谈谈我国征收排污费制度

第一篇：谈谈我国征收排污费制度

谈谈我国征收排污费制度

摘要：缺陷：

1、排污费的性质不明。

2、收费标准低于污染治理成本导致企业宁愿缴纳排污费也不愿治理污染。

3、收费的计算方法不合理。同一排污口排放两种以上有害物质的，只按照其中收费高的一种污染物计征排污费，而不是按照多种污染物质累计收费。

4、收费的使用不合理。改革方向：

1、法律应当明确规定排污费所具有的补偿环境损害、使污染者承担一定经济责任的性质。

2、提高收费标准，使收费标准略高于污染治理成本。

3、实行多项污染物累计收费。

4、对排污费全面实行有偿使用。

关键词： 排污收费制度 排污费 环境保护工作 环境容量 排放污染物 环境问题 排污单位 污染物排放总量 地方政府 排污总量

排污收费制度是我国环境保护的一项重要的经济手段，也是我国环境保护5大类主要政策手段之一。该项制度从1978年底开始到现行的《排污费征收使用管理条例》，经历了制度设想、法律确定、收费试点、办法建立、标准改革、条例制度实施等20多年的探索和实践，在我国的环境保护工作中发挥了巨大的作用。但是随着社会经济的快速发展，环境形势的日益严峻，尤其在“十一五”全面建设小康社会和加强环境保护、改善环境状况的关键时期，提出“十一五”末主要污染物排放总量减少10％和实现环境保护工作的“三个转变”，使环境保护工作又面临着历史性的挑战和机遇，如何按照要求，综合运用法律、经济、技术、手段和必要的行政办法解决环境问题，完成环境保护目标，变得尤为重要。现行的排污收费制度仍有很多不适应形势要求、亟待改革和完善的地方。

我国现行排污收费制度存在的缺陷

排污收费制度的法律依据不足《中华人民共和国环境保护法》第二十八条规定：排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。《中华人民共和国水污染防治法》第十五条规定：企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费，超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费。在法律规定中，明确表达了超标排放征收超标排污费的概念，这显然已不再符合我国当前环境保护方针、政策的需要，也同我国新时期、新形势、新任务的环境管理要求不相适应，针对目前严峻的环境问题，已不能再允许有超标排放行为，与环境影响评价制度、“三同时”制度等相抵触。实际上，排污就收费是针对一切排污者，对超标排放应禁止或超标即处罚，实行限期治理、限期整改或关停措施。因此，现行的针对排污收费制度的法律依据尚显不足，有待规范和完善。

现行收费体制处于失控状态排污收费的目的就是要通过经济杠杆作用促进排污者控制污染行为，以达到一定的环境目标。所代表的思想是“为损害环境而承担费用”是一种责任，是为遏制环境损害提供一种经济刺激手段，其作用就是积累资金投入污染治理或刺激经济力量投入污染控制，促进排污者加速对污染控制技术的开发利用。从现行的收费体制来看，并没有达到预期效果，主要是由于以行政管理为主的收费方式存在缺陷造成的。一方面，追求利润是市场主体的本性，企业时刻准备把内部的环境成本外部化，企业的自主经营权也不愿自我归罪，而收费测算数据的基础就是申报核定，主要依靠企业自报，而这些数据的可靠性、准确性、可用性很差，且由于对收费的担心，在核定过程中无法，也不可能做到让企业主动提供真实账目给环保部门审查；污染源监测也受到技术、手段、采样的瞬时性等制约，无法提供与实际排放相符的准确数据。因此，环保部门很难做到数据的准确性、科学性。另一方面，由于收费标准对新老排污者没有差别，企业环境行为不企望治理，而企望于环境容量，当一个地方环境容量不适应其发展需求时，则随意转入环境容量较大或相对优越的区域或地区，形成污染转嫁或转移。其次，排污收费强制性手段差，地方政府也把它视为财政收入的一部分，形成地方行政干预。因此，现有的收费体制表现为无效性、无为性，没有发挥应有的作用，长期处于失控状态。

收费的被动性和烦琐性

现行排污收费的核算是以排污者的生产需求以及所排放的污染物种类、数量、浓度为终端，而不是以流域或区域环境容量和环境质量控制要求为终端。在收费层面上，理论上只要排污者履行排污收费义务，排污总量可以随意拓展，在环境管理上只能考虑排污者是否达标排放，而不能充分发挥排污收费的经济杠杆作用来遏制区域排污总量的增加，被排污者牵着鼻子走，先污染后收费，事后管理，形成环境污染总量控制的被动局面，难以解决环境污染总量面临的严峻形势和巨大压力。

在收费实施过程中，也具有烦琐、工作强度大的弊端。针对每一次的征收行为，必须要通过现场监察、监测、申报、核定，再依照国家标准逐一测算，每一环节都有很大的工作量，内容专业性也很强，收费通知在下达到企业时，很多企业对测算内容看不懂，环保部门在解释说明过程中，企业似懂非懂，或干脆就不明白，大多数企业最终只是仅论收费数额、企业的承受能力被动接受，排污收费的真正理念并未达到，只是命令式而非控制式，企业往往产生抵触情绪或视排污收费为额外负担。其次，由于排污收费数额对每个排污者来说都是事后下达，在执行过程中也有多变的动态性，排污者事前不知道自己应承担缴费义务的具体数据，不能事前纳入生产成本核算，也不能纳入年度财务计划安排，在市场竞争中增加了风险，也得不到利益上的奖励等，甚至由于协商收费的原因，收费额度每年在向国家标准逐步缩小差距，使得收费额度在逐年提升。这样，既显现被动性，也挫伤了排污者治污的积极性，收费制度没有真正起到经济动力的作用。

收费政策的不经济性

首先，在收费体系中不反映环境的经济价值，一是环境未确定为公共财产，没有规定所有权，人人都可以无偿使用；二是未体现环境的稀缺性，人人都可以无节制使用，甚至侵夺使用；三是环境没有价格，使用中不增加生产成本，没有反映在具体价格体系中。

其次，在排污费具体征收过程中，花费大量的人力、物力、财力，在整个环境管理过程中所占比例较重。例如与征收直接相关的污染源监测数据必须准确、可靠，就要一方面考虑技术的可行；另一方面在技术可行的情况下付出高昂的费用，包括人员、车辆、设备的购置、运行、维护等，在排污收费过程中必须要作出选择，而在实际操作过程中，大多只能放弃，而采用协商收费，达成协议。

不利于规范行政行为和实施有效监督 对排污费的收、管、用实行稽查监督是法规规定，也是这项工作中必不可少的重要环节，其中对收费的规范有序、足额全面、公平公正、措施落实等具体的操作过程进行全过程、全方位监管、考核是关键。但是，在具体的稽查过程中，一方面由于一个地区排污单位可达几千家，数据几万个，在年申报、月核定中，还含有大量的环境指标，特别是各单位的产品、工艺、治理情况各有不同，排放污染物的差别很大，金融、财政系统的现金、票据的对账等，所要的信息量非常庞大，难以得到具体征收或确定排放污染物量的准确可靠信息，仅凭软件资料查对，无法进行全面了解；另一方面，由于指标、依据、监测、核算等内容复杂，虽有公示，排污者不可能、也不愿去熟悉、了解或考虑，对合法性、公正性无从介入，难以公开、透明，公开监督方面也无法得到认知、认同和支持；三是地方政府在财政理念上，在排污费的管理、使用上，有很多地方尚未能脱离行政干预的困境，仍认为地方财政可以作为分摊费用，原应从财政承担的费用，仍尽可能会从排污费中列支，环保部门也以此作为经济命脉。因此，排污费的使用、管理工作难以从自身得到监督。

