人民监督员制度存在的问题及原因

第一篇：人民监督员制度存在的问题及原因

人民监督员制度存在的问题及原因

一、程序设计混乱，功能发挥不足

人民监督员制度旨在引入外部监督程序弥补检察机关内部监督制约机制的不足，保障正确行使职务犯罪侦查权，彰显司法程序的正义性，然而现行制度的涉及欠缺经常化、规范化的特征，影响其充分发挥效能，在某种意义上形同虚设。

1、办案期限与监督期限的冲突

与人民监督员制度的“三类案件”监督程序紧密相关的法定期间有:强制措施期间和审查起诉期间。《规定(试行)》第27条规定，案件监督工作应当自人民监督员办公室收到材料之日起7日内进行完毕。重大复杂案件可以延长至15日。人民检察院不得因人民监督员的监督而超过法定办案期限。由此可见，规定是将监督期限计算在办案期限之内的。因此压缩办案期间的情况在实践中也是屡见不鲜的。

对于不服逮捕的案件，由于主要是事后监督的性质，因此并不影响检察机关继续对案件进行侦查，而且犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，应当自告知之日起5日内向承办案件部门提出，承办案件部门应当立即将犯罪嫌疑人的意见转交侦查监督部门，侦查监督部门应当另行指定承办人员审查并在3日内提出审查意见，申辩期间和审查期间都很紧凑，存在超期羁押的可能性不大，即使在办案期限届满前案件监督工作仍未完毕的，还可以依法撤消或者变更逮捕措施，对犯罪嫌疑人的权利也没有侵犯的危险。对于拟撤消案件的，由于没有侦查期间的限制，同时侦查程序已经结束所以并不影响侦查部门的办案工作。但是，对于拟不诉的案件，法律规定了明确的审查起诉期间，而且这种监督是在事中进行的，势必压缩了审查起诉部门的审查起诉时间，一种结果就是可能影响审查起诉工作的质量，另一种结果就是可能突破法定的审查起诉期间，违背《刑事诉讼法》的规定。

2、检察委员会的决定权与检察长权限上的冲突

根据《刑事诉讼法》的规定，对于检察机关的自侦案件，一般案件由检察长决定逮捕，对重大、疑难、复杂案件的犯罪嫌疑人的逮捕，提交检察委员会讨论决定;提出撤销案件意见的，应当报请检察长或检察委员会决定;对酌定不起诉和存疑不起诉的案件，由检察委员会讨论决定，对法定不起诉的案件，则由检察长决定。刑事诉讼法之所以如此规定，是因为一般案件由检察长决定，有利于诉讼效率的提高；而重大、疑难、复杂案件的犯罪嫌疑人的逮捕由检察委员会讨论决定，可以保证所作决定的正确性，有利于诉讼公正的实现。

刑事诉讼法根据案件的不同情况规定了不同的决定程序无疑是合理的，体现了对公正和效率的兼顾。但是，《规定（试行）》第25条规定，检察长不同意人民监督员意见的，应当提请检察委员会讨论决定。这就是说，只要是检察长与人民监督员的意见不一致的，无论检察长依据刑事诉讼法是否有权作出生效决定，都必须提请检察委员会讨论决定。规定遵循的是公正优先的原则，是为了确保诉讼公正的实现。但是如此规定，检察长对一般案件的决定权在人民监督员不同意检察机关所拟意见的情况下，受到了剥夺，不利于诉讼效率的提高。因此，这一冲突产生的原因是两者对公正与效率的诉讼价值作出了不同的选择，刑事诉讼法采取了两者兼顾的方法，而人民监督员制度遵循了公正优先的原则。

3、事中监督与事后监督的冲突

人民监督员对批准逮捕案件的监督属于事后监督，但对不起诉和撤销案件为事中参与，同步监督。这带来一个犯罪嫌疑人合法权利及时保护的问题。对检察机关拟撤销案件的，人民监督员实施监督，其审查的期限最长可以是一个月，如果确属应该撤销案件，犯罪嫌疑人的权利受到侵害，特别是被羁押的犯罪嫌疑人，受到了不应该的羁押。对拟不起诉的犯罪嫌疑人，同样存在这一问题。在注重打击犯罪的同时，忽略了对犯罪嫌疑人合法权益的及时保护。对检察机关直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人，在逮捕上，较其他犯罪嫌疑人多了一个权利保护措施，而在不起诉上，又多了一个权利及时得到保护的限制措施，这两方面形成鲜明的对比。不能不说，在设置人民监督员制度时过多关注该制度对检察机关自身执法行为的监督和制约，没有更多考虑到受该制度影响的相对人的权益。

4、人民监督员选任不合理

“人民监督员”制度中的“人民”是一个政治概念和法律术语，而“人民”中的那些人或群体适不适宜担当人民监督员由作为被监督者的检察机关来界定。难免会有“被监督者选择监督者”之嫌。实践中，被调查的各个地方检察机关基本上是在人大代表、政协委员、企事业单位部门负责人和社会知名人士中物色，有的地方采取了主要在专业人士中选任人民监督员的做法。各级人大代表、政协委员成为人民监督员的主要构成部分。这一做法可能会将普通民众排除在监督活动之外，导致选任范围窄，代表性不足。诚然，人大代表、专业人士无论是在社会地位、专业知识、参与能力，还是社会影响等方面都要优于普通民众，但是如前所述“人民监督员”制度的“人民”不仅是法律术语也是一个政治术语，实行人民监督员制度就是要克服司法垄断和专业化可能存在的不足，通过人民监督员来听取社会各界对案件的评价，评价检察机关执法办案的社会效果。这是了解、听取社会民意的重要渠道和载体，也是体现司法民主的重要渠道和举措。1此外，多数产生于领导阶层的人民监督员，没有更多的时间和精力参加案件监督，或对检察业务和法律法规不熟悉，也是监督效果不佳的原因之一。

二、法律依据缺位，监督权刚性不足

目前人民监督员制度定位为社会权利对国家公权力的监督，是一项权利性监督。人民监督员的职责仅仅规定于检察机关内部的规范性文件，而非来自与法律的赋予，监督员的表决也不具有法律上的效力，只能启动检察机关内部的监督程序，该制度的运行离不开检察院的组织与管理，因此这一监督权并不具有独立性、制约性及权威性。、人民监督员职责规定不完善

人民监督员通过对职务犯罪调查过程的监督，对检察机关在办理自侦案件中犯罪侦查权、决定逮捕权、公诉权的行使形成了一定的制约力，然而相关规定对人民监督员的职责规定并不完善，在实践中引发了一系列的问题。

依据相关规定，人民监督员在必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人听取有关人员陈述、听取本案律师的意见，但对如何听取以及履行何种程序却未做规定；案件承办人要向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示本案的主要证据，但对主要证据的判断标准和证据的范围、种类、形式等并未作出相应的规定；人民监督员有回避和保守秘密的义务，但哪些情形应当回避，如何对监督员是否存在影响公正履行职责的回避情形进行调查以及如何对监督员是否遵守保密义务进行审查均无制度和组织上的保障；人民监督员应当忠于事实证据、秉承良知和理性实施监督，不得与案件当事人发生不正当的接触，不得对其他人民监督员施加不正当的影响，但对此也无相应的判断标准和考核依据；人民监督员是否有权进入羁押场所，在司法实践中各地的做法不一；对于基层检察院，1 郭彦《“强化八性”深化人民监督员制度试点工作》载《方圆法治（人民监督员专刊）》2007年第2期 职务犯罪的案件数量较少，而拟撤销案件、不服逮捕决定、拟不起诉的案件更是少之又少，无法充分发挥人民监督员的作用，是否可以适当扩大基层检察院人民监督员的职责范围，使其不流于形式等等这一系列问题均有待进一步探讨。

