2014中国行政事业单位内部控制执行情况调查报告

第一篇：2014中国行政事业单位内部控制执行情况调查报告

2014中国行政事业单位内部控制执行情况

调查报告

【编者按】2014年已经过去，《行政事业单位内部控制基本规范》在我国行政事业单位全面实施已满一年，那么执行效果如何？存在哪些突出的问题？未来还可以进行哪些改进？北京国家会计学院审计与风险管理研究所张庆龙教授领衔的研究团队带着这些问题，设计并进行了全国大范围的问卷调查研究，调查期间历时一年，其成果已经集结并形成《2014中国行政事业单位内部控制执行情况调查报告》，以期为财政部落实党的十八届三中全会和四中全会的有关精神，进一步落实和推动内控规范的有效实施提供相关政策建议。现以连载形式刊登出来，以飨读者。

连载一：内控规范普及与单位层面内部控制执行情况调查

一、引言

党的十八大明确指出：要深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。行政事业单位作为公共服务的提供者、社会事务的监管者、政府依法行政的主体，代表党和政府履行相关职能，在推动经济社会发展过程中起着至关重要的作用。能否建立廉洁高效、人民满意的服务型政府，关键在于行政事业单位能否有效的履行职能。这就要求从根本上解决与公共权力相伴而生的腐败问题，规范行政事业单位的内部管理，通过建设法治政府，提升政府依法行政的能力。

关于反腐败，党的十八大明确指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是我们党一贯坚持的鲜明政治立场，也是人民群众关注的重大政治问题。”十八届四中全会指出：“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。”应该认识到，制度建设是从源头上防治腐败的重要途径，也是长效机制。从政府行政体制改革的权力运行监督来看，内部控制作为一种重要的制度安排，其本身就是将权力关进制度的笼子里，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一种落地机制。

关于内部控制建设，财政部部长楼继伟提出：建立和实施内部控制，是党的十八届四中全会提出的明确要求，是推进政府治理现代化的应有之义，也是财政部落实党风廉政建设主体责任、防控廉政风险的有效手段。行政事业单位内部控制建设应结合业务和流程，找出关键节点，识别和分析存在的风险，综合运用不相容岗位分离控制、授权控制、归口管理、流程控制、信息系统管理控制等方法进行有效防控。通过内部控制建设，有针对性的采取预防措施，将防范腐败的关口前移，建立起有效防范腐败风险的长效机制。

2012年11月29日，财政部正式发布《行政事业单位内部控制基本规范（试行）》（以下简称《内控规范》），规定自2014年1月1日起在全国行政事业单位范围内正式施行。该指引为行政事业单位内部控制建设提供了一个内容全面、框架清晰、路径明确的方向。围绕国家治理现代化和依法治国，制定了一系列针对以权力制衡权力、反对贪污腐败、厉行节约反对浪费等最具有针对性的制度安排。其意义主要表现在：第一，通过内部控制建设，有利于推进依法行政，提高行政事业单位内部管理的制度化、规范化、流程化的水平；第二，通过内部控制建设中的流程梳理，有利于发现存在重大风险的关键环节和关键岗位，针对性地采取控制手段，将防腐反腐的关口前移；第三，通过内部控制建设，有利于对财政资金的分配使用、国有资产的监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门岗位实现分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，防止权力滥用。第四，通过内部控制建设，有利于建立常态化的监督制度，完善问责方式与问责程序。

制度的生命力在于执行，制度的权威性也在于执行。2014年即将过去，《内控规范》在我国行政事业单位全面实施已满一年，那么执行效果如何？存在哪些突出的问题？未来还可以进行哪些改进？北京国家会计学院审计与风险管理研究所带着这些问题，设计并进行了大范围的问卷调查研究，以期为财政部落实党的十八届三中全会和四中全会的有关精神，进一步落实和推动《内控规范》的有效实施提供相关政策建议。

二、调查问卷设计、发放与回收情况

本次调查以北京国家会计学院《行政事业类会计行业领军人才集中培训班》、《国管局高级会计人才后续教育培训班》、教授负责制特色项目《行政事业单位内部控制流程梳理、评价与审计操作实务高级研修班》的全体学员为受访对象。受访对象均为各级行政事业单位的财务部门负责人及财务骨干，对本单位的内部控制建设情况及经济运行情况有着深刻的了解和认知，受访对象所提供的数据信息真实、可靠，并且有效。问卷发放前后历时8个月（2014.4-2014.11），主要通过现场填写方式进行。本次调查共发出问卷755份，回收530份，回收率达到70.2%，其中有效问卷528份。

根据财政部发布的《内控规范》，行政事业单位的属性分为党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位等；如表1所示，受访对象所属单位性质为“党的机关”共有21人，占有效样本3.99%；“行政机关”共176人，占有效样本33.33%；“政协机关”共7人，占有效样本1.32%；“事业单位”共324人，占有效样本61.36%。此外，为了判断受访对象所属单位的规模，本问卷对受访对象所属单位是否有下属单位进行了调查，结果显示受访对象所属单位有248家有下属单位，占比46.97%。可见，无论是从被调查者单位性质还是从规模来看，本次调查结果对本研究主题而言具有较强典型性和代表性。

本次调查共包括三大部分43个问题，调查核心模块涉及以下几个问题：①行政事业单位对内部控制现行规范的认识及落实情况；②单位层面行政事业单位内部控制目标实现程度及内部控制建设情况；③具体业务层面行政事业单位内部控制目标实现程度及内部控制建设情况。

其中，针对单位层面及具体业务层面内部控制目标实现程度的调查，每个问题均采用李克特式五分量表方式进行设计，按照单位现实与问题描述的符合程度由5至1分分别予以赋值，得分越高表示该内部控制目标实现程度越好。针对内部控制措施实施情况的调查，问卷根据《内控规范》提出的不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制和信息内部公开等控制方法和手段，罗列了若干内部控制措施选项，受访对象所属单位设置有该内部控制措施的选“是”，未设置该措施的选“否”，以此调查行政事业单位内部控制措施的实际执行情况。

表1：被调查单位的性质

三、《内控规范》普及与落实情况

1.针对《内控规范》，行政事业单位人员仍缺乏了解

《内控规范》作为指导行政事业单位加强内部管理的重要规范性文件，其落地实施需要行政事业单位的全员参与，使得内控观念在各级行政事业单位内部形成共识。对《内控规范》的具体操作内容熟悉，是内部控制机制作用有效发挥的重要基础。那么，目前各级行政事业单位对《内控规范》的普及工作达到什么程度了呢？

2013年7月19日，财政部在北京国家会计学院组织召开了行政事业单位内部控制规范实施全国动员视频会议。要求财政部门应对内控规范的重点、要点进行广泛宣传、培训，做到“宣传无死角、培训无盲区”。虽然如此，但执行一年来，情况并不理想。统计结果表明（如图1所示），仅有6%的受访者认为非常了解《内控规范》，12%的受访对象表示自己完全不了解《内控规范》的内容，超过80%的受访者对于《内控规范》处于不太了解、基本了解、比较了解的状态。在进一步的访谈中，绝大多数的受访对象表示已经掌握《内控规范》等相关政策文件，但对具体行政事业单位内部控制的流程、方法和体系建设等内容还缺乏相关认知。

可见，当前《内控规范》的普及落实情况与实际工作需要有较大差距，尚未引起广大行政事业单位财务工作人员，尤其是单位负责人的重视。

图1：对行政事业单位内部控制规范了解调查情况

2.大部分单位对于《内控规范》持观望态度和未采取任何举措

《内控规范》及其配套的指南对行政事业单位的内部控制建设具有一定的指导性，并规定各级行政事业单位应当在2014年1月1日起全面实施。对此，问卷调查了受访对象对《内控规范》的落实情况。

调查结果表明（如图2所示），目前行政事业单位对《内控规范》的落实程度并不理想，大部分单位尚未将《内控规范》的要求落实到本单位的制度建设中，仅有10%的受访对象表示已经贯彻实施《内控规范》的要求，22%已采取措施落实，约有35%的受访对象表示持观望态度，正在为《内控规范》的全面落实进行相关准备工作，26%的受访对象对于2014年如何将《内控规范》落实到单位的内控建设中没有任何计划，甚至7%的被访者不了解任何情况。

图2：对行政事业单位内部控制规范落实调查情况

四、单位层面内部控制目标实现程度及建设情况 1.“防范舞弊”和“提高公共服务效率”目标的实现程度较差

内部控制目标是组织设置内部控制所要实现的目的或欲达到的效果。我国《内控规范》第四条将行政事业单位内部控制的目标界定为五个：合理保证单位经济活动合法合规；合理保证单位资产安全和使用有效；合理保证单位财务信息真实完整；有效防范舞弊和预防腐败；提高公共服务的效率和效果。

合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整是我国行政事业单位内部控制的基本建设目标，从问卷调查结果来看，这些目标随着我国《会计法》、《内部会计控制规范》、《预算法》、《行政事业单位会计准则》等一系列法律法规的制度建设落地实施，已经基本实现。以合法合规目标为例，约有77%（如图3所示）的受访对象认为本单位已经基本实现该目标。

我们认为，行政事业单位作为政府管理的实施部门，为社会公众提供服务，其应当承担提供优质高效公共服务的职能，因此，“提高公共服务效率效果”是我国行政事业单位内部控制的最高目标。行政事业单位应当更加注重公共服务的效率和效果目标的实现，另一方面，建立事先防治和事后惩治的反腐倡廉机制则是保证行政事业单位履行公共受托责任的重要手段，内部控制作为防范舞弊的三道防线之一，更应当关注防范舞弊和预防腐败，尤其是当前的政治与经济形势下，显得更为必要。

为什么我国发布的这套《内控规范》有利于防范舞弊，提高公共服务的效率呢？这与行政事业单位内部控制规范的内在要求直接相关。从内容来看，行政事业单位内部控制建设要求本单位在治理结构、机构和岗位设置、权责分配、业务流程等方面做到科学、合理，并符合内部牵制的基本要求，确保不同部门、岗位之间权责分明，相互制约，相互监督。从横向关系来讲，完成某个环节的工作须由来自彼此独立的两个部门或人员协调运作、相互监督、相互制约、相互证明；从纵向关系来讲，完成某项工作须经过互不隶属的两个或两个以上的岗位和环节，以使下级受上级监督，上级受下级牵制。同时，履行内部控制监督检查职责部门的独立性有利于减少存在凌驾于内部控制之上的特殊权力的可能性。从而依据分事行权、分岗设权、分级授权的原则，通过建立权责一致、有效制衡的组织架构体系，使决策、执行、监督既相互协调又相互制约，将各个业务中的决策机制、执行机制和监督机制，融入流程中的每个环节，从制度上防范了腐败的发生。同时，内部控制体系以牵制作为手段增加监督环节，看起来似乎降低工作效率，但是，制度与流程建设却减少了各种扯皮、相互推诿的现象发生，提高了议事、决策机制的效率效果性。

图3：单位层面内部控制目标实现程度调查情况

现实的调查结果显示（如图3所示），“防范舞弊预防腐败”和“提高公共服务效率效果”的实现程度并不理想，约有8%的受访对象认为本单位的内部控制完全没有实现、基本未实现“防范舞弊预防腐败”与“提高公共服务效率效果”的目标，约33%的受访者认为部分实现了这两个目标。调查表明，虽然行政事业单位在合法合规目标的实现上已经建立了若干制度，但从制度真正落地执行、真正有利于权力制衡和提高公共服务能力方面来看仍然十分欠缺。可见，行政事业单位内部控制重在建设的过程，而不仅仅是最终形成一套制度规范。我国行政事业单位在“提高公共服务效率效果”和“防范舞弊预防腐败”这两项目标的实现上，仍需做出更大的努力。

2.单位层面内部控制建设情况不容乐观

（1）内控建设谁负责这一问题上存在模糊认识

我国《内控规范》第十三条规定：“单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。”

从目前来看（如图4所示），在内部控制建设牵头部门或者职能部门的问题上，受访对象对于这一问题看法不一。高达42%的受访对象认为内部审计部门应该是内部控制的牵头部门或者职能部门，37%的受访对象认为应该由单位主要负责人负责组织协调内部控制工作。比例最小的是纪检监察部门和财务部门。赞同新设内部控制部门的占到13%。图4：内部控制建设的职能部门调查情况

我们认为，应该认识到，行政事业单位内部控制建设是一项系统工程，涉及到单位经济活动的方方面面，其必然涉及到本单位的所有部门。也就是说，行政事业单位内部控制建设是一个全员参加的工作，并且是“一把手”工程。当然，根据《内控规范》的规定，内部控制建设工作肯定是要具体落实到某个职能部门。从行政事业单位的编制来看，新设一个内部控制部门，无论是从审批的程序还是部门编制资源的有限性来看，可能性极小。一把手也不可能亲自负责此事。尽管财务背景的受访对象普遍认为单位主要负责人应该是内部控制建设的职能部门，但在具体操作上，“一把手”也会将这项工作落实到具体部门。这样来看，就会集中在财务部门和内部审计部门的选择上。从问卷调查显示，受访对象还是认为内部审计部门应该是内部控制的牵头部门。这与内部审计人员查错防弊、进行监督、开展领导干部的经济责任审计职责直接相关。但内部审计在内部控制中发挥的作用是对已经建立的内部控制体系发挥监督和再评价，对于尚未建立内部控制的单位，内部控制仅能参与，不能直接建设，否则会违背《内控规范》第六十条第二款规定：“内部监督应当与内部控制的建设和实施保持相对独立”。如果内部审计负责内部控制建设，会集运动员裁判员于一身，影响自身的独立性。而且，从行政事业单位内部审计部门设置的独立性、权威性的现实来看，其执行内部控制建设会使得内部控制建设的效果大打折扣。而从财政部发布此项规定来看，财务部门最有可能是内部控制建设的主要职能部门。当然，财务部门应该认识到，单位负责人对于此事的支持和理解是能否顺利实施《内控规范》的关键，财务部门仅是帮助单位负责人履行职责，单位负责人还是内部控制建设的主要责任人。

