乡村关系、两委关系及宗族派性关系探析

第一篇：乡村关系、两委关系及宗族派性关系探析

乡村关系、两委关系及宗族派性关系探析——村级民主选举的视角

作者：邓斌，郭春甫，冉志 来源：《探索》2006年第3期

继党的十五大报告提出了村民自治的“四个民主”——民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村民委员会组织法成为正式法之后，党的十六大对基层民主建设进一步提出了“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”农村的村民自治继续向纵深推进，在村委会直选和自我管理方面都有了新的发展。尽管村民自治在我国农村已推行多年，并取得了一定成效，但离社会主义民主政治的目标还有很大差距，在实践中存在着许多不容忽视的问题，特别是居首要地位的民主选举制度，仍有诸多不完善的地方。村民自治作为我国农村基层直接民主的尝试，是我国基层民主的坚实基础，其实现程度如何与我国社会主义民主政治建设的进程息息相关。因此，分析研究民主选举制度在实践中的运行具有重要意义。

2005年6月，笔者所在的西南政法大学承接了重庆市哲学社会科学课题“重庆市农村村民自治的现状调查与研究”的相关研究工作，选取重庆市七个村花村、园村、绣村、桂村、鹿村、兴村、和村进行实地调研，内容涉及村民自治的四个主要议题，即民主选举、民主管理、民主决策与民主监督。在调查中，调查组成员广泛接触了县乡领导、几个村的两委委员、若干村民等。本文的分析报告主要来源于此次调查，并吸取了有关此类专题的调查报告与理论文献的精髓。

一、民主选举视角下的乡村、两委、宗族与派性关系

村民自治，简言之，就是广大农民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。村级民主选举的目的是要把村干部的选任权交给村民，让村民自主选出可心的当家人。《中华人民共和国村民委员会组织法》对选举程序作了详细的规定，如差额、村民直接提名候选人、秘密划票、公开计票、当场公布选举结果等等。在农村村民自治实践中，对选举制度有一定的影响的组织有乡镇政府、村两委、宗族派性等等，进而在此基础上形成了对选举制度产生影响的乡村关系、两委关系与宗族派性关系。

(一)民主选举视角中的乡村关系

乡村关系实际上是指乡镇基层政府的行政管理权与村委会之间的关系，也即现阶段所谓的“乡政村治”的治理格局。这种治理格局以行政“消极”换取农民积极(徐勇，2002)，使村民自治得以迅速发展，村民自治的制度架构基本形成。按照村民委员会组织法的相关规定，乡镇作为国家基层政权，对本乡(镇)事务行使国家行政管理职能，不直接管理基层社会的具体事务；村民委员会作为村民自治组织，对本村事务行使自治权。乡(镇)、村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”，而是“指导关系”。

目前，乡镇政府对村民自治活动的指导作用存在两种情况：一种情况是干预过度，即乡镇政府不适当地介入村民自治过程，如在村民委员会的选举中，仍然直接控制选举过程，指派、选派候选人，随意免去村民直接选举产生的村委会组成人员；另一种情况是指导不力，即乡镇政府对村民自治过程中出现的不正常现象，不能及时采取有效措施予以制止，对群众举报的假公开、不公正甚至违法现象不闻不问。尤其是乡镇政府对选举过程中出现的贿选、舞弊等现象的“消极行政”，极大损害了村民自治制度的推行。

我们从调查中发现，七个村庄村民对选举的积极性不尽相同。在经济发展相对较好的园村，村民对于选举积极性高，民主选举符合法定程序，并且很少有外来压力左右选举。而对于经济相对落后的兴村、和村来说，村民参与选举的积极性不高，选举程序不尽合理。

在一些关键职位的选举方面，存在一些违反村民委员会组织法原则的问题。在村委会成员选举程序方面，乡镇政府强行干涉选举集中体现在确定候选人这一环节。笔者在调查中发现，和村的村委会主任候选人并不是由海选产生的，而是直接由上级提名，并且乡镇政府为使确定的候选人能够顺利当选，派人挨家挨户做工作。对此现象，民主意识强的村民能意识到这样做是错误的，但是却敢怒不敢言，而更多的村民并没有意识到这样做是错的，似乎这是天经地义的。由于村民委员会组织法规定，村委会由村民依法直接选举产生，这使传统的乡村隶属关系丧失其合法资格。正因为如此，一些乡镇总是力图通过种种手段操纵选举，使他们认为“听话的”、有能力的人当选。

当选举过程中出现舞弊、贿选现象时，乡镇政府的干预力度不够。在与兴村几位村民的访谈中了解到他们对本届村委会选举存有疑问。其中一位是兴村的一个生产小组的小组长，同时还兼任村民代表，曾经参与过本届村长的竞选。当问及本次选举存在的问题时，他说：“村干部选举是个形式，有一些人在选举中行为不规矩，做一点小动作。这一届的村长选了两次，第一次选我们两个(竞选人)都没有(票数)过半，再选一次的时候，他的票数就比我多出好多了，而且是一夜之间的。”

这是民主选举过程的一个典型案例。实际上在村级民主选举中已经出现了贿选的现象，但是由于有的当地乡镇政府没有及时采取有力措施制止这种行为，反而采取一种漠视甚至纵容的态度，使贿选出的村干部得到了国家政权的合法性认可，从而引起群众的强烈反应。以上调查，反映了乡镇政府对村委会选举指导不力与干预过度并存的现象。村民委员会组织法相关规定已经确定了乡镇政府各自的权力运行空间。但中国传统的压力型体制(徐勇，2001)导致乡镇政府对村级事务干涉过多，许多乡镇政府仍热衷于把村委会看作是自己的下级或派出机构，习惯于以命令指挥式管理方式干涉村委会的选举。

(二)民主选举视角中的两委关系

所谓两委关系是指村支部与村委会的关系。村民委员会组织法中第三条规定了村委会与村支部的关系，规定村支部是“中国共产党在农村的基层组织，依照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。”在法理上阐释了村支部与村委会的关系是领导与被领导的关系。乡镇党委和村支部形成一种上下级关系，村支部是乡镇党委在村级的代理人。根据村民委员会组织法规定，村委会由村民直接选举产生，对村民负责，乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系。这一制度安排使村委会更多地成为村民利益的当家人，而非乡镇政府在村一级的代理人(贺雪峰，2002)。

上级党委和农村党支部之间的关系是上下级关系，是命令与服从关系，农村党支部成为村委会的领导核心；乡镇党委是乡镇政权的领导核心，乡镇政府与村民委员会之间也自然而然地从非上下级关系转向实际上的领导与被领导的上下级关系。可以认为，乡镇政府通过村支部书记这根线牵起了村委会的选举与日常管理活动。

在本次调查中，我们对几个村的两委选举做了考察。1.村支书选举模式

在这七村中，村支书选举模式有很大差别，其中多数村实行党内选举，上级干涉程度不同。还有个别村庄比如园村实行“两票制”选举，即先经村民代表提名，再由党代表选出候选人，然后由全体党员选出支部书记，乡镇负责审批。

2.村委会主任选举模式

如前所述，通过一系列法定程序进行选举。先由村民直接提名初步候选人，再召开村民代表会议投票进行预选，选出的正式候选人再进行正式选举；秘密投票，公开唱票，当众宣布结果；然后报乡镇审批。

在七个村村支书的选举过程中，只有绣村村民反映存在上级指定人选的现象。在传统压力型体制下，乡镇政府可以通过村支书的力量来对村委会施加影响。但随着选举状况的变化，乡镇政府把选举工作重心从村支书选举转移到村委会特别是村委会主任的选举上来。在村级组织系统中，村内事务的大政方针由党支部来决定，村委会只是执行决定而已(张乐天，1997)，实际决策的往往是村支书。在花村的调查问卷显示很多人对村支书评价很高，其原因一是村支书的产生经过了民主程序；二是这个村支书是个好人、能人、无私奉献的人。在花村的治理过程中，整个班子比较融洽，正确处理了“代理人”与“当家人”的关系。花村党支部在服从上级领导的同时，强调基层党组织对本村公共事务的原则性领导，放手让村主任去负责具体事务，两个组织分工合作，职能清晰，带动了整个村庄的发展。花村干部的公共服务意识较强，该村在道路、水利设施、公共卫生、合作医疗、集体经济组织、老人协会、文化设施等方面的建设情况取得了令村民满意的效果，为村民营造了一个良好的生活娱乐环境，成为促进村庄和谐的重要条件。这个事实证明，选举对确定两委关系具有不可忽视的重要性。虽然在乡村关系紧张的情况下，村两委也会出现因为“代理人”与“当家人”的角色矛盾而产生的关系紧张，但在实践中，根据村民意愿选举出的两委更符合集体利益，两套班子在工作中合作的可能性就更大。

(三)民主选举视角中的宗族与派性关系 在当前村民自治过程中，宗族与派性问题相互纠结在一起，形成复杂的利益关系。现在的和村是由原来的和村与碧村两个村合并后成立的新行政村。笔者在调研时发现，合并前的两个村庄的村民选举中，几乎都存在因血缘关系的亲疏结合而成的各姓宗族势力群体的影子。全村村民依宗族分为几个派别，同姓宗族往往构成一个选举利益共同体。选民往往倾向于将选票投给与自己血缘和利益关系比较亲密的同姓宗族候选人，从而使那些已经在村庄中拥有较大话语权的宗族，在村级组织里面占有主导地位。原和村的五个主要职位被当地三大姓占据。在村庄合并后，面临着村委会的换届选举，此时代表不同宗族的两个村的村级组织机构成员出于维护本宗族利益的考虑，希望能在新的村委班子里占有一席之地。因此彼此拉拢、套关系的现象就层出不穷。村干部职位博弈的结果就是村庄之间利益的平衡，或者说彼此取得妥协，共同治理村庄。下表为和村选举后的职位分布