人民监督员的职责是整个人民监督员制度的核心，职责规定的完善有利于形成一个全面、完整、可操作性强的人民监督员制度体系，使该制度在检察工作中充分发挥作用，改善执法环境，遏止司法腐败，维护司法公正。

2、人民监督员办公室职责规范不明确

人民监督员办公室是具体负责人民监督员工作的日常办事机构，它既是人民监督员制度的实践者，又是推进者，这一双重身份决定了它是调控和指导人民监督员制度运作的中坚力量。最高人民检察院为了确保人民监督员制度能在全国各级检察系统中实施，并防止流于形式，保障他们实施监督工作的顺利性，最高人民检察院在《规定》中要求各级检察院建立人民监督院办公室，其具体工作内容如下：

协助做好人民监督员的选任、解除工作；负责落实安排人民监督员评议案件、参加执法检查、了解检察工作情况等监督活动；向人民监督员反馈监督处理结果；协调解决人民监督员监督过程中遇到的困难，为人民监督员履行职责提供保障。协调人民检察院相关业务部门接受人民监督员监督工作；对相关业务部门落实人民监督员监督工作的情况进行督促、检查；向检察长和相关业务部门反馈人民监督员监督工作情况；定期对人民监督员监督工作进行总结分析；上级人民检察院人民监督员办公室应对下级人民检察院人民监督员办公室的工作实施检查指导。移送、督办人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件工作提出的意见或建议。

但如何履行上述职责，规定没有明确。四川省第十届人大常委会第十次会议于2006年7月30日以72票赞成、1票弃权、1票反对的高票通过了《四川省人民代表大会常务委员会关于加强全省检察机关人民监督员试点工作的决议》，开辟了人民监督员制度地方立法的先河。2有关学者指出，作为一种社会性和民主性的监督，根据宪法原则和有关规定，由地方人大结合本地实际制定《人民监督员制度规则》是可行的，这样可以使人民监督员制度更趋干制度化和规范化。3

3、对人民监督员的监督权定位不清

23载《检察日报》2004年08月24日第一版。青格勒图、乌云巴特尔：《人民监督员制度与人大监督衔接设想》，载《人民检察》2005年第3期。通过调查，截至2007年底，红河州两级检察机关仅有开远市人民检察院对该院所聘任的人民监督员的案件监督进行过考核、表彰，全国其他各省市各级检察机关对人民监督员进行考核表彰的情况也不多。很多学者认为人民监督员由人民检察院考核管理是一大缺憾，难免又回到“自己监督自己”的怪圈。那么究竟检察机关该不该对人民监督员的案件监督质量进行考核和表彰呢？

究其本质，是回答人民监督员的监督权是“权利监督”还是“权力监督”的问题。“权利监督”与“权力监督” 两者存在着实质性区别。权利是授益性的，现代社会中立法不可能将所有权利都囊括其中，所以“法无明文禁止即权利”是法治国家公认的行为准则;而权力是授予性的，没有立法的明确规定，任何机关、团体、组织或个人都不得行使。《宪法》第2条、第27条、《人民检察院组织法》第7条、《刑事诉讼法》第6条这些立法条文可以作为人民监督员制度产生和发展的法律依据，但这只能说明人民监督员制度并未违宪，并不足以说明人民监督员制度有直接法律依据。因此，在立法没有明确授予前，人民监督员对检察权行使的监督从性质上看只能是权利性的。5从形式上看，人民监督员制度是依据最高人民检察院的内部规定产生的，那么人民监督员监督的权力是否源于检察机关对自身的监督权部分授予？

检察机关的权力是宪法授予的国家公权，不能随便地扩张和让渡，人民监督员的监督并没有通过权力的扩张和让渡取得权力性。但是，如果说人民监督员的监督是权利性监督，那么人民监督员制度带有的鲜明的程序刚性特征又无从解释。众所周知，权利监督不具有法律效力，是柔性的，而人民监督员的监督意见却能够必然引起一些法定程序的启动，即使没有实体的权力，也有程序性的权力，这种程序上的刚性与强制性足以使其与以往任何一种权利监督相区别。所以，人民监督员的监督是一种准权力监督，是“带有权力因素的权利”，即实体上的权利监督，程序性的权力监督。目前没有适格的法律授权依据，以上问题，都有待立法解决，使该项制度从准权力监督向权力性监督转化。

4三、保障不利阻碍人民监督员制度的长期发展

1、地方各级人大、政府对人民监督员支持不够

地方各级人大对人民监督员制度的实施没有进行必要的监督，同级人民政府 45戴中祥：《人民监督员制度探讨》，载《探索与争鸣（理论月刊）》2005年第8期。左卫民、吴卫军：《人民监督员：理念和制度的深化和发展》，载《人民检察》，2005.1（下）也没有对实施人民监督员制度给予必要的支持，实施人民监督员制度的经费保障尚未形成良好的制度，迄今仍未能有效的实施。、人民检察院对人民监督员制度认识不足

通过调查，红河州两级人民检察院都在一定程度上对落实人民监督员试点工作存在不够重视的地方，主要来自三个方面的认识不足。其一，检察官对人民监督员制度认识不足。检察官本身对人民监督员试点工作的重要性和必要性认识不足，有少数人民监督员办公室的工作人员和相关部门负责人存在着对试点工作相关规定不熟悉，工作的积极性、主动性不够。其次，相关部门对人民监督员制度认识不足。“三类案件”、“五种情形”都是要与相关业务部门密切配合才能产生设置人民监督员制度所预期的效果，而在红河州两级检察机关中，有的检察机关相关业务部门对人民监督员制度认识不够充分，把人民监督员试点工作的开展看成是加重业务部门工作量，阻碍了人民监督员试点工作的有序开展。另外，人民监督员自己对人民监督员制度认识不足。红河州两级检察机关所任命的人民监督员大多数都是由单位所举荐，多数是党政干部，许多人把人民监督员当成单位分派的一项任务来完成，或是把人民监督员仅仅作为一种荣誉称号，对人民监督员工作持无所谓态度。加之，多数人民监督员的参与意识淡薄，案件评议会上发言很少或几乎不发言，更多的是以同意承办人意见以予搪塞。再次，很多人民监督员都是党政机关干部，本身工作繁重，这也给评议案件时间的确定带来了极大的困难，个别人民监督员临时有事不能参加评议案件会议，也给试点工作带来了很大困难。

3、实施经费难以保障，阻碍试点工作的顺利开展

一部科学的法律法规要得到全面有效的实施才能发挥这部法律法规的作用，才能体现法的价值，否则只能留存于纸上。同样，人民监督员制度要想取得预先制定时的效果就必须全面有效的实施开展起来，才能发挥这项制度的优越性，体现制度的价值，最终达到制度创制的初衷。实施过程中不可避免会出现各种各样的问题，要顺利开展工作，首要条件就是经费的保障。人民监督员选任前的宣传工作、人民监督员参与案件监督的成本等一系列都要求经费支持。事实上，目前的情况是，人民监督员制度的实施没有专项经费，除个别经济实力较强的县市积极争取到当地政府的支持外，其余各地都是从检察机关的办案经费中“挤”出来的，这样就不可避免的出现经费的缺口，让宣传、参与等工作可有可无的现象，选任、案件评议等工作也会随之受到影响。

第二篇：人民监督员制度

人民监督员制度

人民监督员制度，是由代表公众的人民监督员按照一定程序，对检察机关查办职务犯罪案件进行民主监督的制度。实行人民监督员制度的目的是为了强化查办职务犯罪工作的社会监督，确保职务犯罪侦查、起诉等检察权的正确行使，促进依法办案，维护司法公正。其主要内容有：

