2007 年 77 起，涉及农民工 1465 人，追还拖欠农民工工资总额 178.63 万元，2008 年 61 起，涉及农民工 747 人，追还拖欠农民工工资总额 148.9 万元；2009 年 31 起，涉及农民工 1030 人，追还拖欠农民工工资总额 325.48 万元。今年截至 6 月底 8 起，涉及农民工 173 人，追还拖欠农民工工资总额 22.86 万元。此类案件的发生，给一些农民工造成了经济上的损失和精神上的伤害，从而导致有的农民工产生过激行为，影响了正常的社会秩序，损害了社会的公平和正义。

二、近年来解决拖欠农民工工资工作的主要成果及作法

近年来，XX 县委、县政府对解决拖欠农民工工资问题高度重视，各项政策措施相继出台，各职能部门通力协作，劳动保障监察工作扎实有力，在解决拖欠农民工工资工作上，2007 年至今共接待投诉、举报拖欠农民工工资案件 187 起，涉及农民工 3415 人，追还拖欠农民工工资总额 675.87 万元。其作法：一是按照党中央、国务院和省、市委、省、市政府的要求，建立了解决建设领域拖欠农民工工资工作联席会议制度，强化了解决建设领域拖欠农民工工资工作领导体制，为解决拖欠农民工工资问题奠定了坚实的基础。二是加大解决拖欠农民工工资问题的工作力度。我县在搞好投诉举报的同时，顺藤摸瓜，主动出击，县劳动保障行政部门认真履行

牵头部门的职责，将解决拖欠农民工工资问题作为劳动保障重点工作。深入建筑工地，督促建筑企业做好农民工工资支付工作，禁止将工资发给无用工资质的个人、组织及

“包工头”，确保工资发放到农民工本人手中。对农民工投诉举报，及时立案处理，并积极引导农民工合法维权，督促用人单位自觉守法，确保农民工权益不受侵害。在开展好专项检查活动的基础上，进一步加强对存在拖欠行为的用人单位和大量使用农民工的重点单位定期或不定期进行跟踪检查和日常巡视监察，有效预防和遏制拖欠工资行为的发生。三是设立投诉举报绿色**。投诉举报是农民工讨薪的主要手段，为了让更多的农民工拿起法律武器，维护合法权益，我县开通了投诉举报绿色**，设立举报信箱，并且通过新闻媒体向社会公布了投诉举报电话，县委书记、县长实行每月大接访信访接待日，做到了有诉必接，有案必查、有查必果。投诉举报绿色**设立，收到一定效果。四是建立了解决拖欠农民工工资的长效机制。XX 县 2007 年制定出台了《XX 县建设领域农民工工资保障金实施办法（暂行）》、在此基础上，2009 年又制定出台了《XX 县建设领域农民工工资支付管理暂行办法》，加强对建筑企业的监管，今年又专门制定了《XX县人事和劳动社会保障局关于处置劳动保障群体性突发事件应急预案》，建立完善劳动保障突发事件应急处理预警机制，有效预防和减少劳动群体性突发事件的发生。保障金制

度和预警机制的建立，农民工工资支付管理办法出台，在解决建设领域农民工工资问题，维护建设领域农民工合法权益过程中，发挥了重要作用。五是积极开展解决拖欠农民工工资问题的普法宣传，XX 县劳动保障行政部门及时调整工作思路，将工作重点放在事前教育和有效预防上，采取多种形式，广泛深入地宣传劳动保障法律法规。充分发挥电视、网络，报刊等新闻媒体的主导作用，借助舆论工具大造声势。在网站、窗口出公布维权电话，在工地设立维权告知牌等，便于农民工投诉、举报，维护农民工自身的合法权益。集中时间开展街头宣传，集中为返乡农民工讲解维权知识；到农民工相对集中的建筑工地和厂矿开展劳动保障法律法规宣传和政策咨询活动，提高农民工自我维权意识，帮助用工单位正确理解和运用劳动保障法律法规，对自身存在的问题主动加以整改，收到了良好效果。

三、当前拖欠农民工工资工作存在的主要问题

拖欠农民工工资问题，既有社会大环境的因素，也有企业自身经营管理的问题，涉及到社会系统管理的方方面面。我县在解决拖欠农民工工资工作上虽取得了一定成效，拖欠农民工工资案件比例在逐年下降，但是拖欠克扣工资行为仍时有发生，在一些企业中问题尚未根本解决，尤其在建筑行业表现更为突出。当前，在解决拖欠的制度和机制上还

不十分健全。如，对企业拖欠工资的情况缺乏有效的监控和管理，在保障建筑企业严格按照《劳动法》、《工资支付暂行规定》和《最低工资规定》等有关规定支付农民工工资还缺乏有效的手段和措施;在对拖欠农民工工资违法行为的打击力度上还不足以起到震慑作用

,企业违法行为尚未得到有效的遏制;劳动保障部门在打整体战上还有待于进一步的整合和强化,调整劳动关系工作面临着严峻的挑战。其产生拖欠的原因和解决拖欠问题面临的困难:

（一）产生农民工工资拖欠的主要原因

1、工人与建筑企业、包工头的关系是形成工资拖欠的根本原因。目前建筑工程施工的方式普遍是由建筑企业把工程（或劳务作业）发包给包工头，由包工头组织工人进场施工。工人由包工头招用、管理，工资支付也由包工头具体支配。建筑企业未与工人签订劳动合同、也未为工人办理劳动用工手续、社会保险、未参与对工人的培训、考勤、考核等管理。工人平时只能领取饭菜票或借支生活费，全部工资须等包工头与企业结算，并得到承包款后才能领到。由于工人的工资未按时足额发放而又与包工头的工程款直接挂钩，一旦建筑企业拖欠工程款、工程无法按时完工并验收结算、建筑企业与包工头发生工程款纠纷、包工头将承包款挪用或因管理不善而卷款逃跑，工人的工资就不可避免地被拖欠。因

此，现有建筑工程施工中的承包人用工形式和工人工资支付方式是造成工人工资被拖欠的根本原因。

2、三角债问题是造成拖欠的的死结。欠民工的是班组长，欠班组长的是包工头，欠包工头的是项目经理，欠项目经理的才是建筑商。而欠建筑商的又是谁呢？是业主。这样的“三角债”现状，让处于拖欠链条上的几个环节，依靠自身力量都无法解决。

一旦建设资金不能及时拨付到施工单位，企业的资金链受到影响，就会出现因拖欠工程款产生工资的拖欠。

3、施工企业垫资施工造成民工工资拖欠。建筑市场供求关系严重失衡，“僧多粥少”的现状导致建筑企业之间过度竞争甚至恶性竞争，处于建设方为了降低成本、转嫁风险，竞相要求施工企业垫资施工，甚至资金充裕的一些建设方也要求施工企业垫资施工，长期以来垫资施工已成了承建工程中的普遍现象。施工企业垫资的压力随着层层转包分摊，最后无力转到欠民工，造成民工工资的拖欠。

4、建筑企业工程层层转包、分包造成的拖欠。由于转包、分包等施工方式的普遍存在，包工头似乎已经是建筑业的一种无法摆脱的顽症，建筑领域的资金供给链无形的越拉越长，一般情况下需经过建设方--总承包人--转包人--分包人--包工头—班组长，才能流向民工。民工处于资金供给链的最后一环，这种建筑行业特有的用工模式，一旦其中任何

一方出现问题都会殃及民工，民工往往成为前面各环节主体转移风险、转嫁债务和争夺利益的牺牲品，是最脆弱、最具依附性的一环。因此，拖欠农民工工资就成为不变的事实。

5、建筑企业用工管理不规范，劳动关系不明确，易造成拖欠。当前，建筑企业农民工劳动合同的实际签订率并不令人满意。一是建筑企业用工形式不利于劳动合同的签订；二是农民工对签订劳动合同的积极性不高；