排污收费制度的改革建议

目前，我国经济处于高速发展时期，环境问题引起的生态、社会、政治问题交织已日益显现，在历史发展的新阶段，要实现“十一五”目标，任务非常艰巨。因此，必须首先要从政策、法规、体制上进行改革和完善，适应发展要求，排污收费制度是至关重要的一方面，必须改变旧有的收费模式，才能突破环境问题在经济发展中的瓶颈。

实行排放污染物总量申请收费制度

该项制度的改革，其核心就是排污单位通过排放污染物总量申请，同时缴纳相应费用，取得环境容量或资源的使用权，也就是根据本地区环境容量、污染控制目标核定本地区或区域污染物排放总量，向社会、排污单位发布公告。排污单位根据自己的需求，在规定时间内，向当地环保行政部门提出申请。环保部门根据各排污单位申请的污染物排放总量，进行审查、核定、分配、批准、发证，同时收取核定许可排放总量的开户费和排污费，不足部分及增减变更可以通过市场运作进行污染物排放总量交易。

核算终端由事后转变为前置 目前的排污收费是以排污单位在污染物排放后，按照其排放量来计算，先污染后控制，先排放后收费，体现出事后管理或“秋后算账”，先上船后买票，环境污染压力已造成事实，这与事前预防和总量控制相违背或形成冲突，使收费制度变为无效和失控状态，仍为先污染后治理的管理模式，已与目前的现实状况不相适应。因此，环境容量资源作为国有或公共财产，排污单位在未使用前应申请环境总量的使用权，同时缴纳使用费或排污费，将收费的核算终端前置，并不得突破总量，否则将采取行政措施，如限产、限排、停产（业）整改等，或同时实行严格的经济处罚措施。这样才能充分发挥经济杠杆作用，从源头上抓起，切实起到有效的预防和控制作用。

由被动征收转变为主动纳费 由于排污单位在申请排污总量或环境容量使用权时即缴纳排污费，否则排污者将得不到环境容量使用权，无法投入运行，污染物也就不得进入环境，这使排污费从被动征收转变为排污者主动缴纳。环保部门只要设立一个排污收费服务窗口，只需几个人，通过坐地办公即可解决大量收费问题，将大量的人力、物力从繁杂的征收事务中解脱出来，把重点投入到环境监督管理中去。

有效解决执法成本高的问题 现有的收费政策在执行过程中需要支出高昂的行政管理费用，包括：行政人员、监测技术、设备仪器、执法装备、管理运行维护费用、程序运行等等，加重了管理机构的经济负担和工作强度，是执法成本高的重要方面。而在实行总量申请收费工程中，这些数据可以直接从排污单位申请中取得，审核时可以参照环评或物科衡算数据，而无需投入大量的征收管理费用，减少检查频次，对总量排放管理转为平时抽样督查，可以大幅减少执法成本。

通过经济动力作用形成有效的环境总量准入机制 为提高区域、流域环境质量，各地针对环境质量现状都在相应提高准入门槛，而环境总量准入机制尚未纳入排污收费调节体系，应着重点强化，特别是环境容量小，承载相对脆弱地区。而总量申请收费制度则可成为一个行之有效的经济措施，补充有限的行使命令措施和严厉的关停措施之间的空白。在此收费制度下，由于经济措施容易被接受，一方面可以最大限度地消除行政管理和强制措施之间的摩擦。另一方面，促使排污单位在经济手段的调节下，在研究发展决策、生产、经营活动、各种技术设备的研发、防治资金投入时趋向更有效、更公平的污染控制体系转变，自觉主动地提高产业结构调整力度，强化环境基础设施建设，优先考虑清洁生产工艺和实行多方位的污染控制措施，转变理念，从被动命令转变为内在要求，增强经济措施的动力、活力和效力。

突破总量核查难点，便于形成监督体系 由于排污总量申请收费制度实现了源头管理，排污单位在申请时考虑到发展需要，不愿意少申请，尽可能自觉主动地如实申报，同时由于对总量申请的担心，会主动地向环保管理部门提出或提供说明或账目审查，并能有计划地纳入到年度生产经营成本核算，做到事前按计划设置，自动、公平发挥作用，转变了事后按情节决定收费额造成的无序混乱现象，也从制度上彻底地、有效地转变事后收取排污费是罚款的错误理解，环保管理部门也便于总量管理的统计和预测，排污单位和管理部门对排污总量都能说得准、说得清，道得明。同时，也能做到公平、公正、透明，便于公众监督、行政监督、法律监督，形成有效地监督体系，把这项工作落到实处。

建立动态的附加费体制

排污总量申请收费制度是以排污单位排放污染物达标为基础，但是在市场经济条件下，追求最大利润是市场主体的本性，时刻准备把内部的环境成本外部化是这个本性的表现。在实际执行过程中时刻存在复杂而多变的动态性质，要考虑经济措施和管理功能的合理性、合法性和可操作性，并且符合当前政治经济、社会现状需要，要多方位着眼，研究其可操作性和预期效果。为此，建议在实施禁止和处罚措施的同时实行基本收费、附加收费双轨制。实行附加费的范围主要为：一是强化对污染转移的控制，对新建项目实行附加费政策，打破因地区总量控制要求不同，而收费标准一样，不优先考虑污染防治，而向环境容量较大，经济相对落后地区转移，扩大污染源的点和面和地方政府“饥不择食”引进项目，不愿以损失工业发展和工作就业为代价换取环境效益的错误观念和行为；二是对超标排放和超总量排污实行附加费政策；三是对《污水综合排放标准》中的第一类污染实行附加费政策；四是对新增或超总量申请实行附加费政策；五是对重点保护区域、流域实行附加费政策；六是对未完成总量削减任务或控制地区实行附加费政策等。

现实和现状研究表明，经济发展水平与环境问题的出现有很大的相关性，某种程度上存在着一定的矛盾和冲突。环境保护是经济、社会和谐可持续发展的重要组成部分，在环境要求不断提高，环境保护压力逐年加大的情况下，应当从环境保护角度来审视我们的政策措施，不断完善和改进，使之逐步适应发展需要，做到与时俱进。排污收费制度反映了自然、经济、社会三方面错综复杂的相互关系，作为环境污染控制与发展、保护之间关系调整的关键要素，是至关重要的一个方面，只要我们不因小不适而废大利，不断完善和改进，就能把各种问题兼收并蓄，统而化之。

第二篇：谈谈我国征收排污费制度并阐述其存在的缺陷及改革方向

谈谈我国征收排污费制度并阐述其存在的缺陷及改革方向

内容摘要：环境问题日益严重，可持续发展、生态平衡已成为全球问题。排污收费制度在我国已经实行30多年，对控制污染取得了良好的成绩，但是也出现了很多问题。本文对我国的排污收费制度进行分析，指出了现行制度的不足，并提出了排污收费制度改革与完善的建议与措施。

关键字：排污收费 理论基础 问题 改革

排污收费制度是环境法律制度的重要组成部分，该制度对于控制污染、实现环境与经济的协调发展具有重要的意义。但是，随着近年来我国经济体制改革的深入、市场日趋完善，这项制度在立法上已经落后，在实施过程中暴露出众多的不足之处。对于此，大部分人认为排污收费制度已经不适合我国当前市场经济的需求，应当全面的改为排污税收制度。然而，根据我国的现实情况，目前排污收费制度在我国继续实施还是很有必要的，因为我国实行排污税的时机还尚未成熟，况且排污税收体系的建立需要一个较长的时间，注定将是一个循序渐进的过程。因此，改革排污收费制度并继续保证该制度在我国实施的同时，对个别收费项目进行排污收税的试验，是适应我国国情并且不乏前瞻性的正确做法。一．排污收费制度的含义