从表中可以发现，在村委会主要的五个职位中，和村占据两席，碧村占据三席。合并前的两位原村长没有一位能够进入到现任村级领导班子里面。而原来两村的党支部书记都进入了领导核心。从这个角度也可以说明在和村(无论是合并的两个自然村还是合并后的行政村)村干部之间拉帮结派现象严重。

调查中，据村民反映，在合并后进行的村级民主选举过程中，原碧村的村长得票数最多，原和村的会计差18票。第二天又组织进行了一次唱票，结果原碧村的村长落选，原和村的会计多出2票而当选。

并村产生的干部任命弊端在很大程度上影响了村民民主意识的准确表达。鹿村由硐村、白村、泉村三个村合并而成，这就导致村民不能对所有村干部候选人都有很深的了解。村民的民主意识表达趋于盲目。原村干部剥夺了村民的民主意识的真实反映，进行暗箱操作，几个同帮派的原村干部商量分享村干部职位。

宗族在村庄合并后更多地以派性面目出现。合并前在代表村里相对弱势的宗族的村干部面临利益重新划分的情况下，有两种选择：或者与代表强势宗族的村干部聚合；或者与外部势力联合。其实这两种选择对弱势宗族来说都存在一定风险，若与强势宗族联合，能否在将来的干部职位分配上拥有一定话语权?而若与外部势力联合，双方能不能一定保证可以在选举中获取足够的职位，或者由于信息不对称，对方是否一定值得信赖?在这种情况下，弱势宗族的代表一般处于两难取舍，往往就在犹豫和徘徊中失去了联合他人的机会。在上面和村的村委会选举中，没有联合一定力量的原碧村村长就在宗族与派系的联合作用下落选。

二、改善民主选举的基本途径 在此次调研过程中，调研组成员深刻体会到了中国农村问题的复杂。当我们对两委关系进行专题调查时，却发现两委关系怎么也摆脱不了乡镇政府的影响；而当我们在对宗族与派性关系进行调查中，却发现里面搀杂着乡镇关系、两委关系，错综复杂，纠结不清。而这仅仅是本次调查的几个层面，联想到整个农村的全景，笔者深以为没有多次的深入调查而形成的所谓“观点”其正确性与完整性值得怀疑。因此，本文仅仅是针对民主选举这一层面出现的若干问题提出一些建言。

(一)加强制度建设 1.关于乡村关系

村民委员会组织法规定，基层政府可以对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。什么是指导，什么是支持，什么是帮助，法律并没有详细规定，其进一步的解释权和执法权往往掌握在具有行政优势的基层政府手中，所以就出现了各种各样的损害村民自治的“指导”、“支持”和“帮助”。

就选举来说，明确乡镇政府在村委会选举中的职责权限，确定哪些属于乡镇政府管理、监督权限，哪些属于村级选举机构权限，都应在村民委员会组织法中一一做出具体规定。对选举中出现贿选、舞弊行为乡镇政府应采取何种应对措施，乡镇政府干预民主选举应承担何种责任等等问题都是目前亟待解决的问题。

2.关于两委关系

村民委员会组织法规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。应当承认基层党支部在村民自治过程中的核心领导权，确定党支部与村委会在村庄治理中的分工。在一些乡村村民自治实践中，出现了村委会主任与党支部书记“一肩挑”和交叉任职现象。在某种意义上，这种治理模式更有利于两套班子的合作。

3.关于宗族派性关系

村民委员会组织法第十五条规定，以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。实际上这里面对宗族派性在操纵选举方面作出了法律上的惩戒规定，但是实施起来难度很大，因为往往宗族派性在选举中是隐蔽的，村民在选举中心照不宣地会选举自己熟悉或本宗族、派系的人。笔者建议，以选举后村干部的政绩来考察是否在选举中出现了宗族派系操纵选举的现象。若村干部在任期间，代表的始终是一部分人的利益，而这一部分人是较明显的宗族、派系，则基本可认定在选举中宗族有操纵选举为自身谋利的动因。因此，村民委员会组织法中应加入事后监督的相应条款。

(二)增强村民民主意识

由于我国过去长期处于封建社会，封建“官本位”的思想对农民的影响根深蒂固，农民的民主意识在很大程度上还很薄弱，他们对村里的政策参与积极性不强。地理位置较为偏僻的村庄居住点，村民的民主意识和法治意识较弱，对民主权利的要求比较少，容易满足。而地理位置较为开放的村庄居住点(比如靠近乡政府或者靠近道路的村庄)，村民的民主意识和法治意识较强，对民主权利的要求比较迫切，维权意识较强。从村庄的富裕程度也可以得出类似结论。

据民政部统计，中国85%的农村已经建立了实施民主决策的村民会议或村民代表会议，重大村务基本上都提交村民会议或村民代表会议讨论决定，初步改变了过去大事小情由少数几个村干部决定的状况。同时，决策的程序逐步完善，决策内容逐步规范。因此，民主选举村委会成员的制度，将有助于启蒙农民的民主意识特别是民主主体意识，也使广大农民体会到了这种民主制度给他们所带来的实实在在的好处，从而为他们以更积极的态度参与其他形式的自治活动奠定了基础。

参考文献：

[1]上海社会科学院民主政治研究中心.中国政治发展进程(2004年)[M].北京：时事出版社，2004.[2]贺雪峰.新乡土中国——转型期乡村社会调查笔记[M].桂林：广西师范大学出版社，2003.[3]仝志辉.选举事件与村庄政治[M].北京：中国社会科学出版社，2004.[4]徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京：中国社会科学出版社，2003.[5]张乐天.公社制度终结后农村政治与经济——浙北农村调查引起的思考[J].战略与管理，1997，(1).[6]张紧跟.村民自治的困境分析[J].中山大学学报(哲社版)，2001，(5).[7]金太军.村庄治理中三重权力互动的政治社会学分析[J].战略与管理，2002，(2).[8]赵秀玲.当前中国村民自治的难题及突破[J].社会科学辑刊，2001，(6).[9]肖唐镖.农村基层治理与民主实践中的宗族问题[J].中共宁波市委党校学报，2003，(5).[10]肖唐镖.宗族与村治、村委会关系研究[J].江西社会科学，2001，(9).[11]毛寿龙，李梅.三农问题背景中的村民自治[EB/OL].www.xiexiebang.com/200411/.基金项目：重庆市哲学社会科学资助项目“重庆市农村村民自治的现状调查与研究(2003-ZZB-01)。

作者简介：邓斌(1969-)，男，四川富顺人，西南政法大学政治与公共事务学院副教授；郭春甫(1976-)，男，山东泰安人，西南政法大学政治与公共事务学院讲师；冉志(1955-)，男，西南政法大学政治与公共事务学院院长、教授。

第二篇：宗族与村庄治理关系的研究

文章标题：宗族与村庄治理关系的研究

摘要：悠长的历史、卷帙浩繁的传统、厚实而广袤的红土地，沉淀着深厚的农村社区记忆，而在血缘与地缘相重叠的熟人社会——姓下里，社区记忆最强烈地表现为宗族传统，宗族在江西的复兴已成为客观现实。组织严密、房序分明的宗族网络深深地影响着姓下里村庄秩序的生成，也通过在村民自治中的权力建构影响

行政村治理。在族权与政权的博弈中，大姓宗族的胜利可能带来草根民主的深化、村委会行政成本的降低，但也可能破坏乡村秩序。

关键词：社区记忆熟人社会权力建构宗族精英

一、结论

在江西、湖南、广东、福建等地区，宗族的复兴已成为一个客观事实。肖唐镖曾根据文献资料和田野调查，对20世纪80年代初至90年代中期的宗族重建状况作过分析，提出:近十余年来农村宗族的重建较为普遍，尤以南方地区最为突出。在江西省，多数县市农村的宗族已普遍重建，六成左右的姓氏已修族谱或建祠堂（肖唐镖.农村宗族重建的普遍性分析[J].中国农村观察，1997）。通过重建宗祠、重修族谱、维修祖坟、宗族联宗活动、宗族娱乐等宗族活动，构建宗族认同感，宗族日益成为村庄社会不可忽视的一股力量。

二．研究假设

在江西地区，行政村多由几个自然村组成，而自然村多为单姓宗族的“姓下里”。为研究论证方便，本文假定研究对象为以某一单姓宗族自然村为主体所构成的行政村，众自然村结构呈现“一强众弱”的态势。大姓自然村为中国传统的典型宗族自然村，以强社区、低经济社会分化程度为表征。研究前提假设：大姓宗族通过权力建构实际控制村民委员会。

三．正文

宗族，在传统中国，尤其是在以农业立省的江西地区，历史悠久、影响深远。虽然解放后几次大的农村改造活动，都不同程度地消除了宗族影响，尤其是人民公社运动。但宗族巨网存在的根基、土壤并未被完全消除。在社区记忆强烈、经济社会分化程度较低的自然村，宗族复兴的原因主要有:①经济原因：以家庭联产承包为基础的小农经济的存在是滋生宗族的温床；②历史原因：长期以来，农民被束缚在土地上，往往聚族而居，形成了地缘与血缘高度统一的自然村，对宗族的依赖程度很高，族人之间的内聚力很强，形成了宗族复兴的客观环境；③外在原因：公社解体后，农村正式组织的弱化，使非正式组织——宗族复兴成为可能。黄宗智认为，“在有着深厚的宗族道德文化支撑的村庄，宗族凭借姓氏结构的不均衡性，依托强族大房的实力优势，通过血亲网络、姻缘网络等方式，参与村委会选举，影响村级社区权力的构成与分配，影响‘两委’的村治决策和村务管理及其制度执行，影响村干部的工作方法和工作作风，影响村庄资源的分配和使用等等，从而实现有利于本族的利益。”（黄宗智.中国乡村研究[C].北京:社会科学文献出版社,2005.）