一、监督主体及履行监督职责的要求

监督主体是按规定选任的具有广泛代表性的人民监督员。人民监督员的人选由机关、团体、企事业单位和基层组织民主推荐、征得本人同意并经考察后确认。

人民监督员参加案件监督，一是应当保守秘密，不得泄露评议表决情况；二是人民监督员评议案件应当客观公正，不得对其他人民监督员施加不正当影响，不得私自会见案件当事人及其委托的人；三是参加案件监督的人民监督员遇有与本案有其他关系可能影响公正履行案件监督职责的情形，应当回避。

二、监督范围

人民监督员对检察机关查办职务犯罪案件的犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉的情形（简称“三类案件”）实施监督。人民监督员发现人民检察院查办职务犯罪案件有应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依

法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情形之一的（简称“五种情形”），有权提出纠正意见人民监督员还可以应邀参加人民检察院直接受理侦查案件的其他执法检查活动,发现有违法违纪情况的,可以提出建议和意见。

三、监督程序

人民监督员监督案件，首先采用排序或抽签的方式确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加案件监督工作，并推举其中一人主持监督。（1)由案件承办人向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据；(2)由案件承办人向人民监督员说明与案件相关的法律适用情况；(3)人民监督员可以向案件承办人提出问题，必要时经检察长批准可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见，有条件的可以运用视听技术收看或收听；(4)人民监督员根据案件情况，独立进行评议、表决。表决采用无记名投票方式，按少数服从多数的原则形成表决意见，表决结果和意见由承办案件部门附卷存档。

四、监督的效力

人民监督员经表决形成的监督意见，检察机关应当认真听取。如果检察长不同意人民监督员的监督意见，应当提请检察委员会讨论决定。检察长或者检察委员会应当认真研究人民监督员的参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级检察机关复核，上级检察机关应当及时复核，并向人民监督员反馈复核的结果。

五、监督保障

人民检察院应当保障人民监督员履行监督职责，严格遵照规定接受监督，不得扩大或者缩小监督范围；不得诱导、控制、规避人民监督员的监督；不得干扰人民监督员对案件的评议和表决；不得泄露人民监督员的评议、表决情况。对打击报复或者阻碍人民监督员履行职责的,应当依法依纪处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三篇：人民监督员制度

人民监督员制度

为了加强外部监督，切实防止和纠正检察机关查办职务犯罪工作中执法不公的问题，根据宪法和法律关于一切国家机关必须倾听人民的意见、接受人民的监督的规定，最高人民检察院经报告全国人大常委会并经中央同意，从２００３年９月起开展人民监督员制度试点工作。

最高人民检察院2003年10月15日《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》第二章第六条规定：“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。”

对检察机关拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件以及检察机关或检察人员在办案中发生的“五种情形”（应当立案而不立案或者不应当立案而立案；超期羁押；违法搜查、扣押、冻结；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定；检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等）进行监督，提出监督意见。

第四篇：浅谈人民监督员制度

第三届金融检察论坛征文

浅议人民监督员制度

【内容提要】人民监督员制度是指检察机关通过一定的形式和手段从社会选任具有代表性的人士，按照既定的程序和规则，对检察机关的执法活动进行监督的制度。该制度是最高人民检察院为贯彻司法改革而推行的一项重大改革措施。它充分体现了权利制约权力、主权在民、民众参与司法和司法民主的理念。在实践中, 人民监督员制度显示出了强大的生命力, 但还存在着一些缺陷, 必须采取有效措施去完善它。

【关键词】人民监督员制度 价值 意义

【正文】人民监督员制度是检察机关从2003 年底部署开展的一项改革试点，是在检察系统采取“自上而下、先行试点、稳步推进、全面试行”的循环渐进模式中发展起来的，所蕴含的司法的民主性和公平正义的思想，体现了现代社会民主法治的理念，是检察系统防止检察权滥用，“强化法律监督、维护公平正义”的一次有益探索，在实践中发挥了积极作用，显示出其强大的生命力和存在的价值。然而，人民监督员制度毕竟是一个新的理论课题和实践摸索，没有现成的经验和模式可循，随着这项制度推进一些问题也逐渐显露出来，需要我们在实践中不断改革与完善，确保人民监督员工作的科学发展。

一、人民监督制度的含义

①

①参见石世安：《人民监督员制度设置的法理基础及现实需要》[ J ]，《检察实践》2004 年第4 期，第12 页 第三届金融检察论坛征文

（一）人民监督员制度概念

人民监督制度是人民检察院为了探索建立一种新的外部监督机制，通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效的置于人民群众监督之下，力求通过民众参与，从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，防止检察权的滥用所形成的一种制度。从权力属性来看，它不属于国家权力属性，而是介于人大监督和群众监督之间的一种新的监督形式，是公民权利保护和权利救济的重要方法和途径。

在2003年，最高人民检察院针对检察机关直接受理侦查的职务犯罪案件的监督问题，制定出台了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》），在随后的几年里，高检院先后制定了《人民监督员表决意见书》《关于人民监督员试点工作若干具体问题的意见》、《关于人民监督员试点工作若干具体问题的意见

（二）》以及《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》等一系列文件，确立了检察机关人民监督员制度，在一定程度上解决了对检察机关自侦案件侦查和起诉活动的外部监督问题。

（二）相关司法规定

《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第三章第十七条明确了人民监督员的职责范围：

人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督： 第三届金融检察论坛征文

（1）应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；

（2）超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；

（3）违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；

（4）拟撤销案件的；

（5）拟不起诉的；

（6）应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；

（7）检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。

在第十八、十九、二十条规定人民监督员应邀参加人民检察院组织的有关执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出意见和建议；人民监督员可以对其他检察工作、检察队伍建设等提出意见和建议；履行监督职责，应当遵守国家法律、法规和有关纪律规定，不得妨碍案件公正处理。

（三）与人民陪审员制度的区别

同样作为一种监督机制，与人民陪审员制度相比较，人民监督员制度具有以下基本特征：

1．人民监督员制度与一切陪审制度的首要区别就在于其中心词是“监督”，在这一检察民主制度下，人民监督员既不是象美国的大陪审团那样与检察官分享检察权，也不是象我国人民陪审员与法官共享审判权那样与检察官共享检察权，而是行使对检察权或检察工作的监督权，其制度目的是通过引入人民民主监督机制，进一步健全和强化检察体制内的监督制约机制，以增强检察权行使的透明度和正当第三届金融检察论坛征文

性，保障检察权行使的合法性和公正性，保障检察机关在职务犯罪侦查、起诉活动中，排除可能来自各个方面的法外干涉，依法独立行使检察权。

2．人民监督员与检察机关之间并无任何隶属关系，人民监督员在履行监督职责时具有不听命于检察机关或检察官的独立性。在具体的案件监督程序中，人民监督员是一个独立的审查委员会，以类似听证的方式了解被监督案件的案情，并独立自主地形成自己对案件的判断，最后按照少数服从多数的原则形成评议决议。

3．从人民监督员的职权性质来看，人民监督员的检察监督权与检察机关的审判监督权（抗诉权）具有类似的程序性特点，如检察机关对直接侦查案件拟作撤销案件或不起诉处分，就必须启动人民监督员监督程序，主动接受人民监督员的监督，经人民监督员评议，对被监督案件一经作出否定性决议，检察机关必须对被监督案件进行复议，这一点具有程序效力上的刚性，但人民监督员对被监督案件并不享有最终的裁决权，其评议决议对检察机关并无强制执行效力。

二、人民监督员制度的价值

自2003 年10 月，人民监督员试点工作开展以来，人民监督员的作用开始显现，收到良好的效果。一是通过实行人民监督员制度，在检察机关直接受理案件的几个环节建立起外部监督机制，有效地保障了检察权的正确行使，并且在由外部对内部的监督过程中，增强了执法的公信度。二是由于人民监督员来自社会各界，具有广泛的代表性和社会影响力，在监督过程中，可以排除对检察机关执法活动的外部第三届金融检察论坛征文