可见，从问卷调查的结果来看，财务部门对于这一问题还是存在模糊认识，这可能缘于大多数被访者出身于财务或者来自于财务部门有关。

（2）财产保护与信息内部公开情况控制手段执行较差

行政事业单位在进行内部控制建设时，应当根据风险评估结果，结合业务内容，根据控制方法采取具体的控制措施。其具体的控制手段包括不相容岗位分离控制、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、业务流程控制、会计控制、单据控制和信息内部公开。区别于企业内部控制的方法和手段，行政事业单位的特殊控制方法主要体现在归口管理、单据控制和信息内部公开。从问卷调查的结果来看（如图5所示），目前大多数行政事业单位在不相容岗位相互分离、内部授权审批、会计控制、全面预算等方法的应用上使用较多（应用率均超过60%）。但在归口管理、单据控制、财产保护、内部信息公开方面使用不足。尤其是财产保护控制和内部信息公开的应用上明显不足，执行较差（应用率33%-35%）。

图5：本单位已经采取的内部控制手段调查情况

我们认为，建立和使用财产保护控制的目的是为了对行政事业单位资产的从购置到处置的全过程实现监督，从而确保资产的安全和高效使用。从目前行政事业单位财产的使用情况来看，虽然规模庞大、价值巨大，但管理现状却不容乐观，管理薄弱，存在不少问题。例如，①资产管理分工不明，职责不清、资产权属不清。有的由专职资产管理机构负责资产管理工作，有的由财务部门负责牵头，有的由办公室、后勤部门、设备管理部门等多个部门分别负责。②资产配置存在盲目性、随意性，预算安排不尽合理。③资产处置随意现象严重。④国有资产收益流失严重。⑤“重钱轻物”、“重使用轻管理”意识普遍存在。而从行政事业单位财产保护控制使用情况来看，正好验证了这一点。

信息公开控制手段在行政事业单位必不可少。记得一千多年前的一位哲学家曾经说过：“正如一个人发现自己舌尖上有蜂蜜或者毒药，不可能不去品尝一样，负责管理政府资金的人不可能不去品尝一点，哪怕是一点点国王的财富。正如一条鱼在水里游时，我们无法知道它是否在喝水一样，我们也无法知道掌管政府财富的人是否错误的分配了钱财”。行政事业单位的管理本身是一个黑匣子，当权力过于集中，资源的分配就会由于人的自利性带来不公平或者舞弊。尤其是当资源的所有权归属为一个大的群体——人民领导的国家时，国有资源的运作就会更加具有随意性、隐蔽性。信息内部公开控制手段的使用有利于行政机关、事业单位提高工作的透明度以及工作效率，减少暗箱操作的可能性。作为一种重要的控制手段，它有利于依法行政，提高政府工作的透明度，还公众以知情权，以保障当事人的利益，满足内部员工的知情权和对经济业务活动的监督。针对信息公开，其实早在2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）就已经正式施行。时至今日，执行情况仍然不容乐观。常言说，阳光是最好的防腐剂。只有让阳光照进每一个角落，才会带来最大程度的透明。信息不公开，就没有竞争与监督的压力，不利于行政事业单位内部管理的改革与创新。信息公开应用不好更会导致的广大群众利益损失，甚至带来腐败。为此，党的十八届四中全会提出：“应坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”以此为契机，全面推进政府的政务公开。

考虑到我国行政事业单位类型众多，所采取的信息公开方式也区别较大，因此在我们针对信息内部公开的进一步问卷中未对业务信息公开和财务信息公开进行调查，仅对具有普适性的问题，例如“贵单位是否建立了获取和报告内部控制缺陷的机制”，“贵单位是否建立职工报告怀疑的不当行为的完善沟通渠道，并保护举报人不被报复”等进行了调查。调查结果显示（如图6所示），目前行政事业单位信息公开这一控制措施的落实程度相对较差，大部分受访单位表示未建立获取和报告内部控制缺陷的机制。同时已建立相关机制的单位中，大多数表示直接向单位负责人沟通即可，这表明单位的内部控制并未建立顺畅的意见沟通渠道，而是依靠领导特殊干预维持信息沟通。此外，绝大多数受访单位表示未建立安全的职工报告沟通渠道，或者建立了相关渠道但并未发挥应有的作用。这进一步验证了我们前面关于信息公开控制手段执行较差的判断。

图6：信息内部公开进一步的调查

（3）单位层面内部控制建设整体情况尚可，但关键岗位轮换及专家参与的议事机制上还存在欠缺

单位层面内部控制建设是行政事业单位内部控制的顶层设计，它为具体业务流程层面的内部控制提供了良好的控制环境或者说“生存土壤”，尤其是有利于整体控制文化的形成，也直接决定了具体业务层面的内部控制是否能够有效实施和运行。在实际建设中，也是最容易忽视甚至认为最为空洞的一些控制，但影响和意义却极为深远，甚至对未来整个内部控制的有效运行产生重大影响。

为了进一步了解和研究目前行政事业单位是否已经根据控制方法在单位层面有针对性的制定了控制措施，我们的问卷调查列举了八项单位层面的内部控制措施，分别为：重大经济事项的内部决策由领导班子集体研究决定；单位建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督；单位实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确岗位周期，不具备轮岗条件的岗位采取专项审计；单位内部控制人员的知识结构能够胜任本单位工作要求；单位财务会计信息真实、完整，与实际发生的经济业务相符；单位有专业人员组成的内控团队，能够按照严格规范的程序开展工作；单位建有集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制；预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。

图7：单位层面内部控制调查情况

调查结果显示（如图7所示），受访对象在单位层面内部控制的建设工作已经取得一定的进展，大部分的单位层面控制措施都得到了一定程度的执行，特别是在重大经济事项的集体决策、财务会计信息的真实完整、岗位责任制与不相容岗位相互分离、预算管理贯穿经济活动全过程、关键节点上控制人员胜任相关工作。但是，在关键岗位的轮岗制度、专业内控团队建设方面、建有集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制方面还是明显不足。

关键岗位轮岗制度既有利于激励，更重要的是通过关键岗位的轮岗制度有利于预防腐败。长期以来，行政事业单位对于关键岗位的轮岗制度执行情况不是十分理想，尤其是像物资、固定资产采购和管理、建设项目管理等关键岗位环节一旦缺乏明确岗位职责分工，未有效实现轮换，不利于加强重要岗位人员的管理，不利于健全内控机制和长效预防机制，不利于廉政风险防范。

党的十八届四中全会在健全依法决策机制上规定：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”但目前来看，我国行政事业单位在议事决策机制上，虽然都是集体决议，但是往往缺少专家论证和技术咨询，一言堂与一支笔的现象普遍存在。重大行政决策往往表面上经过了集体决策，但事实上还是领导说了算，这也是为什么在离任审计过程中责任往往难以界定的主要原因。在专业内控团队建设方面不足的事实则同样验证了前面关于行政事业单位内部控制规范了解不足和执行较差的现实。

（4）在内部控制评价职能部门上认识存在模糊，内部审计自身的不足又会导致未来的内部控制监督检查与评价工作难以落到实处 对内部控制的建立和实施的有效性开展监督检查，查找和发现内部控制存在的问题，提出改进建议并督促落实整改，一方面可以防范经济活动风险，另一方面有利于持续地完善单位内部控制体系。为此，《内控规范》第六十一条指出：“内部审计部门或岗位应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。”《内控规范》第六十三条规定：“单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告。”由此，我们可以判断，内部控制自我评价与内部审计定期或者不定期的监督检查是两件事情。

我们认为，内部控制自我评价的主体部门应当与内部审计有所区别。内部控制自我评价应该是，由内控建设牵头部门组织的，由所有已经建立内部控制的部门或单位进行的，针对内部控制体系的自我评价工作，工作成果以单位内部控制自我评价报告展示。内部审计部门或者岗位负责对已经评价完的内部控制自我评价报告的一种再监督和再评价，并且针对内部控制存在的问题提出改进的建议。但从问卷调查来看（如图8所示），人们对这一问题还是存在模糊的认识。被调查者认为，内部审计部门、纪检监察部门、单位负责人、其他（例如财务部门、专门的内部控制部门）部门都存在成为评价职能部门的可能性，在选择上的差异性不大。但目前我国行政事业单位内部控制处于起步阶段，人们对建设工作尚存在认识上的不足，更不要说未来的内部控制评价工作。按道理讲，内部审计部门应该是最好的选择，但现实中的问卷调查显示（如图9所示），内部审计部门极少从事内部控制检查工作。这与当前内部审计部门不存在或者隶属于纪检监察领导的地位直接相关。根据刘力云（2007）研究认为，由于我国内部审计机构起源于行政命令，许多部门对内部审计的作用缺乏足够的认识，大多政府机关都未建立起独立、客观的内部审计机构，配置专门的审计人员。即使是配置了内部审计部门或者岗位，其从事的审计类型也大多是财务审计或者离任审计，也很少从事内部控制专门的检查评价工作。这些不足会导致未来的内部控制监督与评价工作难以落到实处，内部控制建设后效果大打折扣。

图8：内部控制评价职能部门调查情况

图9：内部审计介入内部控制检查工作调查情况

连载二：行政事业单位具体业务层面内部控制规范执行情况

行政事业单位业务层面内部控制是指与单位经济活动直接相关的控制，具体来看，财政部所发布的《内控规范》将行政事业单位业务层面经济活动分为预算业务、收支业务、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理六大类。业务层面内部控制通过综合运用各种控制手段和方法，对单位具体业务活动和事项实施控制，将单位内部控制建设与日常管理和业务活动有机融合，保证单位内部控制真正落地。在单位层面内部控制目标的问卷调查分析中，我们已经提及“单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果”。具体业务层面内部控制是内控建设与行政事业单位的日常管理、业务活动的有机结合，其控制目标与单位层面内部控制目标相一致，并且会结合各类经济活动的特点细化成具体的控制目标。

为了调查了解这些具体业务层面内部控制目标实现情况及其实施情况，结合目标及具体内容，我们分别针对预算管理、收支业务、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理等六大业务设计了相关问题，具体调查结果如下：

1.预算业务：预算管理的科学性仍然存在较大问题

预算业务控制是整个行政事业单位内部控制的起点和基础，也是行政事业单位经济业务活动开展的主要依据。本次问卷列示了四项预算业务的控制目标。目标1：预算编制、审批、执行、评价合法合规；目标2：预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离；目标3：预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用；目标4：预算执行结果与预算目标相一致。

图10 预算业务控制目标实现程度

随着行政事业单位预算管理制度改革的不断推进，行政事业单位的预算管理水平得到了极大提高，建立了预算编制、执行、监督相分离的预算管理机制，从问卷调查的结果来看（如图10所示），预算业务基本实现了“预算编制、审批、执行、评价合法合规”的控制目标。然而部分行政事业单位对预算业务控制的理解仅限于合法合规，并没有在单位内部建立完善的预算管理制度，存在挤占预算经费、预算收入流失、预算执行分析机制和全过程预算绩效管理机制缺失等问题。

《内控规范》指出单位应当建立全过程预算绩效管理机制。全过程预算绩效管理将预算安排、执行效率和实施效果挂钩，确保预算监督作用的发挥。随着《财政支出绩效评价管理暂行办法》等一系列文件的出台，行政事业单位逐步建立全过程预算绩效管理机制，但在制度的落地实施和切实发挥作用上，仍然存在较大风险。问卷调查结果表明（如图10所示），控制目标3“预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的实现程度不容乐观，多达13%的受访者认为本单位基本未能实现该目标，甚至有3%的受访者认为本单位预算评价结果完全没能得到应用。究其原因，一方面是部分单位没有充分认识预算绩效管理的重要性，认为与追求经济效益的企业不同，行政事业单位使用财政资金追求社会效益，预算绩效管理并不重要；另一方面由于目前对绩效评价指标的解释较为笼统，单位在执行过程中往往以合规性为目的，缺少将预算绩效评价与本单位业务相结合发挥实效的动力。

长期以来，由于财务部门与业务部门之间缺乏关于项目进度的沟通，对预算执行的监督往往只能在业务事项的行为发生后，财务部门通过资金收付控制进行，无法确保业务部门的业务事项与预算目标相一致、符合预算要求，往往导致预算执行结果与预算目标的偏差，甚至引发财务部门与业务部门的矛盾。同时，由于预算编制不科学、不合理，我国大多数单位的财政专项经费存在相互挤占的现象，进一步导致了预算执行结果与预算目标的偏差。问卷调查结果表明（如图10所示），仅有18%的受访者认为本单位完全实现“预算执行结果与预算目标相一致”。预算贯穿于行政事业单位业务活动的全过程，具有一定的系统性、复杂性和专业性，行政事业单位应当重视预算业务内部管理制度的建立和完善，实现以管理制度规范预算业务的各个环节。《内控规范》第十九条第一款规定：“单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。”为了探究当前各级行政事业单位预算管理的内部控制措施落实情况，问卷针对“贵单位是否将去年财政下达的经费预算在内部各职能部门间进行分解并下达，建立内部责任预算制度”和“贵单位是否定期进行预算执行情况的分析”进行了调查。调查结果表明（如图11所示），大多数受访者表示本单位均以将预算经费在内部各职能部门间进行分解下达，建立了内部责任预算制度，并且超过70%的受访者表示本单位定期进行了预算执行情况的分析，说明目前大多数受访单位预算管理的执行控制已经基本建立。但是根据财务分析的执行情况来看（如图12所示），财务分析方式以年度分析为主，具有较大的时滞性，半年度、季度和月度财务执行情况不好，尚未做到根据项目重要程度和影响范围进行财务分析。