㈠宗族权力的来源——实力

1.宗教权威的确立主要表现在两个方面：族人间的宗族认同感的构建和宗族在行政村地位的确立。

⑴①“姓下里”——宗族认同的场域：“姓下里”，乃江西南昌方言，涵义为由单姓宗族形成的自然村，明显体现出了宗族认同感。在姓下里，长幼辈分有别，世系房序分明，意识高度统一，生活互帮互助，彼此熟识。定期的宗族祭祀，举族齐聚宗祠追忆先人之风范、重温宗族之沧桑、重申家法之神圣、仰慕精英之超群……给族人灌输宗族意识，构建宗族认同。一年一度的宗族娱乐，多在喜庆的春节，舞龙灯、耍狮子、上花灯、演戏剧等，为族人提供心理上的归属感，加强其对宗族的认同。“双抢”农忙时期，由于千年不变的落后生产模式，小农在自然面前难以独善其身，于是宗族成了最易寻求的互助组织，各家打团干农活成为一道亮丽的风景线。于是，族人对宗族的依赖成为了现实的需求，宗族认同不仅是情感需要更是生活需要，利益驱动直接增强了宗族内聚力。天长地久，宗族认同感最终成功构建。

②宗族精英权威的确立：当前宗族制度设置并非全盘复古，已经少有族产及明确代表族权的族长，族中自然村的事务多由宗族精英与族人共同商讨决定，族长的个人威权被宗族精英的权威和族人的普遍参与所替代，在宗族里体现了较为广泛和深入的民主，这是其不同于以往的最大之处。宗族精英一般有一技之长，在族里有较强的行动能力和影响力，拥有诸如经济、社会、文化等优势资源，易于得到人们的信任。费孝通曾说：“乡土社会里从熟悉得到信任。这信任并非没有根据，其实最可靠没有了，因为这是规矩。”（费孝通：《乡土中国的生育制度》，北京大学出版社，1998年）。宗族精英权威构建主要通过三种途径：A.血缘传统，即其为族中嫡系长子，德高望重，熟知宗族事务，在宗族中有天然的权威；B.晓民以利，即通过给族人谋福利、为姓下里的事务出钱出力，赢得人心；C.强力威慑，即其在强力的基础上威慑、保护族人，族人因见识过其强悍

且其为保护宗族出过力而敬畏他，最突出的表现为“地痞”。卢梭认为：“强力并不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务”（卢梭《社会契约论》，商务印书馆，1980年，P13-14）宗族精英从不同层面施展强力满足族人的基本正义，“导之以势，晓之以利”，确立权威。“在乡土社会的文化脉络中，抽象的正义观念是落实在差序格局的人情关系之上的。人们判断一种行为是否正义的指标，就是当事人与自己在关系上的远近亲疏，这也可以说成是以互惠互利为基础的公平原则。”(赵旭东.权力与公正——乡土社会的纠纷解决与权威多元，天津古籍出版社，2003.P339)。

⑵超越“姓下里”——宗族在行政村地位的确立：完成了宗族内宗族认同的构建，宗族便着手集全族之力谋求自身在行政村的大族地位：①互助合作，发展本族经济，力争成为村庄经济龙头；②积极发现、培养和扶持宗教精英，使其成为本族代言人；③以强力为后盾，积极参与村庄事务，人多势众，树立威望；④广泛参加村委会选举，极力支持宗族精英，控制村民委员会……人多势众、财力雄厚、声望高涨、政治主动、强力合法，促使宗族在行政村确立了大族地位，较之村庄其他小宗族有着绝对的优势。

㈡宗族权力建构：族权与政权的博弈

毛泽东曾说过，“不是东风压倒西风，就是西风压倒东风”，族权与政权间的博弈拉锯战般在村庄场域上演。

⒈非零和博弈：⑴族权替代政权——宗族精英体制化与宗族权力的合法获取（本文研究前提）。宗族权威成功构建后，大宗族通过村民委员会选举控制村委会是族权替代政权的根本途径。选举中，大宗族凭借人多、票源广、人心齐，全力将本族精英推上村委会的宝座，而宗族精英则以某种承诺来获取更多的支持，积极向村委会体制内渗透，寻求更广阔的政治空间，取得村民的正式授权、获得国家政权体系的认可。更有甚者，威逼利诱小宗族以支持之……在绝对优势的选票的支持下，宗族精英成功体制化，占据了全部或者主要的村委会席位，于是一个大宗族的控制下的村委会诞生了。自其成立起，族权便以合法的方式代替了政权，宗族精英成功体制化是族权替代政权、宗族权力成功构建的主要标志。

⑵政权打压族权：由于某种原因，大宗族的宗族权威未能成功构建，在村前委会选举中失利而被边缘化，其他掌权的小宗族便可能联合起来以公共权力打压大宗族，削弱大宗族的力量，消减其内聚力。

⒉零和博弈：族权与政权平行。在族权与政权的博弈中，大宗族获得了两委中的一席，族权与政权旗鼓相当、相持不下，为谋求和平稳定，二者相互妥协、达成契约：村委会让渡部分行政权，该自然村充分自治，并能对行政村产生一定影响；大宗族做出让步，保证在原则上服从村委会的领导；二者各行其是，互相监督。大宗族在姓下里产生了类似村委会组织结构的宗族治理组织。

㈢宗族权力在村庄行政中的行使与监督

⒈大宗行政成本极其行政偏好——熟人社会与半熟人社会的区别：行政成本在于行政者所掌握的资源，包括权力、财富、声望、人缘等，资源越丰富、合法性越强，则其行政成本越低。（如图一所示）大族宗族精英成功当选，他们在姓下里这个熟人社会威信高、人缘好，其行政作为有巨大支持，政令畅通，行政成本较低；但在行政村场域，贺雪峰提出“半熟人社会”这个概念，认为村民在行政村中虽有共同的政治空间，却可能缺失共同的生活空间，未能为村民相互间提供充裕的互相了解的公共空间，公众人物成为维系其共同体存在的根由（参见贺雪峰：《乡村治理的社会基础》，中国社会科学出版社2003年，P449）。因此，很少有人能将其影响力深入到行政村场域的每一个角落，而体制化的宗族精英——村干部又是维系行政村存在的根本，必须活跃于整个行政村，因而其在姓下里外的村庄场域的行政成本猝然提高：积极培养其他宗族内的得力助手、收买人心、与上级政权保持良好关系……这也促成了体制化的宗族精英的行政偏好——以本姓下里为行政核心，优惠政策优先考虑本姓下里，行政资源大幅向本姓下里倾斜。这也给日后的宗族矛盾的激化埋下祸根。

⒉族人对体制内宗族精英的影响及监督

⑴体制外影响与监督：熟人社会的舆论。宗族精英虽已当选村干部，但多仍生活在姓下里，其日常行为、行政作为都或多或少的受到熟人们的监督，而其亦不能不考虑大众舆论，“因为大家彼此熟悉而自然而然发生信用及规矩，没有谁会（或敢）越出这种信用及规矩，否则他会受到大家（熟人们）强有力的惩罚”（贺雪峰：《乡村治理的社会基础》，中国社会科学出版社2003年，P43）。若其行政作为不考虑本族利益或有损本族利益，熟人们便会在其背后指指点点，道路皆以白眼视之，且渐次疏远之。体制内的宗族精英们便会感到空前的孤立，而其行政作为往往难有所成。“水能载舟，亦能覆舟”，熟人社会的舆论监督是卓有成效的。

⑵体制内影响及监督：村民代表大会族人通过法律手段、制度设置来监督体制内宗族精英。由于大宗族人多，所出代表亦势众，能够对体制内宗族精英产生巨大影响和强有力的监督。

㈣宗族权力的异化及其影响

⒈异化：宗族权威基本确立、宗族权力成功构建、大宗行政偏好，在政治、经济、声望、人力上大宗占据绝对优势，享有巨大的权利，其他小族对其缺乏强有力的监督，而制度性设置的不完善与欲望的无穷，促使大宗权力异化。村庄统治权力可能沦为宗族谋取自身利益、推动宗族组织复兴、欺压小族等行径的工具。利用公共权力改善本姓下里的生产生活条件，行政资源严重的倾斜；复兴宗族组织，举行各种宗族活动，甚至立族长、置族产；在政治、经济上欺压小族，甚至强迫其迁徙……没有监督的权力是可怕的，被大宗族掌控的公共权力更是骇人的。当其专横统治达到极限，必然会激发各种矛盾和问题。

⒉影响：⑴违背村民自治的民主本质，损害村民的参政热情。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”然而，大族精英当政后，族权替代政权，宗族权力逐渐摆脱村民监督而异化，以多数人的暴政严重损害小族利益，民主遭到严重践踏，小族村民不能也不再想参加村委会活动。

⑵公共权力成为滋生宗族文化组织的温床，宗族复兴合法化。有了强大的公共权力支持，宗族便以合法的形式复兴，宗族政权合法化，与现代文明和民主背道而驰。

⑶激化宗族矛盾。优势资源严重偏向大宗族，小宗族不仅不能从村委会寻求正义，反而受到欺凌。当欺压超出一定程度，宗族矛盾必然激化，可能导致大规模的宗族械斗，危害农村社会治安。