排污收费制度，也被称为征收排污费制度，是指国家环境保护行政主管部门对向环境排放污染物或者超过国家或地方排放标准排放污染物的排污者，按照所排放的污染物的种类、数量和浓度，征收一定的费用的一套管理制度。它是运用经济手段有效地促进污染治理和新技术的发展，使污染者承担一定污染防治费用的法律制度，是“污染者负担”原则的具体体现。

二．排污收费制度的理论基础

（一）环境资源价值理论

环境是人类生存的基本条件，也是社会发展的物质资源。当今世界，随着人口的增长和社会生产力的发展，对环境资源的获取越来越大，因而，环境资源的有限性表现得日益突出。虽然环境资源具有稀缺性，但在人们环境意识不高的情况下，对环境资源的开发和利用是毫无节制的。超出环境承受能力地开发和利用环境资源就会形成环境污染和生态破坏，受到环境的惩罚。环境资源是归国家所有的公共物品。因此，它不能严格地划分所有权或使用权，只能为在这个环境生存的群体所共有。基于环境资源的稀缺性，这种公共物品应实行有偿使用。

（二）外部不经济性

在生态环境保护活动中，外部性是指某一经济活动主体对他人和环境造成了影响而又未将这些影响计入市场交易的成本或价格之中。例如，空气是公共物品，工厂向其排放污染物而排污并未构成生产成本，被污染的个人和企业却蒙受了损失，这样就形成了生产企业私人成本与社会成本的差异。由于这种差异没有反映在生产企业的成本上，便构成了私人经济活动产生的外部成本，即外部不经济性，它是排污者忽视环境保护即不愿意在环境保护方面投资的内在原因。将外部性概念引入环境领域，是为了寻找促使其外部成本内在化的有效方式，以解决日益严重的环境问题。

（三）污染损害的补偿理论

环境恶化实际上是环境资源的过度利用，其原因是环境资源的使用费未进入生产成本核算。私利的个体行为不会去保护这种公共物品，而是任意滥用。因为没有任何使用者会主动限制自己使用这些免费的环境资源或改善资源状态。尽管收费不能真正反映补偿环境资源的价值，但这种补偿作用可使环境资源使用者改变排污行为，有效利用资源。政府可以通过调节环境资源的补偿费用，让生产者在选择自己利益的时候，将环境资源的费用考虑进去，使环境问题的外部不经济性问题内部化。三．排污收费制度存在的问题

由于目前我国所处的发展时期、基本国情和科学技术水平等各方面的限制因素,我国的排污收费制度目前仍存在着诸多问题。

1.征收标准仍然偏低，征收阻力大。现行标准普遍低于正常的污染处理费，因而产生了用交排污费购买“污染权”或“破坏权”，企业重生产轻污染治理的不正常现象。这主要是我国经济的发展相对仍处于主体地位，制定的排污费用标准要相应地考虑企业的承受能力，同时又要顾全经济发展，这就给环境保护工作留下了隐患。

2.征收标准缺乏灵活性。统一排污收费标准的目的是为了在整体上维护我国的环境状况，出发点是好的。由于我国东、西部之间，沿海与内地之间的社会经济发展不平衡，一味地坚持一个标准或者规定地方只能制定更严格的收费标准，可能会导致有的不发达或欠发达地区收费难；发达的地区收费相对又低，起不到应有的效果。制定出符合东西部实际发展情况的收费标准是正确的选择。3.征收项目不全。虽然2003年出台的排污费征收管理办法已经增加了污染因子数，但是仍有一些常见的污染物没有被纳入征费的范围内。比如，汽车尾气污染、家庭生活污水、放射性污染物等等。

4.征收程序复杂，征收成本高。现行排污费征收条例规定，排污费征收程序是每个月或每季都要分别向排污者送达核定的污染物排放种类、数量通知书和缴费通知单。大的城市须收取上万家单位的排污费，如果全部按程序发送通知书，需要大量的人力、物力，而且多数通知书要通过邮政部门挂号、特快送达，即使部分小单位每季度的排污费只有十几元也要开销同样的邮费，大大增加了收费成本开支。四．排污收费制度的改革建议

（一）改革的目标

1.改善环境质量

改善环境质量是首要和根本的目标，因为排污收费政策的实施最直接和最根本的动机就是改善环境质量。环境质量是否改善及改善的程度，是评价排污收费制度是否完善的基本指标。

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2.促进税制改革

环境税首要的功能是调节功能，即从经济手段的角度为在短期内有效遏制污染物排放的数量，促进资源和能源的节约使用，改变经济增长方式和消费模式提供经济动力。而引入环境税一定会影响到现在的税收体制，为税制改革起到示范和促进的作用。

3.提高政府效率

我们进行排污收费制度改革的目标是为了降低环境治理的成本，提高效率。而效率是通过收益与成本的对比来衡量的，成本中政府的管理成本以及企业和个人的奉行成本是两个重要的方面。随着市场经济体制的不断完善，政府效率的提高与政策工具的选择息息相关。政府只需要制定出适合本国国情的制度，在制度实施中让市场机制自动发挥作用，来达到政府预先设定的目标。较之以往大量使用行政管制手段、政府面面俱到的做法，这本身就体现了政府管理水平和效率的提高。

（二）改革的建议

现实证明经济发展水平与环境问题的出现有很大的相关性，某种程度上存在着一定的矛盾和冲突。环境保护是经济、社会和谐可持续发展的重要组成部分，在环境要求不断提高，环境保护压力逐年加大的情况下，应当从环境保护角度来审视我们的政策措施，不断完善和改进，使之逐步适应发展需要，做到与时俱进。

1.创新改革排污收费理论。创新改革排污收费理论应明确排污收费是政府管理手段的延伸，征收排污费主要目标是促进排污单位加强经营管理和技术革新，节约和综合利用资源，积极治理污染，减少污染物排放。必须科学把握其经济调整职能和监管职能的协调统一。2.完善环境管理制度。首先实行排放污染物总量申请收费制度。该项制度的改革，其核心就是排污单位通过排放污染物总量申请，同时缴纳相应费用，取得环境容量或资源的使用权，也就是根据本地区环境容量、污染控制目标核定本地区或区域污染物排放总量，向社会、排污单位发布公告。排污单位根据自己的需求，在规定时间内，向当地环保行政部门提出申请。环保部门根据各排污单位申请的污染物排放总量，进行审查、核定、分配、批准、发证，同时收取核定许可排放总量的开户费和排污费，不足部分及增减变更可以通过市场运作进行污染物排放总量交易。其次，由被动征收转变为主动纳费。由于排污单位在申请排污总量或环境容量使用权时即缴纳排污费，否则排污者将得不到环境容量使用权，无法投入运行，污染物也就不得进入环境，这使排污费从被动征收转变为排污者主动缴纳。环保部门只要设立一个排污收费服务窗口，只需几个人，通过坐地办公即可解决大量收费问题，将大量的人力、物力从繁杂的征收事务中解脱出来，有效地解决了行政执法成本高的问题。

（三）科学制定和规范标准。收费标准不是不变的常数，应该与社会、经济、生态环境、科学技术水平相适应，不断摸索科学决策，建立适应市场机制适应治理成本的排污费征收标准。通过对各类主要污染物的治理进行成本调查，确定排污收费的费率，并兼顾地区差异，根据环境容量和管理效果及企业的承受能力逐步实施到位，实现排污收费从静态收费向动态收费的转变。

（四）建立排污核算、效能评查体系。要以减排量为约束性目标，实行污染总量控制、限额排放和配额交易，引入排放绩效指标，实现对环境容量资源的有效配置。在采取基本收费的同时，实行附加收费。对于超标排放和超总量排污实行附加费政策；对新增或超总量申请实行附加费政策；对重点保护区域、流域实行附加费政策；对未完成总量削减任务或控制地区实行附加费政策等。通过效能评查和收费的双轨制来规范排污工作。