图11 内部责任预算制度建立情况

图12 采取的财务分析形式

为了进一步了解预算管理执行的现实，我们总结了预算管理中存在的普遍问题：A.预算口径不够全面；B.预算指标偏紧；C.预算指标确定方法不够科学合理；D.预算编制程序没有完全符合规范；E.预算编制时间过长；F.预算追加的随意性较大。问卷要求受访对象对六个问题按照严重程度排序，最严重的问题排在第1位。调查结果显示（如图13所示），有26%的受访者认为预算管理中最为严重的问题是“预算口径不够全面”，24%的受访者认为预算管理中最为严重的问题是“预算指标偏紧”，同时也有24%的受访者认为“预算指标确定方法不够科学合理”是最严重的问题，而认为“预算编制时间过长”和“预算编制程序没有完全符合规范”是预算管理中最严重问题的受访者分别进展6%和7%。这一结果表明，虽然目前行政事业单位预算管理合规性大大提高，但预算管理的科学性仍然存在较大问题。

图13 本单位预算制度存在的主要问题

为了进行更加深入的分析，本文对受访者的排序结果进行赋值，排序第1位的赋值为6，其余各项赋值按照排序依次递减，排序第6位的赋值为1。随后计算各个问题的平均得分，结果显示（如图14所示），“预算指标确定方法不够科学合理”得分最高为4.39分，表明受访者认为预算指标的科学合理性是目前预算管理存在的最主要问题；得分排名第二位的是“预算口径不够全面”，得分为4,21分。而得益于行政事业单位财务管理制度改革、预算管理制度的建立和国库集中支付制度的落实，目前行政事业单位预算编制程序的合规性和时间控制相对较好，“预算追加的随意性较大”，“预算编制时间过长”和“预算编制程序没有完全符合规范”三个问题得分相对较低。

图14 预算制度存在的最主要问题

2.收支业务：整体控制目标实现较好，尤其是票据印章管理控制较好，但资金支付合规、报销单据审核方面仍需改善

收支控制历来是行政事业单位内部控制的重中之重，尤其是支出控制中的“三公经费”广为社会所关注。这些客观上要求行政事业单位完善收支管理，确保单位收支业务的规范性和科学性。为此，国家在收支两条线、部门预算、政府收支分类改革、国库集中支付、政府采购等一系列具体控制措施的执行上也要求十分严格。例如，①行政事业单位应当按照规定项目和标准征收政府非税收入，按照规定开具财政票据，做到收缴分离、票款一致，及时、足额上缴国库或财政专户，不得以任何形式截留、挪用或者私分；②行政事业单位应该加强支出审批控制。明确支出的内部审批权限、程度、责任和相关控制措施，审批人应当在授权范围内审批，不得越权审批；③行政事业单位应当建立健全票据管理制度，明确规定票据保管、登记、使用和检查的责任，对票据试行专人、专账、专柜管理。根据问卷调查结果显示（如图

15、图

16、图17所示），94%的受访者选择了本单位的非税收入严格了执行收支两条线的管理制度。97%的受访者表示，本单位的经费支出有明确的审批权限划分。94%的票据实现了专人管理。证明我国行政事业单位在具体收支的管理上已经建立了明确的制度要求，并且在支出的审批和票据管理方面执行较好。

图15 非税收入执行“收支两条线”情况

图16 经费支出审批权限设置

图17 票据是否指定专人管理

本次问卷列示了四项收支业务的控制目标：目标1：收支业务合规合法，不存在违规收取或违规支出等问题；目标2：票据、印章管理严格，不存在收入资金流失的现象；目标3：资金支付符合国库集中支付、政府采购、公务卡结算等相关规定；目标4：报销单据审核严格。

图18 收支业务控制目标实现程度

根据问卷调查结果显示（如图18所示），我国行政事业单位内部控制收支目标实现程度较好，尤其是目标2（票据、印章管理严格，不存在收入资金流失的现象）实现程度最好。具体来看,收支业务控制目标实现程度的排序是：目标2基本实现及完全实现的程度为91%（其中61%的受访者表示，本单位票据与印章管理可以完全实现内部控制目标，不存在收入资金流失的现象）,目标4基本实现及完全实现的程度为89%，目标1的基本实现及完全实现的程度为87%，目标3基本实现及完全实现的程度为84%。即使是这样，近些年从审计机关对行政事业单位审计过程中仍然发现：许多单位“其他支出”科目使用频繁、金额较大，且支出的内容复杂多样，超标问题严重。多数行政事业单位均不同程度的存在科目填报不够准确、支出审核不严或不规范、报销单据审核不够严格、不能按照规定使用公务卡结算等问题。特别是部分单位在国库集中支付、政府采购和公务卡改革等制度的执行过程中，不注重对单位员工的教育与推广，未能与业务部门及时沟通，导致未能按照规定办理资金支付手段，存在严重的控制风险。根据问卷调查的结果，我国行政事业单位收支业务控制确实还应该在资金支付合法合规性及报销单据的审核上进一步完善。

在我国行政事业单位的支出业务控制中，专项资金支出的管理尤为重要。规范行政事业单位的专项资金核算，对于加强行政事业单位财务管理,提高财政资金使用效益,强化行政事业单位的职能有着十分重要的意义。专项资金的使用涉及预算控制、收支控制和建设项目控制，是行政事业单位内部控制的薄弱环节，行政事业单位往往存在专项资金与共有经费相互借用，项目资金挪用等问题，因此分析专项资金的使用情况对于行政事业单位内部控制建设具有重要意义。为此，行政事业单位应当按规定的支出标准和支出方向执行项目预算。专项资金在批复下达时应明确了预算指标、支出标准和支出方向，相关业务部门应当严格按照预算指标、支出标准和支出方向办理，财会部门应当对专项资金进行单独审核，加强支付审核控制。根据审计署历年财政预算执行审计的结果来看，专项资金的审计发现很多突出的问题，例如：①地方配套资金不到位，挤占专项资金；②对财政部门和业务主管部门拨给的专项资金，没有按规定专款专用，而是用于弥补日常公用经费不足，致使单位公用经费挤占专项资金；③滞留未拨专项资金，由于财政资金较紧张，将专项资金挂账，未及时下拨，以备用于资金周转、经费、工资或其他支出；④专项资金没有单独核算，与正常支出和公用支出相混淆，不能正确反映实际使用情况，违背了专款专用原则；⑤行政事业单位对财政拨入的专项资金在未使用或者当年未使用完的情况下，通过虚列支出转“其他应付款”等往来科目进行核算。

图19 专项资金是否已经单独核算

图20 专项资金拨款是否存在不及时不到位情况

问卷调查显示（如图19所示）90%的被访单位表示已经针对专项资金进行了单独核算，并且执行情况较好。但针对“专项资金拨款是否存在不及时或不到位的情况”进行了调查，结果显示（如图20所示），接近半数的受访单位表示存在专项资金拨款存在不及时或不到位的情况。如果专项资金拨款不及时或不到位会导致专项资金使用效率低下，项目资金与项目不匹配从而影响项目进度。在进一步的问卷调查中，我们发现，部分单位存在领导对专项资金的管理意识淡薄，任意使用专项资金的现象，造成专项资金使用效率低下，项目建设进度延迟等后果，问卷对“专项资金是否有与公用经费互补使用的情况”“过去是否发现有专项资金使用不规范的情况”进行了调查（如图

21、图22所示），约有37%的受访单位表示存在专项资金与公用经费互补使用的情况，41%的被访者认为本单位还是存在专项资金使用不规范的现象。

图21 专项资金拨款是否与公用经费互补使用的情况

图22 是否存在专项资金使用不规范的现象

针对专项资金，行政事业单位应当建立预算执行和支出的监控机制，定期采集信息并汇总分析，对预算执行情况进行跟踪管理和督促检查，可以保证预算目标实现和财政资金安全。调查结果表明（如图23所示），仅有34%的受访对象表示本单位已经采取了专项资金使用跟踪问效评价机制，表明行政事业单位在预算控制和收支控制中尚有漏洞，应当在今后的内部控制建设中不断加强。图23 专项资金的使用是否已经建立并实施跟踪问效评价机制

3.政府采购：依法采购实现较好，但存在采购随意性大、采购资产质次价高的突出问题

政府采购作为行政事业单位日常开展的经常性支出活动，历来受到高度重视，因为伴随着财政资金的支出和公共资源的流入，在这一过程中极易由于操作控制环节执行不到位、监督处罚不到位引发舞弊行为和经济腐败等问题，从而出现采购价高质次、造成财政资金浪费损失、无法体现财政资金使用效益等现象。该领域也成为领导干部违规、违纪、违法的高危领域。本次问卷列示了四项收支业务的控制目标，其中目标1：所有政府采购均依法实施；目标2：政府采购与业务活动相匹配，不存在资金浪费或资产闲置等问题；目标3：政府采购审核严格，不存在货物或服务质次价高的情况；目标4：政府采购信息和财务信息真实完整。

图24 政府采购业务控制目标实现程度

自《政府采购法》颁布以来，政府采购作为加强财政支出管理的重要手段，其功能作用日益凸显。特别是2009年国务院办公厅出台的《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》，从坚持应采尽采、管采分离、加强预算约束、考核培训等七个方面对政府采购提出了明确要求，为政府采购规范化创造了政策基础。虽然我国政府采购历史较短，但得益于一系列法律法规的颁布和政府采购制度的推行，政府采购的合法合规控制目标实现较好。当然，也必须承认，从现实的运行来看，我国各地行政事业单位仍出现尚未建立健全政府采购工作的组织领导和工作协调机制，从而造成政府采购管理松散、随意的现象，政府采购计划编制、组织实施、监督评价等工作流于形式等问题。

调查结果表明（如图24所示），50%的受访者表示本单位的政府采购业务完全符合相关法律规定。在政府采购目标的基本及完全实现程度上排序依次是：目标1（81%）、目标4（76%）、目标2（66%）、目标3（61%）。可见，与目标1和4实现程度相比较，我国还需要在目标2（政府采购与业务活动相匹配，不存在资金浪费或资产闲置等问题）和目标3（政府采购审核严格，不存在货物或服务质次价高的情况）上进一步完善。调查结果表明，多达31%的受访者表示，本单位政府采购业务与业务活动不相匹配，存在相当程度的资金浪费和资产闲置问题。多达39%的受访者表示，政府采购审核严格，不存在货物或服务质次价高的目标基本或者完全未实现。

4.资产管理：总体情况尚好，但缺乏对于资产的高效利用，闲置浪费问题严重

行政事业单位资产是各级行政事业单位长期以来积累下来的有形或者无形资产，数量和金额相当庞大，分布十分广泛，在国民经济中也占有相当比重。它不仅是各级行政事业单位有效运转的基本保障，也是其履行社会职责的重要基础。资产管理作为行政事业单位内部控制的重要组成部分，往往通过对于行政事业单位货币资金、实物资产、无形资产、对外投资的管理，实现国有资产的安全完整性及使用的效益性。尤其是通过对于货币资金和实物资产的管理实现资金流与实物流的共同驱动作用，提高行政事业单位管钱管物的水平。

（1）资产管理制度建设情况

为了加强行政事业单位的资产管理目标，财政部曾于1995年印发执行了《行政事业单位国有资产管理办法》（1995），2006年重新修订颁布了针对固定资产管理的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》。根据问卷调查（如图25所示），各级行政事业单位普遍建立了资产管理制度，执行情况很好。虽然如此，我们依然会发现，针对行政事业单位资产管理的相关制度实施情况依然显得十分不足，现实中也确实出现了许多问题，资产管理控制成为行政事业单位内部控制的薄弱环节。

图25 资产管理制度建立情况

（2）资产管理机构设置与定期清查情况

根据《内控规范》第四十条第二款的规定：“行政事业单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保资产安全和有效使用。”资产管理岗位的合理设置与资产安全和行政事业单位资产使用的管理要点在于落实使用保管责任，应当坚持谁使用、谁保管、谁有效使用的控制目标密切相关，并且在一定时期内难以通过内部人员置换和外部人才供给所替代，因此，合理设置资产管理机构对于行政事业单位内部控制建设至关重要。《内控规范》第四十四条第四款规定：“建立资产台账，加强资产的实物管理。单位应当定期清查盘点资产，确保账实相符。财会、资产管理、资产使用等部门或岗位应当定期对账，发现不符的，应当及时查明原因，并按照相关规定处理。”根据这一规定，行政事业单位应当组建资产清查小组对本单位的资产进行定期清查盘点，并根据盘点结果填写实物资产盘点表，并与资产台账核对，做到家底清楚，账、卡、实相符，防止国有资产流失。

根据问卷调查（如图

26、图27结果所示），我国有32%的行政事业单位设置有专门的资产管理机构，31%的行政事业单位在相关部门中设置有专门的岗位负责资产管理工作，但仍有高达37%的行政事业单位在相关部门中设置兼职岗位负责资产管理工作。从定期清查资产的制度执行情况来看，高达69%的行政事业单位实施了定期的资产清查制度。但仍有22%的行政事业单位尚未执行定期资产清查，9%的被访者并不清楚本单位是否有定期资产清查。从问卷调查结果整体来分析，我们认为，我国行政事业单位资产管理总体情况尚好。但是，从我们了解的各级行政事业单位的现实来看，资产管理中的货币资金管理一般由财务部门负责，职责清晰明确。但对于实物资产、无形资产、对外投资的管理工作则往往通过在财务部门或者办公室抽调、任命相关人员临时负责，缺少专职机构进行管理和监督，这使得资产管理的定期清查制度并不是普遍执行，且相关岗位设置缺少不相容职务的岗位职责分离控制，这往往容易导致国有资产账实不符，甚至会出现流失的现象。