㈤客观评价宗族权力在村民自治中的建构

⒈积极作用：⑴有利于深化草根民主、扩大村民自治的群众基础。①当今宗族中，个人的独立性“突出表现在群己尤其是个人与家庭、宗族的利益关系上,将传统宗族主义的利益关系格局完全颠倒了过来,个人利益成为了一切利益的基础,家庭利益是建立在独立的个人利益基础上的小群体利益,而宗族利益则是建立在独立的家庭利益上的大群体利益”(唐军.蛰伏与绵延:当代华北村落家族的生长历程[M].中国社会科学出版社,2001.P141-144)。而强宗大族能在一定程度上保护族民免受行政权力的非法侵害。②大族参与村民委员会选举，有助于提高选举的竞争性和公正性。宗族间的角逐是相当激烈的，能够极大地激发村民的参政热情，最大程度反映村民意志，能有效减少上级政权的干预。③大族精英执掌村委会，至少能在宗族内实现民主，从而在行政村多数人中深化民主，虽然这种民主很不稳定，甚至可能走向暴政，但仍强于那些不能实现多数人的民主的地区。钱杭认为，“汉人宗族的重建和转型，不但有可能导致学院因素在现代中国农村生活宗的作用取得某种新的形式，而且还可能有助于推动并提高乡村社会的自治程度和有序程度。”（钱杭等：《传统与转型》，上海社会科学出版社1995年，P307）。袁亚愚等也认为，“我国乡村家族与乡村现代化并不矛盾,它能够通过自身革新而与乡村现代化相适应,并在其中发挥积极作用。”（王毅杰,袁亚愚.对建国以来我国乡村家族的探讨[J].开放时代,2001,P109-115.）。

⑵有利于降低村庄行政成本、提高村委会办事效率。“得民心者得天下”，体制内的宗族精英在族中深得人心，政令畅通，行政作为有群众基础而卓有成效，由于少了许多障碍而大大降低行政成本。

⑶有利于姓下里的秩序稳定。在村委会的支持下，在族规忠孝的导向下，姓下里村民能够安居乐业，齐心协力搞好建设，有利于社会稳定。

⒉消极影响：⑴可能导致宗族全面复兴，与现代社会的主流南辕北辙。宗族的全面复兴，纵然可能带有某些新时代的特点，但其本质必然是迷信、落后和专制的。宗族中祭祖、建祠堂、修族谱、修祖坟等，劳民伤财而又严重背离社会主义精神文明建设；家长制的一言堂作风是专制社会的遗毒，与民主社会格格不入，不利于公民社会的实现；伴随着宗族文化的复兴而来的可能是封建落后文化，阻碍社会进步。

⑵可能导致宗族矛盾，危害农村社会稳定。宗族矛盾由来已久，大族掌控村委会，面对的不仅是本行政村的小宗族，还可能是周围其他行政村的宗族，一旦矛盾激化，发生大规模的宗族械斗，后果将不可设想。

⑶可能松弛政府对基层的控制。宗族权力建构的成功可能导致以基层自治权加宗族力量的方式来对抗上级政策，损害政府的权威，不利于社会稳定。

四．结语

虽然宗族可能在村民自治中通过权力建构来控制村委会，但其权力的合法性始终是不足的，无论是行政村的全体村民意志的代表程度，还是上级政权的认可程度，都是有限的，而这正是宗族最终消亡的根源。宗族最终消亡的理由有：①农村经济的现代化必然排斥传统小农经营模式，小农经济的自给自足现状必然会被机械化、科学化、市场化生产打破。生产力水平的提高使得农民家庭在同业生产中独立性增强，对宗族的互助需求自然减弱乃至最终排斥；而家庭收入的增加使得宗族的经济互助变得毫无吸引力。②农村文化的现代化必然消除落后的宗族文化存在的基础。农村文化教育水平的提高，民主、自由、法治思想的深入，使宗族失去了存在的空间范围和社会价值。③农村政治的现代化必然阻止宗族向乡村政治染指。随着政治文明的发展、乡村政治的完善、法律的健全，宗族将难以获取政治空间，因而失去了政治的庇护，必然成为众矢之的，必然成为历史。

参考文献：

⑴肖唐镖.农村宗族重建的普遍性分析[J].中国农村观察，1997

⑵黄宗智.中国乡村研究[C].北京:社会科学文献出版社,2005.

⑶费孝通：《乡土中国的生育制度》，北京大学出版社，1998年

⑷卢梭《社会契约论》，商务印书馆，1980年

⑸赵旭东.权力与公正——乡土社会的纠纷解决与权威多元，天津古籍出版社，2003

⑹贺雪峰：《乡村治理的社会基础》，中国社会科学出版社2003年

⑺唐军.蛰伏与绵延:当代华北村落家族的生长历程[M].中国社会科学出版社,2001

⑻王毅杰,袁亚愚.对建国以来我国乡村家族的探讨[J].开放时代,2001

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第三篇：农村“两委关系”：障碍与对策

农村“两委关系”：障碍与对策实行民主自治，尤其是村委会直选，给人们的思想观念、思维方式带来了深刻变化，同时对党在农村中开展工作的领导方式和活动方式也提出了新的要求。随着村民自治实践的深化，一些新情况、新问题不断出现。其中村委会和村党支部的关系，即“两委”关系成为当前农村中非常突出并亟需解决的问题。这个问题的存在，不但影响农村基层组织建设，而且直接影响党在农村各项方针政策的落实，影响农村的稳定及各项工作的开展。为了更深入地探讨和研究这个问题，我们结合“三个代表”学习教育活动的开展，对全区农村“两委关系”现状进行了调研，总结了基层实践的一些有益做法和新鲜经验。

一、全区农村“两委关系”现状我区村级体制改革工作，从试点到全面铺开，历时近四个月，至2000年10月24日止，全区14个乡镇所辖的148个行政村、1248个村民小组全部完成了村级体制改革工作。通过民主选举，一大批年富力强、有一定文化基础、群众拥护的优秀人才充实进了村组班子，为我区跨世纪的农村工作注入了新的活力。经过近一年半来的村民自治实践，我区农村基层民主政治建设有了很大的进展，全面推行在党支部领导下的村民自治，已逐步成为村组干部和广大村民的自觉意识，极大部分村级组织能够积极完成乡镇党委政府布置的各项工作任务，依法开展村民自治。据调查，全区148个行政村中，“两委关系”协调较好的有98个，占66.2%；一般的34个，占23%；较差的有16个，仅占10.8%。统计数字表明，“两委关系”协调和基本协调是全区“两委关系”的主流，也是村民自治最值得肯定的方面。但由于大规模直选村官在我区尚属首次，因而这项工作在取得成功的同时，也存在着许多不容忽视的问题，比较突出的是一些地方的村党支部和村委会关系长期不协调。其主要表现形式是：

1、拉帮结伙，明争暗斗。2000年村改改委前后，某村顿时陷入一片混乱。某村民为竞选村主任，在村内外大肆宣扬：“原村党支部、村公所的人是一批脏官，有严重的经济问题”，自行组织群众四处凑钱上访。在临近竞选时，他甚至暗地里许诺“我上任后不抓计划生育，不收提留统筹”。通过这种非正常的活动，获得了过半数村民的支持，当选为该村的村主任。由此，也埋下了村委会与村党支部公开闹对抗的导火索。他在主持村务活动中，奉行“顺我者昌、逆我者亡”的处世哲学，下辖的几个村民小组长不太“听话”，他擅自组织人背着票箱满村索要“罢免票”，未经合法程序，就勿忙宣布几个“不听话”的小组长已经被罢免了。为树立自己至高无上的威信，在开展人口普查工作中，竟一次动用了几十人满村乱转数天才完成了登记工作，几十人还天天聚在一起吃吃喝喝，很多群众对此十分反感。他为争夺对村财务的控制权，一再邀约人找村会计、出纳闹；部分村款一旦落入他手中，也不按规定上缴村财务管理，而是自行支配。面对这样的情况，镇党委政府和有关部门多次派人进村做工作，他对此置之不理，该村自村改委以来形成的混乱局面难以扭转。镇党委、政府迫于无奈，只有组织召开村民大会，依法罢免了其村主任职务，又顺利补选产生了新的村主任。

2、法盲当政，违法乱纪。某村主任、副主任当选后，打着“为群众办几件实事”的旗号，在未经任何部门许可的情况下，就擅自组织群众在天然林规划区内修建乡村公路，致使3.23亩的国有林地被毁，国家森林资源遭到了严重的破坏，现二人已被检察机关批准逮捕。由于新当选的村官自身法律素质低下，为办公益事业而触犯国家刑律，害得自己也锒铛入狱，其教训十分深刻。

3、个性张扬，意气用事。某村村主任，年仅22岁，人很年轻，但也十分意气用事。才刚上任就急于同村党支部闹分家，宁可花钱外出租房，都不愿同村党支部在村房内办公。2001年召开的“三.八”妇女节座谈会，村妇女主任在未征得他同意的情况下，就按惯例把座谈会放在村党支部办公地点召开，他一气之下就决定撤换村妇女主任；由于镇政府及时制止，才使这起因一件小事而引发的撤职**得以平息。在日常工作中，他经常借口“村民自治”，拒绝接受镇政府安排的热点、难点工作，致使镇上的很多工作在该村根本无法开展。

4、纠缠历史，喋喋不休。在调查中发现，“两委关系”不协调的16个村中，有7个村存在着原村级财务遗留问题多。新当选的村主任经常宣称“支书是老的，主任是新的”，“财务问题，支书必须给群众一个交待”。某村新当选的村主任上任后，就在村民中到处宣扬原村级财务开支的几个项目有问题，邀约群众四处上访。镇纪委先后两次进村调查，调查证实原村级财务开支并不存在较大的问题，而村主任和村民对这一结论明确表示不接受，经常纠缠村支书一定要说清这事。村支书迫于无奈，已经有近10个月没有上班了。据调查，我区148个行政村中，村改委后仍有17个村没有向新当选的村委会办清财务移交手续；还有29个村虽然办理了移交手续，但群众对原村级财务仍存疑问。调查表明，原村级财务遗留问题，既是直接造成“两委关系”不睦的一个重要原因，也是造成部分村组不稳定的一个重要诱因。这一问题，必须引起各级组织的重视。