多数是经亲友、同乡、熟人介绍的，对建筑企业或者包工头依附性强，与建筑企业或者包工头之间基本不会签订用工合同；一般情况下在雇主未与其进行结算出具凭据前，对雇主的欠薪行为只能忍而让之。一旦与雇主关系不和，向雇主讨要工资时，民工一无用工合同、二无欠薪依据，给清欠工作带来诸多不便。三是建筑施工企业拒与农民工签订劳动合同，觉得增加了用工成本，也感到麻烦；而是要求农民工与项目部、包工头签劳务承包协议，包工头与农民工之间又往往是一种“口头协议”。一旦拖欠工资现象发生，往往空口无凭。三种因素导致合同签订率低，劳动关系不明确，容易造成工资的拖欠。形成拖欠后，从法律关系上来讲，很难确定双方是否存在劳动关系，特别是一些恶意拖欠的包工头，无理的阻挠和干预，更加加大了我们调查取证的难度，从而加大了清欠工作的难度。有些拖欠案件我们明知存在拖欠但苦于没有有效的证据支持，往往得不到及时有效的处

理。

6、劳动力过剩，农民工成为弱势群体。大量农民工进城务工，使得一些施工企业在分包工程和招用农民工时有充分的选择余地，如此的供求关系和面对巨大的就业压力，则造成劳动协议双方的不平等，从而为企业欠薪埋下了祸根，使得农民工合法权益受到损害。一是一些农民工找工作，认为只要有活干，不考虑施工方是否具备资质，是否签订劳动合同，是否能按时支付工资和参加工伤保险等；二是农民工

要想在企业里干活呆下去，就得听老板的话，老板欠农民工两个月工资，也不敢吭一声，若要敢吭一声，老板立马找个接口就把农民工开了。无奈的农民工在施工方拖欠工资时又没有据理力争、讨价还价的勇气，致使应得到的工资一拖再拖，数额越拖越大。给政府劳动保障部门解决拖欠工资的问题增加了难度。三是农民工在巨大的就业压力下，自身维权意识差，很少用付诸法律的方式寻求保护。四是农民工素质普遍偏低，法治意识不强，用人单位为降低用工成本，更愿意招用农民工，却不与农民工签劳动合同，降低劳动保护条件。

7、对开发商和外来建筑施工企业、包工头缺乏有力制约和监督处罚机制，最易造成拖欠。一是对开发商无缴存工资保障金制度制约。开发商开发投资房产，大部分是银行贷

款进行开发，一旦受市场因素影响，资金出现短缺，便不能及时拨付乘建施工单位工程款，导致乘建施工单位无力及时支付农民工工资，则出现拖欠农民工工资的行为。二是外来建筑施工企业在 XX 承包建设工程，对建筑企业工资保障金缴存意识不强，造成的拖欠。即使缴存了工资保障金，3%的比例远不够制约外来建筑施工企业冒险违法拖欠。还有不少外来建筑施工企业只考虑到自己是过客建筑商，认识上追求利益最大化，根本不注重企业形象和诚信，守法意识也不强，对劳动者工资能拖则拖、能欠的则欠，磨到工程完工验收后，拍屁股一走了之。即使农民工投诉、了之不了，在劳动保障部门查处时，也是把拖欠的工资支付了事，企业和“老板”没有任何损失。而我们行政执法部门监督处罚，现行的政策或措施力度不够，企业违法成本低于所获利益，致使一些施工企业和“老板”敢于冒险违法。

8、建筑施工管理不规范。包工头与农民工之间就工程质量、工程进度、工期以及材料的使用、工程款的结算等方面往往只有口头约定，没有签定明确具体的施工合同。一旦双方发生矛盾和纠纷，直接影响到工程款的结算和工资的支付，在追讨的过程中，往往双方各执一辞，互不认账，劳动保障部门对双方谁的说法都无法采信，往往只能采取调解的办法来进行处理，增加了处理的难度，吃亏的往往是农民工。再则一些劳务分包商、包工头与建设施工单位在材料的使

用、工程款的最后结算上发生矛盾和纠纷，也打着农民工工资拖欠理由到劳动保障部门反映，让劳动保障部门不明情况而耗去大量的人力、物力、精力介入协调解决。他们这种打着农民工工资拖欠理由来解决工程合同（经济合同）纠纷的行为，也给社会造成负面影响。

9、一些施工企业和“老板”在利益的驱动下，恶意克扣和拖欠工资。他们总是寻找种种理由，把责任推到农民工身上。

（二）解决拖欠农民工工资问题面临的困难

1、政策及法律不健全。一是现行法律法规不完善，立法对欠薪行为没有形成一套强有力的制裁措施和制度。对于一些恶意拖欠克扣农民工工资的项目承包人缺少强制手段，无法采取有效措施。

目前有关处理欠薪的法律依据主要有《劳动法》和《劳动保障监察条例》、《工资支付暂行条例》，但在认定上只有“无故拖欠”行为才被视为违法行为。二是行业违规操作，法律、法规不完善，执法部门监督不力，保障措施不到位，严重影响农民工工资的清欠工作。三是随着形势的发展，建设领域缴存农民工工资保障金制度在实施中也遇到新的问题和矛盾，农民工工资保障金 3%的缴存比例对一些冒险违法施工企业和“老板”（特别是对外来建筑施工企业），远不够制约（一般工程中人工工资最低也在 30%左右）。缴存农民工

工资保障金制度上没有对开发商或业主方、劳务分包企业有明确的制约机制，让开发商或业主方、劳务分包企业对拖欠农民工工资的问题缺乏责任意识和足够重视，在工程款的拨付或资金的落实到位上不及时或态度不积极，特别是开发商。

2、经济承包关系和劳动关系混为一谈。投诉举报或清欠工作中经常碰到承包人或小包工头在工程完工后，因工作量、结算工资数额以及以施工质量、工期等经济承包关系问题上出现纠纷或扯皮，工程款不到位或结算不了，而带着农民工借口工资拖欠理由向相关部门施压解决或借口克扣工资甚至携款逃匿的情况，也有层层转包致使拖欠工资难以认定的情况。这些把经济承包关系和劳动关系混为一谈的问题给解决拖欠农民工工资工作带来一定难度，也造成农民工工资解决的困难。这些问题确实令人深思、难以释怀。

3、建筑行业“泡沫化”的现象比较严重。人人以为只要涉及建筑行业就能赚钱，就能赚大钱，特别是一些小包工头，对自身的资金能力，技术力量，管理水平等估计不足，盲目的承接工程，一旦亏本以后，就无力承担农民工的工资。

4、盲目贪大投资。少数开发项目，开放建设单位盲目贪大投资规模，在明知自己不具备这样的能力的情况下，盲目上马，急于施工，使得资金链不能形成良性循环，开发建设单位没有足够的资金满足施工企业工程进度的需要，施工

企业也没有垫付资金的能力，往往形成大量的工程款不能按时拨付到位，施工企业也就无力支付农民工的工资。体制问题和制度建设的相对滞后，造成农民工工资解决的困难。在市场经济体制下，由于行业管理规则，导致民工工资拖欠难以解决。从源头上解决拖欠农民工工资问题的制度措施又相对滞后，在解决拖欠农民工工资问题时需要众多相关部门协调，按权限行事，造成农民工工资解决的困难。因此，也出现行政不力的局面。

四、积极探索解决拖欠农民工工资问题对策

解决拖欠农民工工资问题的关键是积极探索建立政策保障、机制健全，职责明确、监管有力，管理有序、措施有效的长效机制。

(一)进一步提高认识，切实把农民工欠薪保障制度问题作为一项长期的战略任务来落实。

近年来，县委县政府高度重视职工的工资权益，县政府相继制订出台了保障金制度和农民工工资支付管理办法。县劳动保障部门也进一步加大了工作力度，建立了预警机制。这些制度在维护劳动者合法权益，维护改革、发展、稳定的大局，发挥了重要作用。但是我们必须清醒地看到，我县在解决拖欠农民工工资问题上的任务仍然十分艰巨。全县在制度治理农民工欠薪和解决拖欠农民工工资方面问题，单靠救火式的应急处置是不行的。各级政府各有关部门必须按