（五）加强排污费征收使用管理。一方面要扩大排污费实际征收面，在继续重视废水、废气排污费征收的同时，加强对固体废物及危险废物排污费、噪声超标排污费的征收；另一方面要健全排污费征收稽查制度，坚决杜绝重复收费，堵塞在排污申报、核定、收缴过程中的征收漏洞，确保排污费及时足额征收；同时要规范和严格执行“收支两条线管理”制度，确保排污费专款专用。

（六）加强预算监督管理。由于排污总量申请收费制度实现了源头管理，排污单位在申请时考虑到发展需要，不愿意少申请，尽可能自觉主动地如实申报，同时由于对总量申请的担心，会主动地向环保管理部门提出或提供说明或账目审查，并能有计划地纳入到生产经营成本核算，做到事前按计划设置，自动、公平发挥作用，转变了事后按情节决定收费额造成的无序混乱现象，也从制度上彻底地、有效地转变事后收取排污费是罚款的错误理解，环保管理部门也便于总量管理的统计和预测，排污单位和管理部门对排污总量都能说得准、说得清，道得明。同时，也能做到公平、公正、透明，便于公众监督、行政监督、法律监督，形成有效地监督体系，把这项工作落到实处。五．结语

排污收费制度实施30年来，对于提高全民环境意识，筹集污染治理资金，促进企业污染治理、技术进步，加强环境保护队伍的自身建设，强化环境执法，推动环境保护工作的全面展开都发挥了十分重要的作用。因此收费制度不能轻易舍弃，作为环境污染控制与发展、保护之间关系调整的关键要素，是至关重要的一个方面，只要我们不断完善和改革，就能把各种问题兼收并蓄，统而化之。

第三篇：排污费征收规范

排污费征收规范

一、排污收费依据

（一）排污收费法律

1、《中华人民共和国环境保护法》第四十三条

排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照国家有关规定缴纳排污费。

2、《中华人民共和国水污染防治法》第二十四条

直接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照排放水污染物的种类、数量和排污费征收标准缴纳排污费。

3、《中华人民共和国大气污染防治法》第十四条

国家实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度，根据加强大气污染防治的要求和国家的经济、技术条件合理制定排污费的征收标准。

4、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十六条

产生环境噪声污染的单位，应当采取措施进行治理，并按照国家规定缴纳超标准排污费。

（二）排污收费法规

5、国务院《排污费征收使用管理条例》（国务院第369号令）

6、国家计委、财政部、国家环保总局、国家经贸委 《排污费征收标准管理办法》（国家计委、财政部、国家环保总局、国家经贸委第31号令）

7、财政部、国家环保总局《排污费资金收缴使用管理办法》（财政部、国家环保总局第17号令）

8、财政部、国家发改委、国家环保总局《关于减免及缓缴排污费等有关问题的通知》（财政部、国家发展和改革委员会、国家环保总局财综[2003]43号）

9、环境保护部办公厅《关于排污申报与排污费征收有关问题的通知》（环办[2014]80号）

10、重庆市排污费征收管理程序及办法

二、排污收费程序

1、排污申报：排污者在每月或每季结束后７个工作日内向负责其排污费征收管理的环境监察机构进行申报，同时提供与污染物排放有关的资料。建设施工单位必须在动工15个工作日前办理排污申报登记手续。

申报对象：直接向环境排放污染物的单位和个体工商户。

《中华人民共和国环境保护法》第四十五条“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。”《重庆环境保护条例》第三十三条“向环境排放废水、废气、噪声、辐射等污染物的单位和个体经营者和工业固体废物、危险废物的产生者（以下简称排污者），应当按规定的内容和时限如实申报。”。

申报内容：《排放污染物基本信息申报表（试行）》和《排放污染物动态申报表（试行）》

2、排污费核定。接到申报20个工作日内，环境监察机构进行审核核定，送达《排污核定与排污费缴纳决定书》，并予以公告。

环境监察机构根据监测数据、排污单位的排污申报、日常现场监督监察记录及有关资料，核定各排污单位的实际排污量。环境监察机构应当依据《排污费征收使用管理条例》，按照下列规定程序对排污者排放污染物的种类、数量进行核定：

（1）排污者按照规定正常使用国家强制检定并经依法定期校验的污染物排放自动监控仪器，其监测数据作为核定污染物排放种类、数量的依据；

（2）具备监测条件的，按照国家环保总局规定的监测方法监测所得的监督监测数据；

（3）不具备监测条件的，按照原国家环保总局规定的物料衡算方法计算所得物料衡算数据；

（4）设区市级以上环境监察机构可以结合当地实际情况，对餐饮、娱乐、服务等第三产业的小型排污者，采用抽样测算的办法核算排污量。

3、依法征收。排污者接到决定书7个工作日内，到指定的商业银行缴纳排污费。排污者对核定结果有异议的，自接到决定书之日起7个工作日内，可以向发出通知的环境监察机构申请复核；环境监察机构应当自接到复核申请之日10个工作日内，作出复核决定；也可在接到决定书之日起60日内向重庆市环保局或秀山县人民政府申请复议，或在6个月内直接向秀山县人民法院起诉。

对逾期未缴纳排污费的，环境监察机构从逾期未缴纳之日起15个工作日内向排污者下达《排污费限期缴纳通知书》，责令其限期缴纳，并从滞纳之日起加收2‰的滞纳金。环境监察机构在决定书送达之日起6个月内下达《督促履行义务催告书》，拒不缴纳的，在《排污核定与排污费缴纳决定书》送达之日起9个月内将应缴纳排污费金额及滞纳金一并移交法院强制执行。

4、对限期催缴无效者，进行行政处罚。参照《排污费征收使用管理条例》第二十一条规定“排污者未按照规定缴纳排污费的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期缴纳；逾期拒不缴纳的，处应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令停产停业整顿”。

5、环境监察机构根据《一般缴款书》回联和《排污核定与排污费缴纳决定书》，核对每一笔排污费缴库金额。

三、排污费立案查处

1、立案。环境监察机关对排污者违反排污费征收管理规定的违法行为，在7个工作日内进行立案。

2、调查取证。收集《调查询问笔录》、《排污核定说明》、《排污核定与排污费缴纳决定书》、《排污核定与排污费缴纳决定书送达回执单》、《排污费限期缴纳通知书》、《排污费限期缴纳通知书送达回执单》。

3、告知、听证。案件调查终结，环境监察机关依法发出行政处罚告知书或行政处罚听证告知书。应当告知当事人有关事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利。在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。

4、制作并送达行政处罚决定书。

5、履行或强制执行。

（一）处罚履行完毕，结案归档。

（二）对逾期不履行行政处罚决定的，申请法院强制执行。《行政强制法》第五十三、五十四条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”

催告书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。

根据《行政强制法》第五十五条规定申请法院强制执行需要提供

（一）强制执行申请书；

（二）《排污核定说明》、《排污核定与排污费缴纳决定书》等排污费的核定、缴纳通知等相关材料和送达回证等;

（三）行政机关的催告情况，环境监察机构在申请强制执行前依据《行政强制法》第五十四条提前履行催告程序，《督促履行义务催告书》及送达材料；

（四）其他立案时需要提交的申请主体及被申请执行人相关主体性质的材料。申请人的组织机构代码证、法定代表人身份证明等，被申请企业的相关工商注册信息等法院要求的其他材料。