5、自私自利，争权夺利。某村新当选的村支书、村主任都是原来的村干部，两人关系一直相处不错。村改委后，由于双方在工作中各存私心，两人关系逐渐不和，导致两委在工作上“各吹各的号、各唱各的调”。矿务局关闭破产期间，矿务局滥泥坪矿决定将回收运输管道内的精矿项目承包给该村。由于该项目利润较大，二人为此你争我夺，关系愈加紧张，致使该村一度时期“盗抢精矿”现象突出，社会治安逐步恶化，人民群众正常的生产生活秩序受到了一定干扰。

6、放弃工作，各行其是。有的村委会主任、副主任当选后根本不去履行职责，而是过去是干什么的，现在照样去干什么。某村村主任上任不久就外出打工，致使该村委会一直处于瘫痪状态；某村副主任，在选举前是个矿石老板，选举后，仅到村里参加过两次会，就没有到村里上过一天班，而是跑到某地投资打矿。据调查，“两委关系”不协调的16个村中，有7

个村的10名村干部在村改委前都从事个体经营。村改委后，仍然有部分村干部把主要精力和时间放在自己的经营活动上，这在一定程度上影响了村务活动的正常开展。

7、历史积怨，长期不睦。全区有6个村两委的主要负责人都是原班人马，由于在长期共事中积累的一些矛盾没有解决。村改后，仍然把历史积怨带进工作中，形成了村改后“两委关系”的对立局面。

8、怕事躲事，你推我让。我们在调查中发现，很多村干部都流露出一种怕事、躲事的思想。有的新当选的村主任认为，三年任期一晃就过，只有“多栽花、少栽刺”，才能不留骂名；换届时，也才不会失去选票。由于这种不负责任的思想作崇，在处理一些诸如计划生育、征粮派款、调解纠纷等棘手问题时，能滑就滑，能推就推，能躲就躲，导致村上很多工作根本无人去管。诸如此类现象在我区很多村都有不同程度地反映，两委不协调的村表现得尤为明显。在这些村中，每遇“好事”，大家都争着干，生怕不干就笼不住民心；每遇“麻烦事”，却你推我让，主任说“支书权力大，凡事都归支书管”；支书却说“主任本事大，他不管谁管”。两委不协调的村中，有不少很容易处理的事，就由此成了久拖不决的难事。在分析中，我们认为，虽然“两委关系”协调或基本协调是我区农村“两委关系”的主流，但仍有不少村仍延袭着过去的传统“包揽型”的领导方式，要么是支书主动让步，要么是主任随声附和。由此可见，真正意义上的“两委关系”协调的良性化水平并不很高。

二、农村“两委关系”的主要障碍虽然“两委”矛盾普遍的终极表现都是村党支部书记与村委会主任两人个体之间的工作不协调，但其潜伏着的一些深层次问题不容忽视。究其深刻原因，主要在管理体制、思想认识、制度建设、经济文化基础等诸多方面尚存有不少障碍。障碍之一：理论不清、职责不明从理论上讲，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。但是，在实践中如何具体运作却十分模糊，有些政策规定还互有重叠。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：村党支部是农村各种组织的领导核心，讨论决定经济建设和社会发展中的重要问题。但究竟如何体现“领导核心”，究竟什么才是“经济建设和社会发展中的重要问题”等都没有明确的规定。《村组法》虽然在第三条规定了党支部是领导核心，但在关于村委会职责的规定中，又几乎囊括了农村经济建设和社会发展中的重要问题。这种规定的模糊性和重叠性是两委关系紧张的制度性原因，两委各自按照对己有利的法规，争夺村庄的各种资源，如财务管理权、公共事务决定权以及各种签字权等，在这种情况下，“两委”矛盾的产生便是不可避免的。从职责上讲，党组织与村民自治组织的权限范围尚缺乏具体的界定，有关规定过于原则化。新修订的《村组法》规定：“中国共产党在农村的基层组织，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的职权范围及履行责任的方式却无明确规定，加上农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系，有其共同直接面对农民群众解决问题的特点。由于二者的权限范围划分不明确，难以避免地造成了村党组织“行政化”、“事务化”倾向，具体操作中常同村委会的决事权、用～相冲突。障碍之二：认识模糊、顾虑重重村委会直接选举给农村干部群众的思想观念和思维方式带来了深刻变化，各种思想情绪的抗争表现得十分激烈，一部分干部群众中也出现了一些认识上的偏差。一是一些乡镇机关及其工作人员存在失控的心理。实行村民自治后，对村干部任免权的改变和行政权的转换，造成了部分乡镇干部的失落感，有的对村民的自治能力存有疑虑，认为东川农村经济文化落后，农民觉悟低、素质差，开展村民自治不切实际；有的还不适应村民自治的要求，习惯于行政命令和行政干预，动辄就说民选村官不听招呼，说村民自治搞乱了农村，一时难以理解乡镇人民政府对村委会是指导关系而不是领导关系的规定。这种对村民自治的复杂心态，使得一些乡镇领导既想加强领导，又怕陷入误导，既想放手发动，又怕撒手失控。可见，在乡镇党委如何加强领导，发扬民主，依法办事方面确实需要积累实践经验，摸索一套成功的做法。二是部分农村党支部没有认识到这是我们党的领导方式、执政方式的重大改善和发展。觉得过去是“一统天下”，现在竟然“一分为二”，会“天下大乱”，抱怨上头乱搞“名堂”，心里很不舒服，行动上很不适应。即使是身兼村委会主任的村支书，对如何搞好村民自治心中也没章法，领导方式、工作方法还未转变，与民主自治的要求相差甚远。三是村委会成员及村民由于几千年来封建传统思想的束缚和长期处于无自主权的地位，如今被“解放”出来，自己管理自己，一时找不到应有的位置，无所适从。官本位意识、宗法族权观念等封建残余思想长期作祟，“当家作主”、“以民为本”的民主观念难以树立。障碍之三：缺章少制、落实乏力我区农村通过村改委实现了民主选举，但在148个行政村中，依照规范的自治章程实行在村党组织领导下的民主决策、民主管理、民主监督的却寥寥无几。缺章少制具体表现在：一是作为民主决策重要组织形式的村民代表会议、村民会议制度还未建立或很不规范；与推动民主管理密切相关的自治章程普遍没有制订，村规民约多数是几年前订立的，“自治”形同虚设；村务公开和上墙的民主监督制度存在不规范、不清楚、不全面的情况。二是还没有制订发展经济、减轻农民负担、壮大集体经济及精神文明建设的规划和计划。三是村级财务制度、村民参与民主监督、村委会加强自身建设等尚无章法，缺乏制约机制，或者制度已经写在纸上，落实乏力。管理村务缺章少制同村“两委”主要负责人履职能力密切相关。在调查走访中，有的村支书、村主任甚至根本不知道自治章程、村规民约是怎么回事，村代表会、村民大会又是用来做什

设。唯有实行“两条腿”走路的办法，纠正那种“重支部建设，轻村委建设”的倾向，才是解决所有问题的关键所在。我区在借鉴和总结区内外开展“三个代表”学习教育活动的成功经验的基础上，提出了今后一个时期加快“两委关系”良性化进程的主要工作思路：以制度创新为载体，积极推行村级规范化管理，努力实现“思维定式从为民作主向让民作主的转变；决策机制从少数人说了算向村民会议或村民代表会议集体决策的转变；工作方法从强行推行向引导、说服、提供服务的转变”的村民自治目标。实行村级规范化管理，目的是为了进一步突出党支部的领导核心地位，更好地促进村级民主政治建设，保持社会稳定，促进农村经济和各项社会事业的发展。因此，在制定过程中要坚持四个原则：一是坚持既充分体现党支部的领导核心地位，又切实保证村级其他组织发挥功能的原则，做到科学分工，明确责任；二是坚持依法建制的原则，体现《村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织条例》的基本规定；三是坚持既约束干部又约束群众，重在约束干部的原则，把村干部的活动置于群众的监督之下；四是坚持实用实效、便于操作的原则，使各项制度的制定着眼实际，操作性强。按照这些原则，对村级工作可以从以下几个方面进行规范：

（一）理顺村级领导体制，规范村级事务决策程序。理顺村级领导体制是实行村级规范化管理的核心问题。要立足于保证党的领导核心地位得到巩固，保证村级组织职能有效发挥，保证党员、群众的民主权利真正行使，对村级领导体制进行理顺：一是明确村级组织之间的关系。强调村党支部是村级组织的领导核心，农村党支部书记是村级班子的一把手，是村里各项工作的主要组织者和领导者，村委会等其他村级组织必须在党支部的领导下围绕自身职能依照《组织法》和各自章程开展工作。二是进一步细化村级组织各自的职能。除了重申《条例》和《组织法》规定的党支部、村委会的职责外，各乡镇应结合农村实际进行了补充细化，严格界定职责范围。同时，对村民会议以及村民小组、村民代表会议的职责也应作出明确规定，使村级各种组织有职有责，分工明确，运转有序。三是规范村级事务决策程序和议事程序。在村级重大事务决策上，坚持先党内后党外的原则，统一决策程序。具体步骤可以为：第一步由党支部依据法律、法规及上级党委的工作部署，结合本村实际研究提出方案，或由村委会提出方案经支部同意后提交联席会研究；第二步召开两委联席会议对方案进行讨论修订；第三步召开党员议事会或党员大会讨论修改并形成决议；第四步召开村民代表会议或村民会议做出最后决定，并付诸实施。