干扰，有利于检察机关依法独立行使检察权。三是实行人民监督员制度，体现了司法民主的要求，推动了中国特色社会主义检察制度的完善和发展。

（一）人民监督员制度符合宪法和法律精神

人民主权是我国人民民主宪政制度的一个基本原则，公民监督权利是人民主权原则的重要内容和保障。我国《宪法》第27 条、第41 条，《刑事诉讼法》第6 条和《人民检察院组织法》第7 条规定，一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；司法机关进行刑事诉讼，必须依靠群众；人民检察院在工作中必须贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督。要求检察机关通过规范的程序将检察机关的执法活动置于人民群众监督之下，在保证检察机关独立行使检察权，不改变法定的刑事诉讼程序的前提下，增设一个倾听人民群众意见、接受人民群众监督的程序性规制环节，不仅使宪法和法律关于检察权接受人民监督的规定具体化和制度化，而且是权力机关监督与社会监督相衔接的一种制度创新。

虽然宪法和法律都没有规定人民监督员制度，但是它并不违反宪法和法律，相反，它具有充足的理论依据、坚实的法理基础和广阔的发展空间，符合宪法和法律精神。

（二）符合权力制衡理论②

我国检察制度本身的设置，从司法权配置的角度分析，已体现了 ②参见徐汉明：《论人民监督员制度设置的合理性》[ J ]，《人民检察》2004 年第4 期，第39 页。第三届金融检察论坛征文

权力制衡的特点，即既受人大监督，也受公安机关和审判机关的制约。而对于检察机关直接受理侦查的案件，即职务犯罪案件来说，检察机关集立案权、侦查权、批捕权、起诉权于一身，在上述诸环节中无任何外部制衡权力因素存在。如何使内部监督与外部规制协调一致，尤其是对处于权能比较优势地位的检察长、检察委员会行使职务犯罪侦查权的决策、指挥及自由裁量权，如何进行有效规制，是权力制衡理论与实践的难题。而试行的人民监督员制度的程序设计，对检察长、检察委员会的终局自由裁量权进行了有序规制。即当人民监督员票决否定了检察业务部门的意见，检察长又不同意人民监督员票决意见的，检察长必须提交检察委员会讨论，也就是说检察长的终局性自由裁量权受到外部程序性权力的规制；当大多数人民监督员不同意检察委员会的意见，有权提请上一级人民检察院复核，也就是说人民监督员通过行使复核请求权，其对检察委员会的终局自由裁量权从程序性权力方面进行了规制，并且成为上级检察院审查复核权启动运行的开始。虽然人民监督员的否决权与提请复核权仅仅是程序性监督权力，不带有终局自由裁量的实体性权力性质，但正是这两项外部程序性权力的运行，对于处于层级管理权能比较优势地位的检察长、检察委员会的终局自由裁量权进行了有序有效的规制，从而回答了“监督者如何接受监督”的司法难题，寻找到了职务犯罪侦查权的内部监督与外部制约、以程序公正促进和保障实体公正的最佳形式。可见，权力制衡理论符合监督的基本原理，具有法理基础，而外部监督的超然性可以弥补自侦案的封闭性缺陷，缩小自由裁量权的空间。人民监督员制第三届金融检察论坛征文

度旨在加大群众参与国家管理的力度，增加司法透明度，顺应了公众参与司法的国际潮流，体现了公开、公正的现代法治理念。

人民监督员制度可以创造一个公平的法治环境。分工是国家权力发展的必然结果，而制约又是分权的结果。权力分工一旦形成，由于权力主体各方的利益、承担的职责或责任不同，自然而然地在相互间产生了限制和约束关系。公诉权是国家权力经过分解后的产物，无论是作为国家权力这个大系统里的微量元素，还是作为控诉权的一大组成部分，都必然受到其他方面权力的制约。这是权力得以现实存在的基本方式。具体地说，公诉权作为检察权的一部分，要受到立法权的限制，即公诉权的存在和运作必须由法律作出规定。在追诉犯罪的过程中，履行控诉职能的公诉权要受到辩护权的制约，并共同接受审判权的监督。由于一切有权力的人都容易滥用权力，所以，给公诉权设置对立面，对公诉权进行有力制约，也是防止产生权力专断，保障公诉权良性运作的要求。

检察机关作为法律监督机关，担负着对诉讼活动从立案到刑罚执行及各个环节的监督职责，特殊定位和职能决定了自身必须首先做到规范公正执法。但其执法活动并非无可挑剔，尤其是职务犯罪侦查活动中的违规搜查、扣押、冻结甚至刑讯逼供等侵犯当事人权益的问题仍在少数地方时有发生，甚至在个别地方出现了严重的问题。而实行人民监督员制度，能使检察机关时刻处于“被监督”的状态和感觉中，使检察权的行使受到制约，不但能够促进检察机关和检察人员公正执法、文明办案，尊重和保障人权，树立程序观念、法治观念，改第三届金融检察论坛征文

进执法方式和作风，从根本上杜绝少数人存在的“胡为”和“枉为”作风。

（三）体现了司法民主性要求

人民监督员制度体现了司法民主的理念。人民民主国家的一切权力，都来源于人民，属于人民，体现人民当家作主。因而人民理所应当地有权参与和监督国家权力包括司法权在内的行使。人民监督员来自民间，具有一定的社会代表性和公信力，他们介入检察工作，正是人民群众参与和监督司法权行使的一种方式。③

对于一个法治社会而言，公正民主的司法环境不可或缺，其形成既需要内部的自我约束，又需要来自外部的权力监督。司法权是一种国家权力即公权力，是国家的一种职能的表现，司法权在民主法治国 家是公正的解决公民之间的各种纠纷以及公民与政府之间的纠纷的有效手段，司法活动以法定的公正的程序为依据，实现裁判的公正，并可以避免野蛮的暴力复仇，以及由此形成的暴力冲突的恶性循环，避免个人在解决冲突中所可能遭受的生命的损害和精神以及心理创伤。根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》(以下简称《规定》)的规定: 人民监督员应当依法公平公正履行职责，促进人民检察院正确行使检察权。检察权作为司法权的一种，对检察权加以约束监督，对其进行制约，也是防止产生权力专断，保障检察权良性行使的要求;同时，司法权又是国家权力的重要组成部分，中华人民共和国一切权力属于人民，因此，人民监督员制度是人民参与司 ③参见陈光中：《应考虑人民监督员制度立法》[ N ]，《法制日报》2007-03-13。第三届金融检察论坛征文

法的方式，是主权在民精神的充分体现。根据《规定》的要求: 对人民监督员的意见，检察长同意的，有关业务部门应当执行;检察长不同意的，应当提请检察委员会讨论决定。检察委员会的决定与人民监督员的意见不一致时，应当向人民监督员作出说明。参加监督评议的多数人民监督员仍有异议的，可以要求上一级检察院复核。

三、人民监督员制度的完善

（一）关于人民监督员的选任和管理

从人民监督员制度的具体操作来看, 多数试点省份首批人民监督员的产生是由各机关、团体、企事业单位推荐, 征得本人同意, 报人大常委会批准或备案认可后, 由检察长颁发证书。这样的程序不免有“自己情人监督自己”的嫌疑，在人民监督员的选任过程中首先是由检察机关确定在哪些部门、单位产生一名监督员, 然后由该单位和部门通知本人报送个人材料, 经初步审查后即可确定。如此, 人民监督员在产生上就有一个先天缺陷, 即人民监督员是由检察机关聘任的“指定”的色彩较浓,。“监督的品格贵在独立, 监督的独立性是实现监督基本职能的必要条件”④。要想保证人民监督员制度的有效性、长期性和权威性, 必须从源头上, 即人民监督员的选任上保证其独立性。人民监督员只有独立于检察系统才能真正做到体外监督, 不与人民监督员制度设立的初衷相悖。而且, 从目前的实际操作看, 人民监督员开展监督工作所需经费都是由各级检察院在其业务经费中列 ④夏黎阳, 唐宇驰.试论人民监督员制度的完善[J].人民检察, 2006,(1): 42 第三届金融检察论坛征文