照制度治理的要求，着眼于从源头上解决问题，必须建立治理企业欠薪的长效机制。认识上的统一，必然会带来行动上的同步，在治理我县拖欠农民工工资建立欠薪保障制度问题上应当树立以下观念：第一，它是实践“三个代表”重要思想，维护广大农民工合法权益的必然要求，对做好我县农民进城务工就业工作具有重要意义。第二，它的建立和实施程度在一定意义上影响我县城市化、现代化进程的步伐，大量的农村劳动力流入城市，从农民变为市民，其劳动报酬权益获得救济得到保障是首要条件。第三，开展制度治理欠薪工作，是深入贯彻我县建设“平安 XX”制度战略的要求。也是持续改善我县经济发展环境的需要。第四，开展制度治理欠薪工作，是坚持以人为本的要求。只有每个劳动者的工资权得到制度的切实保护，才能为人的全面发展提供基本保证，也才能体现人的社会价值和尊严，社会才能更加和谐，人民的生活才能更加安康。第五、开展制度治理欠薪工作，是一项长期重要战略任务。应采取各种措施，运用各种手段，协调各方力量，加大制度治理工作力度，建立

措施有效的长效机制，切实维护和巩固劳动关系的和谐稳定，努力为我县进一步加快发展营造公平公正的良好法制环境。

(二)着眼治本，进一步健全完善企业农民工工资支付保障制度和建立企业农民工工资支付监管制度。

1、为了从源头上治理和预防拖欠、克扣农民工工资行为，保障农民工合法权益，维护社会稳定。建议进一步健全完善我县建设领域缴存农民工工资保障金制度，更好的、有力的进一步发挥建设领域缴存农民工工资保障金制度的重要作用。一是缴存保障金比例可实行 3%到 10%一个范围浮动比例缴存，对一些冒险违法施工企业和“老板”（特别是对外来建筑施工企业），开发商、劳务分包企业，以及不诚信施工企业可实行最高比例缴存。二是对工程投资总额较大、工期较长的工程，可在缴存农民工工资保障金制度上明确分或分进度缴存，这便于有规定可操作。三是对不属于建设局职能范围办理开工许可证制约之外的水利、交通、电信、电力等盲区行业建设工程缴存农民工工资保障金，也应当建立前置把关制约机制。四是因劳动保障行政部门在职能上没有开工许可或停工整改

可利用的强制措施监管手段对建设工程项目进行制约或查处职能，建议收取保障金的职能划归建设各行业主管部门负责，劳动保障、纪委监察、财政几家每年可定期或不定期对建设各行业主管部门执行缴存农民工工资保障金制度情况进行监督检查。

2、严格执行新建工程缴存工资保障金制度是解决拖欠农民工工资问题积极有效的措施和办法。坚持“谁主管，谁负责”的原则，进一步加强对建筑市场的监管，严格规范新

建项目的审批手续，对不缴存工资保障金的建设单位、总承包施工企业、劳务分包企业，建设行业行政主管部门不发放施工许可证，对已开工的要责令停工，并追究相关部门和责任人的责任，属违法、违纪的严厉查处。从而将建设领域农民工工资保障金制度全面落实到位。

3、可在本县企业中试行设立工资预留账户制度 。为了更有效预防和处置工资拖欠事件，加大企业欠薪应急保障制度力度。可在本县辖区内建设领域企业中试行设立项目工程总造价一定比例的工资预留账户制度，企业预留部分资金专项用于发生欠薪时支付劳动者工资的应急保障。在企业中设立工资预留账户，更有利于拖欠工资问题的解决。

4，建立企业农民工工资支付监管制度。为更有效预防和解决建设领域拖欠农民工工资问题，从监管制度上来加大规范建设领域企业农民工工资支付行为管理力度，结合我县实际、建议在《

XX 县建设领域农民工工资支付管理办法（试行）》的基础上制定出台相配套的监管办法。更具体明确用工责任主体与自然人关系、企业工资支付管理各责任方、企业工资支付内部管理行为规范要求、企业工资支付不良行为记录制度及使用限制、违反工资支付管理规定查处责任落实等方面的综合监管制度措施。

（三）加强领导、明确责任、互相配合、协同解决，

抓好落实和从行业管理角度出发，制定切实可行的有关制度，加大监管力度。

1、加强领导、明确责任、互相配合、协同解决，抓好落实。解决拖欠农民工工资问题，维护农民工劳动报酬权益工作是一个系统工程，其中涉及的各部门、各方面、各项工作，都是有机联系，相互制约的，都是农民工劳动报酬权益保障整个链条上的环节，和谐地相互配合，有利于发挥最大的功效。一是进一步建立健全解决建设领域拖欠农民工工资工作联席会议制度，强化解决建设领域拖欠农民工工资工作领导体制，切实加强领导。二是实行综合治理、各司其职，分工协作原则。要着眼整体、注重系统，形成多部门共同参与的维护农民工劳动权益的内向型联动机制，实质性地定期与不定期的开展以维护农民工劳动报酬权益为主要内容的企业劳动用工专项整治。三是根据政府行政问责四项制度要求，建立治理农民工欠薪问题的责任追究制度。政府或纪委监察部门可与建设单位负责人签订《某某工程

解决拖欠农民工工资问题目标考核责任书》，明确责任落实，同时把解决拖欠农民工工资问题与考核领导干部政绩挂钩，拖欠农民工工资问题解决不好引发重大社会稳定问题的，依法追究相关人员的责任。四是针对有些行业欠薪链条过长，违法分包转包现象严重的现状，建立建设领域总包单位与分包单位之间的工资支付连带责任制度。五是劳动保障

部门和相关部门要进一步的加大对我县已出台的保障金制度和农民工工资支付管理暂行办法的宣传力度，加强对建筑施工单位执行农民工工资支付管理制度的监控和日常巡查工作。加强劳动保障行政部门对农民工欠薪问题的执法能力，尤其快速处理能力。建议赋予劳动保障行政部门申请人民法院对欠薪的用人单位的财产实行暂行扣押或者财产保全的权力，克服欠薪者逃逸后不能及时保障农民工的劳动报酬权益的程序性缺陷，也能避免欠薪者转移财产。加强同人民法院的配合，建立欠薪突发事件的快速受理、快速查处、快速处理、快速执行的绿色**，切实提高对欠薪突发事件的快速处理能力。

2、从行业管理角度出发，制定切实可行的有关制度，加大监管力度。一是建设行政部门负责规范建筑市场秩序，加强市场监管，积极配合劳动保障监察部门的工作。建立防范拖欠农民工工资问题发生的制约机制，建立并依法实施劳动用工和工资支付监管制度。施工企业原有拖欠农民工工资问题未解决的一律严禁参与新建工程的招投标。对拖欠农民工工资的施工企业承建的工程，拖欠农民工工资问题未解决前可以责令停工整改或一律不予办理验收备案手续。建立

《建筑企业动态管理办法》，严格执行建筑企业市场准入和清除制度，在一定时期、一定范围内禁止有拖欠民工工资的企业进入建筑领域，禁止其参加投标、承包项目等，从

源头上遏制拖欠农民工工资问题的发生。建立《建筑工程人工费保证金制度》，即在工程开工前，建设单位、施工单位可按照不低于人工费总价的 50%办理人工费担保。施工中一旦发生人工费拖欠，经核实后，可直接从责任方的担保费中支付。三是建设业主单位是第一监管单位，应对施工单位农民工工资支付管理，以及发放情况进行全程监控，可与建设施工单位签订目标责任书，强化责任落实和责任意识。在每次拨付工程款时，应查对施工单位直接发放或直接监管发放的工资表，确认施工单位没有拖欠工资，才能按合同约定拨付工程款。四是在一手抓企业工资支付保障制度监管的同时，另一手抓建筑业企业劳动保障诚信制度建设。因为后者对发生欠薪的建筑业企业的社会惩戒力度更大，影响更广。

（四）建立规范有序的建设领域劳务市场。截至目前，我县无一家建设领域较为规范的劳务公司。很多建筑施工企业建设工程都是使用无资质（或自然人包工头）的劳务队伍参与工程施工，劳务上多数是口头承包协议，缺乏法律依据。劳动关系的不明确，易造成用工或劳资纠纷。因此，在我县成立建设领域较为规范的劳务公司势在必行，行业归口建设行政主管部门管理。同时，加大对建筑施工企业承接工程后的用工监管，严禁使用无资质的劳务队伍参与工程施工，严禁“转包”、“挂靠”等非法经营活动，禁止无用工资格的个人、组织及“包工头”的非法用工行为。

（五）深入开展普法宣传，加强政策法规宣传教育。造成拖欠农民工工资的原因是多方面的，最终受害的是农民工这部分弱势群体。深入开展普法宣传，增强建设方、施工方懂法、守法意识和提高劳动者合法权益自我保护意识，发展和谐稳定的劳动关系意义重大。