第四篇：排污费征收流程图范文

排污费征收流程图(一)申报阶段

排污者必须在每年1月15日前向环境监察机构申报正常作业条件下的排污情况，按要求填报《排污申报登记表》，并提供必要的资料。

新建、扩建、改建项目，应当在项目试生产前3个月内办理排污申报手续。在城市市区范围内，建筑施工过程中使用机械设备，可能产生环境噪声污染的，施工单位必须在工程开工15日前办理排污申报手续。

排污者申报、登记后，当排污者排放污染物需作改变或者发生污染事故等造成污染物排放经济变化的，必须分别在改变3日前或变化后3日内填报《排污申报变更登记表》，说明变更原因，履行变更申报手续。

(二)审核阶段

环境监察机构应当按照国家规定强制检定的污染物排放自动监控仪器数据、监督性监测数据或物料衡算数据对排污者填报的《排污申报登记表》进行审核。经审核，符合规定要求的，环境监察机构向排污者发放经审核同意的《排污申报登记表》;不符合规定要求的，责令排污者限期补报;逾期未报的，视为拒报。

(三)排污量的核定

环境监察机构应在每月或每季度终了后10日内，依据《排污申报登记表》，结合当月或当季的实际排污情况，核定排污者排放污染物的种类、数量，并向排污者送达《排污核定通知书》。

排污者对核定结果有异议的，自接到《排污核定通知书》之日起7日内，向发出通知的环境监察机构申请复核;环境监察机构应当自接到复核申请之日起10日内作出复核决定，并将《排污量申报登记复核通知书》送达排污者。

(四)征收排污费

1、排污费按月或按季度征收。

2、环境监察机构根据排污量申报登记核定结果和排污费征收标准计算确定排污费，并将排污者的名称、收费时段和收费数额予以公告。

3、排污费数额经环境监察机构确定、复核后，由环境监察机构向排污者送达《排污费缴纳通知单》。

4、排污者应当自接到《排污费缴纳通知单》之日起7日内，到指定的商业银行填写“一般缴款书”缴纳排污费。排污者在规定的期限内未足额缴纳排污费的，由收缴部门责令其限期缴纳，并从滞纳之日起加收2‰的滞纳金;逾期拒不缴纳的，处应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令停产停业整 顿。

(五)排污费减缴、免缴、缓缴。

排污者因不可抗力遭受重大经济损失的，可以向有审批权限的上级环保部门申请减半缴纳排污费或者免缴排污费;排污者因未及时采取有效措施，造成环境污染的，不得申请减半缴纳排污费或者免缴排污费。排污者因有特殊困难不能按期缴纳排污费的，自接到排污费缴纳通知单之日起7日内，可以向发出缴费通知单的环境保护行政主管部门申请缓缴排污费;环境保护行政主管部门应当自接到申请之日起7日内，作出书面决定;期满未作出决定的，视为同意;排污费的缓缴期限最长不超过3个月。批准减缴、免缴、缓缴排污费的排污者名单由受理申请的环境保护行政主管部门会同同级财政部门、价格主管部门予以公告，公告应当注明批准减缴、免缴、缓缴排污费的主要理由。