（二）完善村级干部管理，强化教育监督职能。一是建立村组干部分级轮训制度。区委负责培训村主要干部，村组其他干部由乡镇负责。对新进村组班子的人员，突出进行必要的上岗培训，从起点上抓好其思想和工作行为的规范。要把《村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》作为培训的重要内容，同政治理论、业务能力和实用技术的培训有机结合起来。二是对村干部实行诫勉制度。村委会换届以后，有的村干部素质比较低，工作不得力；有的在工作中不公正，凡事从个人和家族的利益出发，引起群众的不满。对这些村干部可由乡镇党委实行诫勉，由乡镇党委安排诫勉对象离岗培训。诫勉情况要在本村党员大会和村民代表会议上予以通报，说明诫勉事由，接受群众监督。诫勉应规定一定的期限，诫勉期满，由党支部召开党员大会和村民代表会议，对诫勉期内的表现进行民主评议，并将评议结果及处理意见报乡镇党委。乡镇党委经过集体研究，对经民主评议确已改正问题的，给予解除诫勉；对经民主评议未改正问题的，按有关程序给予必要的组织处理和纪律处分；对确实不能胜任工作的，由镇党委做说服工作，动员其辞职；对经诫勉无明显变化而又拒绝辞职的，依法提请进入罢免程序。三是完善对村干部的监督机制。建立村委会定期向党支部汇报、请示工作制度，由党支部监督村委会依法开展工作，保证党在农村的路线、方针、政策和国家法律、法规的贯彻实施。实行定期民主评议村干部制度，每年组织全体党员和村民代表对村干部进行民主评议。对评议为优秀的，由乡镇党委进行表彰；对经民主评议问题较多的进行批评教育，情节严重的，进入诫勉程序。

（三）规范党员管理，加强组织建设。管好党员队伍是增强农村基层党组织战斗力的重要基础，也是贯彻从严治党方针的必然要求。要进一步健全完善党员目标化管理、党员联系户和民主评议党员等措施，注重对党员的日常管理和过程管理，一是把推行党建目标责任制同村民自治相结合。农村党建目标责任制要把“村民自治”这一主题突出出来，要通过加强党支部的自身建设，通过领导村民自治的实践，使支部在实践中学会把党的正确主张和组织意图贯穿到村民自治章程、村规民约和村务管理规则之中。坚持党在宪法和法律范围内活动的原则，通过建立健全各项制度，规范两委和村民的行为，不断提高党领导农村工作的制度化、法制化和科学化水平。二是把要求党员发挥作用与党员联系群众相结合。各村都要建立党员联系户和党员量化管理制度，对党员进行严格管理，充分发挥党员在村级事务管理的先锋模范作用。三是把对党员日常管理与民主评议党员结合起来。党支部要每年组织两次民主评议党员活动，并把评议结果作为年终评先树优的重要依据；对民主评议为优秀的，要进行表彰；对评议为不合格的党员，按照组织程序进行严肃处理。

（四）规范村民管理，提升自治水平。坚持教育与管理并重。把对群众进行集体主义、社会主义、爱国主义和法制教育贯穿于推进村民自治的始终，引导群众顾全大局，自觉履行义务，严格依法办事。同时，充分发挥村级“小宪法”的功能，按审议程序依法对《村规民约》进行修订，充实内容，抓好落实，促进了村民的自我管理、自我教育、自我服务。

（五）规范集体资产和村级财务管理。集体资产和村级财务是涉及农民利益的最敏感的问题，也是村民最关心的问题，管不好容易造成集体资产的流失，损害群众的利益，引发经济纠纷，造成不稳定。对村办企业等经营项目的承包要普遍实行公开招标，村里的一切经济合同要做到主体合格，内容合法，程序完备，手续齐全。对发展公益事业的专项资金，要求遵循减轻农民负担、量力而行和尊重多数人意愿的原则，需向农民集资的，必须召开村民会以签名的方式进行表决，经大多数的村民同意才能集资；对于发展公益事业的专项资金，实行专项管理的办法，工程结束后详细进行公开，消除一些不必要的矛盾。财务收支实行年初预算，年终决算，明确规定重大开支的审批权限。全面推行民主理财制度，规范民主理财的程序、原则，明确村民主理财小组的职责。对财务管理薄弱村实行“双代管”；加强对村务、财务公开的监督检查，在各村设立村务公开监督举报箱，乡镇要定期对公开情况进行一次检查，杜绝假公开和不公开现象，实现村务、财务公开内容、程序、时间和监督管理的四个统一。总之，结合“三级联创”活动，逐年加大村级规范化管理的力度，逐步澄清对村民自治的模糊认识，真正从制度上解决支部村委“两张皮”的问题，全区村级事务管理的民主化进程必将稳步推进。（

第四篇：农村“两委关系”：障碍与对策

农村“两委关系”：障碍与对策实行民主自治，尤其是村委会直选，给人们的思想观念、思维方式带来了深刻变化，同时对党在农村中开展工作的领导方式和活动方式也提出了新的要求。随着村民自治实践的深化，一些新情况、新问题不断出现。其中村委会和村党支部的关系，即“两委”关系成为当前农村中非常突出并亟需解决的问题。这个问题的存在，不但影响农村基层组

织建设，而且直接影响党在农村各项方针政策的落实，影响农村的稳定及各项工作的开展。为了更深入地探讨和研究这个问题，我们结合“三个代表”学习教育活动的开展，对全区农村“两委关系”现状进行了调研，总结了基层实践的一些有益做法和新鲜经验。

一、全区农村“两委关系”现状我区村级体制改革工作，从试点到全面铺开，历时近四个月，至2000年10月24日止，全区14个乡镇所辖的148个行政村、1248个村民小组全部完成了村级体制改革工作。通过民主选举，一大批年富力强、有一定文化基础、群众拥护的优秀人才充实进了村组班子，为我区跨世纪的农村工作注入了新的活力。经过近一年半来的村民自治实践，我区农村基层民主政治建设有了很大的进展，全面推行在党支部领导下的村民自治，已逐步成为村组干部和广大村民的自觉意识，极大部分村级组织能够积极完成乡镇党委政府布置的各项工作任务，依法开展村民自治。据调查，全区148个行政村中，“两委关系”协调较好的有98个，占66.2；一般的34个，占23；较差的有16个，仅占10.8。统计数字表明，“两委关系”协调和基本协调是全区“两委关系”的主流，也是村民自治最值得肯定的方面。但由于大规模直选村官在我区尚属首次，因而这项工作在取得成功的同时，也存在着许多不容忽视的问题，比较突出的是一些地方的村党支部和村委会关系长期不协调。其主要表现形式是：

1、拉帮结伙，明争暗斗。2000年村改改委前后，某村顿时陷入一片混乱。某村民为竞选村主任，在村内外大肆宣扬：“原村党支部、村公所的人是一批脏官，有严重的经济问题”，自行组织群众四处凑钱上访。在临近竞选时，他甚至暗地里许诺“我上任后不抓计划生育，不收提留统筹”。通过这种非正常的活动，获得了过半数村民的支持，当选为该村的村主任。由此，也埋下了村委会与村党支部公开闹对抗的导火索。他在主持村务活动中，奉行“顺我者昌、逆我者亡”的处世哲学，下辖的几个村民小组长不太“听话”，他擅自组织人背着票箱满村索要“罢免票”，未经合法程序，就勿忙宣布几个“不听话”的小组长已经被罢免了。为树立自己至高无上的威信，在开展人口普查工作中，竟一次动用了几十人满村乱转数天才完成了登记工作，几十人还天天聚在一起吃吃喝喝，很多群众对此十分反感。他为争夺对村财务的控制权，一再邀约人找村会计、出纳闹；部分村款一旦落入他手中，也不按规定上缴村财务管理，而是自行支配。面对这样的情况，镇党委政府和有关部门多次派人进村做工作，他对此置之不理，该村自村改委以来形成的混乱局面难以扭转。镇党委、政府迫于无奈，只有组织召开村民大会，依法罢免了其村主任职务，又顺利补选产生了新的村主任。

2、法盲当政，违法乱纪。某村主任、副主任当选后，打着“为群众办几件实事”的旗号，在未经任何部门许可的情况下，就擅自组织群众在天然林规划区内修建乡村公路，致使3.23亩的国有林地被毁，国家森林资源遭到了严重的破坏，现二人已被检察机关批准逮捕。由于新当选的村官自身法律素质低下，为办公益事业而触犯国家刑律，害得自己也锒铛入狱，其教训十分深刻。

3、个性张扬，意气用事。某村村主任，年仅22岁，人很年轻，但也十分意气用事。才刚上任就急于同村党支部闹分家，宁可花钱外出租房，都不愿同村党支部在村房内办公。2001年召开的“三.八”妇女节座谈会，村妇女主任在未征得他同意的情况下，就按惯例把座谈会放在村党支部办公地点召开，他一气之下就决定撤换村妇女主任；由于镇政府及时制止，才使这起因一件小事而引发的撤职**得以平息。在日常工作中，他经常借口“村民自治”，拒绝接受镇政府安排的热点、难点工作，致使镇上的很多工作在该村根本无法开展。

4、纠缠历史，喋喋不休。在调查中发现，“两委关系”不协调的16个村中，有7个村存在着原村级财务遗留问题多。新当选的村主任经常宣称“支书是老的，主任是新的”，“财务问题，支书必须给群众一个交待”。某村新当选的村主任上任后，就在村民中到处宣扬原村级财务开支的几个项目有问题，邀约群众四处上访。镇纪委先后两次进村调查，调查证实原村级财务开支并不存在较大的问题，而村主任和村民对这一结论明确表示不接受，经常纠缠村支书一定要说清这事。村支书迫于无奈，已经有近10个月没有上班了。据调查，我区148个行政村中，村改委后仍有17个村没有向新当选的村委会办清财务移交手续；还有29个村虽然办理了移交手续，但群众对原村级财务仍存疑问。调查表明，原村级财务遗留问题，既是直接造成“两委关系”不睦的一个重要原因，也是造成部分村组不稳定的一个重要诱因。这一问题，必须引起各级组织的重视。

5、自私自利，争权夺利。某村新当选的村支书、村主任都是原来的村干部，两人关系一直相处不错。村改委后，由于双方在工作中各存私心，两人关系逐渐不和，导致两委在工作上“各吹各的号、各唱各的调”。矿务局关闭破产期间，矿务局滥泥坪矿决定将