1、深入开展普法宣传教育，强化工程建设方执行行业法律法规的意识。建设行政主管部门狠抓行业有关法律、法规知识的宣传、教育和培训，强化工程建设各方，特别是建设方、施工方遵守《建筑法》、《招投标法》、《合同法》、《劳动法》等国家有关法律法规的意识。每年，除分期分批对施工企业的法人、项目经理、技术人员、施工人员进行专业技术培训和继续教育外，还应对他们进行一次系统的行业法律、法规培训，使其懂法、守法，教育各方信守合同。

2、深入贯彻实施《劳动合同法》和《劳动合同法实施条例》，提高劳动合同的签订率。《劳动合同法》和《劳动合同法实施条例》的实施，对于规范用人单位的用工行为，保护劳动者的合法权益，发展和谐稳定的劳动关系意义重大。劳动保障行政部门一是在建设领域用人单位和农民工中广泛宣传《劳动合同法》和《劳动合同法实施条例》，使用人单位、农民工领会法的精神，掌握法的内容，增强法律意识，促进法的实施。针对农民工的实际情况，探索制定《建筑企业简易劳动合同》，进一步规范和加强建设领域农民工劳动

合同管理。二是加大执法监察力度。加大对建设领域用人单位招用农民工签订劳动合同情况的监督检查工作；向社会公布举报、投诉电话，及时有效处理举报、投诉案件。以使用农民工相对集中的建筑企业为重点，加大监察执法力度，开展签订劳动合同的专项执法检查，督促用人单位与农民工依法签订劳动合同，确保《劳动合同法实施条例》的贯彻实施深入推进。

第四篇：浅谈解决建筑领域拖欠农民工工资问题的对策

强化制度建设 严格责任落实

——浅谈解决建筑领域拖欠农民工工资问题的对策

导语：“农民工”最初指进入乡镇企业的农民,后来主要指数以亿计的从农村外出就业、进城务工的人员。我国农村经济长期发展缓慢的一个重要原因是,城乡二元经济结构中,滞留于农业的农民太多,在城镇从事工商业的人员太少,巨大的农村剩余劳动力未得到充分利用和发挥。农民进城务工是促进农村和城市双赢发展,缩小城乡差距的积极现象。但是,随之而来的是由于有关法律、法规不够完善,行业违规操作,不按程序办事,监管不力,农民工自身法律意识不强等原因,农民工权益被侵害的问题日趋增多,而且以欠薪问题最为突出。

每到年终岁末,农民工在追讨工资无望的情况下,除以伤害自己身体、自杀等方式相威胁外,甚至采用非法手段解决问题,如聚众堵塞交通,毁坏道路设施,爬吊车跳楼，盗窃、抢劫,故意伤害或绑架包工头等,类似的群体性事件和刑事案件每年都有发生。在一定程度上,拖欠农民工工资已经成为一个影响社会治安和诱发犯罪的严重问题。拖欠农民工工资长期以来形成的规律是,旧的拖欠未理清,新的拖欠又形成。这样循环往复,问题一直未得到彻底解决。

一、造成建筑领域拖欠农民工工资问题的主要因素分析

（一）劳动合同签订率低

劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系，明确双方权利和义务的协议，是劳动者保障自身权益、双方处理争议的重要依据。《中华人民共和国劳动法》第16条明确规定用人单位应当与劳动者订立劳动合同。但是在建筑行业劳动合同签订率却极低。主要原因有以下三个方面：一方面是建筑业用工具有阶段性、临时性和很强的流动性，这给企业直接与务工人员签订劳动合同带来困难。另一方面是大部分企业认为，签订劳动合同对农民工的随意性流动不能加以制约，还要为农民工缴纳各项社会保险费，增加用人单位的管理成本，农民工本人也不愿缴纳各项社会保险费。第三方面是农民工自身文化素质偏低，维权意识不强，认为没有必要签订劳动合同，或认为签订合同后限制了寻找更好工作的自由。因此，双方对签订劳动合同都缺乏积极性。农民工由于没有劳动合同的保障，出现拖欠工资情况时很难维护自已的权益。

（二）包工头大量存在，坑害农民工合法权益 在从事建筑工程的农民工中，90%以上是跟随包工头干活的，虽然包工头在一定程度上拓宽了农民工就业的渠道、降低其寻找工作的成本，但包工头的存在无疑是导致劳动力市场混乱的重要原因，严重的危害了农民工的合法权益。

1．包工头承担风险的能力较差。包工头是没有承包资质的个人，没有多少抗风险能力,一旦发生伤亡事故或工程亏损，往往是血本无归，根本支付不了农民工的工资。有些时候，包工头连法院的判决也无力执行。2．部分包工头将农民工工资据为已有，甚至携款逃跑。由于包工头与建筑单位存在直接的分包关系，所以工程结束后，用人单位往往将包含农民工工资的工程款直接支付给包工头个人，部分包工头拿到钱后，出于非法占有目的，不向农民工支付工资，有个别包工头甚至携款逃跑，找不到踪影。3．包工头的存在使农民工维权途径变得更加曲折。农民工本来是应该与用人单位直接签订劳动合同的，但是由于包工头的存在，往往是农民工直接跟随包工头干活，而只有包工头与用人单位有分包协议，也就是说农民工没有和用人单位建立直接的联系，也就不可能与用人单位签订劳动合同，发生劳动争议后，一旦包工头逃跑或者不愿作证，农民工很难证明其与用人单位存在劳动关系。用人单位也拒绝向农民工支付工资。农民工不得不花费大量的时间去收集证据来证明他们与用人单位之间的劳动关系。

由于我国劳动力市场处于发育初期，市场管理也并不健全，包工头有着较大的发展空间，包工头的存在是对农民工权益的极大威胁。从实际情况看，目前大多数建筑施工企业对施工队伍采用“以包代管”的管理模式，建筑施工企业将劳务分解、承包给若干个不具备劳动用工主体资格专业包工头，由包工头招募家乡的亲朋好友和老乡进行施工，有的包工头甚至又将承接的劳务又分包给他人，形成了层层转包现象，导致用工管理十分混乱。由于无组织的零散用工无法实行有效管理，企业或项目部对于招用工具体情况基本上不了解，又未对农民工进行用工考勤，双方的劳动关系难以确认，致使少数包工头有机可乘，结算时往往存在相互扯皮，造成拖欠或纠纷，同时也为恶意讨薪创造了条件，给工资追讨工作带来很大困难。

（三）建筑施工企业的不规范运做给拖欠农民工工资埋下隐患

施工企业的不规范运作主要表现在：

1、绝大部分都是个人承包，施工企业只管收管理费，其他一概不过问。

2、项目经理随便挂靠，有相当一部分项目经理是开发商找来的，然后挂靠到施工企业，而施工企业根本控制不了，出现问题后，开发商和施工企业又互相推诿，无人承担责任。

3、由于是个人承包，没有工资表、没有财务帐的情况非常普遍。

4、工程承包人分包工程时只有口头约定，没有书面合同的情况也非常多。

（四）工资支付制度不完善，支付方式不合法 虽然国家明令要求企业将工资直接发放给农民工本人，严禁发放给包工头或其他不具备用工主体资格的组织和个人。但从现实情况看，大部分施工企业通过包工头支付工资，而不是直接将工资款直接发放到民工手里，这样导致用工管理、工资支付和权益保护等各项监管措施难以有效落实。有的包工头领取工资款后，先用劳务费垫付材料费，剩余部分才发给农民工；有的包工头拿到劳务费后故意克扣，甚至一走了之，造成农民工工资拖欠。

二、解决拖欠农民工工资问题的对策和探讨 为全面治理拖欠农民工工资问题，国务院办公厅下发《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》2016年1号文件，笔者认为要解决好农民工工资问题，要毫不犹豫的执行中央有关精神，重点做好以下几个方面工作：

（一）规范建筑市场

要解决建筑领域中拖欠农民工工资问题，首先就要从根本上规范建筑行业，加强建筑施工企业的管理，禁止随意挂靠，严格禁止借用项目经理资质，施工不设账，没有工资表，不签劳动合同，不签分包合同的，应取消施工资格。