内部机构工作职责

监察中队工作职责

一、负责所管辖区内所有企业、排污单位的污染物排放情况及污染防治设施运行情况、排污许可证使用情况，按规定频次进行现场监察，并填写环境污染设施检查记录。

二、负责对县环保局审批的建设项目进行现场监察。

三、负责对县政府、县环保局下达的限期治理项目进行现场监察。

四、对辖区内破产（自然停产）、停产单位按规定进行现场监察，填写污染现场检查台账。

五、负责管辖区域内废水、废气、废渣、噪声等排污费、超标排污费以及排污费有关的经济处罚款项的征收与催缴，完成排污收费指标任务。

六、负责对缴费单位因停产、检修等原因需要减免排污费而进行的现场调查、核实、拿出处理意见，经大队长批准后，办理其减免手续。

七、负责所管区域内企业排污申报并汇总上报大队。

八、完成大队长交办的临时工作。岗位工作职责

监察中队长工作职责

一、负责监察中队全面工作，落实监察中队工作职责。

二、熟悉国家及地方环境保护法律、法规，组织本中队人员完 成环境监察和征费任务。

三、负责组织本中队人员进行政治、业务学习，检查、督促工作完成，负责本中队人员考勤。

四、负责安排每月所管辖区内的现场监察和收费工作，每月底将现场监察、排污收费、处罚等情况交在大队办公室汇总。

五、负责提出对污染进行监督性监测计划并报大队办公室。

六、审核本中队的征费通知单下发并保证无差错。

七、负责组织本中队人员对辖区内缴费单位因故停产、检修的现场核实工作，并拿出具体意见报大队长。

八、完成大队长临时交办的其他工作。

监察员工作职责

一、认真学习和宣传国家和地方有关环境保护法律法规，并贯彻执行。

二、熟悉掌握辖区内各排污单位污染源和治理设施的详细情况。

三、对辖区内各污染单位的污染治理设施运行情况现场监督检查，并做好检查记录。

四、监督检查辖区内建设项目“三同时”执行情况、限期治理项目完成情况、排污许可证执行情况及其他环境管理制度的执行情况，做到认真检查、登记，有问题及时反馈。

五、做好辖区内排污费的核算、征收工作。

六、完成上级交办的临时工作任务。环境监察工作程序

征收排污费工作程序

一、排污申报

各中队负责按排污申报表的要求，责令辖区内的排污单位，按《排污申报表》要求，在规定期限内申报其排放污染物的情况。

二、排污量核定

1、大队办公室拟定排污收费污染源监督性监测计划，报大队长审查后，经局领导批准，由县环境监测站组织实施；

2、根据监测数据、排污单位的排污申报、日常现场监督检查记录及有关资料，由监察人员核定各排污单位的实际排污量。

三、核算排污费

1、按规定的收费标准和排污单位的实际排污状况，核算排污收费额；

2、根据日常现场监察情况及有关情况，核算排污费的征收额。

四、依法征收

1、制发《征收排污费通知单》，限期排污单位20日内缴纳排污 费；

2、对逾期未缴费者，除追缴排污费滞纳金外，并依法予以处罚。

五、强制执行 对超过起诉、复议期限仍不缴纳排污费和不履行有关行政处罚决定者，填写《强制执行申请书》，经大队长同意，报局领导批准后，申请人民法院强制执行。

六、解缴国库

1、按规定及时将所征收的排污费全额解缴国库；

2、按规定应上交上级环保部门的排污费，应分级解库或交由上级环保部门解缴国库。

七、排污费的减、缓、免

1、因排放污染物种类、数量或浓度发生变化而需要减免排污费的，由缴费单位提出申请，经监察人员核实后，报请大队长批准后，按规定予以减免；

2、对因排污单位经济状况不佳等因素，环境监察人员现场核实，报请局领导批准，在批准的缓缴期间内，不再征收滞纳金。

八、总结归档

征收排污费过程中的一切文件材料、票据等每月25日前，行政处罚结案后3日内，按规定交由大队归档。

污染源监察工作程序

一、计划管理

1、按重点、一般污染源名录制定监察计划；

2、对重点污染源，现场监察每月不少于1次；

3、对一般污染源，现场监察每季不少于1次；

4、特殊情况，随时进行现场监察。

二、现场监察

填写现场监察报告单，出现异常情况，及时处理，必要时，现场监察人员填写《环境监测申请单》，报局领导批准后，通知市环境监测站进行采样分析。

三、工况调查

1、检查环保设施运行及管理情况；

2、检查生产及工艺状况；

3、查阅现场技术资料与运行记录；

4、询问现场操作人员及有关管理人员；

5、现场取证；

6、如实记录现场查访情况。

四、视情处理

1、对超标排放污染物的单位，通知所管单位对其依法征收超标排污费；

2、对违法情节轻微、尚不构成行政处罚的，发《改正环境行政违法行为通知书》，限期改正。

3、对严重违法或逾期未改正的，按《环境保护行政处罚程序》执行。

五、定期复查

对异常情况定期进行复查。

六、总结归档

1、按月总结监察情况，注明发现的问题和处理意见；

2、将所有检查记录、统计材料分类整理报大队统一归档。

污染防治设施监察工作程序

一、收集信息

1、与局内有关股室沟通，及时收集污染防治设施的相关信息；

2、从日常现场监察工作中收集信息；

3、根据群众举报收集信息。

二、分类归档

1、建立辖区内废水、废气、固体废弃物、噪声等污染防治设施目录；

2、规范企业污染防治设施运行情况的月报制度；

3、分设立企业污染治理设施运行专项档案。

三、现场监察

1、对重点污染源污染防治设施，现场监察每月不少于1次，填写《环保设施现场检查记录》；

2、对一般污染源污染防治设施，现场监察每季不少于1次，填写《环保设施现场检查记录》。

四、视情处理

1、对超标排污的，由分管中队按规定征收超标排污费；

2、对不正常的，责令恢复正常运行，并视情予以处理；

3、对擅自停运或拆除的，污染物超标准排放的，除加倍征收排污费外，按照《环境保护行政处罚程序》予以处罚。

五、总结归档

1、按年总结，注明其运行率、处理率、达标率；

2、按监察报告的有关规定向上级部门报告设施运行率、处理率、达标率；

3、所有记录、材料分类统计，整理报大队统一归档。

建设项目 “三同时”监察工作程序

一、收集信息

1、加强与项目股沟通，及时收集建设项目审批、验收相关信息；

2、从日常现场监察工作中收集信息；

3、根据群众举报收集信息。

二、监察频次

现场监察每月不少于一次。

三、监察内容

1、听取建设单位的情况介绍；

2、环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表是否报批；

3、建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺流程是否发生重大变化，如有重大变化的是否报批；

4、建设项目施工现场是否符合环境影响评价的规模要求；

5、是否执行“三同时”制度；

6、试运行是否有批复文件；

7、是否按照规定要求验收；

8、是否依法足额缴纳排污费。

四、视情处理

1、对已投入生产或使用的，污染物超过排放标准的，加倍征收排污费；

2、对企业违法行为，按照《环境保护行政处罚程序》依法予以处理。

五、定期复查

对异常情况监察人员必须十五日内进行复查。

六、总结归档

每季度末将有关记录、材料按项目立卷上报大队统一归档。

限期治理项目监察工作程序

一、收集信息

1、环保系统内部沟通。

2、日常现场监察工作中收集。

二、监察频次

现场监察每月不少于一次。

三、现场监察

1、听取治理情况介绍；

2、现场检查限期治理计划落实情况，重点检查资金情况、工程进度情况等；

3、填写《现场监察通知书》；

4、对异常情况，提出处理意见，报监察大队。

四、视情处理

对逾期未完成治理任务的，加倍征收排污费并依法予以处罚。

五、总结归档

1、按项目立卷归档，注明发现的问题和处理意见。

2、所有记录、材料分类归档。

排污许可证监察工作程序

一、收集辖区内发放的正式或临时排污许可证的有关资料。

二、按《环境现场监察工作制度》制定监察计划。

三、现场监察

1、是否持证排污；

2、计量装置运行情况；

3、是否超量排污。

四、视情处理

1、正常；

2、异常；

对无证排污或超量排污的，依法征收排污费，并按照《环境保护行政处罚程序》依法予以处罚。

对计量装置运行异常的，责令限期恢复正常。

五、总结归档

1、按月总结监察情况，注明发现问题和处理意见；

2、所有记录、材料分类归档。

现场环境监察工作制度

一、根据国家、省、市有关法律、法规的规定以及县环保局的委托，县环境监察大队负责对重点污染源、重点行业污染源、县政府下达的限期治理项目、县环保局负责审批的建设项目及县辖区排污单位等进行现场检查，对检查过程中发现的环境违法行为进行调查取证并提出处理意见。

二、现场环境监察主要对排污单位的以下情况进行现场检查并做出处理：

(一)执行建设项目环境保护管理规定的情况；(二)限期治理进展情况；

(三)污染物产生、排放及转移情况；(四)污染防治设施运转和管理情况；(五)排污申报和排污许可证情况；(六)缴纳排污费情况；(七)履行限期整改和行政处罚决定情况；(八)污染事故和污染纠纷情况；

（九）其他需进行现场监察的情况。

三、现场环境监察包括定期监察、专项监察、专案监察、日常巡查等形式。

(一)定期监察

各中队根据排污单位的有关资料制定现场环境监察工作计划。

1、对COD国控重点污染源中的污水处理厂和SO2国控重点污染源，每月现场监察不少于1次。

2、对审批的建设项目中的工业污染型项目，每月现场监察不少于1次；其余项目每季度现场监察不少于1次；对生态影响类项目，视情况进行现场监察。

3、对省、市、县政府下达的限期治理项目每月现场监察不少于1次。

4、对试运转期间的污染源（即建设项目、限期治理项目），每月至少监察一次防治污染设施运行情况。

5、对征收排污费企业的现场监察每季不少于1次。(二)专项监察。根据环境保护工作的实际需要，配合人大、政府、环保局的执法检查、专项行动，对污染严重的区域和流域、重点污染行业、重点环境违法行为进行现场监察。

(三)专案监察。根据领导批示、其他部门移送、群众投诉和新闻媒体报导等，对具体排污单位和具体污染事件进行现场监察。

（四）日常巡查。对饮用水源保护区、自然保护区、风景名胜区等环境敏感区进行不定期的巡视检查，发现违法行为及时查处。

四、现场环境监察必须遵守环境监察人员行为规范和环境监察工作程序的要求，充分发挥各监察中队的主观能动性，形成合力，共同打击环境违法行为。

第五篇：谈谈关于我国土地征收制度发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

谈谈关于我国土地征收制度

谈谈关于我国土地征收制度 作者 王卫洲

1、土地征收概述。

土地征收简称为征地，是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序，在符合法定条件的前提下将农村集体所有的土地征为国家所有的所有，并对被征地的集体经济组织、集体土地使用权人予以补偿的行为。

在我国，有关土地征收及补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，该条例确立了“租用、征用或者以其它土地交换”的初级形式，后几经发展完善，但一直沿用“土地征用”这一名词，对土地征收及补偿制度大多也只是原则性的规定。我国《宪法》和《土地管理法》2004年修正或修改前，没有区分“征收”和“征用”的不同，统称“征用”。从实际内容看，《土地管理法》既规定了农民集体所有的土地“征用”为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，将第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念，明确了征收和征用两种土地流转方式，为今后农村土地征收及补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保障。8月28日，《土地管理法》也对相应条款作了同样修改，我国的土地征收及补偿制度正逐步得到完善。

但是近年来一些文件、报告时常混用“土地征收”和“土地征用”两个概念，主要原因是实践中人们还存有模糊认识，认为二者没有实质区别，只是表述不同。实际上，二者的含义是不同的，征收的法律后果是土地所有权的改变，土地所有权由农民集体所有变为国家所有；征用的法律后果只是使用权的改变，土地所有权仍然属于