图26 行政事业单位资产管理机构设置情况

图27 是否已经建立并实施了定期资产清查制度

（3）资产管理控制目标实现情况

针对资产管理控制目标的实现程度，本次问卷列示了五项资产管理的控制目标，其中目标1：所有资产的购置、取得遵守相关法律法规；目标2：所有资产保全有效，确保固定资产安全完整；目标3：所有资产高效利用，避免闲置和浪费；目标4：资产的所有信息处理及时，记录真实、完整准确；目标5：所有资产的增加、处置和转移符合单位发展规划。并针对这些目标的实现程度情况开展了问卷调查。然后，针对资产管理中具体控制措施实施情况，展开了进一步的问卷调查。具体来看：调查结果表明（如图28所示），得益于行政事业单位预算管理、收支管理的规范化和收支两条线等管理制度改革，“所有资产的增加、处置和转移符合单位发展规划”的目标5实现程度尚可，45%的受访者认为该目标在本单位完全实现，目标3（所有资产高效利用，避免闲置和浪费）实现程度最差，仅有8%的受访者认为本单位在该目标的实现上是完全实现的。

必须承认，由于行政事业单位的多数资产不进入政府的公共运行成本，不计提折旧，普遍存在重购置、轻管理的问题。同时，盲目求新、追求高端化，重增量资产的扩张，轻存量资产的管理，很容易造成财政资金的浪费。目前行政事业单位普遍存在固定资产盲目构建、闲置、更新改造不够、使用效率低下、维护不当，导致行政事业单位资产价值贬损、资源浪费或缺乏可持续发展能力。调查结果表明（如图28所示），超过60%的受访者认为本单位仅部分实现或者未实现资产的高效利用，甚至资产闲置和浪费现象严重。此外，资产信息不准确也是我国行政事业单位资产管理的突出问题。例如，许多行政事业单位没有建立健全资产的明细账和固定资产卡片，购置固定资产时只列支费用，不记固定资产账；新建的办公楼、房屋建筑物完工后未及时办理竣工结算，使用多年仍挂在基建账上，未在单位的固定资产账上登记。同时，对资产的处置也同时存在随意处置和不处置同时存在的现象。部分单位擅自处置国有资产、处置随意性大，导致国有资产流失；而部分单位由于未能及时盘点核查资产，资产记录与实际脱节，导致大量失去使用价值的待报废资产挂在固定资产账上。

调查结果表明（如图28所示），超过32%的受访者认为本单位仅部分实现了资产所有信息处理及时，记录真实、完整准确的控制目标。

图28 资产管理控制目标实现程度

5.建设项目：整体目标实现程度较好，但建设项目资金控制和项目档案管理有待提高

与政府采购一样，行政事业单位的建设项目往往占用资金多、投入资源大、涉及环节多、建设工期长、各种利益关系错综复杂，往往成为经济犯罪和贪污腐败的“重灾区”,建设项目控制中出现了许多严重的问题和暴露出许多环节中的风险。例如，①部分单位建设项目立项缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，决策不当，盲目上马，导致难以实现预期效益或项目失败；②部分单位在招标过程中未能严格执行《招标投标法》和相关文件，甚至存在将建设项目整体或部分拆分为单位工程或分项工程，使标的金额降至《招标投标法》规定的限额以下，以此规避招标；③部分单位会计核算不规范，用一套基建账核算多个项目，或将基建资金纳入财务账，工程直接费用核算不准确、间接费用归集不正确，影响工程造价的真实性；④部分单位基建账目长期挂账，不及时进行财务决算，使得专项资金使用的跟踪问效流于形式，降低了专项资金使用效率。

此外，建设项目档案管理也是建设项目控制的薄弱环节，行政事业单位与建设项目相关的文档很多，立项过程会涉及到项目建议书、可行性研究报告、初步设计方案、投资概算等，项目建设实施阶段可能设计到工程设计方案、施工图、工程变更申请、项目进度报告及计算申请等，项目竣工阶段涉及到竣工决算报告等，由于不同的文档分别由参与建设项目的不同部门编写，散落在不同的部门中，缺乏对项目文档的统一管理，因此往往容易丢失或损毁，对建设项目的进展造成阻碍。甚至存在部分行政事业单位实现垫付了项目资金，而在建设过程中由于丢失了项目预算和立项书等关键文档，导致不能依法获取项目资金的事故。

加强行政事业单位建设项目内部控制有利于加强项目资金的管控和安全有效使用，避免工程建设领域的违法违规、贪污腐败案件的发生，这在一定程度上既保证了工程建设项目的质量，也有利于提高公共服务的效率和效果性。本次问卷列示了四项建设项目的控制目标，其中目标1：所有建设项目的可行性研究、招标、方案设计、价款结算、项目变更、竣工验收等环节均合规合法；目标2：建设项目资金使用管理严格，不存在工程进度延迟、中断、资金损失等风险；目标3：项目决算中投资完成额、建设成本和结余资金等信息真实有效；目标4：建设项目档案管理记录真实、保管完善、完整准确。

图29 建设项目控制目标实现程度

正是由于建设项目成为众矢之的，针对建设项目内部控制中存在的突出问题，我国先后出台《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招投标法》、《建设工程质量管理条例》和《基本建设财务管理规定》等相关法律法规，得益于相关法律法规的发布与实施，调查结果表明（如图29所示），71%的受访者表示，目标3（项目决算中投资完成额、建设成本和结余资金等信息真实有效）基本或者完全实现；约有70%的受访者表示，目标1（所有建设项目的可行性研究、招标、方案设计、价款结算、项目变更、竣工验收等环节均合规合法）基本或者完全实现。对比而言，目标2（建设项目资金使用管理严格，不存在工程进度延迟、中断、资金损失等风险）和目标4（建设项目档案管理记录真实、保管完善、完整准确）实现程度较差。甚至约3%的受访者表示本单位完全未能实现项目资金使用管理严格和项目档案记录真实的控制目标。

6.合同管理：合同纠纷处理控制存在较大缺陷

合同业务是行政事业经济活动的重要组成部分，行政事业单位发生政府采购业务、开展工程建设、取得财政拨款以外的其他收入时，都可能涉及合同的订立与履行。加强合同控制，有利于防范法律风险，避免给单位造成经济损失，维护行政事业单位的合法权益。现实中，行政事业单位合同业务控制也暴露出较多问题。例如，合同管理归口管理职责不明确，合同散落在各个业务部门，合同样式五花八门，未能有效执行合同签订程，合同纠纷处理不当等突出问题。本次问卷列示了六项合同管理的控制目标，其中目标1：所有合同的订立、履约、登记归档和纠纷处理均符合相关法律法规；目标2：合同订立范围和条件明确，不存在违规担保、投资和借贷合同；目标3：合同履行符合规定，监督持续有效；目标4:合同相关资料记录真实，保管完善，完整准确；目标5:合同信息安全有效保证；目标6:合同纠纷处理得当，并能够及时追究对方的违约责任。

图30 合同管理控制目标实现程度

目前来看，行政事业单位的对合同订立范围和条件认识更加明确，合同风险意识得到了提高。调查结果表明（如图30所示）目标

1、目标2和目标4实现程度较好，高达40%的受访者表示本单位完全不存在违规担保、投资和借贷合同。目标3（合同履行符合规定，监督持续有效）、目标5（合同信息安全有效保证）、目标6（合同纠纷处理得当，并能够及时追究对方的违约责任）的实现程度较差。有6%的受访者表示本单位完全或基本没能实现合同纠纷处理得当的控制目标，无法在纠纷处置过程中追究对方的违约责任。

连载三：行政事业单位具体业务层面目标实现的实证分析

目标、风险、控制是行政事业单位内部控制建设的主要方法论，即首先设定目标，随后根据目标实现过程中所面临的风险，制定相应的制度、措施，即采取控制措施，最终保证控制目标的实现。本部分我们将根据《内控规范》提出的风险控制方法和目前常见的控制措施，整理出可能对行政事业单位业务层面控制目标产生影响的控制措施，试图通过控制措施与业务层面内分项控制目标的相关性研究，分析内部控制措施对业务层面分项控制目标的有效性，即控制措施对控制目标实现的保障程度，识别对具体控制目标实现程度发挥主要作用的控制措施，以期为进行内部控制建设的行政事业单位提供理论支持。

（一）理论分析与假设的提出

《内控规范》要求行政事业单位对本单位内部控制的有效性进行评价，该要求引起了对行政事业单位控制措施有效性的关注。李连华（2012）根据西蒙、罗宾斯在“效率准则”、“效率管理”中的相关论述，将内部控制有效性界定为内部控制在设计和执行过程中所表现出的控制成效的集合，即内部控制有效性包含内部控制设计有效性和内部控制执行有效性。内部控制设计有效性指内部控制设计的成效，即内部控制措施设计的有效性；内部控制执行有效性指内部控制制度在执行中表现出来的实际效果，即控制措施是否得到了准确无误的执行。因此内部控制的有效性同时取决于设计有效性和执行有效性，其中设计有效性尤为重要。首先，内部控制有效性低意味着内部控制设计上存在缺陷。例如，某些内部控制制度存在瞄准上的误差，即所采取的的控制措施没有完全对应着控制目标，或者缺乏针对性，即使制度执行的再好，也无法实现控制目标。其次，内部控制的设计有效性和执行有效性相互连贯，呈现上下游关系，即设计有效性的高低会影响到执行过程的有效性。例如，不合理的控制措施往往在实务中难以操作和落实。因此，内部控制有效性首先应当关注内部控制设计的有效性，即内部控制措施设计的有效性。

张宜霞（2008）指出内部控制的有效性是指内部控制为相关目标的实现提供的保证程度和水平。内部控制设计有效性是内部控制有效性的基础，取决于单位所采取的的内部控制措施。为了保证内部控制设计的有效性，在构建内部控制系统时，人们往往希望使控制措施与控制目标之间保持清晰的对应关系。但是，实际上要做到这一点是非常困难的，甚至是不可能的。因为控制措施与控制目标之间经常会出现一对一、一对多、多对

一、多对多等复杂的网络化关系（白华，2012）。其原因包括以下两点：

首先，由于不同业务的控制风险存在差别，而单一控制措施仅对特定的控制风险发挥作用、因此控制措施对控制目标的有效性存在差异。《内控规范》根据业务内容和特点将行政事业单位业务分为预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目管理和合同管理六大类。由于业务内容、流程、发生频率、涉及主体和目前已有的法律法规落实程度等因素不尽相同，因此各类业务的控制风险并不一致。例如，预算业务应重点关注“预算编制过程中单位各部门间沟通协调是否充分，预算编制与资产配置是否相结合、与具体工作是否相对应；是否按照批复的额度和开支范围执行预算，进度是否合理，是否存在无预算、超预算支出等问题”等，而合同管理则更加关注“是否明确应签订合同的经济活动范围和条件；是否有效监控合同履行情况，是否监理合同纠纷协调机制”等。内部控制是风险管理的一部分（COSO，2004；谢志华，2007），其有效性体现在风险程度的降低。因此根据风险应对原则，控制措施对控制目标的有效性存在差异，单一控制措施可能仅与单一控制目标相关，也可能有助于多个控制目标的实现。其次，各类经济业务控制目标的交互影响，起到了控制效应的传导作用。内部控制总体有效性取决于分项有效性。单位内部控制有效性取决于各类经济业务控制的有效性。因此按照控制有效性与控制目标的对应关系，单位内部控制有效性取决于预算业务控制目标实现程度、收支业务控制目标实现程度、政府采购业务控制目标实现程度、资产业务控制目标实现程度、建设项目控制目标实现程度和合同业务控制目标实现程度。这些控制目标之间是相互独立的，也是相互联系的。因为一个类别的目标可能会与另一个类别的目标交叉或者支持另一个目标。例如，收支业务控制目标的实现程度会对资产业务和政府采购业务控制目标实现程度产生影响，因此，某项控制措施可能通过对收支业务控制目标发挥作用，进而影响资产业务和政府采购业务控制目标的实现程度，间接的实现控制有效性。

由于控制措施与控制目标之间的网络化关系，同一控制措施对不同控制目标的有效性不同，同时，与不同控制目标对应的控制措施也不尽相同。因此本文提出假设命题：对不同业务控制目标发挥作用的控制措施存在差异性。

（二）问卷设计方法

《内控规范》提出了“合理保证单位经济活动合法合规，资产安全和使用有效，财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果”的总体控制目标。问卷将总体控制目标与各类业务层面经济活动内容结合，根据业务层面经济活动的特点提出具体的控制目标。，并针对具体控制目标提出了若干问题项，以衡量受访者单位业务层面内部控制目标的实现程度。每个问题均采用李克特式五分量表方式进行设计，按照受访者单位业务层面控制状况与对问卷问题的符合程度由5至1份分别予以赋值，得分越高表示该样本的业务层面内部控制目标实现程度越好。同时，问卷根据《内控规范》提出的不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制和信息内部公开等控制手段，列举了若干内部控制措施题项，被调查者单位已落实该内部控制措施的选“是”（赋值为1），未设置该措施的选“否”（赋值为0），以此调查行政事业单位内部控制措施的设置情况。

（三）业务层面控制措施与控制目标实现程度的相关性回归分析

《内控规范》将行政事业单位业务层面内部控制划分为预算业务、收支业务、政府采购、资产管理、建设项目和合同管理六大类经济业务。报告根据《内控规范》的相关规定，设置若干问题衡量被访问单位业务层面控制目标的实现程度，并通过因子分析对问题进行降维，归集为六大类经济业务控制目标，随后对控制措施与控制目标实现程度的相关性进行回归分析，以探求对不同控制目标实现发挥作用的最为有效的控制措施。

1.业务层面内部控制目标的因子分析

为了探讨控制措施对六类业务控制目标的实现程度，我们试图通过因子分析，将问题进行归集。报告通过KMO和Bartlett对行政事业单位业务层面内部控制目标进行检验（如表2所示），Barttle检验的P值为0.000，说明相关系数矩阵与单位矩阵具有明显差异，同时KMO值为0.811>0.5，表明适宜对行政事业单位业务层面内部控制目标进行因子分析。