（二）全面规范企业工资支付行为

1、明确工资支付各方主体责任。全面落实企业对招用农民工的工资支付责任，督促各类企业严格依法将工资按月足额支付给农民工本人，严禁将工资发放给不具备用工主体资格的组织和个人。在工程建设领域，施工总承包企业（包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业，下同）对所承包工程项目的农民工工资支付负总责，分包企业（包括承包施工总承包企业发包工程的专业企业，下同）对所招用农民工的工资支付负直接责任，不得以工程款未到位等为由克扣或拖欠农民工工资，不得将合同应收工程款等经营风险转嫁给农民工。

2、严格规范劳动用工管理。督促各类企业依法与招用的农民工签订劳动合同并严格履行，建立职工名册并办理劳动用工备案。在工程建设领域，坚持施工企业与农民工先签订劳动合同后进场施工，全面实行农民工实名制管理制度，建立劳动计酬手册，记录施工现场作业农民工的身份信息、劳动考勤、工资结算等信息，逐步实现信息化实名制管理。施工总承包企业要加强对分包企业劳动用工和工资发放的监督管理，在工程项目部配备劳资专管员，建立施工人员进出场登记制度和考勤计量、工资支付等管理台账，实时掌握施工现场用工及其工资支付情况，不得以包代管。施工总承包企业和分包企业应将经农民工本人签字确认的工资支付书面记录保存两年以上备查。

3、推行银行代发工资制度。推动各类企业委托银行代发农民工工资。在工程建设领域，鼓励实行分包企业农民工工资委托施工总承包企业直接代发的办法。分包企业负责为招用的农民工申办银行个人工资账户并办理实名制工资支付银行卡，按月考核农民工工作量并编制工资支付表，经农民工本人签字确认后，交施工总承包企业委托银行通过其设立的农民工工资（劳务费）专用账户直接将工资划入农民工个人工资账户。

（三）、健全工资支付监控和保障制度

1、完善企业工资支付监控机制。构建企业工资支付监控网络，依托基层劳动保障监察网格化、网络化管理平台的工作人员和基层工会组织设立的劳动法律监督员，对辖区内企业工资支付情况实行日常监管，对发生过拖欠工资的企业实行重点监控并要求其定期申报。企业确因生产经营困难等原因需要延期支付农民工工资的，应及时向当地人力资源社会保障部门、工会组织报告。建立和完善欠薪预警系统，根据工商、税务、银行、水电供应等单位反映的企业生产经营状况相关指标变化情况，定期对重点行业企业进行综合分析研判，发现欠薪隐患要及时预警并做好防范工作。

2、完善工资保证金制度。在建筑市政、交通、水利等工程建设领域全面实行工资保证金制度，逐步将实施范围扩大到其他易发生拖欠工资的行业。建立工资保证金差异化缴存办法，对一定时期内未发生工资拖欠的企业实行减免措施、发生工资拖欠的企业适当提高缴存比例。严格规范工资保证金动用和退还办法。探索推行业主担保、银行保函等第三方担保制度，积极引入商业保险机制，保障农民工工资支付。

3、建立健全农民工工资（劳务费）专用账户管理制度。在工程建设领域，实行人工费用与其他工程款分账管理制度，推动农民工工资与工程材料款等相分离。施工总承包企业应分解工程价款中的人工费用，在工程项目所在地银行开设农民工工资（劳务费）专用账户，专项用于支付农民工工资。建设单位应按照工程承包合同约定的比例或施工总承包企业提供的人工费用数额，将应付工程款中的人工费单独拨付到施工总承包企业开设的农民工工资（劳务费）专用账户。农民工工资（劳务费）专用账户应向人力资源社会保障部门和交通、水利等工程建设项目主管部门备案，并委托开户银行负责日常监管，确保专款专用。开户银行发现账户资金不足、被挪用等情况，应及时向人力资源社会保障部门和交通、水利等工程建设项目主管部门报告。

4、落实清偿欠薪责任。招用农民工的企业承担直接清偿拖欠农民工工资的主体责任。在工程建设领域，建设单位或施工总承包企业未按合同约定及时划拨工程款，致使分包企业拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业以未结清的工程款为限先行垫付农民工工资。建设单位或施工总承包企业将工程违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业依法承担清偿责任。

（四）推进企业工资支付诚信体系建设

1、完善企业守法诚信管理制度。将劳动用工、工资支付情况作为企业诚信评价的重要依据，实行分类分级动态监管。建立拖欠工资企业“黑名单”制度，定期向社会公开有关信息。人力资源社会保障部门要建立企业拖欠工资等违法信息的归集、交换和更新机制，将查处的企业拖欠工资情况纳入人民银行企业征信系统、工商部门企业信用信息公示系统、住房城乡建设等行业主管部门诚信信息平台或政府公共信用信息服务平台。推进相关信用信息系统互联互通，实现对企业信用信息互认共享。

2、建立健全企业失信联合惩戒机制。加强对企业失信行为的部门协同监管和联合惩戒，对拖欠工资的失信企业，由有关部门在政府资金支持、政府采购、招投标、生产许可、履约担保、资质审核、融资贷款、市场准入、评优评先等方面依法依规予以限制，使失信企业在全国范围内“一处违法、处处受限”，提高企业失信违法成本。

（五）依法处置拖欠工资案件

1、严厉查处拖欠工资行为。加强工资支付监察执法，扩大日常巡视检查和书面材料审查覆盖范围，推进劳动保障监察举报投诉案件省级联动处理机制建设，加大拖欠农民工工资举报投诉受理和案件查处力度。完善多部门联合治理机制，深入开展农民工工资支付情况专项检查。健全地区执法协作制度，加强跨区域案件执法协作。完善劳动保障监察行政执法与刑事司法衔接机制，健全劳动保障监察机构、公安机关、检察机关、审判机关间信息共享、案情通报、案件移送等制度，推动完善人民检察院立案监督和人民法院及时财产保全等制度。对恶意欠薪涉嫌犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任，切实发挥刑法对打击拒不支付劳动报酬犯罪行为的威慑作用。

2、及时处理欠薪争议案件。充分发挥基层劳动争议调解等组织的作用，引导农民工就地就近解决工资争议。劳动人事争议仲裁机构对农民工因拖欠工资申请仲裁的争议案件优先受理、优先开庭、及时裁决、快速结案。对集体欠薪争议或涉及金额较大的欠薪争议案件要挂牌督办。加强裁审衔接与工作协调，提高欠薪争议案件裁决效率。畅通申请渠道，依法及时为农民工讨薪提供法律服务和法律援助。

3、完善欠薪突发事件应急处置机制。健全应急预案，及时妥善处置因拖欠农民工工资引发的突发性、群体性事件。完善欠薪应急周转金制度，探索建立欠薪保障金制度，对企业一时难以解决拖欠工资或企业主欠薪逃匿的，及时动用应急周转金、欠薪保障金或通过其他渠道筹措资金，先行垫付部分工资或基本生活费，帮助解决被拖欠工资农民工的临时生活困难。对采取非法手段讨薪或以拖欠工资为名讨要工程款，构成违反治安管理行为的，要依法予以治安处罚；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。

（六）改进建设领域工程款支付管理和用工方式

1、加强建设资金监管。在工程建设领域推行工程款支付担保制度，采用经济手段约束建设单位履约行为，预防工程款拖欠。加强对政府投资工程项目的管理，对建设资金来源不落实的政府投资工程项目不予批准。政府投资项目一律不得以施工企业带资承包的方式进行建设，并严禁将带资承包有关内容写入工程承包合同及补充条款。

2、规范工程款支付和结算行为。全面推行施工过程结算，建设单位应按合同约定的计量周期或工程进度结算并支付工程款。工程竣工验收后，对建设单位未完成竣工结算或未按合同支付工程款且未明确剩余工程款支付计划的，探索建立建设项目抵押偿付制度，有效解决拖欠工程款问题。对长期拖欠工程款结算或拖欠工程款的建设单位，有关部门不得批准其新项目开工建设。

3、改革工程建设领域用工方式。加快培育建筑产业工人队伍，推进农民工组织化进程。鼓励施工企业将一部分技能水平高的农民工招用为自有工人，不断扩大自有工人队伍。引导具备条件的劳务作业班组向专业企业发展。