支, 这极易使群众产生“花钱让人监督”的错觉。

笔者建议人民监督员的选人应当独立于检察机关，关于人民监督员制度的选任和管理，学界乃至部分实务人员一直主张改变现有的体制内操作，转向体制外建构，但具体由检察机关之外的哪个主体主持，则存在地方人大常委会、司法行政机关、政协或司法改革领导机构（政法委）主导等不同意见，还有学者主张直接借鉴人民陪审员的产生机制。⑤这样才能够杜绝“熟人化”及“自己聘请人来监督自己”，只有做到这样，才能够使人民监督员制度能够顺利发展，发挥该制度应该有的作用。

（二）关于人民监督员监督范围

从现有的人民监督员制度来看，人民监督员主要监督职务犯罪嫌疑人不服逮捕而检察机关拟维持逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉的“三类案件”及检察机关应当立案而不立案或不应当立案而立案、超期羁押、违法搜查、应当给予刑事赔偿而不予确认或不执行刑事赔偿决定、检察人员在办案中的违法违纪行为等“五种情形”。人民监督员的监督范围限于检察院自侦的职务犯罪。由于实践中，部分检察院把关严，进入监督程序的案件非常少，造成人民监督员“无事可做”的现象。人民检察院应当定期向人民监督员通报查办职务犯罪案件工作情况, 邀请他们参加检察机关的执法检查活动。人民监督员发现“五种情形”问题的, 经检察长同意, 可以到检察机关查阅相关诉讼文书, 旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人, 会见犯罪嫌疑人。人民监督 ⑤左卫民、吴卫军.人民监督员：理念与制度的深化和发展［J］.人民检察，2005（2）.第三届金融检察论坛征文

员对人民检察院的处理有异议的, 可以要求人民检察院复议, 也可以要求提请上一级人民检察院复查。

（三）人民监督员制度与检察院独立行使检察权的关系

人民监督员监督权的行使与检察院独立行使检察权的平衡问题，一直有较大的争议，有人认为，人民监督员独立行使权力会干扰到检察院行使独立检查权。有人确认为人民监督员的权力越多越好。

对于上述两种意见，首先笔者认为人民监督员的权利是一种程序性的权利，并不会妨碍检察院的权力行使。实践中，人民监督员如果同意检察机关拟(原)处理意见, 案件便进入正常的处理程序;如果不同意, 就会引起检察委员会讨论决议程序。检察委员会做出决定后,如果人民监督员同意检察委员会的决议, 达成共识, 则案件监督结束;如果人民监督员仍不同意检察委员会决定的, 则经人民监督员提出, 由上一级检察院重新审查, 依法做出复核决定。人民监督员制度并没涉及到权力的扩张和让渡问题。决定权最终还是掌握在检察机关手中。人民监督员的监督权是启动检察机关内部工作程序的权利, 只是一种提醒权、建议权, 而不是直接参与或者替代检察机关的执法活动。

但是，并不是说人民监督员的权利越多越好，必须要将权力限制在合理的范围内。应该明确规定人民监督员的权利, 何者可为, 何者不可为,应该有个刚性的规定。既要作到监督实效性最大化, 又要防防止影响检察权的独立性和完整性,阻止监督权向检察权延伸。而目前赋予人民监督员权利的规定是比较适宜的。应当继续保持监督效第三届金融检察论坛征文

力的程序刚性与实体柔性。⑥

（四）推进人民监督员制度的法律化进程

目前，对于人民监督员制度，仅仅停留在最高检的内部规定上，并未有一部法律明确规定了人民监督员制度。其效力低于法律，而通过几年的试点，证明了人民监督员制度的效果是积极的、合法的。“一项制度在初创阶段超越已有法律体系进行尝试往往会为急速变革的社会所允许, 这不难理解。然而无期限地‘没有法律依据’, 对于制度实践而言则是不可想象的事情, 因为它必然会破坏社会对规则的信心和对法律的期待。”⑦将人民监督员制度写进立法也是迫在眉睫的。

笔者认为：首先要将人民监督员制度写进宪法。因为该项制度是一项能够让普通大众参与司法，既有利于人权保障, 又有利于司法民主。完全符合宪法的基本原则，通过提高到宪法高度完全符合民众参与司法的国际潮流和法律所追求的价值目标；其次，在修改检察院组织法与检查官法中的相关条文，加入“接受人民监督员监督”，在刑事诉讼法中也可以增加规定“人民检察院直接立案、侦查的案件, 犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟作撤销案件决定的或者拟作不起诉决定的, 由人民监督员进行监督。”最后待条件成熟之后，可以为人民监督员制度专门立法，建立《人民监督员法》具体规定人民监督员的产生、监督程序、监督范围等相关问题。

⑥⑦ 参见程立永，《浅析人民监督员制度的完善》【A】安徽农业大学学报 20071月16卷第一期（51）

王志胜, 方黄军.论检察权运作中的社会参与———以“ 人民监督员制度” 为视角

第五篇：人民监督员

【法律监督】当前人民监督员评议案件的特点、问题及对策

来源：[预防犯罪导刊] 添加时间：[2009-5-22] 作者：[张蛇喜 郭端阳] 点击数：

人民监督员制度是检察机关检察改革的一项新举措，自这一制度试点以来，有力地促进了检察机关在查处职务犯罪过程中的执法行为规范化。笔者就某院人民监督员制度试点以来，人民监督员所监督评议的21件职务犯罪案件来看，且仅从其督评议的方式、过程中，存在的一些问题，略谈管见。

一、人民监督员监督评议案件的主要特点：

1、从评议案件性质看，“三类案件”且拟不起诉居多。21件案件全部为拟撤销和拟不起诉的“三类案件”案件，至今尚无一起由人民监督员提出属于“五种情形”的案件。

2、从评议案件罪名看，传统型的职务犯罪占绝对多数。21件案件所涉嫌的罪名分别为贪污罪、受贿罪、玩忽职守罪、行贿罪、挪用公款罪。这说明传统型、常见职务犯罪仍是当前人民监督员监督评议的重点。

3、从案件评议结果看，人民监督员意见采纳率较高。对提请评议的21件职务犯罪案件，人民监督员对案件承办部门的拟处理意见均表示同意，尚未出现根本性不同监督意见。

4、从监督评议的过程看，监督质量较高，促进了规范办案。

二、人民监督员监督评议过程中存在的问题：

1、案件办理期限与人民监督员监督期限冲突问题。多数人民监督员反映，由于个人能力、职业水平的局限，在对监督案件的立案标准、处理尺度不甚了解的情况下，介入案件并对案件进行监督需要一定的过程。实践中考虑到办案时限的限制，给予人民监督员监督评议案件的时间往往是有限的，从通知人民监督员到场，到了解案件情况，到作出评议表决一般都在两三天内完成。这对于案情简单、没有争议的案件，人民监督员还能正确把握，但对于一些疑难、复杂、存在争议的案件，却难以一时深入了解案情和掌握法律适用，造成“检云亦云”，一定程度上影响监督效果。

2、对案件事实判断和法律适用理念存在差异。检察官在一定的司法管理模式内，凭借其“以事实为依据，以法律为准绳”的司法思维模式和长期养成的职业素质，开展调查和诉讼，侧重于法律事实和法律程序；人民监督员不受司法管理体制的限制，以其更活跃的非司法的思维方式和自己独有的职业特点评判案件、审视检察官的执法活动，侧重点往往建立在社会道德上，导致对同样的案件和事实在理解和判断上的不一致，易发生法理与情理认识上的偏差。