表2 KMO和Barttle的检验

报告通过因子分析法进行数据处理，采用主成份分析法，将不同题项的结果归集为6个因子，表2列示了初始因子解中特征根大于1的6个因子，其累计方差贡献率为77.173%，即6个因子共可以解释77.173%的样本，能够较好的反应客观原变量的大部分信息，说明该样本具有较好的代表性和解释性。

表3 解释的总方差表

提取方法：主成份分析

表4列示了归集得出的6个因子及其对应的问题，数据显示，前5个问题在第1个因子上有较高的载荷，第1个因子主要解释了这5个问题，问题的内容均围绕预算控制展开，因此将该因子定义为预算业务控制目标。同理，本文将其余5个因子根据其内容分别定义为收支业务控制目标、政府采购业务控制目标、资产控制目标、建设项目控制目标和合同控制目标。

表4 成分矩阵与因子分类表

行政事业单位内部控制措施与内部控制目标实现程度的回归分析

根据因子分析结果，报告以6个公因子作为行政事业单位业务层面内部控制目标的衡量指标，分别衡量行政事业单位预算业务、资产管理业务、政府采购业务、建设项目、合同控制以及收支业务内部控制目标的实现程度。

报告根据《内控规范》中提出的内部控制措施，以及目前行政事业单位常见的控制措施，在问卷中设立了20项内部控制措施问题，以此调查不同控制措施在行政事业单位内部控制中的实施情况，并以此作为行政事业单位业务层面控制措施的衡量指标。

表5 变量定义与符号

为了探究行政事业单位控制措施对业务层面内部控制目标的影响，本文根据前文假设，构建如下回归模型组：

Obji=α+βjmeasurej

其中，Obji表示行政事业单位内部控制的第i个控制目标，i的取值范围是1至6；βj表示第j项控制措施对Obji的回归系数，j的取值范围是1至20。

不同的行政事业单位内部控制措施之间可能存在相互的影响，例如对“专项资金与公有经费互补使用管理不严格”的单位往往对“专项资金严格按照项目用途进行使用”的控制较差。为了探求检验变量之间是否存在多重共线性问题，本文进行了VIF检验，结果表明，20项控制措施的VIF值均未超过5，表明变量之间不存在明显的共线性问题，适宜进行回归分析。回归结果表明，不同的控制目标受到不同控制措施的影响，同时，同一控制措施也会对多个控制目标产生影响。

（1）预算控制目标的实现

Measure与Obj6的回归结果显示，R2为0.427，说明解释变量对被解释变量的解释程度为42.7%。与方程1相同，随着单位特征控制变量的加入，方程的拟合程度将会增加。F值为4.132，在1%的水平上显著，表明方程通过了统计学检验。

Measure7、Measure8、Measure10、Measure17均通过了显著性检验，表明Obj6即预算业务控制目标分别受到“分解经费预算并建立内部责任预算制度”、“定期进行预算执行情况分析”、“单独核算专项资金”和“建立员工报告渠道，并保护举报人不被报复”4项控制措施的影响。其中，Measure8的相关系数为-0.55，表明定期进行预算执行情况分析的实施情况越好的单位其预算管理内部控制目标的实现程度越高，且在四个影响预算控制目标的措施中，该项措施对预算目标的实现程度影响最大，究其原因可能是行政事业单位通过定期进行预算执行情况分析，有利于及时发现预算管理过程中的风险，避免了问题的发生和恶化，从而保证了目标6的合理合法。

（2）收支业务控制目标的实现

Measure与Obj3的回归结果显示，R2为0.351，说明解释变量对被解释变量的解释程度为35.1%。与方程1相同，随着单位特征控制变量的加入，方程的拟合程度将会增加。F值为2.998，在1%的水平上显著，表明方程通过了统计学检验。

回归结果表明，Measure2、Measure5、Measure6、Measure7、Measure16均通过了显著性检验，表明Obj3即收支业务控制目标分别受到“资产管理机构设置”、“建立并实施定期财务分析制度”、“经费支出有明确的审批权限划分”、“分解经费预算并建立内部责任预算制度”、“建立获取和报告内部控制缺陷的机制对员工所担任的工作有书面控制内容说明”等5项控制措施的影响。其中，Measure2在1%的水平上显著，Measure6、Measure7、Measure16在5%的水平上显著，Measure5在10%的水平上显著，表明这一项措施与Obj3的相关性相对较低。其中Measure6的相关系数为-1.43，表明对“经费支出有明确的审批权限划分”执行越好的单位，其收支业务控制目标的实现程度越高，且在五项影响收支业务控制目标的措施中，该项措施对收支业务控制目标的实现程度影响最大，究其原因可能是行政事业单位通过对费用报销、业务借款等资金支付行为进行审批权限设置，从而保证资金支付的安全性。

（3）政府采购业务控制目标的实现

Measure与Obj4的回归结果显示，R2为0.254，说明解释变量对被解释变量的解释程度为25.4%。与方程1相同，随着单位特征控制变量的加入，方程的拟合程度将会增加。F值为1.889，在5%的水平上显著，表明方程通过了统计学检验。

回归结果表明，Measure10、Measure18均通过了显著性检验，表明Obj4即政府采购业务控制目标分别受到“单独核算专项资金”、“建立获取和报告内部控制缺陷的机制”等2项控制措施的影响。其中，Measure18在5%的水平上显著，Measure10在10%的水平上显著，表明这一项措施与Obj4的相关性相对较低。其中Measure10的相关系数为-0.48，表明对“单独核算专项资金”执行越好的单位，其政府采购业务控制目标的实现程度越高，且在两项影响政府采购业务控制目标的措施中，该项措施对政府采购业务控制目标的实现程度影响最大，究其原因可能是行政事业单位通过对专项资金进行单独核算，保证了专项资金使用过程中的政府采购的合法性，从而实现了政府采购的控制目标。

（4）资产管理控制目标的实现

Measure与Obj1的回归结果显示，R2为0.591，说明解释变量对被解释变量的解释程度为59.1%。由于本文数据来自于问卷调查，受问卷内容影响，本文未将单位所在地区、性质、规模等影响因素纳入分析范围，随着单位特征控制变量的加入，方程的拟合程度将会增加。F值为8.004，在1%的水平上显著，表明方程通过了统计学检验。

回归结果表明，Measure3、Measure6、Measure8、Measure9、Measure10、Measure13、Measure16、Measure17均通过了显著性检验，表明Obj6即资产控制目标分别受到“建立并实施定期财产清查制度”、“经费支出有明确的审批权限划分”、“定期进行预算执行情况分析”、“严格执行‘收支两条线’”、“单独核算专项资金”、“专项资金存在使用不规范现象”、“对员工所担任的工作有书面控制内容说明”、“建立员工报告渠道，并保护举报人不被报复”等8项控制措施的影响。Measure8、Measure17在1%的水平上显著，Measure3、Measure6、Measure9、Measure10、Measure16在5%的水平上显著，Measure13在10%的水平上显著。其中Measure6的相关系数为-1.34，表明对“经费支出有明确的审批权限划分”执行越好的单位，其资产控制目标的实现程度越高，且在八项影响资产控制目标的措施中，该项措施对资产控制目标的实现程度影响最大，究其原因，如果行政事业单位通过对资金支出设置明确的审批权限划分，会在某种程度上保证货币资金的安全完整；通过对实物资产的请购审批设置权限，会保证实物资产的配置和采购合理；通过对无形资产请购设置审批权限，会保证无形资产的取得合理合规。

（5）建设项目控制目标的实现

Measure与Obj5的回归结果显示，R2为0.329，说明解释变量对被解释变量的解释程度为32.9%。与方程1相同，随着单位特征控制变量的加入，方程的拟合程度将会增加。F值为2.725，在1%的水平上显著，表明方程通过了统计学检验。

回归结果表明，Measure5、Measure10、Measure18均通过了显著性检验，表明Obj5即建设项目控制目标分别受到“建立并实施定期财务分析制度”、“单独核算专项资金”、“建立获取和报告内部控制缺陷的机制”等3项控制措施的影响。其中，Measure5和Measure18在1%的水平上显著，Measure10在5%的水平上显著。其中Measure5的相关系数为-0.67，表明对“建立并实施定期财务分析制度”这一控制措施实施越频繁的单位，其建设项目控制目标的实现程度越高，且在三项影响建设项目控制目标的措施中，该项措施对建设项目控制目标的实现程度影响最大，究其原因可能是建设项目往往是大工程，时间通常较久，与每年实施一次财务分析活动的行政事业单位相比，每季度实施一次财务分析活动的单位往往更能够起到监督、分析、预测的职能。行政事业单位通过定期进行财务分析，从而发现工程施工过程中的风险点，避免了在工程实施阶段产生的风险问题。

（6）合同业务控制目标的实现

Measure与Obj2的回归结果显示，R2为0.446，说明解释变量对被解释变量的解释程度为44.6%。与方程1相同，随着单位特征控制变量的加入，方程的拟合程度将会增加。F值为4.46，在1%的水平上显著，表明方程通过了统计学检验。

回归结果表明，Measure3、Measure4、Measure6、Measure13、Measure18均通过了显著性检验，表明Obj2即合同业务控制目标分别受到“建立并实施定期财产清查制度”、“指定专人管理单位票据”、“经费支出有明确的审批权限划分”、“专项资金存在使用不规范现象”、“建立获取和报告内部控制缺陷的机制”等5项控制措施的影响。其中，Measure4、Measure6、Measure18在5%的水平上显著，Measure3、Measure13在10%的水平上显著，表明这两项措施与Obj2的相关性相对较低。其中Measure6的相关系数为-1.56，表明对“经费支出有明确的审批权限划分”执行越好的单位，其合同控制目标的实现程度越高，且在五项影响合同控制目标的措施中，该项措施对合同控制目标的实现程度影响最大，追究原因可能是行政事业单位通过对合同履行阶段中的款项支付设置审批权限，会降低重大支出错误的可能性；同时通过对合同变更进行审批权限划分，保证了合同变更审核严格。

（7）总结

本部分我们通过多元回归对控制措施与控制目标的相关关系进行探索，结果显示，对不同控制目标发挥作用的控制措施不尽相同，Obj1受到Measure3、Measure6、Measure8、Measure9、Measure10、Measure13、Measure16、Measure17的影响显著，Obj2受到Measure3、Measure4、Measure6、Measure13、Measure18的影响显著，Obj3受到Measure2、Measure5、Measure6、Measure7、Measure16的影响显著，Obj4受到Measure10、Measure18的影响显著，Obj5受到Measure5、Measure10、Measure18的影响显著，Obj6受到Measure7、Measure8、Measure10、Measure17的影响显著，从而证明了本文的假设：对不同业务控制目标发挥作用的控制措施存在差异性。

表6 回归结果

结论

2004年，最高审计机关国际会议在《公共部门内部控制准则指南》中提出内部控制的合理保障概念，并指出设置内部控制框架制度应当符合成本效益原则，即在采取控制措施时应当考虑预期的控制收益或者减少的风险损失应当大于落实制度可能带来的成本。由于控制措施与控制目标之间存在复杂的网状结构，某一控制措施对特定的部分控制目标发挥作用，而某一控制目标的实现程度也仅受到某类控制措施的影响，因此对所有的控制目标采取同样的控制措施，并不能最大化控制有效性。同时，由于内部控制制度在实施过程中会产生资源和机会成本的耗费，比如繁琐的内部控制程度会延误业务处理，过多的控制措施可能抑制员工的创造性等，采取不具有针对性的控制措施反而会降低控制有效性。因此行政事业单位在制定内部控制措施时，针对某一具体的控制目标，应当考虑控制措施的有效性，即该控制措施对控制目标实现的保障程度。根据成本效益原则，选择对具体控制目标有效性较高的控制措施，而不是针对所有的控制目标设立同样的控制措施，从而最大化内部控制有效性。

报告根据《内控规范》中提出的控制措施，及目前行政事业单位常见的控制措施，在问卷中设立了20项内部控制措施问题，以此调查不同控制措施在行政事业单位内部控制中的实施情况，并以此作为行政事业单位业务层面控制措施的衡量指标。分析结果证明了对不同业务控制目标发挥作用的控制措施存在差异性，并指出了对不同控制目标发挥作用的具体控制措施，从而为行政事业单位内部控制机制建立过程中，有针对性的选择控制措施提供了一定的参考。

连载四：对我国行政事业单位实施内部控制的具体政策建议

一、应从国家治理的高度认识行政事业单位内部控制建设的意义

一直以来，从政府管理的行政事业单位来看，依然存在着部门之间职责划分不清、沟通协调不力导致的办事效率低下，政府职能转变滞后，权力的运行、制约和监督机制存在突出的问题，行政审批事项过多势必造成权力寻租、滋生腐败。从经济体制改革来看，它在全面深化改革中起到主引擎的作用，其中，财政又是国家治理的基础和重要支柱，而以财政资金为核心的收支管理（包括“三公经费”）历来是社会公众关注和强烈反映的热点问题，《党政机关厉行节约反对浪费条例》的提出正好印证了这一背景。事实上，政府的行政体制改革与经济体制改革的这些提法与具体的措施在往届政府的改革和外部监督的审计结果公告制度中均有所涉及。为什么至今仍未得到解决，我们认为，问题的关键在于没有有效地协调好行政体制改革与经济体制改革之间的关系，没有构建一种机制将这些改革的要求融入到现有的行政及事业单位的管理制度体系中，形成一种科学化、规范化、合理化和高效化的行政管理基础规范，以行政管理体制改革带动经济体制改革，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，以此为基础，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、程序化、规范化。