4、实行施工现场维权信息公示制度。施工总承包企业负责在施工现场醒目位置设立维权信息告示牌，明示业主单位、施工总承包企业及所在项目部、分包企业、行业监管部门等基本信息；明示劳动用工相关法律法规、当地最低工资标准、工资支付日期等信息；明示属地行业监管部门投诉举报电话和劳动争议调解仲裁、劳动保障监察投诉举报电话等信息，实现所有施工场地全覆盖。

建筑领域拖欠农民工工资问题不仅是一个行业管理的热点、社会舆论的焦点，更是行业发展的难点问题，解决好了将促进建筑行业的蓬勃发展，加大建筑业对GDP的贡献，解决不好影响的不仅仅是一个行业的发展，更对社会稳定、发展有着深远的影响。建筑业应将解决拖欠农民工工资问题，作为执政为民，心系群众，情注民工，为农民工办实事、办好事、办成事的一项实际行动，坚持做到随时上访，随时接待，随时举报，随时处理，不烦、不拖、不躲。在治理拖欠农民工工资同时研究制定有关政策措，加强职能部门协作力度，形成合力，寻求解决问题的长效机制，彻底解决拖欠农民工这一老大难问题。

第五篇：解决农民工工资拖欠问题的法律思考

解决农民工工资拖欠问题的法律思考-工程纠纷律师 [摘 要] 农民工工资，尤其是建筑行业农民工工资屡屡遭到拖欠，成为影响社会稳定的不和谐因素，本文将分析拖欠农民工工资的多方面原因，并从法律的角度对其进行分析，理顺多方主体的法律关系，最终试图找到解决农民工工资拖欠的治本之道。

农民工是生活在城市里的一个特殊群体，他们来自农村，置身于城市的最底层，大多数从事建筑、商业、服务等，劳动强度大、收入报酬低的工作，尽管他们所得不多，但正是这不多的“所得”却一直在困扰着他们----农民工工资拖欠现象非常普遍。

随着改革开放的深入，GDP迅速增长，城市里一座座大楼平地而起，而高增长背后的农民工工资问题也浮出水面。从总理“讨薪”到依法“清薪”,全国上下，各级政府都在积极行动，直接干预，制定条例，追讨欠薪，于是上演了一幕幕上访、告状、找省长、找总理的闹剧，官越找越大，法越立越严，而帐也越欠越多，越拖越久，问题始终未得到根本解决。本文将深入剖析农民工讨薪难的深层法律原因，探索解决问题的可行途径。

一、现状观察——民工讨薪难成社会问题

农民工讨薪难已经成为一个很普遍的社会问题，在建筑领域尤其明显。建设领域拖欠工程款和拖欠农民工工资的问题，不仅严重影响建筑市场健康发展和社会经济秩序，而且成为直接造成社会不稳定的因素之一，已经成为社会关注的大事。据统计，截至2006年6月全国累计拖欠工程款和拖欠农民工工资大概有3670多亿元，主要发生在建筑施工企业和餐饮服务等企业，其中建筑施工企业占拖欠农民工工资案件的70%。

农民工在城市里辛辛苦苦工作一年，工资却很难准时如数拿到，每次要账都基本上是无功而返，平时里去要，包工头答应到年终解决，可真到了过年的时候，工地早已停工，人去楼空，只留下和自己一样的讨薪人。2006年河北籍234名农民工在宁夏打工一年时间，一分钱报酬未得，欠薪137万多元。无奈之下，他们来到石嘴山法律援助工作站求助，工作站简化审批手续，当即指派两名律师为他们提供法律援助。有的老板在上级和形势的压力下，给了部分工资，但给全的很少。剩下的工资只能等到来年年底了，来年的工资还会继续拖欠，这就形成了恶性循环，问题越攒越多，无法根除。

调查显示，农民工工资领取方式主要有两种：一种方式是按月领取，占统计总额的60．37％；另一种方式是按年领取，为28．02％。在被调查者中，基本能按时领取工资的达到47．78％，有时延期和经常延期的比例达到35．68％和15．68％1。这些现象成为我们社会进步过程中极不和谐的因素。

二、原因分析——诸多因素错综复杂

如此严重的欠薪问题已经成为社会和谐发展的潜在毒瘤，随时可能威胁到社会的稳定和发展。拖欠农民工工资固然有农民工自身法律意识淡薄、讨薪方式不当等原因，但建筑领域自身运作不规范、机制不健全以及政策法律上对农民工保护力度不够才是导致承包商或包工头任意拖欠农民工工资且屡禁不止的根本原因。

（一）农民工自身主观原因

1、法律意识淡薄。

由于受到的文化教育程度低，导致农民工在打工路上处于劣势。在农民刚刚进城受雇之前，不懂得相关的法律，使得他们在与老板达成协议时，除了在工资上的要求之外，对其他的并不关心对自己作为一名劳动者应当享受的各种待遇却涉及很少，很大程度上，他们把自己还当成农民，而不是工人，所以他们感觉与城里的工人是不同的，对于协议也只是听从雇主的安排。在受雇过程中，就更不懂得用法律维护自己的利益，当发生意外事故时，也只是与雇主私了，认为自己命苦。更令人担忧的是，事后不懂得采用法律手段来依法讨薪，依旧采用农村的方法，上门去讨债，有的甚至走上极端，自杀或报复，导致发生悲剧。

2、不签订劳动合同。

从农村走入城市，由农民变为农民工，农民工自身并没有意识到自身的变化，很多人没有签订劳动合同或相关协议的观念或习惯。他们相当一部分人感觉自己和在家种地区别不大，不能和城里的工人攀比。而且很多人都是跟家乡的包工头一起出来，大家都认识，许多人感觉没必要签合同。很多农民工都是经过熟人介绍进城务工的，潜在意识里认为老板有钱让自己来挣，要求签订劳动合同是不相信老板，只想顺顺利利的多挣些钱。抱着这种心理，才使得劳动合同的签订难以落实。然而在事后他们向老板讨薪时自己手里除了一纸欠条，再也拿不出其他的法律依据，有的甚至连欠条也没有，对老板没有任何硬性制约，仍老板恣意拖欠工资时才意识到劳动合同的重要性。

调查当中，与用人单位签订用工合同的农民工仅占53．70％，没有签订的占了30．62％，有15．68％的农民工居然不知道什么是劳动合同。在被调查者中，认为用工合同非常重要和比较重要的农民工占20．86％和40．67％，认为没有用的占13．95％2。

3、讨薪“乱投医”。

目前由于民工缺乏相关的法律知识，使得他们在欠薪解决时总是找不到正确的方法途径。以至于到欠薪时，受当前风气影响，都告官，觉得官越大越好解决问题，从熊德明大姐向温家宝总理诉说欠薪成为名人以来，各地迅速出现了许多像熊德明一样的人，都靠告官来解决欠薪。而且许多政府机关和领导干部，也积极的来解决，利用行政命令强制性的解决个案，这样来在全国引起了很大反响。可是个案毕竟是个案，不是问题解决的根本途径，这种行政解决方式从一定意义上反而延缓了农民工工资管理法治化的进程。

（二）建筑市场和服务行业客观原因

首先，追本溯源，包含劳动者工资在内的工程款拖欠问题最为严重，解决起来也比较困难，在拖欠农民工工资从源头上埋下伏笔。特别是一些基层政府部门，国营单位，国企等，本身各种款项在还未到位时就急忙开工建设，而工期又较长，各方都要拖欠，而各种承包商和农民工都认为这样的单位有保障，却不关注工程款能否到位、到位后流向何处。

其次，由于建筑市场管理不规范，建设单位层层转包，环节增多，矛盾复杂化。很多情况下大楼盖起来了，也投入运营了，可盖楼时的款项还未拨下来，其结果是民工找包工头，包工头找承包商，承包商找发包商，形成了一个互相依赖的链条，农民工处于链条的最低层，又无法确定义务主体，其中任何一方出现了问题，受损失的都是农民工。

最后，个别用工单位或包工头道德素质差，他们为了自身利益的最大化，故意、恶意拖欠或克扣务工人员工资。一些包工头为了确保下一年的工程能顺利开工，就在工薪上打主意，比如和务工人员达成一些虚假的协议，而结果是工程结束，包工头卷钱开车，远走高飞，务工人员吃亏受骗。民工找不到人，诉讼到法院又感觉数目不是太大，结果会得不偿失，就自认倒霉了。