3、从监督评议的方式看，形式比较单一。主要表现在：对案件进行监督评议的方式比较单一。仅采取召集人民监督员看案件材料，听取公诉、自侦部门案件承办人汇报案件情况，根据材料对案件中的证据进行提问，然后人民监督员按照监督评议程序独立评议，而作出监督意见，有点模式化之嫌。

4、人民监督员对“三类案件”的监督系被动进行。其主要根源是检察机关的人民监督员办公室审查后，认为应当启动人民监督员监督程序，经检察长同意情况下通知人民监督员来监督，这就客观造成，并不是人民监督员主动来进行监督评议的，长期以往，易造成一种走过场的“摆设”或形式而已。

三、进一步完善人民监督员制度的对策：

1、人民监督员制度的立法应加快步伐，明确人民监督员制度的法律属性。人民监督员制度旨在利用外部有组织的社会力量对检察机关行使检察权进行监督，其核心价值在于建立一种预防和制约机制，一定程度上防范检察机关办案中问题的发生。几年来的试点证明，该制度不仅是积极有效的，也是合法的。但由于人民监督员制度的具体内容仍然停留在最高人民检察院的内部规定上，其效力低于法律。如果不积极推进人民监督员制度的法律化进程，就会束缚人民监督员制度的健全和发展，影响人民监督员制度实施的力度，不利于树立人民监督员制度的威信。况且人民监督员制度在实施过程中还存在与《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》不相适宜的地方，这都迫切要求法律层面的规范和完善。笔者建议：将人民监督员制度纳入这两部法律之中，使基本原则具体化，以确保该项制度具有法律依据，真正使公民的监督权利具有法定的程序并具有法律的保障。

2、完善人民监督员选任、聘任制度，提高人民监督员监督公信力。首先要完善人民监督员选任制度，明确人民监督员任职条件。人民监督员制度是一种代表制，而不是人人参与制，正确处理人监督员素质与监督质量、监督效果之间的关系，是其制度构建中必须解决的一个重要问题。既然是选择个别人代表人民来对检察工作进行监督，就应当根据检察工作的特点，坚持学历与社会工作经历并重原则，选择那些有监督能力、能胜任这一工作的精英层面的人来担任人民监督员，以体现客观、公正。其次，要改变人民监督员的聘任制度。变检察机关自行聘任为人大常委会任命，进一步增强权威性、公正性和规范性。

3、明确人民监督员的权利义务，确保每一案件监督评议真正起到客观、公平、公正和规范的作用。但在现有的人民监督员制度框架下，还不能保证人民监督员监督的法律化和规范化，因此，有必要明确人民监督员的权利义务，明确人民监督员履行职责的渠道和方法。可规定人民监督员在监督案件时，可向案件承办人员进行询问，提出问题；人民监督员应当听取犯罪嫌疑人或者其委托人的意见，必要时可直接听取相关证人和有关单位意见。在此基础上，人民监督员独立进行评议、表决，其作出的监督意见就可能更加客观公正，与检察机关维护法律的正确实施、保障司法公正的宗旨相吻合。

4、对人民监督员实行制度化的定期培训、考核，提高监督工作水平。人民监督员大都是兼职，平时很少涉及检察业务知识，为确保能正确地履行职责，必须对人民监督员组织制度化的学习和培训，提高人民监督员“参检议检”工作水平，使其能够用法律思维评议案件，用道德价值衡量社会效果，用第三方眼睛监督执法办案，从而实现人民监督员的功能定位。此外对人民监督员履行职务情况要进行考核、评价，形成适者续任、不适者退任的考核机制。同时，还需建立责任追究制度，要求人民监督员在评议案件时严格遵守回避、保密等规定，确保案件监督评议公正规范。

试行人民监督员制度，是高检院在现行检察制度基本框架之内完善中国检察制度的一项改革举措和制度创新，符合我国宪法和法律精神，使检察机关找到了一种监督者接受监督的有效途径和形式，得到了全社会的认同。高检院制定的《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》），填补了检察机关查办职务犯罪案件外部监督机制的一项空白，对促进依法正确行使检察权，发挥了积极和重要的作用。但由于人民监督员试点工作是一项全新的工作，面临的困难和问题也比较多。笔者结合我市检察机关2004年10月试行人民监督员制度以来在工作中遇到的问题，提出粗浅的意见和建议，以供商榷。

一、试点工作监督案件基本情况

2004年10月，省院结合我市检察机关工作实际，确定了6个院作为人民监督员制度试点院。近四年来，共受理监督“三类案件”69件76人。其中，拟不起诉案件39件44人，占受理数的56.5％；拟撤销案件23件25人，占受理数的33.3%；拟维持原逮捕决定的案件7件7人，占受理数的10.2％。人民监督员监督评议后，同意检察机关意见的64件71人，不同意检察机关意见的5件5人。

二、试点工作存在的问题及对策

（一）人民监督员制度监督程序设置的有限性

尽管人民监督员制度作为高检院一项重要的检察改革措施在全国检察机关开展进行，但由于试行时间只有短短几年，还处于摸索和探索阶段，特别是对人民监督员制度还没有足够的认识和高度重视，对人民监督员疏于培训，而人民监督员又不是受过专业训练的司法人员，不可能熟悉庞杂的法律条文，对检察机关办理的“三类案件”的监督职责不甚了解，因此，在具体实施监督案件的过程中，只是按照规定程序走形式，没有真正发挥人民监督员制度的作用，从而成了检察机关的一种摆设和点缀。在实施监督工作程序中，根据人民监督员的监督程序步骤，按《规定（试行）》要求对于一般案件，人民监督员了解案情和法律适用的情况只是听取检察机关介绍，只有必要时才能采取旁听审讯和询问以及听取本案律师意见等方式了解案件中的有关问题。这种规定，使人民监督员对案件的了解主要来源于案件承办人介绍的情况，有时会妨碍人民监督员的监督，造成偏听偏信，影响对案件监督的公正性。同时，产生了这样几个问题：人民监督员能否阅卷?能否旁听询问?能否进入羁押场所听取讯问?笔者认为，刑事阅卷权、讯问权是法律赋予司法机关、司法人员特定的职权，任何机关和个人都不能行使。人民监督员不是司法人员，当然也不能行使。《规定（试行）》没有赋予人民监督员阅卷权、讯问权，但我们在人民监督员监督案件的过程中，为了有效地监督，除介绍案件情况外，还出示案件卷宗，由人民监督员查阅，这样做是不是有违规定?是否合法?

再者，人民监督员在必要时可以旁听检察官讯问犯罪嫌疑人，但如果犯罪嫌疑人在押，那就意味着人民监督员可以进入羁押场所，这与目前提审人犯制度相矛盾。根据公安部规定，只有案件的承办人持合法手续才能进入看守所提审犯罪嫌疑人。人民监督员能否进入羁押场所，这也是一个问题，而且就是允许人民监督员进入羁押场所，也需要相关法律作出相应规定，否则在具体实践中很难做到。

（二）人民监督员制度体制运作模式有弊端

根据现有法律规定，虽然检察机关内部也设置了监督制约环节，但由于监督制约的部门或属于同一单位，或属于同一系统，难免有相互袒护之嫌，难以真正起到制约和监督作用。而对其外部监督，虽然有同级人大监督、党的监督和舆论监督等，但这些监督都属于事后性一般监督，不具有刚性，难以取得实质性监督效果。而其他司法机关又无法对检察机关的自侦案件进行制约，自侦案件的撤案、不起诉则成了外部监督的“盲区”。实践中，自侦案件的撤案、不起诉常常成为检察机关发生问题较多、群众意见较大的环节。人民监督员制度的设立初衷就是加强对检察机关直接侦查案件的外部监督，作为监督者的人民监督员应当与被监督者的检察机关保持必要的距离，只有这样才能保证监督过程的实效性和公正性。但从目前的实际情况看，体内运作的模式决定了人民监督员制度设计只能由检察机关的内部文件加以规定，人民监督员只能由检察机关选任，人民监督员的职能与监督程序只能由检察机关确定，人民监督员的管理机构也只能设在检察机关。这种在检察机关内部运作的监督模式，制约了监督对象的广度和深度，影响了人民监督员履行职责时的独立性，难以得到老百姓的更多认同，影响了监督的实际效果。