农民集体，征用条件结束需将土地交还给农民集体。简言之，涉及土地所有权改变的，是征收；不涉及所有权改变的，是征用。

2、土地征收的特点。

（1）强制性，土地征收是一种行政行为，在土地征收法律关系中，由有权的国家机关代表国家来行使，征地方与土地被征收的集体组织的地位是不平等的，在符合法定条件的前提下，行政机关按照法定的权限和程序征收土地，无需被征收土地的所有人同意。国家征收土地作为一种行政行为，被征收土地的集体组织必须服从。（2）行政性,土地征收行为并非基于双方的自愿和一致的民事行为，而是有权行政机关行使其职权发生法律效力的行为。有人认为土地征收属于国家行为，这种观点是不确切的，土地征收和其他行政行为没有区别都是由行政机关行使法定的职权的行为，国家行为是不可诉的，征地属于行政行为，可以对其申请行政复议和起诉。（3）公益性，土地征收是国家为了公共利益的需要。大多数学者认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益，公共利益的需要是国家依法征收土地的唯一原因。

（4）土地征收必须以补偿为必备条件。国家在征收农民集体所有的土地的同时，应当对被征地的农民集体和享有集体土地使用权农民进行补偿，的应当保障被失地农民基本生活水平不因征地下降。

3、目前的土地征收存在的问题。

随着我国经济的高速增长，我国各地掀起投资热潮，城镇周边的大量耕地被占用，变成了开发区和商品房。这股“圈地”的热潮给我国带来了一些经济和社会问题。中国国土资源部执法监察局负责人郭宝平先生介绍说： “（非法占有土地）主要是指违规设立开发区，大量圈占土地。目前，全国的开发区（面积）比现有城镇建设用地的总面积还要多。有些地方（政府还）滥用征地权，大量征地，造成农民的利益受到侵犯、社会不稳定。”据介绍，在我国的一些地方，大片的耕地被以各种名义征用，而一些失去土地的农民得到的经济补偿却很低。郭宝平先生指出，由于目前中国对地方政府官员的考核普遍以经济和财政收入增长为主要标准，一些地方政府官员为了出“政绩”而盲目设立各种不必要的开发区，或开工建设重复性投资项目，这是当前中国出现圈地热潮的根本原因。

由于地方政府热衷于征收土地，导致了一系列严重的后果，最为突出的是农民与政府的矛盾，土地征收引发 2 的群体性案件迅猛增长，据了解，2007年，国土资源部受理的涉及农村征地纠纷的来访为887起3157人次，其中因安置补偿问题来访的为776起2757人次，分别占87.49%、87.33%。群众反映强烈的问题主要包括：一是补偿标准偏低；二是违法征地；三是在占地过程中存在暴力行为。

据介绍，2006年1至11月，中国共查处土地违法案件7.74万件，清理非法占用土地1万多公顷，然而土地征收的数量并没有减少，反而在上涨。

笔者以为目前，我国土地征收存在以下严重的问题和弊端。

（一）土地征收程序不规范。

由于片面的追求政绩，以及部分地方领导受经济利益的驱动，加之土地征收属于行政行为具有强制性的特点，部分地方在征收土地的时候没有全部依照甚至完全没有依照法律规定的权限和程序，在笔者的执业过程中，当事人咨询以及我承办的案件中，60%以上的征地行为存在少批多占、未批先占的行为；90%以上没有依照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》履行失地农民知情确认程序；80%以上在征地规程中没有依照《国土资源听证规定》组织失地农民参加听证，此外征地补偿标准偏低、截留征地补偿款、以租代征、越权审批、占地过程中滥用公检法部门等现象也非常严重。另外，发生纠纷后部分地方政府组织人员截访，法院对于农民的起诉以各种借口推脱不予受理，并不做不予受理的裁定。致使失地农民的权利受到侵犯后连最起码的司法救济权都受到侵犯。这些行为严重的影响了社会的和谐，在部分地方甚至出现了群体性事件。

（二）征地补偿标准偏低且补偿对象不一致，部分地方截留征地补偿。

征收土地补偿标准时按照《土地管理法》的规定来执行的，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。作为征地补偿的主要部分土地补偿费、安置补助费都是按照土地年平均生产值的倍数来确定的，而不是由国家（政府）和农民协商或按“市价”补偿。也就是集体所有的土地没有按照市场应当有的价格来实现其价值。由于《土地管理法》规定的只是一个原则性的规定所以地方政府在法律规定的框架内会自己制定本区域的补偿办法，所以出现了各地的补偿款分配不一致的现象，如山西省明确规定了将土地补偿费的80%支付给失地农民，但是贵州省可能未作这样的规定，区县政府、国土资源局和村委会有可能会支付该部分款项给失地农民，也有可能不予支付。此外各个地方对于有特殊情况的农民如出嫁女、外迁户等给予的补偿 3

都不一致。最为严重的是部分地方政府截留农民的征地补偿款，损害了农民的合法权益。

按照我国法律的规定，征地补偿和安置补助的原则是保证被征地农民的生活水平不因征用土地而降低。征用土地后通过补偿和采取各项安置措施，要使被征地单位的农民的生活水平达到征地前的生活水平。如果达不到，应当采取相应的措施，包括提高补偿标准，最高能提高到30倍。这样即使存入银行，按目前的利率也可以保证农民的收入高于被征用土地之前的水平。如果30倍仍然不能保证被征地农民的生活水平不因征用土地而降低就应该由国务院批准继续提高，但是事实上这种在征地补偿安置方案确定后再提高补偿标准的，是很少的。

（三）公共利益的界限模糊，大量占地不属于公共利益需要。

土地征用是国家或政府为了公益目的而抵偿取得非国有土地和个人土地的行为，行政征用权的行使仅限于公益目的虽然《宪法》《土地管理法》《物权法》国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。但却没有明确何为公共利益，如何确定公共利益。这就导致国家的土地征收权事实上不受限制的情况，造成权力滥用。据调查在我国现有的征地中80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的而非公共利益，一些地方在片面追求经济发展和“政绩工程”的促使下，滥用土地，把大量的农用地转化为城市用地和工业用地，造成了土地资源的严重浪费。

（四）存在大量的非法占地现象。

土地征收属于行政行为，无论如何它根本上是依据法律来实行的，但是由于征地报批的时间较长、程序比较繁琐、审批比较严格的原因，部分地方利用各种各样的方式回避正规的征收程序，采取如“村改居”“城中村改造”“以租代征”“集体建设用地流转”等等各种各样的方式，非法占用农民集体土地，这种没有没有任何法律依据占地的行为属于非法占地。

综上，我国土地在制度上和时间上存在很多严重的问题，现在国务院、国土资源部以及其他高层国家机关对此已经很重视，对于土地违法行为的查处力度也在逐步的加大，相信这些问题终会的到解决。作为一名土地律师，笔者希望本书对于这些问题的解决能够有所帮助。

4、对土地征收纠纷的分析和对策

为防止土地问题的大量出现国家采取了很多措施来保障农民权益的实现，如建立征地补偿标准协调裁决机 4

制，征收土地确保农民之请确认、开展百日行动查处违法占地、健全严格征地审查报批程序、制定土地区片最低价等，这些措施使农民权利保障得到进一步的深化细化，但是并没有减少土地纠纷的发生，相反在农民土地维权行为反而比以前增加，不少地方政府解决这类问题的靠的是“公检法”，这种方法不但没有解决问题反而使矛盾更加的激烈。

土地问题为何愈演愈烈而且难以制止呢，大部分学者认为应当归根于征收土地过程中土地审批及实施的违法，对此笔者持不完全同意的态度。大部分地区在征收土地过程中确实存在很多的违法情节，如征收土地知情确认程序没有认真履行在报批中呈报材料一书四方案过于的简单不符合要求；土地征收后没有依法公告和履行登记程序；没有按照国土资源听证规定召开听证会听取群众的意见；打着公共利益的旗号肆意征收集体土地；截留征地补偿款；或者未批先占、少批多占等等，严重的损害了法律的权威侵害了失地农民的利益。但是最近在国土资源部一直严格规范土地征收审批程序，在百日行动之后地方政府征收土地呈报的程序不敢严重、明显的违法，特别是截留农民征地补偿款这一行为已经大幅度的减少了，一般情况地方政府都会制定征收集体土地补偿安置的办法和征收土地补偿的区片最低价格，由于法律制度的逐步健全，截留补偿款的问题已经很少发生了，可以说很多地方征收农民土地进行的补偿是基本符合土地管理法的规定，但是土地问题根本没有得到解决，原因何在？