（三）公共权力对农民工保护不力。

1、相关法律不健全。

我国长期实行的城乡二元结构使农民工在身份上受到歧视，农民工难以享受到与城镇职工一样的权利及保护，对欠薪行为没有形成一套强有力的制裁措施和制度。目前有关处理欠薪的法律依据主要有《劳动法》和《工资支付暂行条例》，但在认定上只有“无故拖欠”行为才被视为违法行为，在处罚上也多是由劳动保障行政部门责令改正，补发拖欠的工资，企业欠薪的“成本”很低，法律上对拖欠者的软弱无疑放纵了更多的违法行为。

2、政策保护不够。

一些地方政府对欠薪问题没有足够的认识，存在一些偏差和顾虑，认为欠薪是企业行为，政府不应承担责任；也有的担心政府治理企业欠薪会影响投资环境，对拖欠工资的行为漠然视之。

（1）一些地方政府本身的行为和态度直接导致了欠薪和讨薪难。一方面，一些地方政府在短期内匆匆上马一些明显缺乏可行性、缺乏科学决策程序的政绩工程、“半拉子”工程，随后却因为资金以及其他原因突然停工，如此以来，必然导致一定的工资拖欠和不给的现象和行为；另一方面，一些地方政府为确保外来劳工的数量，为确保企业在本地的投资，往往容易倾向于刻意隐瞒和弱化当地企业与劳工的纠纷。而正是这种态度，使得当地农民工的工资经常被拖欠而且总是缺乏必要的政府支持。

（2）现行法律法规对此类违法违规现象的惩处力度不够，依法对农民工进行保护的可操作性较差。实际上，现在很多企业和个人一方面是在利用打工者怕索钱不当反被炒鱿鱼的心理，大肆拖欠打工者的血汗钱，一方面则是由于有关部门的处罚力度根本不能伤到自己的要害。不少企业和个人甚至逐渐发现，拖欠工钱比扩大再生产创收更快。而这种行为和后果的严重不对称必然使得拖欠行为不断发生甚至日益蔓延。

（3）劳动监察缺乏必要的劳动执法手段，由于劳动执法人员的严重不足和素质低下，加上执法手段单一，且处罚力度不够，导致不能有效地制止用人单位的欠薪违法行为，使这项制度难以发挥应有作用。

3、处理问题的机制缺乏。

首先，劳动争议处理制度存在缺陷。按照劳动争议“先裁后审”的处理程序，一般拖欠工资案件经过仲裁和法院审理也需一年左右的时间；仲裁申请时效短，起算点不明确，劳动者常常因轻信雇主的承诺超过仲裁申请时效，从而丧失通过仲裁和诉讼获得工资的权利。

其次，缺乏组织代表来保护民工的权益。具有城市户籍的职工都可以加入工会，由工会维护自己的合法权益。但农民工由于身份不同一直被视为非正式职工，往往被阻隔在工会之外。由于得不到工会的维护，农民工的利益和诉求就无法表达。要想有效解决农民工工资被拖欠以及讨薪难的问题，显然需要各方面有的放矢，齐抓共管。一方面，各级政府必须进一步高度重视，不仅要加紧落实科学的发展观和正确的政绩观，改进现有的干部政绩评价标准和干部任用选拔方式，以杜绝政府大量的政绩工程所造成的民工工资拖欠现象，而且要出台相应的制度，支持和鼓励民工建立起自己的企业和行业组织，以有利于民工自我组织起来维护自己的权利，改变目前民工在对付雇主恶意拖欠方面的弱势地位；同时，相关职能部门必须进一步加大对拖欠行为的依法监督、打击力度；另一方面，需要加大对农民工的法律援助力度，需要继续对相关的法律法规进行有利于农民工讨薪的完善和修改，以从根本上建立起系统、长效的预防和惩处机制。

三、追根溯源——深层原因在于法律关系混乱

从以上农民工欠薪原因来看，错综复杂；而解决欠薪问题，需要各方面的努力。虽然《劳动保障监察条例》规定，从2004年12月1日施行逾期不支付劳动者工资报酬的用人单位最高支付一倍赔偿金；但这仅仅是一部行政法规，带有很强的行政性质。在山东省省委副书记韩寓群怒斥黑矿主《论解决拖欠农民工工资问题》一文可以看出，确定农民工的法律地位为农民工提供法律保护是当务之急，当我们为整个社会关注清薪叫好时，更应该清醒地认识到：只有法律才能真正保护农民工的切身利益。

（一）法律主体定位。

农民工在城市的地位没有确定，权益没有保障，他们游离于工会之外，他们的工资游离于法律之外。我们的发展建设将受到影响，构结和谐社会的目标将难以实现。因此，笔者建议：农民工的地位应当合法化，权益应当得到法律的、保护。给予农民工真正的法律地位，而不单单是行政的控制和社会的关注。同样，在解决农民工工资拖欠问题上，也需要我们从法律的角度来考虑。

农民工在讨薪问题上屡屡受到不公正待遇，在很大程度上是因为他们的法律地位没有得到充分的尊重。在建筑领域，农民工工资涉及到发包方、承包方和包工头等多个主体，加上农民工自身，法律意识淡漠，不能用法律手段保护自己的合法权益，使自己的利益履履受到侵害。因而在当今社会里，唯有农民工的地位最低、组织程度低，没有充分的说话权，在这环环相扣的关系中处于弱势地位，甚至农民工自己都没有意识到自己是作为一方法律主体出现在建筑领域的。因农民工在建筑领域中的尴尬地位，至使他们的基本权利受到了漠视。然而发包方、承包方、包工头之间出现了争议就不同了，他们可以通过平等的方式进行谈判解决，或者诉诸法律，因他们之间有一种平等法律关系。可是无论在哪一个环节出现问题，最终的结果都是转嫁到农民工身上，受害者还是农民工。

（二）法律关系梳理。

在这个复杂的链条中，存在着多个法律关系，主要包括：

1、发包方与承包方。他们之间是一种建筑工程合同关系，根据建筑工程合同的性质，承包方是可以将工程的一部分分包给第三人来完成的，包工头只是法律关系的客体。但是根据合同相对性的原理，发包方跟包工头是没有任何法律关系的，即使农民工成为最终的受害者，他们也不能成为这个法律关系的主体。因此，要杜绝发包方拖欠工程款的问题，（1）、建委在建设工程审批上必须严格把关，只有工程款到位才能允许开工。（2）给农民工建立相应的工资法律保障体系。

2、承包方与包工头。他们之间也应该是一种建筑工程合同关系，这点类似于发包方与承包方的关系，只是包工头作为施工方对总承包人负责，并且与总承包人一起对发包人负连带责任。这样，包工头与发包方的法律关系也就明确了。

3、最难鉴别的是农民工与这几方法律主体的关系。可以明确的是农民工与发包方是没有直接的权利义务关系的，但是遇到发包方拖欠工程款的时候农民工可以求助于建委来解决。问题在于农民工受雇于谁？如果是受雇于包工头，就非常容易造成工程款拖欠，包工头拿不到工程款，或拿到工程款后溜之大吉，农民工就无法得到劳动报酬，这就形成了农民工工资被拖欠的链条；如果是受雇于承包商，包工头只是扮演一个组织者的角色，就可以缩短这个易断的链条，减少农民工工资被拖欠的可能性，而且农民工工资与承包方直接挂钩后，一旦被拖欠他们的工资寻求救助也就更容易，首先是义务主体明确，他们可以直接将承包方告上法庭，省得互相推诿，而且承包商一般是具备一定资质的主体，不容易溜之大吉。因此，农民工与承包方直接建立雇佣关系更科学一些，这也是国家政策法规所倡导的。

现实中正是他们之间的法律关系模糊不清，或是农民工根本意识不到他们之间的相互关系，才造成了农民工在解决欠薪时总是找不到正确的方法途径，讨薪“乱投医”，承包方、发包方、包工头之间也是无视法律关系的存在，互相推诿扯皮，推卸责任。从根本上来讲，唯有明确这几方主体之间的法律关系，确定他们之间的法定权利和义务，农民工工资屡遭拖欠的问题才有望得到根本解决。