相对于管理而言，治理具有主体多元的特征。在现代化的国家治理体系中，不仅包括政府，还包括市场、社会组织、公民等，治理主体在治理体系中各司其职，实现从单一主体的社会管理向多元主体共同治理的国家治理体系转变。根据国家治理体系及其现代化的要求，必须对治理主体进行合理的权力配置才能实现和谐高效的共治局面。而在现代化的国家治理体系中，政府仍是主要的治理主体，这是因为政府拥有的行政权处在权力的末端，是一种执行的权力，这就要求其更具效率性；其次，行政权又更具现实性，因为行政机关及其附属机构是国家权力系统作用于社会的最基本工具和载体，政府行政系统必然接收和处理更多的社会信息，从而更加知悉社会运作的现实逻辑。但是，行政权的弱点也是非常明显的，行政过程作为对“社会价值进行权威性分配”的一个重要组成部分，行政机关必然控制大量的社会资源，同时又具有攫取更多社会资源的能力和动机，也就是说，行政权是一个极容易被利益所腐蚀的权力。

人类社会的经验表明，权力腐败对社会公正的破坏是最大的，当政府权力过多涉足经济领域，成为权力资本之后，便会进行寻租活动。寻租活动不仅造成了社会的不平等，损害了政府的合法性，而且也削弱了政府的能力。遏制权力腐败的最好的办法就是对权力进行监督和制衡，而监督和制衡权力的真谛就是对权力进行“分立”，然后产生不同性质权力之间的相互掣肘的权力结构。行政事业单位内部控制在单位层面的设计恰好强调了对于行政权的内部分权制衡。同时，履行内部控制监督检查职责的部门的独立性有利于减少存在凌驾于内部控制之上的特殊权力的可能性。

总之，从国家治理中政府行政体制改革中的权力运行制约监督来看，我们认为，行政事业单位的内部控制建设的本身可以通过流程梳理、制度规范整合、信息化的落地实施实现明确的职责划分，提高行政效率，实现对于财政资金的管控。行政事业单位的内部控制本身就是将权力关进制度的笼子里，通过横向与纵向的权利制衡，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一种廉政风险防范的落地机制。

二、对《内控规范》知识的宣传普及应加大力度

虽然《内控规范》自2014年1月1日起已经实施一年，但从目前建设的执行情况来看，与当初提高行政事业单位内部管理水平、规范内部控制、加强廉政风险防控机制建设的初衷大相径庭。其中的问题在于，行政事业单位内部控制缺乏相应的理论基础，人们对于该问题的认识停留于技术操作层面，配套的宣传工作雷声大雨点小，配套的改革和落地实施建设的运行机制搭建工作没有得到有效解决。

从实际的执行效果来看，大部分行政事业单位还处于一种观望态度，真正实施内部控制建设的单位又大多形成了一种新的制度规范手册，并未得到有效实施。通过问卷调查的结果来看，最应当正确理解并全面掌握的财务人员尚且对这套内部控制规范体系不了解、不清楚，更何况行政事业单位的其他职能部门和单位负责人。

应该认识到，当前行政事业单位内部控制体系建设是在流程梳理的基础上构建一套从原来分散的各项制度过度到以《内控规范》为制度对标的内部控制制度整合体系，它将改变过去行政事业单位的目标管理习惯，以经济业务活动流程的标准化规范化驱动整个行政事业单位在基础管理层面走向流程管理，最终提升行政事业单位的管理水平。当然，这会对原有的行政事业单位制度体系和工作习惯形成较大的冲击，会面临权力的重新配置、组织架构的调整与不相容岗位的分离，会带来人们的不理解和不支持，甚至会有人简单的认为这仅是财务部门一个部门的事情。可见，对《内控规范》的落地实施，应先解决人们对内控规范的正确理解问题。当然这也不是一蹴而就的事情，从已经实施的企业内部控制的执行情况来看，内部控制建设是一个漫长而艰巨的过程，它需要财政部及各级财政机关正确宣传和普及内部控制知识，形成“人人学内控，处处讲内控”的良好氛围。宣传的形式可以是行政事业单位各个层级会计人员的后续教育专题培训、通过媒体网络等方式宣传内控政策、开展知识竞赛和有奖征文及内部控制师资专题培训等活动，普及内控知识，最终达到做到“宣传无死角、培训无盲区”。这也为内控规范的顺利施行奠定广泛的人才基础。

三、重视一把手在《内控规范》实施中的直接责任人职责的履行

内部控制内容建设的核心是“控权”，难点是“制衡”，但关键是“一把手”。内部控制建设能否取得实效，关键在领导。这项工作，只有“一把手”的强势推进，才能推能设能得动，各方面的积极性才够调动起来。

尽管《内控规范》第一章第六条规定“单位负责人对本单位内部控制建立健全和有效实施负责。”但是，目前来看，由财政部一家政府部门所下发文件的局限性，使得大多数的行政事业单位将内部控制建设的工作交给了财务部门去施行。而现实中，我们又会发现，以业务为核心竞争力的行政事业单位，财务部门是一个弱势部门，内部控制建设工作本身的推动难度和知识体系方面的不足，使得大多数行政事业单位财务人员对内部控制建设工作更多持观望态度也就不足为奇。而业务出身的单位负责人又大多由于对财务工作的本身的认识不足和重视程度不够，使得其对于内部控制建设工作过多停留于口头上的宣传，在具体措施的落实上没有任何的举措，甚至错误地认为内部控制的建设就是会计控制建设，就应该由财务部门负责。

我们认为，尽管《内控规范》的发布是由财政部一家发文，但在后期内部控制的推动实施上，财政部门应该在整个政府层面进行充分沟通，调动其他相关政府部门的参与，构建一个由财政部、审计署、纪检监察、中纪委联合组成的一个以内部控制实施监督为职责的工作组织。这本身也体现了内部控制实施与监督相分离的控制思想。当然，这个过程中，各个部门各司其职。其中，财政部门负责督促各个行政事业单位财务人员推动内部控制建设工作，加强对于单位经济业务活动中所涉及到的资金使用的方向和效率的持续跟踪和监督。审计机关应根据《内控规范》的要求，完善《审计机关内部控制测评准则》，通过对行政事业单位进行专门内部控制评价，并将评价结果与领导干部的经济责任审计工作相联系，将责任风险直接与管理层政绩相挂钩，以此发挥对于内部控制的外部监督职责。纪检监察部门则根据举报和审计机关移送的审计结果，负责从廉政风险、防范腐败的角度对在公共资金使用过程中的单位与人员违法违纪情况进行监督、调查和惩处。

当然，以上的措施仅是构建了一套内部控制落地实施的运行机制。此外，还应该充分发挥中央党校、国家行政学院、国家会计学院等培训基地的培训宣传优势，从国家治理现代化与法治的高度分析行政事业单位内部控制建设的重要意义，并将其纳入各级领导干部的培训学习内容之中，通过由于内部控制问题而引发的大案要案的警示作用明确其作为直接责任人对于内部控制建设所承担的职责、作用。现实中，作为内部控制建设直接责任人的“一把手”，应该在单位内部重视和宣传内部控制对于完善本单位经济管理工作、落实党的三中全会国家治理及国家治理能力现代化的要求和四中全会关于依法治国依法行政要求的重要意义。应该尽快在内部控制建设的组织环节成立由各个部门负责人组成的内部控制建设领导小组，并将具体建设的责任落实给以财务部为牵头的工作小组和咨询小组，明确各个部门在内部控制建设中的职责和义务，明确表示出支持内部控制建设的态度，做好宣传工作，有重点有步骤地开展本单位的内部控制建设工作。

四、正确认识内部审计在内部控制中的角色定位，并保障内部审计职能的发挥

评价与监督是行政事业单位内部控制得以有效实施的重要保障机制。通过对内部控制的建立与实施的有效性开展监督检查和评价，查找和发现内部控制存在的问题，提出改进建议并督促落实整改，一方面可以防范经济活动风险，及时堵塞管理漏洞；另一方面有利于持续的完善单位内部控制体系，使内部控制在单位内部管理中发挥更大的作用。而这一职能的履行，可以由内部审计机构去完成。从现实的问卷调查来看，人们对于内部审计与财务部门在内部控制中的角色定位存在模糊认识。在前文的分析中，我们已经提到，内部控制的建设与监督职能应该进行分离，内部审计部门不能集运动员和裁判员于一身，既负责建设又负责评价监督。当然，内部控制的建设工作需要内部审计部门参与其中，发挥其专业的咨询作用，同时对于内部控制的各个风险点保持关注，以便未来进行评价监督。

而现实的问题是，目前我国行政事业单位大多由于编制问题或者重视程度不够，未设置有专门的内部审计机构，而大多只是在纪检监察或者财务部门设置有相关人员从事内部审计职能，这在某种程度上影响了内部审计的独立性和权威性。内审机制的缺失又一定程度上削减了行政事业单位内部控制工作防弊纠错的效能。因此，我们认为，内部控制作用的发挥还需要财政、审计、监察等行政部门应当给予行政单位更多的政策支持，指导和帮助行政单位建立完善内部控制体系中的内部审计监督功能，使其充分发挥作用，以确保单位内部控制能够得以持续、科学地执行。

五、内部控制体系最终的落地实施依赖于信息化建设

一个组织的管理总是在效率与控制之间寻求平衡。行政事业单位内部控制建设同样会带来组织预算控制、授权控制、审批控制、不相容职务分离控制、归口管理控制、会计控制、单据控制等控制手段在整个经济业务流程环节中发挥作用，与原来的更高效率的目标管理相比，显然人们会认为行政事业单位内部控制的建设会降低组织的效率，最终造成内部控制成为一本制度手册汇编，束之高阁，不能得到人们的认可和有效执行。这显然是行政事业单位负责人所不愿意看到的，也违背了我国行政事业单位内部控制建设的初衷。我们认为，内部控制信息化的建设可以提高内部控制的效率。一方面，内部控制的信息化建设，有利于将制度显性化为流程，将内部控制的制度要求固化在信息系统中，推动《内控规范》的落地实施；另一方面，通过内部控制信息化建设，可以实时反映单位内部控制制度的执行情况，实现对经济活动的自动控制，降低人为因素的影响，促进单位内部控制的有效运行，避免由于过多的内部控制手段的嵌入而降低经济活动的运行效率。第三，行政事业单位内部控制的信息化有利于单位领导抓大放小，逐步从纷繁复杂的日常管理中解脱出来，集中精力思考本组织的发展战略及处理更高附加值的工作，真正提高行政事业单位经济活动管理的水平，提升公共服务的效率效果性。

六、应建立《内控规范》后续检查监督的补充规定，并与单位及干部绩效考评相结合

尽管我们规定了《内控规范》自2014年1月1日起开始执行，并在规范中使用了上百个“应当”的字眼，但是，这个规范的执行并未规定具体完成建设内部控制规范的时间及具体的法律后果。也就是说，总体来看，《内控规范》的实施从某种程度上来说并不具有强制性，最为重要的是《内控规范》并未规定违规的责任和处罚措施。《内控规范》实施机制的核心必须有明确的、可执行的、具有连续性的奖惩机制和条款。因此，我们建议，作为一种补充，财政部应会同其他相关部委，例如审计署、纪检监察等部门联合下发相关的后续检查监督规定，规定最后的建设完成期限，并对建立《内控规范》执行情况的结果进行评价和考核。将评价与考核结果纳入干部在任期间绩效评价的内容，作为干部晋升的重要依据。对未遵循或未有效执行内部控制的单位和相关负责人，应进行通报批评，加大问责力度，使《内控规范》真正落到实处。