回收运输管道内的精矿项目承包给该村。由于该项目利润较大，二人为此你争我夺，关系愈加紧张，致使该村一度时期“盗抢精矿”现象突出，社会治安逐步恶化，人民群众正常的生产生活秩序受到了一定干扰。

6、放弃工作，各行其是。有的村委会主任、副主任当选后根本不去履行职责，而是过去是干什么的，现在照样去干什么。某村村主任上任不久就外出打工，致使该村委会一直处于瘫痪状态；某村副主任，在选举前是个矿石老板，选举后，仅到村里参加过两次会，就没有到村里上过一天班，而是跑到某地投资打矿。据调查，“两委关系”不协调的16个村中，有7个村的10名村干部在村改委前都从事个体经营。村改委后，仍然有部分村干部把主要精力和时间放在自己的经营活动上，这在一定程度上影响了村务活动的正常开展。

7、历史积怨，长期不睦。全区有6个村两委的主要负责人都是原班人马，由于在长期共事中积累的一些矛盾没有解决。村改后，仍然把历史积怨带进工作中，形成了村改后“两委关系”的对立局面。

8、怕事躲事，你推我让。我们在调查中发现，很多村干部都流露出一种怕事、躲事的思想。有的新当选的村主任认为，三年任期一晃就过，只有“多栽花、少栽刺”，才能不留骂名；换届时，也才不会失去选票。由于这种不负责任的思想作崇，在处理一些诸如计划生育、征粮派款、调解纠纷等棘手问题时，能滑就滑，能推就推，能躲就躲，导致村上很多工作根本无人去管。诸如此类现象在我区很多村都有不同程度地反映，两委不协调的村表现得尤为明显。在这些村中，每遇“好事”，大家都争着干，生怕不干就笼不住民心；每遇“麻烦事”，却你推我让，主任说“支书权力大，凡事都归支书管”；支书却说“主任本事大，他不管谁管”。两委不协调的村中，有不少很容易处理的事，就由此成了久拖不决的难事。在分析中，我们认为，虽然“两委关系”协调或基本协调是我区农村“两委关系”的主流，但仍有不少村仍延袭着过去的传统“包揽型”的领导方式，要么是支书主动让步，要么是主任随声附和。由此可见，真正意义上的“两委关系”协调的良性化水平并不很高。

二、农村“两委关系”的主要障碍虽然“两委”矛盾普遍的终极表现都是村党支部书记与村委会主任两人个体之间的工作不协调，但其潜伏着的一些深层次问题不容忽视。究其深刻原因，主要在管理体制、思想认识、制度建设、经济文化基础等诸多方面尚存有不少障碍。障碍之一：理论不清、职责不明从理论上讲，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。但是，在实践中如何具体运作却十分模糊，有些政策规定还互有重叠。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：村党支部是农村各种组织的领导核心，讨论决定经济建设和社会发展中的重要问题。但究竟如何体现“领导核心”，究竟什么才是“经济建设和社会发展中的重要问题”等都没有明确的规定。《村组法》虽然在第三条规定了党支部是领导核心，但在关于村委会职责的规定中，又几乎囊括了农村经济建设和社会发展中的重要问题。这种规定的模糊性和重叠性是两委关系紧张的制度性原因，两委各自按照对己有利的法规，争夺村庄的各种资源，如财务管理权、公共事务决定权以及各种签字权等，在这种情况下，“两委”矛盾的产生便是不可避免的。从职责上讲，党组织与村民自治组织的权限范围尚缺乏具体的界定，有关规定过于原则化。新修订的《村组法》规定：“中国共产党在农村的基层组织，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的职权范围及履行责任的方式却无明确规定，加上农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系，有其共同直接面对农民群众解决问题的特点。由于二者的权限范围划分不明确，难以避免地造成了村党组织“行政化”、“事务化”倾向，具体操作中常同村委会的决事权、用人权相冲突。障碍之二：认识模糊、顾虑重重村委会直接选举给农村干部群众的思想观念和思维方式带来了深刻变化，各种思想情绪的抗争表现得十分激烈，一部分干部群众中也出现了一些认识上的偏差。一是一些乡镇机关及其工作人员存在失控的心理。实行村民自治后，对村干部任免权的改变和行政权的转换，造成了部分乡镇干部的失落感，有的对村民的自治能力存有疑虑，认为东川农村经济文化落后，农民觉悟低、素质差，开展村民自治不切实际；有的还不适应村民自治的要求，习惯于行政命令和行政干预，动辄就说民选村官不听招呼，说村民自治搞乱了农村，一时难以理解乡镇人民政府对村委会是指导关系而不是领导关系的规定。这种对村民自治的复杂心态，使得一些乡镇领导既想加强领导，又怕陷入误导，既想放手发动，又怕撒手失控。可见，在乡镇党委如何加强领导，发扬民主，依法办事方面确实需要积累实践经验，摸索一套成功的做法。二是部分农村党支部没有认识到这是我们党的领导方式、执政方式的重大改善和发展。觉得过去是“一统天下”，现在竟然“一分为二”，会“天下大乱”，抱怨上头乱搞“名堂”，心里很不舒服，行动上很不适应。即使是身兼村委会主任的村支书，对如何搞好村民自治心中也没章法，领导方式、工作方法还未转变，与民主自治的要求相差甚远。三是村委会成员及村民由于几千年来封建传统思想的束缚和长期处于无自主权的地位，如今被“解放”出来，自己管理自己，一时找不到应有的位置，无所适从。官本位意识、宗法族权观念等封建残余思想长期作祟，“当家作主”、“以民为本”的民主观念难以树立。障碍之三：缺章少制、落实乏力我区农村通过村改委实现了民主选举，但在148个行政村中，依照规范的自治章程实行在村党组织领导下的民主决策、民主管理、民主监督的却寥寥无几。缺章少制具体表现在：一是作为民主决策重要组织形式的村民代表会议、村民会议制度还未建立或很不规范；与推动民主管理密切相关的自治章程普遍没有制订，村规民约多数是几年前订立的，“自治”形同虚设；村务公开和上墙的民主监督制度存在不规范、不清楚、不全面的情况。二是还没有制订发展经济、减轻农民负担、壮大集体经济及精神文明建设的规划和计划。三是村级财务制度、村民参与民主监督、村委会加强自身建设等尚无章法，缺乏制约机制，或者制度已经写在纸上，落实乏力。管理村务缺章少制同村“两委”主要负责人履职能力密切相关。在调查走访中，有的村支书、村主任甚至根本不知道自治章程、村规民约是怎么回事，村代表会、村民大会又是用来做什么的。在做具体决策中，连村委会委员都不让参与，仍习惯于一个人或少数人说了算。我们认为，要实现真正意义上的村民自治，建立完善合理的制度才是治本之策，解决缺章少制问题是当前推进我区农村基层民主政治建设进程的一个十分紧迫的问题。障碍之四：经济贫困、文化落后“两委关系”的良性互动，总是以一定的经济文化基础为动力源泉的。但就东川绝大部分村庄而言，无不伴随着贫弱的集体经济、村民总体文化程度低同推行村民自治间的深刻矛盾，存在着明显的动力不足问题。在经济层面，贫弱的集体经济无法支撑村民自治的正常运作。全区148个村中，有一定集体收入的仅有30个，无集体经济的“空壳村”却多达118个，有的村甚至债台高筑。从实践中看，在缺乏集体经济实力的地方，由于村党组织和村委会难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基金，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。在经济欠发达的贫困村，如果强行让个人负担村务费用，则可能直接造成村民过重的负担，从而令村民对村民自治的实施产生抵触。在这种情形下，“两委”班子为管村务去争权夺利就失去了内在动力，而代之以处理棘手问题互推互让。在一些负债累累的村庄，甚至让人失去了当干部的兴趣，一些贫困村干部当选后不愿意履职或者干脆外出务工撒手不管的情形也随之出现，造成了个别农村基层组织又处于瘫痪、半瘫痪状态。由此可见，就贫困地区而言，在评判“两委关系”权力的划分和运作方式时，也应该以是否能促进脱贫和壮大集体经济力量作为优劣的标准。在文化层面，村民的总体文化程度低可能导致村民自治的盲从性。正如列宁所指出的：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”由于长期的历史原因，我区农村人口的整体文化素质尚不高，文盲半文盲仍在农村人口中占有相当比例。农村改革后大量文化程度相对较高的农村劳动力流向城市和其他发达地区务工经商。这种状况必然影响农村一般村民参与日常村务管理活动。在现实生活中，一些人表现出的对政治冷漠与对公共利益的麻木，对民主选举产生了不良影响。在个别落后地区，有些竞选者只要轻率地许个愿、表个态，农民就会投他的票。对“两委”干部行为优劣的评价往往也是人云亦云，在有的村即便如实公布了财务，由于村民不识字或不懂帐，村干部也常常得不到村民理解。当然，我们强调农村落后的一面，也要看到村民自治带来的村民民主意识增强的新变化，这一变化要求和推动着村民自治的规范化运作。所以，大力发展农村社会生产力，壮大集体经济，发展农村文化事业，提高农民文化思想水平和民主素养，是保证村民和自治规范运作、健康发展的一个重要条件和必要的前提。