（三）不服逮捕决定的提出程序有待规范

《规定（试行）》对“三类”案件之一的不服逮捕决定的提出程序欠缺，而现行刑事诉讼法未规定必须掌握犯罪嫌疑人对逮捕决定意见的程序，因此，在实践中人民监督员难以掌握犯罪嫌疑人是否不服逮捕决定。过去，办案人员在讯问犯罪嫌疑人时一般回避这问题，而一旦犯罪嫌疑人提出不服逮捕决定的意见，办案人员也往往“忽视”而不记录在案。针对这一问题，对犯罪嫌疑人依法决定逮捕的，案件承办部门应当履行告知义务。即制作《被逮捕犯罪嫌疑人权利义务告知书》，规定办案人员必须依照刑事诉讼法第七十二条规定，在对嫌犯逮捕后的二十四小时以内进行讯问，并让犯罪嫌疑人在《被逮捕犯罪嫌疑人权利义务告知书》上填写意见。同意逮捕决定的填写“同意”，若不服逮捕决定的，填写不服逮捕决定的理由，并将犯罪嫌疑人不服逮捕的理由记录在案。同时办案人员应及时将《被逮捕犯罪嫌疑人权利义务告知书》及讯问笔录复印件送人民监督员办公室，由人民监督员办公室统一向人民监督员报告并提供查阅，从源头上保证此类案件能够进入人民监督员的监督的视线，使所有不服逮捕案件进入监督的程序。但在具体实践中，侦查部门却忽视了对自侦案件犯罪嫌疑人是否同意逮捕意见的询问，从而导致有些犯罪嫌疑人因不了解这一程序，而放弃了要求人民监督员进行监督的权利。

（四）人民监督员发现直接受理侦查案件违法行为的纠正形式有待统一

《规定（试行）》第十一条规定，人民监督员发现检察机关在办理直接受理侦查案件时具有下列情形之一的，有权提出纠正意见：

（一）应当立案而不立案；

（二）超期羁押的；

（三）违法搜查、扣押、冻结的；

（四）应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；

（五）办案人员徇私舞弊、贪赃枉法的。这一规定就是“五种情形”，从其内容可以看出，人民监督员对检察机关受理自侦案件的监督贯穿于整个刑事诉讼的全过程。但是《规定（试行）》未规定人民监督员提出纠正意见是采用口头的还是书面的形式。如果是采用口头形式，可能会产生有的意见被遗漏，或者年长日久产生无档案材料可查的问题。因此，必须采用书面形式为宜。即制作《人民监督员纠正违法意见书》，应明确纠正的事项，让人民监督员写明纠正的内容及意见，并由人民监督员签章。这样既树立人民监督员的权威性，也让检察机关有的放矢地纠正存在的问题，并及时将纠正的情况反馈给人民监督员。人民监督员填写的《人民监督员纠正违法意见书》，除了由人民监督员办公室统一受理备案外，应交由纪检监察部门查处，并由人民监督员办公室及时将处理结果反馈给人民监督员。

（五）人民监督员对个案的表决意见形式有瑕疵

《规定（试行）》第二十条第四款规定“人民监督员根据案件情况，进行独立评议，评议后进行表决。表决采用无记名投票方式，按少数服从多数的原则形成意见，表决结果由办案部门附卷存档”。笔者认为采用无记名投票的方式值得商榷。无记名投票方式虽然简便，但人民监督员个人对案件审查的意见如何，存在无文字档案可查问题，这样显然不够严谨。因此，应当采用《人民监督员个案表决意见书》的书面形式，明确表决事项，表决意见及理由，并由表决人签章。然后再按少数服从多数的原则，形成所有参加评议的人民监督员的个案意见书，并由所有参加评议的人民监督员签章。这样既增强每位人民监督员的责任心，真正反映他们的意见，又可以做好附卷存档。

（六）对“五种情形”监督渠道不畅通

从我市检察机关四年来的试点情况看，对“三类案件”的监督程序不断完善和规范，但是对“五种情形”的监督还一直处于探索阶段。目前我市各试点院人民监督员对“五种情形”的监督都是空白，这一方面说明我市检察干警文明执法、公正执法的水平得到进一步提高，但也同时说明人民监督员对“五种情形”的监督渠道还没有拓展开。检察机关要充分保障人民监督员的知情权，让人民监督员及时了解检察干警执法情况。同时要探索完善各个环节上的案件情况通报制度，畅通人民监督员掌握“五种情形”的渠道，为实施监督提供条件、打下基础。

三、对试点工作提出的建议

（一）将人民监督员制度纳入立法轨道，赋予人民监督员履行职责所必需的诉讼性权力

为保证人民监督员的独立性和公信度，应当制定科学的人民监督员选任程序，使之具备完备的候选、公告、确认以及更换程序和规则。特别是人民监督员的产生、选任、管理应当由人大负责，改变单纯由检察机关选任人民监督员的做法，进一步加大实行人民监督员制度的力度。要对人民监督员制度高度重视，采取有效措施，不断改进和完善人民监督员制度，使其更好地发挥功能和作用。要加强对人民监督员的培训，让他们熟悉法律、运用法律，更好地发挥监督检察机关执法活动的作用，促进检察机关自侦案件慎重立案、规范侦查、依法公诉，实实在在地提高案件质量，彻底消除摆架式、走过场现象。同时，应当赋予人民监督员履行职责所必需的诉讼性权力，这些权力包括向承办人询问的权力、讯问犯罪嫌疑人的权力、询问证人的权力、听取有关人员陈述的权力、查阅案件卷宗的权力等等。允许人民监督员有效证件与检察人员共同进入羁押场所，听取检察人员对犯罪嫌疑人的讯问。

（二）完善“三类案件”进入人民监督员监督的程序

《规定》（试行）第十条明确三类案件必须接受人民监督。但如何保障三类案件进入监督程序?笔者认为，在司法实践中提出不服检察机关逮捕决定的案件不仅是犯罪嫌疑（被告）人，其大多数是由犯罪嫌疑（被告）人的亲属、法定代理人、律师和辩护人通过来信来访提出来的。这些来信来访对检察机关公正、合法、正确行使检察权起了重要积极作用。当然，这些来信来访也包括提出对犯罪嫌疑（被告）人有罪无罪、罪轻罪重的意见等。对这些来信来访要不要进入人民监督员的监督视线，笔者认为答案是肯定的。因为既然人民监督员对人民检察院直接受理侦查案件的监督是贯穿于刑事诉讼的全过程，因此，不管什么人以是什么形式提出，只要是三类案件，就必须进入人民监督员的视线，接受人民监督员的监督。如何保障涉及三类案件的来信来访接受人民监督员的监督，笔者认为检察院控告申诉部门受理的涉及三类案件的来信来访，除转交有关业务部门对口办理外，并将查处结果、及来信来访材料复印件送人民监督员办公室备案，由人民监督员审查，接受人民监督员监督。