第二篇：行政事业单位内部控制

行政事业单位内部控制（试卷四）

一 单项选择题(共20题 每题2分 共40分)1．下列各项中不属于行政事业单位内部控制原则的是（）。

A 有效性原则

B 制衡性原则

C 适应性原则

D 相关性原则

你的答案是：D

正确答案是：D 答案分析：

2．下列不属于内部审计主要职能的是（）。

A 监督

B 评价

C 核算

D 服务

你的答案是：C

正确答案是：C 答案分析：

3．现金的库存限额以不超过()个工作日的开支额为限,具体数额由财务部门向主办银行提出申请,主办银行核定。

A 1 B 3 C 5 D 10

你的答案是：B

正确答案是：B 答案分析：

4．行政事业单位从事的社会管理和各项公益事业活动以什么为基础，以保证其活动的连续性？

A 年

B 月

C 季

D 日

你的答案是：A

正确答案是：A 答案分析： 5．（）控制是整个工程建设的前期工作，是整个项目成败的关键。

A 工程项目决策

B 工程项目概预算 C 工程项目竣工决算

D 工程项目价款支付

你的答案是：A

正确答案是：A 答案分析：

6．出纳人员应由诚实可靠、工作责任心强、业务熟练的会计人员担任，连续担任出纳岗位一般不得超过（）年。

A 5 B 10 C 20 D 25

你的答案是：A

正确答案是：A 答案分析：

7．内部控制评价应当以适当的成本实现科学有效的评价，这是行政事业单位内部控制评价原则中的（）。

A 科学性原则

B 客观性原则

C 适用性原则

D 成本效益原则

你的答案是：D

正确答案是：D 答案分析：

8．下列属于库存现金控制中对挪用现金舞弊所采取的控制是（）。

A 将现金日记账收入方记录日期与收款凭证上的制证日期进行核对，来查证出纳是否收到现金后未及时编制收款凭证并登记入账，从而挪用公款

B 单位现金收入和超过库存限额的现金应及时送存银行，以保证现金的安全

C 填制收款原始凭证（收据或发票）与收款的职责分开，由两个经手人分工办理

D 控制发票或收据的数量及编号，建立收据销号制度，监督收入款项入账

你的答案是：A

正确答案是：A 答案分析： 9．（）应安排人员组成清查小组，不定期地审查单位银行存款余额与银行存款相关账目是否一致。

A 单位领导

B 财务负责人

C 审计人员

D 资金管理专员

你的答案是：B

正确答案是：B 答案分析：

10．下列不属于内部控制环境的因素是（）。

A 法律意识

B 诚信和道德观

C 组织机构设置

D 单位文化

你的答案是：A

正确答案是：A 答案分析：

11．常用的成本计算方法有品种法、分批法和（）。

A 分步法

B 总量法

C 约当产量法

D 定额法

你的答案是：A

正确答案是：A 答案分析：

12．信息系统的应用控制包括输入控制、输出控制和（A 组织控制

B 操作控制

C 灾难恢复控制

D 处理控制

你的答案是：D

正确答案是：D 答案分析：

13．内部控制发挥作用的前提条件是？

A 良好的单位文化

B 组织结构合理，权利责任分配适当

C 合理的人力资源政策

D 管理者的素质

你的答案是：B

正确答案是：B 答案分析：

14．工程项目控制的目标不包括（）。

A 规范工程项目管理

B 提高工程项目质量

C 保证工程项目进度

D 降低工程项目成本

。）

你的答案是：D

正确答案是：D 答案分析：

15．人力资源管理阶段分为人力资源管理的提出和（）两个阶段。

A 人力资源管理的发展

B 科学管理

C 工业心理

D 人际关系

你的答案是：A

正确答案是：A 答案分析：

16．在资金支付流程中，正确的流程是（）。

A 支付申请→支付审批→办理支付

B 支付申请→支付审批→支付复核→办理支付

C 支付申请→支付复核→办理支付

D 支付发生→支付审批→支付复核→办理支付

你的答案是：B

正确答案是：B 答案分析：

17．信息系统输出的信息应具备的要求不包括（）。

A 准确性

B 可靠性

C 不易复制性

D 及时性

你的答案是：C

正确答案是：C 答案分析：

18．工程项目业务的管理目标一般分为投资目标、进度目标和（）。

A 战略目标

B 质量目标

C 成本目标

D 设计目标

你的答案是：B

正确答案是：B 答案分析：

19．下列说法不正确的是（）。

A 信息的沟通是组织稳定的基础，对一个组织的发展具有重要作用

B 对信息系统的控制包括一般控制和应用控制两类

C 信息的沟通渠道中，自上而下的信息交流往往缺乏源动力，沟通容易受阻

D 舞弊结果处理越严格越及时，员工进行舞弊的风险就越大，他们采取舞弊的可能性就越小

你的答案是：C

正确答案是：C 答案分析：

20．以下哪种属于消极的风险应对策略（）。

A 风险回避

B 风险降低

C 风险转移

D 风险承受

你的答案是：A

正确答案是：A 答案分析：

二 多项选择题(共15题 每题1分 共45分)21．一般来说，内部审计是行政事业单位内部设立的，对各种经济活动、管理制度是否（）所进行的独立评价系统。

A 合法

B 合理

C 合规

D 有效

你的答案是：BCD

正确答案是：BCD 答案分析：

22．组织机构是单位进行计划、执行、控制、协调和监督职能的整体框架。一个单位的组织结构对内部控制的影响主要表现为以下方面：

A 组织机构的设置与职能的划分。

B 内部机构主管人员的配备与能力。

C 对于重大内部控制事项的态度。

D 组织机构的应变能力。

你的答案是：ABCD

正确答案是：ABD 答案分析：

23．信息系统的一般控制包括（）。

A 组织控制

B 操作控制

C 逻辑控制

D 灾难恢复控制

你的答案是：ABD

正确答案是：ABD 答案分析：

24．行政事业单位工程项目组织和实施过程中，必须按照规定的批准流程进行，关键环节是哪几个方面的控制流程：

A 项目决策批准流程

B 工程概预算批准流程

C 进度款支付批准流程

D 竣工决算批准流程

你的答案是：ABCD

正确答案是：ABCD 答案分析：

25．成本费用的监督检查，检查内容包括：

A 成本费用业务相关岗位及人员的设置情况。

B 成本费用授权批准制度的执行情况。

C 成本费用预算制度的执行情况。

D 成本费用核算制度的执行情况。

你的答案是：ABCD

正确答案是：ABCD 答案分析：

26．基本支出预算是部门预算的组成部分，是为保障行政事业单位正常运转、完成日常工作任务而编制的基本支出计划，按其性质分为人员经费和日常公用经费。.编制基本支出预算的原则有：

A 真实可靠的原则

B 综合预算的原则。

C 优先保障的原则。

D 定额管理的原则。

你的答案是：BCD

正确答案是：BCD 答案分析：

27．对信息系统的控制，就是确保单位在信息化条件下，其信息系统能够保护资产的安全、维护数据的完整、使单位的目标得以有效地实现、使组织的资源得到高效地使用。对信息系统的控制，要求采用一般控制和应用控制。信息系统的一般控制包括：

A 组织控制。

B 操作控制。

C 处理控制。

D 灾难恢复控制。

你的答案是：ABD

正确答案是：ABCD 答案分析：

28．组织结构合理，权利责任分配适当，是内部控制发挥作用的前提条件。行政事业单位职责分配考虑的主要因素包括： A 在单位内部是否有明确的职责划分，将业务授权、业务记录、资产保管和维护以及业务执行的责任尽可能地分离；

B 数据的所有权划分是否合理；

C 是否已针对授权交易建立适当的政策和程序；

D 单位文化建设是构建有效控制环境的必然要求。

你的答案是：ABCD

正确答案是：ABC 答案分析：

29．申报的项目应当同时具备以下条件：

A 符合国家有关方针政策；

B 符合财政资金支持的方向和财政资金供给的范围；

C 属于本部门履行行政职能和促进事业发展需要安排的项目；

D 有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算，并经过充分的研究和论证。

你的答案是：ABCD

正确答案是：ABCD 答案分析：

30．行政事业单位和企业之间的区别是显著的，属于行政事业单位特征的有（）。

A 受托责任的多层次性

B 资金来源的有偿性

C 资金运用的自由性

D 业绩评价的模糊性

你的答案是：ACD

正确答案是：AD 答案分析：

31．关于内部牵制的基本设想，下列说法正确的有（）。

A 二个或以上的人或部门无意识地犯同样错误的机会是较小

B 二个或以上的人或部门有意识地合伙舞弊的可能性大大低于单独一个人或部门舞弊的可能性

C 二个或以上的人或部门的决策效率高于单独一个人

D 以上说法都正确

你的答案是：AB

正确答案是：AB 答案分析：

32．下列关于不相容职务的说法中，正确的有（）。

A 授权某项经济业务的职务与执行该项经济业务的职务要分离

B 执行某项经济业务的职务与审核该项经济业务的职务要分离

C 执行某项经济业务的职务与记录该项经济业务的职务要分离

D 执行某项经济业务的职务与监督这些经济业务的职务要分离

你的答案是：ABCD

正确答案是：ABCD 答案分析：

33．行政事业单位固定资产管理失控的原因有以下方面：

A 内部控制环境不完善，固定资产管理责任不明。

B 固定资产内部控制制度不健全，执行不得力。

C 固定资产内部控制不顺，监督不力。

D 管理人员素质较低，责任心不强。

你的答案是：ABCD

正确答案是：ABCD 答案分析：

34．管理层的应对风险策略包括()。

A 风险降低

B 风险消除

C 风险消灭

D 风险保留

你的答案是：ABD

正确答案是：ABD 答案分析：

35．风险具有的特征有（）。

A 客观性

B 普遍性

C 损失性

D 主观性

你的答案是：ABC

正确答案是：ABC 答案分析：

三 判断题(共15题 每题1分 共15分)36．从某种意义上讲，组织内部控制的成效取决于人员素质的高低，因此人员素质控制是内部控制的重要因素（）。

你的答案是： 是

正确答案是：是 答案分析：

37．内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分，是强调以预防为主的制度，目的在于通过建立完善的制度和程序来防止错误和舞弊的发生，提高管理的效果及效率。你的答案是： 是

正确答案是：是 答案分析：

38．行政事业单位内部控制的经济性是指单位设计内部控制制度要讲究成本效益原则。（）你的答案是： 是

正确答案是：是 答案分析：

39．作为内部控制重要内容之一的信息和沟通，包括：信息的搜集、传递和共享过程，良好的信息处理手段，以及有效的信息交流机制。你的答案是： 是

正确答案是：是 答案分析：

40．重要缺陷是指一个或多个开般缺陷的组合，可能严重影响内部控制整体的有效性，进而导致单位无法及时防范或发现严重偏离整体控制目标的情形。（）

你的答案是： 是

正确答案是：否 答案分析：

41．行政事业单位的经费主要来源于财政拨款。（）你的答案是： 否

正确答案是：是 答案分析：

42．对于行政单位和非经营性事业单位来说，不存在成本的概念，只会涉及到费用（在行政事业单位常常成为支出）控制问题。对于经营性事业单位来说，往往也会采取成本核算方式，所以需要考虑成本控制问题。

你的答案是： 否

正确答案是：是 答案分析：

43．行政事业单位固定资产处置应当按照公开、公正、公平的原则进行。（）你的答案是： 是

正确答案是：是 答案分析：

44．一般情况下，内部控制评价至少应当每三年进行一次。你的答案是： 否

正确答案是：是

答案分析：法律、行政法规和有关监管规则另有规定的除外，一般情况下，内部控制评价至少应当每三年进行一次 45．借鉴COSO

报告，行政事业单位控制环境一般也包括：诚信和道德观、单位的治理结构、管理哲学和经营风格、组织机构设置与权责分配、单位文化、人力资源政策、内部审计机构设置。

你的答案是： 是

正确答案是：是 答案分析：

46．单位负责人的价值观和道德观能协调单位、员工乃至社会公众等人的价值取向，决定着整个单位行为的诚实、守信和有效。（）你的答案是： 是

正确答案是：是 答案分析：

47．行政事业单位进行风险评估时，既要考虑预期事项也要考虑非预期事项，对可能对组织存在重大影响的非预期的潜在事项和预期事项的风险都要进行评估；同时，既要考虑固有风险，也要考虑剩余风险。

你的答案是： 是

正确答案是：是 答案分析： 48．行政事业单位财务部门对固定资产投资预算的各种数据和其依据资料及其预算的意见进行复核，财务负责人提出审核意见，提交财政部门批准。（）

你的答案是： 否

正确答案是：否 答案分析：

49．内部控制是因加强经济管理的需要而产生的，是随着经济的发展而发展完善的。你的答案是： 是

正确答案是：是 答案分析：

50．资金管理未经适当审批或者超越权限审批，可能遭受外部处罚，导致经济损失和信誉损失。（）

你的答案是： 是

正确答案是：否 答案分析：

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第三篇：行政事业单位内部控制浅析

行政事业单位内部控制浅析

内部控制，是指单位为了保护资产的安全、完整，提高会计信息质量，确保有关法律法规和规章制度及单位经济管理方针的贯彻执行，避免或降低各种风险，提高经济管理效率，实现单位经济管理目标而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。但与企业相比，行政事业单位的内部控制制度建设还相对滞后，迄今为止，还缺乏一套对行政事业单位行之有效的内部控制指导性规范，也很少有行政事业单位聘请外部力量或自行研究设计一套系统完整、规范合理的内部控制制度体系。

一、我国行政事业单位内部控制存在的问题1.对内部控制重要性的认识不够许多单位的“一把手”缺乏对内部控制知识的基本了解，因此对建立、健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够，抱着有与没有无所谓的态度。有的单位负责人简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制，认为有了部门预算就无所谓内部控制体系了。在实际工作中，更有许多单位的负责人仅仅把财会部门当成“钱袋子”，多数单位的会计人员仅仅扮演“付款员”的角色，无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动，对单位重要决策的过程和结果均不了解。更不可思议的是，有的单位干脆拒绝进行内部控制制度的建设。

2.内控制度不健全内部控制制度建设应当贯彻新《会计法》，与单位各项内部会计制度和其他管理制度结合进行。我国现在很多行政事业单位内部控制制度并不全面、不完善。个别规模较小的单位，会

计、出纳、资产管理等不相容职务均由一人担任，内部审计制度不完善，这也就导致一些单位的出纳贪污时有发生。

3.预算控制比较薄弱随着部门预算改革的推进，预算控制得到了一定程度的加强，但在一些行政事业单位的控制仍较薄弱。主要表现为：一是预算编制比较粗糙、方法落后。目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支情况、预算单位自身的特点和业务进行核定，大部分还没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。预算编制方法还停留在传统阶段，没有考虑过去的支出是否合理、金额是否适当，根本没有考虑到要做零基预算。二是预算刚性不够。预算的计划性、科学性不强，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。

4．授权批准控制不严在授权支出控制方面，目前绝大多数行政单位，存在授权不当，对授权批准支出的范围、权限控制不严等问题。特别是对预算外支出的项目，缺乏集体研究决策，通常是“一把手”说了算，这是一种在行政单位普遍存在的授权批准不当的现象。

5.缺乏有效的监督评价机制目前对行政单位而言，对内部控制的监督可以分为内部监督和外部监督。内部监督主要由本单位内部所设的内部审计机构和人员根据管理的需要定期和不定期的进行。对大多数的基层行政机关而言，根本就没有设立相应的内部审计机构和人员，内部监督自然无从谈起。外部监督主要是由财政部门和审计部门来进行的，由于受到规模的制约，监督力量还不足，不可能进行日常的监督，因此外部监督也难以发挥其应有的效能和威慑力。

二、相应对策1.建立良好的内部控制环境任何单位的控制活动都存在于一定得不偿失控制环境之中，控制环境的好坏，直接影响到单位内部控制的遵循和执行。加强和完善单位内部控制，应注意单位内部控制环境的建设，包括领导重视，员工配合，组织机构、授权和分配责任的管理控制方法，要坚持六大原则：资金合理配置原则，收支积极平衡原则，成本效益原则，收益风险均衡原则，分级分权管理原则，利益关系协调原则。只有建立良好的内部控制环境，才能保证制度的真正落实，才能真正达到内部控制的目的。