四、创新执法手段和根治措施

通过以上分析我们可以看到，农民工工资拖欠屡禁不止最根本的原因就在于农民工的法律地位没有得到确定，法律没有给予农民工足够的保护。而要从源头上解决农民工工资拖欠问题，也必须从健全法律法规入手，建立保护农民工工资的长效机制。只有这样，才有可能从根本上解决农民工讨薪难的问题。

（一）摸清底数。各市区、县“领导小组”要充分发挥街道、（乡）镇政府的监管作用，查清所在区域内的建筑工程项目、施工企业及用工情况，签订、履行劳动合同及工资支付情况。

（二）建立情况报送制度。要求各街道、（乡）镇劳动保障部门将各建筑施工企业填报的上月《建筑施工企业劳动用工及工资支付情况登记表》报送各区、县劳动保障局，各区、县劳动保障局于每月10 日前将《建筑施工企业劳动用工及工资支付情况登记汇总表》报市劳动保障局“领导小组”办公室。

（三）实行用工实名制。按照《中华人民共和国劳动法》的要求，各区、县劳动保障部门应配合区、县建委，要求建筑施工企业必须建立施工管理、作业人员劳务档案，记录人员身份证号、职业资格证书号、劳动合同编号以及业绩和信用等情况。

（四）规范企业行为。按照《中华人民共和国劳动法》的有关要求，规范建筑企业的劳动用工和工资支付行为。要求在本区域内施工的建筑施工企业必须与农民工签订劳动合同，工资应通过银行按月发放给农民工本人，严禁将农民工的工资发放给“包工头”或其他组织及个人。

（五）政府把关，将欠款者清理出局。严格限制新上建设项目。凡不能按期完成政府项目清欠的地区，一律不批准新上政府项目；凡不能按期完成专业工程清欠任务的部门或地区，一律停止该部门或地区新上专业工程的立项；对存在拖欠工程款的业主或投资人申请新上建设项目的，发展改革部门不批准立项，国土资源部门不办理用地手续或不予供应建设用地，规划部门不办理规划手续，建设部门不办理施工许可手续。对已经批准的建设项目，要严格审查资金来源和筹措方式，凡建设资金不落实的，一律不许开工。

（六）建立信用档案。各级建设部门要在年内基本建立本地区建设单位、施工企业的信用档案，对不能按期完成清欠任务和新发生拖欠的建设单位和施工企业，一律记入信用档案，向社会予以公布，并全面实施市场禁入。

（七）银行可视情况对新上项目停止发放新的贷款。对没有拖欠记录的建设单位、施工企业，可推荐给各银行，在授信等方面予以支持。银行要提高自主审贷能力，根据金融法规、信贷原则、产业政策的要求和项目投资的风险状况，加强对社会投资项目的授信审查。

（八）在房地产开发项目中推行工程担保制度，工程建设合同造价在1000万元以上的房地产开发项目，全部实行业主工程款支付担保、投标担保、承包商履约担保和承包商付款担保。

五建立健全监督机制加大检查力度

各区、县劳动保障部门应开展不同形式、不同对象、不同层次的全方位宣传工作，将自治区和市县劳动用工和工资支付的相关政策宣传到每一户建筑施工企业，引导农民工在权益受到侵害时采取合法的途径解决问题。对建筑施工企业在劳动用工和工资支付方面的违法行为要通过新闻媒体予以曝光。并要求施工总承包企业、专业承包企业要加强对劳务分包企业与劳动者签订劳动合同的监督。施工总承包企业、专业承包企业允许未与劳务分包企业签订劳动合同的劳动者在施工现场从事施工活动的，提请市、区县建委按照《中华人民共和国劳动法》关于使用零散民工的规定予以处罚。由于建设单位、施工总承包企业、专业承包企业（以下统称为发包单位）或者劳务分包企业，发包、分包或者转包给不具备用工主体资格的组织或者个人的违法行为而引发拖欠工资等劳动争议，视为发包单位或者劳务分包企业用工，由其按照《劳动法》的规定承担对劳动者的义务。要求建筑施工企业应当与建设项目所在地的街道、（乡）镇政府签订责任书。按照有关规定，保证做到依法签订劳动合同，不使用零散民工，加强对农民工的法制教育，通过银行按月发放工资并做到安全生产。施工现场的用工管理实行业主责任制，施工总承包企业负责制和项目经理负责制。如果出现问题，将按照有关规定，本着“谁用工、谁负责”的原则，对有关单位进行处罚。各区、县劳动保障部门应会同各区县建委对建筑施工企业开、复工实行登记制度。建筑施工企业应当于开、复工前，向所在街道、（乡）镇劳动保障部门报送《建筑施工企业开复工登记表》，对拒绝或虚假报送的单位，提请政府统计部门按照《统计法》的有关规定予以处罚。对不按规定制作工资表，拒绝接受、干扰、阻挠、抗拒区县、街道或（乡）镇劳动保障部门检查的建筑施工企业，劳动保障部门视其情节轻重，依据《劳动法》的规定对其处以1000元 以上1万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对并建议由资质评定部门降低其资质等级。同时，对不签订劳动合同的企业，除依法进行处理外，建设部门对工程项目不予办理竣工验收备案手续。农民工工资的发放，一律由施工单位按订立劳动合同统一造册，统一监督，统一发放，不得由项目经理（包工头）自行发放。

此外，要建立好三个制度。一是建立监督举报制度。市区、县建设（房产）局、劳动局和乡政府设立举报电话，并将举报电话在报纸和电视上公布，及时举报拖欠情况。对投诉举报要专人负责，特别是对一些在质量、经济、合同上存在纠纷和拖欠时间长的工程款与农民工工资问题要落实机构和人员予以处理解决。二是建立清欠工作目标和责任追究制度。按照治自区政府的要求，将清欠工作纳入市县和各级有关部门目标管理，对清欠工作完成好的，在目标考核时酌情加分，完成不好的酌情减分，造成重大失误社会影响强烈的，要追究主要负责人及相关责任人的责任。三是建立清欠工作情况报告制度和通报制度。各市县清欠办和建设局，每半月要将上一个月解决拖欠工作的情况工作态度、报表，向市清欠办报告，必要时实行每周一报，市县清欠办及时汇总后向治自区清欠办报告，并向全市县通报。

在此基础上，各市区、县要设立咨询投诉服务中心。各区、县劳动保障部门应设立有专人负责的咨询投诉服务中心，公布举报电话，并将咨询投诉服务中心的地址、电话、服务内容和工作时间以公告的形式传达到建筑施工企业和职工。同时，建立综合部门之间的联动协调机制。各区、县劳动保障部门应与各区县建委、工会及公安等有关部门密切配合，制定相应的分工协作方案，并建立定期的联系制度和信息互通制度，及时沟通情况，研究解决工作中存在的问题。再是加大监督检查和处罚力度。各区、县劳动保障部门除开展定期的专项检查外，应加大日常巡视和重点检查的工作力度。对建筑施工企业违反《中华人民共和国劳动法》、及有关法规等规定的违法行为加大处罚力度。对建设单位已支付工程款而仍拒不支付农民工工资的建筑施工企业可提请市或区、县建委将其清出建筑市场。并建立信用管理。各区、县劳动保障部门对建筑施工企业在劳动用工和工资支付方面的违法行为，除依法处罚外，还应将单位名称、法定代表人姓名及违法行为的处理结果在劳动保障部门的信息系统中予以通报。

最后是加强劳动争议仲裁工作。各区、县劳动争议仲裁机构对建筑施工企业因拖欠农民工工资引发的劳动争议，要积极引导农民工通过仲裁渠道解决，对农民工提出仲裁申请的，要及时立案，公开审理，尽快结案，依法维护农民工的合法权益。各级法院和各城市仲裁机构，要集中受理拖欠工程款和农民工工资案件，并按照快立案、快判决、快执行的原则，尽快办理。在执行过程中，各级政府及有关部门要积极配合和支持。生效法律文书确定由政府或有关部门承担相关责任的，政府及有关部门要自动履行。各级法律援助机构要依法受理拖欠工程款和农民工工资的案件，及时指派，及时代理，指导当事人通过合法渠道依法维护自身权益，为被拖欠企业和农民工提供优质法律援助。