（三）用文书和表格规范人民监督员监督程序，突出可操作性

《规定（试行）》对人民监督员的操作程序有的规定得比较原则，在实践中遇到一些不好操作的问题。如上述对犯罪嫌疑人不服逮捕决定的监督，其不服逮捕程序如何启动不明，因此应制作《被逮捕犯罪嫌疑人权利义务告知书》，其格式如下。文书标题：《某某人民检察院被逮捕犯罪嫌疑人权利义务告知书》，内容：时间，地点；告知人；被告知人，性别，年龄，民族；告知内容：“检察机关依法对你采取逮捕的强制措施，是否有意见?没有意见请写“没意见”。若有意见请写出不服逮捕决定的理由”。最后落款签章、时间。还注明：被告知人对告知书中内容确定无疑后签章。当然《被逮捕犯罪嫌疑人权利义务告知书》的形式、内容可以是其它样本，这里仅是例举而已。笔者建议用文书和规范人民监督员监督程序，突出可操作性，并通过各地试点工作，进一步总结，形成统一法律文书和表格。

自2004年10月试行人民监督员制度以来，我市两级院按照高检院、区检院的统一部署，积极稳妥地开展人民监督员制度试点工作。

一、试点工作开展基本情况

我市现有人民监督员69人，截至今年3月底，69名人民监督员共对114件148人“三类案件”和1件1人“五种情形”进行了监督。监督案件的类型有：拟不起诉的为97人，占总数的65.5％；拟撤销案件的43人，占29％；拟维持逮捕决定案件9人，占总数的6%。人民监督员同意检察机关拟处理意见的98件，占86％，不同意的16件，占14％，经检委会讨论及市院审批，采纳人民监督员不同意见4件4人，无人民监督员提请上级检察院进行复核的案件。至今只有一起由人民监督员提出符合“五种情形”需启动人民监督员程序的案件。

二、人民监督员制度与职务犯罪案件撤案、不起诉报批制度双轨运行制存在的问题 2005年10月以来，我们认真贯彻执行最高检《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定（试行）》，加强了上级院对下级院办理直接受理侦查案件工作的领导和监督制约，保证了下级院办理拟撤案、不起诉案件的案件质量。同时，经过上级院的审查把关，再作最后处理决定，无论对当事人或参加案件评议的人民监督员乃至对社会各界、人民群众，多了一层把关，更能保证案件质量。但执行这一双轨运行制在办案时效上还存在着一些问题。尽管《规定（试行）》中第八条规定，“上一级人民检察院审查下级人民检察院报送的拟撤销案件或者拟不起诉案件，应当于收到案件七日内书面批复下级人民检察院；重大、复杂案件，应当于收到案件十日内书面批复下级人民检察院。”但自执行该制度来，我市共有68个案件（其中拟不起诉45件55人，拟撤销案件16件25人，维持逮捕决定7件7人）进入监督程序，由于增加了一项向上级报批的程序，所以从案件受理到结案，时间大大增长了。移送上级审查案件往往不能及时批复下来，导致一些案件长时间不能结案。如宾阳院办理的李振宾涉嫌单位受贿拟撤销案件一案，宾阳监督办于2007年1月18日正式受理案件，1月23日召开人民监督员案件评议会，当天由该院承办部门将案件移送市院审查后，市院于2月26日书面批复同意该院拟作出的撤销案件的处理意见，审查批复时间长达一个月。

三、开展“五种情形”监督工作存在的主要问题

（一）人民监督员对“五种情形”的监督渠道不畅。与“三类案件”相比，“五种情形”的监督难度加大，其中最主要的问题在于启动方式的主动性带来的人民监督员监督案件的渠道不畅通。人民监督员获取“五种情形”的信息渠道，一是听到案件当事人或者群众的反映；二是主动发现。前一种渠道了解到的信息往往过于简单、笼统，难以形成有针对性的监督意见并启动监督程序；后一种情形只有通过应邀参加检察机关查办职务犯罪案件或者其他执法活动时发现监督线索，途径也是极其有限的。

（二）人民监督员工作职责的宣传有待加强。人民监督员试行工作开展以来，虽然我们一直坚持对该项工作的宣传，但由于宣传的角度、范围、方式等影响了社会对其的系统认识。从目前情况看，大多数群众还不了解人民监督员工作，多数社会群体虽然听说过人民监督员工作，但对监督范围、监督主体、监督程序等不了解，一定程度上影响了人民监督员工作监督程序的启动和开展。

（三）人民监督员配置不尽合理。根据最高检对人民监督员产生的规定，尤其对本人工作性质和专业知识要求没有作出明确规定，对人民监督员应当具备的条件过宽。从实际情况看，我市选任的69名人民监督员多数不具备系统法律知识，也没有从事过法律工作，在监督工作过程中往往是凭借感觉发表监督意见，或者干脆都是同意承办部门意见，达不到应有的监督效果。同时，随着“五种情形”监督工作的开展，从目前情况看，选任的人民监督员都是兼职人员，而且多数都是有关部门的领导人员，其本职工作量相当大，没有过多的时间和精力参加人民监督员工作。这种情况下专门开展“三类案件”监督，单纯进行案件“事实”和“结果”监督还能将就应付，要开展“五种情形”监督，的确难以开展。

（四）人民监督员工作经费保障规定有待进一步完善细化。人民监督员工作经费保证的问题，高检院规定检察机关应当为人民监督员履行职责提供必要的工作条件，并将所需经费纳入财政预算，由同级财政核拨。但是，这样的规定过于笼统，随着人民监督员工作的不断扩展，经费问题必将制约该项工作的开展。

四、完善“五种情形”监督工作的对策建议

（一）规范人民监督员监督案件的范围、监督程序及文书制作，严格把握人民监督员监督的案件范围。对属于“三类案件”的一律通报人民监督员；并且积极拓展人民监督员监督“五种情形”的有效渠道，不断规范查办职务犯罪的办案行为，保证案件质量，维护犯罪嫌疑人的合法权益。二是严格办案程序。通过程序公正体现和促进实体公正。三是加强文书制作的规范性。由自治区院对人民监督员工作各种情形和不同阶段的文书格式样本统一作出更为具体详细的规定，供各试点院在工作中依照执行。

（二）畅通并拓展人民监督员对“五种情形”的监督渠道。要使人民监督员对“五种情形”实施有效的监督，最重要的问题就是畅通并拓展人民监督员的知情渠道。可通过以下途径畅通人民监督员监督“五种情形”的渠道。即：邀请人民监督员参加本院查办职务犯罪案件的专项执法检查活动及纪检监察部门的案件回访活动、列席有关会议；建立投诉受理制度，如向社会公开人民监督员的联系电话或通信地址，方便人民监督员受理群众对“五种情形”的投诉。人民监督员办公室接到被羁押的犯罪嫌疑人通过驻所检察部门或直接向该办公室反映超期羁押等“五种情形”问题的，应当及时告诉人民监督员；控告申诉检察部门受理涉及“五种情形”的来信来访，除转交有关业务部门对口办理外，还应将查处结果及来信来访材料复印件送人民监督员办公室备案，再由人民监督员办公室将相关材料送交人民监督员进行审查，接受人民监督员监督；处理反映检察机关违法办案等问题的老上访户时，可以举办有人民监督员参加的监督评议会；建立有关情况通报制度，如采取立案或不立案备案制度，侦查部门决定立案或不立案后要向人民监督工作办公室备案，人民监督员可以查阅了解。

（三）修改完善与人民监督员工作有关的规章制度。一是修改人民监督员配置规定。提高人民监督员选任条件，增加“具备专业法律知识或者从事过专门法律工作”的任职条件，从入口关提高人民监督员的监督能力；为解决人民监督员工作时间问题，可尽量选任具备条件的离退休干部充当人民监督员，并规定每个检察院应配备1名以上专职人民监督员。二是改革人民监督员工作经费保障规定。探索合理的经费保障制度，保证人民监督员工作的正常开展，重点要调动人民监督员对监督工作的积极性。

（四）积极开展对人民监督员制度的社会宣传。检察机关要通过各种有效途径，采取更加切实可行的方式向社会广泛宣传人民监督员制度。