2.建立和健全内部控制制度各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度，并具体要求记账人员与经济业务事项和会计事项的审计人员、经办人员、财务保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约；重大对外投资、资产调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确；财产清查的范围、期限和组织程序应当明确；对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。各单位还应该建立单位内部稽核制度、内部牵制制度、内部审计制度。内部会计控制电算化与内部信息化控制。对于现代事业单位而言，有效的内部会计控制方法是建立内部管理资源的电算化与信息化管理，它是有效遏制事业单位部门之间扯皮、本位主义、小团体利益、弄虚作假的现代化管理手段，由于它是事业单位内部的资源共享，它可以帮助监督部门随时掌握事业单位内部资金和物质及工作状况的真实情况。对于事业单位范围内的内部控制，就必须完善事业单位相关的管理制度，规范事业单位内部管理体系;依据会计电算化的特点，制定岗位责任管理、监控与操作分离的、行之有效的管理制度，实施系统内部控制与有效牵制。

3.加强预算管理加强预算管理是行政事业单位管理的核心，贯穿于整个单位的业务活动。加强预算管理是确保业务目标实现的重要手段，是各项事业健康发展的条件保障。在管理中，一是在部门预算编制环节，要在实施综合财政预算的基础上，努力做到零基预算和细化预算。特别是在编制支出预算时，应从单位当年实际需要出发，结合当年财力状况，核定具体支出额度，明确各项支出的方向和用途。二是在部门预算执行环节，应进一步强化预算的刚性约束。应在支付环节强化预算执行，防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生。

4.加强授权批准控制目前，行政单位大多采用“一支笔”审批，这种方法的优点是可以统筹使用资金，提高工作效率。

但同时也可能出现领导个人说了算的局面，可能给个别腐败分子留下可乘之机。授权审批控制要求行政事业单位明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任。因此，行政单位的授权批准应该是在“一支笔”基础上的集体审批，即在集体通过的财务预算和规定的开支标准的基础上，授权单位负责人进行审批；对一些数额较大的开支则由领导班子集体研究决定，任何个人不得单独进行决策或者擅自改变集体决策。

5.强化内控与外部监督的结合行政事业单位内部控制要加强与外部监督的结合，建立良好的信息沟通。一方面要督促行政事业单

位不断完善内部控制制度，财政、税务、审计、统计和物价等部门要合理分工，建立岗位责任制，并注意加强彼此间的信息交流，定期互通情报，形成有效的外部监督合力；另一方面应加强单位内部控制的了解、检查与监督，加大执法力度，增强威慑力，提高单位内部控制效果。

6.强化风险意识，制定风险应对措施行政事业单位在开展工作时，由于个人或集体的过失、疏忽、侥幸、恶意等不当行为给社会带来的损害，单位将被首先推上被告席，承担相应责任。因此，单位全体人员应当强化风险意识，在单位内部成立风险评估领导小组，负责分析研究单位内部、外部各种风险因素，进行科学合理地预测，运用风险规避、风险降低、风险分担和风险承受的措施，应对实际工作中产生的各种风险。主要目的是控制或减少具体行政行为的不当所产生的负面影响、尽可能地减少本单位应承担的损失。

7.引入绩效考核机制，促进内部控制的有效执行为了保证单位内部控制制度能有效地发挥作用，并使之不断地得到完善，各级审计机关要定期地对行政事业单位内部控制制度执行情况进行检查与考核，并建立有效的激励机制。主要检查单位内部控制制度是否得到有效遵循，执行中有何成绩，出现了什么问题，为什么某项内部控制制度不能执行或不完全执行，估计可能产生或已经造成什么后果。对于严格执行内部控制制度的单位，给予精神鼓励和物质奖励；对于违规违章的坚决给予行政处分和经济处罚，要做到压力与动力相结合，并将其结果作为干部考核的一个重要依据，才能确保内部控制工作的顺序进行。◆

第四篇：浅析行政事业单位如何加强内部控制

浅析行政事业单位如何加强内部控制

朱少国/河南省潢川县财政局

【摘 要】 随着我国财政体制改革的深入，建立完善的内部控制制度已势在必行。本文从内部控制实务的角度的分析了行政事业单位内控建设与实施过程中存在的问题，对目前行政事业单位的执行的内控制度进行了研究分析，提出了改善行政事业单位内部控制制度的具体措施。

【关键词】 行政事业； 内部控制； 问题

随着我国经济体制改革的不断深化和行政事业单位会计制度的建立和完善，人们迫切要求规范会计行为，提高会计信息质量，强化经营管理，控制风险，防止错误和舞弊。2008年6月28日财政部、证监会、审计署、银监会、保监会在北京联合发布了《企业内部控制基本规范》，对贯彻实施内控基本规范作出了专门布署。由于内控规范的实施是一项系统工程，本着循序渐进、稳步推开的原则，2009年7月1日起，首先在上市公司试行，然后在各单位逐步推开。随着我国财政体制改革的深入，行政事业单位业务活动日趋多样和复杂，投资、举债、经营创收等活动被广泛涉足，因此，相关业务活动的不确定性和风险不断增加。所以，建立、完善并实施行政事业内部控制势在必行。

一、我国行政事业单位内部控制存在的问题

（一）内部控制环境受其上级部门影响比较大。

行政事业单位的内部环境，内部环境包括：①单位负责人对本单位实施内部控制的态度，包括领导人的内控风险意识、内控管理思维方式等。②组织结构中经济责任人的责、权、利明晰程度。③单位管理者的职业素质，包括道德品行、职业操守以及知识与技能等。

④内部审计部门的独立性及受重视程度。⑤单位内部控制制度建设的完善程度及执行效果。⑥公开的人事政策和透明的办事程序。因外部控制环境的变化导致重大风险的责任在于决策者对风险控制与防范的认识不足，而当内部环境恶化时，则造成内部控制失控。目前，行政事业单位内部控制环境存在的主要问题有：一是政府在预算单位管理上未严格履行职责。由于国家在法律法规层面未明确行政事业单位国有资产的归属和管理方式，各单位按照一般沿用历史经验管理经营其资产，使部分资产处于监管不到位。由于监督问责体系不到位，导致行政事业单位资产利用效率不高、资金及资产浪费与流失严重的状况。

二是随着政治及经济体制改革的推进，管理层未根据目前的改革形势提升对内部控制的重要性的认识。随着事业单位改制工作的推进，事业单位将面临诸如财务状况的总体失衡风险、国有控股企业的连带责任风险等。由于城市化进程的加快，财政资金的大量投入，国有资产的迅速累加，无疑增加了财政资金在运作过程中的财务风险；三是对于“非税收入”管控存在严重不足，财政部门安排给行政事业单位的专项经费被挤占挪用现象十分普遍，专项经费难以发挥应有的资金效益。

（二）内控意识不足，内控制度弱化，对建立内部会计控制缺乏积极性、主动性。行政事业单位作为财政拨款单位，其财务是消耗性的纯支出型财务。财务管理的大收支模式，必然要求其对财政支出实施更加严格的内部控制。但是由于我国目前仅有《预算法》对财务支出进行了原则性的规定，与预算法规相适应的内部控制制度尚未实施，造成财务支出无章可依、缺乏有效的制度规范的局面。

（三）在管理体制上，财政预算管理方法落后，预算控制缺乏刚性，单位内部同时存在财政经费不足与损耗浪费并存，从而给财政资金运作带来潜在预算失控的风险。

财政预算是政府活动计划的一个反映，它体现了政府及其财政活动的范围、政府在特定时期所要实现的政策目标和政策手段。财政预算执行过程中存在的不足主要表现为：一是财政预算编制系统不完善。目前，单位预算的编制一般是按照单位当年财政状况、上年收支状况、结合单位自身的特点和业务进行编制，尚未细化到具体预算项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。二是预算刚性不够。预算编制的科学性及计划性不强，预算追加调整比较频繁，预算资金的使用缺乏预见性，预算缺乏整体约束控制力。

（四）其他方面：会计基础工作较为薄弱，会计人员综合素质不高，有的单位会计人员是一岗多职，岗位之间没有起到相互牵制、相互监督的作用；监督考核机制不到位，内审机构大多与会计部门平行，依附于执行机构，权威性和独立性不够；忽视会计控制制度与考核挂钩的监督机制，形成重考核，轻内部会计控制的现象。

二、完善行政事业单位内部控制的方法

（一）建立组织机构实施内控

各单位内部组织机构的设置及合理有效的职能分工控制比较明确，做到了相互监督，相互制约，执行一把手负责制，分管领导亲自抓，并将此项工作列入领导实绩考核内容。二是建立了职务分离制度。如出纳与会计分离，审批执行分离。

保管账务与记录分离，较有效的防止了错误和舞弊行为，控制作用得到了有效的发挥。三是授权批准较严密，且执行得也到位。特别是对一般授权业务，都能实施有效控制，使每项经济业务都有人把关，防止了授权不当或滥用职权现象的发生。四是财产安全控制制度比较完善，均对财产清查的时间、范围、方式、方法按内控制度的要求都作了明确规定。实现了资产的安全维护。五是在会计监督制度方面，进行自我调节，定期进行审计，起到了一定的约束机制作用。六是会计信息控制制度，如原始凭证取得、填制、传递、审批比较规范。使用会计科目符合会计制度要求，编制的手续依据完备。有规范的会计处理秩序和财务核对制度，在会计核算和管理制度是比较健全的。

（二）建立健全行政事业单位内控制体系

行政事业单位要加强财务会计工作和内部控制工作的效果,必须制定一整套科学合理的内部控制制度予以保证。目前,财政部颁布的《内部会计控制基本规范》的具体实施办法，从使用的契合程度上来说，还主要还是针对企业制定的。由于《内部会计控制基本规范》的具体实施办法未专门考虑行政事业单位的特点,也未关注到其业务的特殊性,诸如收支两条线管理、部门预算、政府采购、国库单一账户体系、国库集中支付和国库直接支付等都没有体现出其内部控制的差异。鉴于行政事业单位内控制度体系不健全、不完善的状况,财政部门应根据实际情况,研究制定体现行政事业单位特点内部控制制度,促进行政事业单位建立健全内部控制的制度体系。

（三）积极发挥审计部门的监督作用,完善单位内部控制体系

审计部门是监督行政事业单位内控制度执行的重要保证部门,因此,在健全完善行政事业单位内部控制体系的过程中,应强化审计部门监督作用。各级审计部门应当成立相应的组织机构,加强对行政事业单位内部控制制度建设的组织与指导和检查。

（四）齐抓共管，构筑良好的控制环境。

任何一个单位的内部都存在于一定的控制环境中，它是一种氛围，塑造出单位的文化，影响干部职工的控制意识和实施控制的自觉性。

一方面，决策机构的重视和支持是严格、有效执行内部控制制度的保证。

因为内部会计监督主要是衡量和评价单位内部其他管理控制的有效性的，其成效并不取决于会计本身，而是取决于决策机构对会计的利用程度和信任程度，取决于决策机构对会计合理化建议的采用与否。另一方面，内部控制主要是做人的工作，矫正人的行为，必须配备与职务相适应的高素质人才。这就迫切需要广大财会人员加强学习，更新知识，培养相应的指挥和协调能力，使内控制度能够更好地、更全面地贯彻落实。

总之，要建立健全并改善我国行政事业单位内部控制现状，必须首先从上至下转变内部控制观念，其次从制度层面入手，内外结合，适应不断加深的财政体制改革，从根本上解决单位内部控制不严的问题。

[参考文献]

[1]张靖.事业单位内部控制制度建设浅探[J].财会通讯(理财版).2006.6

第五篇：行政事业单位内部控制

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一、单项选择题

1.事业单位内部控制评价方案应该由（）决定是否通过审批。

A.财务负责人

B.全体员工

C.企业法人

D.单位负责人

正确答案：[“D”]

2.下列理论不属于舞弊行为的成因的是（）。

A.舞弊风险因子理论

B.零和博弈理论

C.GONE理论

D.舞弊三角论

正确答案：[“B”]

3.内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督，这体现的是内部控制原则中的（）。

A.计划性原则

B.制衡性原则

C.全面性原则

D.重要性原则

正确答案：[“B”]

4.内部审计机构应当归属于事业单位的（）。

A.事业部

B.财务部

C.人力资源部

D.最高管理层

正确答案：[“D”]

5.在现状调研过程中，业务流程方面关注的是（）。

A.经济业务

B.销售业务

C.采购业务

D.法律业务

正确答案：[“A”]

6.单位进行业务层面的内控评价时，应重点关注的内容不包括（）。

A.内控的组织工作

B.预算管理情况

C.收支管理情况

D.资产管理情况

正确答案：[“A”]

7.执行控制的人不具备必要的权威或者专业胜任能力，可能导致（）。

A.运行缺陷

B.一般缺陷

C.重大缺陷

D.设计缺陷 正确答案：[“A”]

二、判断题

1.通过内部调研需要找出内部控制中存在的缺陷并提出改进建议。（）

A.错误

B.正确

正确答案：[“B”]

2.内部控制体系建设由财务部门牵头，专门的建设部门参与实施。（）

A.正确

B.错误

正确答案：[“B”]

3.行政事业单位内部控制的有效性是指内部控制设计和运行的有效性。（）

A.正确

B.错误

正确答案：[“A”]

4.穿行测试是指在内部控制流程中任选一笔具体事项，追踪该业务事项从最初起源至最终在报告中反应的过程。（）

A.正确

B.错误

正确答案：[“A”]

5.机会要素是企业舞弊者的行为动机。（）

A.错误

B.正确

正确答案：[“A”]

6.行政事业单位内部控制建设以资金管控为核心，通过建章立制可以帮助单位规范经费管理，在体制机制上落实厉行节约反对浪费条例的相关要求。（）

A.错误

B.正确

正确答案：[“B”]

7.单位负责人应当指定专门的部门或专人负责对单位内部控制有效性进行评价，并出具自我评价报告。（）

A.正确

B.错误

正确答案：[“A”]