三、实践中应妥善处理的六种关系由于当前农村社会矛盾错综复杂，妥善解决“两委”矛盾的措施和办法还不尽完善，有很多问题还需要在实践中逐步探索和研究。在今后的工作中，各级基层组织思考和处理“两委”矛盾时，应把握准确以下六种关系：1．村民自治与党的领导的关系。旗帜鲜明地加强和改善党的领导，是处理好二者关系的根本原则，这一点不能有丝毫动摇。《村民委员会组织法》从法律上确立了党支部在农村的领导核心地位。党支部要站在领导农村民主政治建设的第一线，切实加强政治、思想、组织领导；要充分发挥、保证村委会和全体村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治职能和权利，改变对村委会“要你办就得办”的家长作风。村委会要主动接受党支部的政治领导，自觉维护党在农村的政治权威和核心地位，并勇于对自己职责范围内的事负责，率领群众搞好以自我管理、自我教育、自我服务为基本内容的村民自治。2．民主进程与生产力水平之间的关系。在基层搞民主政治建设，必须和当前的生产力水平相适应，同步推进。不能脱离现有的生产力水平，也不能超越现在的历史阶段。搞基层民主政治建设是坚定不移的方向，但如果操之过急，超越了生产力水平，超越了历史阶段，则会欲速则不达，造成不应有的损失，严重的甚至会冲击党的领导，最后使党在基层丧失领导权。3．体现民意与落实上级意图的关系。村委会和党支部在工作中，要树立体现民意与落实上级意图二者相统一的思想。代表民意，为老百姓办事，要把老百姓愿意不愿意、答应不答应，赞成不赞成，拥护不拥护作为衡量工作好坏的标准。但把握这一标准应从全局来看，如局部几个村组老百姓不很赞成或不很情愿的计划生育、提留税收等工作，虽然也有群众不满意，但并不真正代表群众的长远利益。所以要注意处理好体现民意与落实上级意图的关系，这是协调处理好“两委”关系的一个重要基础。4．强化责任意识与落实报酬的关系。由于村集体经济基础薄弱，村干部报酬不兑现的问题在部分乡镇十分突出。我区农村有不少村民小组长、群团组织负责人甚至还没有一分钱的报酬。所以，如何在强化他们责任意识的同时，应解决相应的报酬问题，逐步建立责权利统一的绩效考评机制。5．加强教育与舆论导向的关系。应该肯定整个村干部的主流是好的，他们辛辛苦苦、尽力尽力为党工作，为人民工作。虽然也有极个别村干部的违法乱纪让群众十分反感，但不能因为社会不良舆论导向导致群众对村干部一团糟的印象。在这方面舆论应给予正确的引导，应宣传先进、树立典型，从而达到凝聚人心的目的。6．明确职责与规范操作的关系。在两委关系上，应进一步明确职责、理顺关系、分清责任、规范操作。对如何调整不胜任现职村干部、怎么处理利用非组织势力拉选票等问题，必须在法律上做出必要的规定。在实践中，应把加强两委关系规范制度建设作为工作重点，鼓励大胆试，大胆闯。

四、村级规范化管理：解决两委矛盾的重要途径我区村民自治的实践表明，“两委关系”协调发展实际上是一个两委良性互动的过程。实际工作中，既要重视抓好村党支部的自身建设，也要重视抓好村委会的自身建设。唯有实行“两条腿”走路的办法，纠正那种“重支部建设，轻村委建设”的倾向，才是解决所有问题的关键所在。我区在借鉴和总结区内外开展“三个代表”学习教育活动的成功经验的基础上，提出了今后一个时期加快“两委关系”良性化进程的主要工作思路：以制度创新为载体，积极推行村级规范化管理，努力实现“思维定式从为民作主向让民作主的转变；决策机制从少数人说了算向村民会议或村民代表会议集体决策的转变；工作方法从强行推行向引导、说服、提供服务的转变”的村民自治目标。实行村级规范化管理，目的是为了进一步突出党支部的领导核心地位，更好地促进村级民主政治建设，保持社会稳定，促进农村经济和各项社会事业的发展。因此，在制定过程中要坚持四个原则：一是坚持既充分体现党支部的领导核心地位，又切实保证村级其他组织发挥功能的原则，做到科学分工，明确责任；二是坚持依法建制的原则，体现《村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织条例》的基本规定；三是坚持既约束干部又约束群众，重在约束干部的原则，把村干部的活动置于群众的监督之下；四是坚持实用实效、便于操作的原则，使各项制度的制定着眼实际，操作性强。按照这些原则，对村级工作可以从以下几个方面进行规范：

（一）理顺村级领导体制，规范村级事务决策程序。理顺村级领导体制是实行村级规范化管理的核心问题。要立足于保证党的领导核心地位得到巩固，保证村级组织职能有效发挥，保证党员、群众的民主权利真正行使，对村级领导体制进行理顺：一是明确村级组织之间的关系。强调村党支部是村级组织的领导核心，农村党支部书记是村级班子的一把手，是村里各项工作的主要组织者和领导者，村委会等其他村级组织必须在党支部的领导下围绕自身职能依照《组织法》和各自章程开展工作。二是进一步细化村级组织各自的职能。除了重申《条例》和《组织法》规定的党支部、村委会的职责外，各乡镇应结合农村实际进行了补充细化，严格界定职责范围。同时，对村民会议以及村民小组、村民代表会议的职责也应作出明确规定，使村级各种组织有职有责，分工明确，运转有序。三是规范村级事务决策程序和议事程序。在村级重大事务决策上，坚持先党内后党外的原则，统一决策程序。具体步骤可以为：第一步由党支部依据法律、法规及上级党委的工作部署，结合本村实际研究提出方案，或由村委会提出方案经支部同意后提交联席会研究；第二步召开两委联席会议对方案进行讨论修订；第三步召开党员议事会或党员大会讨论修改并形成决议；第四步召开村民代表会议或村民会议做出最后决定，并付诸实施。

（二）完善村级干部管理，强化教育监督职能。一是建立村组干部分级轮训制度。区委负责培训村主要干部，村组其他干部由乡镇负责。对新进村组班子的人员，突出进行必要的上岗培训，从起点上抓好其思想和工作行为的规范。要把《村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》作为培训的重要内容，同政治理论、业务能力和实用技术的培训有机结合起来。二是对村干部实行诫勉制度。村委会换届以后，有的村干部素质比较低，工作不得力；有的在工作中不公正，凡事从个人和家族的利益出发，引起群众的不满。对这些村干部可由乡镇党委实行诫勉，由乡镇党委安排诫勉对象离岗培训。诫勉情况要在本村党员大会和村民代表会议上予以通报，说明诫勉事由，接受群众监督。诫勉应规定一定的期限，诫勉期满，由党支部召开党员大会和村民代表会议，对诫勉期内的表现进行民主评议，并将评议结果及处理意见报乡镇党委。乡镇党委经过集体研究，对经民主评议确已改正问题的，给予解除诫勉；对经民主评议未改正问题的，按有关程序给予必要的组织处理和纪律处分；对确实不能胜任工作的，由镇党委做说服工作，动员其辞职；对经诫勉无明显变化而又拒绝辞职的，依法提请进入罢免程序。三是完善对村干部的监督机制。建立村委会定期向党支部汇报、请示工作制度，由党支部监督村委会依法开展工作，保证党在农村的路线、方针、政策和国家法律、法规的贯彻实施。实行定期民主评议村干部制度，每年组织全体党员和村民代表对村干部进行民主评议。对评议为优秀的，由乡镇党委进行表彰；对经民主评议问题较多的进行批评教育，情节严重的，进入诫勉程序。

（三）规范党员管理，加强组织建设。管好党员队伍是增强农村基层党组织战斗力的重要基础，也是贯彻从严治党方针的必然要求。要进一步健全完善党员目标化管理、党员联系户和民主评议党员等措施，注重对党员的日常管理和过程管理，一是把推行党建目标责任制同村民自治相结合。农村党建目标责任制要把“村民自治”这一主题突出出来，要通过加强党支部的自身建设，通过领导村民自治的实践，使支部在实践中学会把党的正确主张和组织意图贯穿到村民自治章程、村规民约和村务管理规则之中。坚持党在宪法和法律范围内活动的原则，通过建立健全各项制度，规范两委和村民的行为，不断提高党领导农村工作的制度化、法制化和科学化水平。二是把要求党员发挥作用与党员联系群众相结合。各村都要建立党员联系户和党员量化管理制度，对党员进行严格管理，充分发挥党员在村级事务管理的先锋模范作用。三是把对党员日常管理与民主评议党员结合起来。党支部要每年组织两次民主评议党员活动，并把评议结果作为年终评先树优的重要依据；对民主评议为优秀的，要进行表彰；对评议为不合格的党员，按照组织程序进行严肃处理。

（四）规范村民管理，提升自治水平。坚持教育与管理并重。把对群众进行集体主义、社会主义、爱国主义和法制教育贯穿于推进村民自治的始终，引导群众顾全大局，自觉履行义务，严格依法办事。同时，充分发挥村级“小宪法”的功能，按审议程序依法对《村规民约》进行修订，充实内容，抓好落实，促进了村民的自我管理、自我教育、自我服务。

（五）规范集体资产和村级财务管理。集体资产和村级财务是涉及农民利益的最敏感的问题，也是村民最关心的问题，管不好容易造成集体资产的流失，损害群众的利益，引发经济纠纷，造成不稳定。对村办企业等经营项目的承包要普遍实行公开招标，村里的一切经济合同要做到主体合格，内容合法，程序完备，手续齐全。对发展公益事业的专项资金，要求遵循减轻农民负担、量力而行和尊重多数人意愿的原则，需向农民集资的，必须召开村民会以签名的方式进行表决，经大多数的村民同意才能集资；对于发展公益事业的专项资金，实行专项管理的办法，工程结束后详细进行公开，消除一些不必要的矛盾。财务收支实行年初预算，年终决算，明确规定重大开支的审批权限。全面推行民主理财制度，规范民主理财的程序、原则，明确村民主理财小组的职责。对财务管理薄弱村实行“双代管”；加强对村务、财务公开的监督检查，在各村设立村务公开监督举报箱，乡镇要定期对公开情况进行一次检查，杜绝假公开和不公开现象，实现村务、财务公开内容、程序、时间和监督管理的四个统一。总之，结合“三级联创”活动，逐年加大村级规范化管理的力度，逐步澄清对村民自治的模糊认识，真正从制度上解决支部村委“两张皮”的问题，全区村级事务管理的民主化进程必将稳步推进。（

第五篇：关系证明

关系证明

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