笔者认为地方政府在呈报和审批过程中存在违法性，对于农民属于来讲属于程序上的问题，并不是关系农民的切身利益的问题。引发农村土地纠纷的根本原因征收土地对农民的补偿标准，即土地被征收后农民能够得到多少的补偿，失去土地依靠什么来维持生活的问题。

关于现行的征地补偿依据是《中华人民土地管理法》第四十七条，该条对于征地补偿是这样规定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准 5

规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”

关于征地补偿如何分配，对于地上附着物和青苗补偿、安置补助费在法律和实际操作中没有争议，应当属于失地农民。但是对于土地补偿费我国现行法律有着不同的规定，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。” 国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定“土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。”

集体土地被征收其土地所有权属于农村集体经济组织这是没有问题的，土地管理法规定归农村集体经济组织所有也是按照土地所有权进行规定的，但是就集体财产应当如何分配并不是集体经济组织自由支配，而是必须按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则进行分配，各地省政府基本上都制定了具体的分配办法，一般情况下分配比例为8/2，即80%分配给被征地农户，20%分配给集体经济组织由其依据村规等依据进行支配。

从法律的规定和征地实践来看，这种征地补偿制度并不是按照土地的市场价格对农民进行补偿，而仅仅是对征收土地给农民造成的直接损失进行的补偿，这样的补偿制度对于农民失去土地而间接产生的一切经济损失是不予补偿的，在法学界这种补偿的原则被称之为不完全补偿原则，这种不完全的补偿制度对于农民而言极具不公平。按照宪法和法律的规定，征地是指为了公共利益依照法律规定的权限和程序将农民集体所有的土地征收为国家所 6

有，这就决定了我国征收土地的行为属于国家征收行为，而不是一种市场交易行为，不会按照标的物具有的价值来进行补偿的，即法律授权政府可以低于正常价值的标准将农民集体所有的土地变成国有，将农民正合法享有的土地使用权终止并转让到他人手中。

该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但征收土地是对财产权的剥夺，它已超越了财产权限制的范围。因此基于公共利益需要，可以地依法准许财产权的剥夺，使财产权的保障成为一纸空文。

（一）、地方政府土地财政现象严重。

在法律授权为了公共利益需要，可以地依法征收集体土地的同时。我国土地管理法第五十五条“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”即在土地出让金百分之七十属于地方政府财政，在发达地区，土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。土地收入除了增加政府预算内和预算外收入，各个部门 可以借此征收土地规费，也提高了部门的积极性。很多地方政府已经将卖地作为自己的主要财政收入，我们称之为“卖地财政”。陈锡文在接受凤凰卫视采访时披露“每年可以向农民征收多少土地是由国家根据发展规划来确定的，比如在金融危机暴发以前，正常年景下，国务院审批的对各省可以使用的建设用地大约是400万亩，其中有280万亩是要征用农民的土地。今年由于情况特殊，应对金融危机，保增长，各地的建设规模就比较大，所以今年针对这样的情况，国务院批准的建设用地总量是630万亩，其中315万亩是要征用农地的。”。其实在国家控制指标外很多地方政府为了增加财政收入大量的超标占地，未批先占的行为时大量存在的，而少批多占的行为则更为严重。

并且对于土地出让金这种不稳定的财政收入也不会纳入财政预算，这一定程度上增长了腐败现象。为追求业绩地方政府依靠卖地的收入大搞形象工程建设，导致一些地方政府为搞形象 工程大肆挥霍，甚至土地违法、腐败等现象滋长，对于这些行为农民是非常反感和愤怒的。

（二）、征地补偿款与国家土地出让金相差太大，集体土地的价值不能平等交换。

以耕地年产值来确定的补偿标准不能正确的实现土地的价值，且集体土地的使用受到了极大的限制，可以集体土地所有权是一种受限的所有权，农民集体自己无权对其进行处分，只有作为非所有人的国家才有权进行处分，这一规定一方面维护了我国集体土地的稳定，但同时也限制了集体土地价值的实现，将集体土地大量限制在农用地范围上时，以用途来确定征收土地的补偿标准实际上不符合平等公平的原则。农民在土地被征收时其得到的补偿一般在2—5万元人民币以内，但当这些土地转变为国有土地进行出让时其价格达到了几十万甚至几百万，这样的明显的差价使农民难以接受。

（三）、地方政府在征地过程中的行为与法律不一致，法律对地方政府没有产生限制作用，这进一步刺激了地方政府的占地的欲望。

物权法规定因公共利益的需要可以征收，但在现实中大量被征收的土地是用于房地产等商业用地，商业开发当然不能归类公共利益。而且在实施征地方案时地方政府对于农民的反抗往往没有足够的耐心来协调和解决。在有些地方常常会出现农民因土地纠纷采取上访、阻工等措施来抗议而受到了行政处罚甚至刑罚，公检法等专政机关成为处理人民内部矛盾的工具，在一定程度上使土地纠纷更加显得严重。

一方面地方政府大搞土地财政、一方面征地补偿不合理，同时有些地方在征地过程中采取强制征收的措施，对群众思想和民生问题没有足够的重视，使土地问题越来越显得严重。

对我国土地纠纷的处理问题，温家宝总理曾发表过观点。温家宝在承诺农民的土地经营权永远不变的同时指出，必须对那些被占用土地的农民给予应有补偿，其中“土地出让金主要应给予农民”。昨日，他在十届人大四次会议结束后举行的记者招待会上，作出如上表述。温家宝简明扼要地陈述了“坚定不移地推进改革开放”的观点。他称，中国政府面对新的任务，需要更加清醒、更加坚定、更加努力。他进一步解释，更加坚定是指“要坚定不移地推进改革开放，走有中国特色社会主义道路。”他表示，前进中尽管有困难，但不能停顿，“倒退没有出路”。英国金融时报一位记者问道，如何让中国农民更好地实现土地价值，抵御非法侵占。温家宝表示，中国农民问题的核心是土地问题，中国农村实行家庭承包经营，土地属于集体，但生产和经营权属于农民。对此，他认为，“这是一大特点，也是一大优势”。随后，他论述了如何保障农民的土地经营权。对此，他使用了一组排比句：必须实行最严格的耕地保护制度，必须保护农民对土地生产经营的自主权，占用农民土地必须给予应有的 8

补偿。土地出让金主要应该给予农民。必须依法严惩那些违背法律、强占乱占农民土地的人。

总理客简明的话语，其实已经客观的为我国土地问题解决指明了方向。结合总理的观点和当前土地问题产生的根源，笔者以为解决土地问题应从以下三个方面着手。

一、提高失地农民的征地补偿标准，改变以往以耕地年产值来确定补偿标准的原则，在征地补偿中要充分农民集体对集体土地的所有权。

二、限制征收土地的条件，建设项目使用土地的应通过政府主导和监督下与农民协商的方式处理，在协商难以解决时方可采取征收这种国家强制手段。

三、对地方政府征地进行有效的监管，严格履行征收土地审批制度，对征收集体土地的理由是否属于公共利益作为审批的重要条件。

四、土地出让金应上缴国家财政，以减少地方搞土地财政的源头，由国家建立各地失地农民保障基金，征收集体土地所得到的土地土地出让金应全部用于失地农民。