2011年小额信贷联盟峰会吴晓灵讲话

第一篇：2011年小额信贷联盟峰会吴晓灵讲话

吴晓灵（录音49）

小额信贷现在还没有在社会上获得正式身份，到了一个发展的非常关键的时候

想讲三个问题，1。经济增长放缓是我们当前面对的形势。中国经济增速放缓是大概率事件，不可能达到9%或者10%。统计局前三个季度平均9.4%,经济增速在趋缓。美国遇到主权债务问题，欧盟遇到主权债务兑付问题。全球进入了信用货币时代后，经济结构的扭曲和财经纪律松懈，导致诸多矛盾集中爆发。要解决全球的经济问题，决不是出台一两个刺激政策就可以解决的。金融危机后，各国都出台了财政货币双扩张的政策。国际需要的是改革。中国也是。十二五规划要调整经济结构。依靠外需拉动的经济增长方式不能持续，从两架马车要变成三架马车，要增加国内消费。但如果不进行国民收入调整，消费能力何来？中国要进入深层次调整的过程，必然会引起投资的下滑和经济增速的下滑。

政府再通过天量的信贷推动增长是不可能了。

我们要有一个做长期困难时期的准备。到了现在，小贷组织会面临更多的困难。

第二点，金融业面对这样的形式，要控制货币，搞活金融，加大力度，做好金融服务。我个人认为中国不缺钱，缺的是把想投资的人的钱输入到想投资的人那里去。问题是金融工具的运用，金融机构的设置方面卡口太多，存在金融压抑。国外量化宽松是因为国外金融机构没有贷、放的意愿，所以国家走到了前线。中国现在金融机构还有强烈的贷放意愿。如果不把09年9.6万亿，去年10万多亿。今年按照7.5万亿来进行控制，而08年是4.8万亿。银根少吗？资本到处游荡。中国不缺钱，但缺少一种机制，将这些钱引到实业中来。应该把我们巨量的资金引入到实业中来，为实业家创造一个宽松的环境。不可能通过放松银根来解决，只能加大改革的力度，尤其是金融业的改革力度。

中国需要打通投资和融资的渠道，如果再开闸放水将是一个灾难。

第三，希望小贷机构把危机变成时机。让社会稳定，是要解决穷人的问题、就业的问题。中央出台小企业意见。现在有3500万个体工商户。假设一个个体工商户雇佣3个人，就可以解决1亿人的就业。微小企业竞争失败了，也可以去做一个个体户。税务部门的人告诉我，我国的税收90%来自10%的企业。中国微小企业数量特别多，几百万户，如果我们能实现机构性减税，对国家税收不可能有很大影响。如果我们能够对微小企业、个体工商户实现机构性减税，就可以解决发展问题。我们的微小贷款能够发挥很大的作用。

如果聚焦在低收入群体，是大有可为的。社会的稳定取决于社会稳定和低收入企业问题。

创新、自律、透明，我们要创新服务的方式、我们要自律、不变相吸收存款是我们的生存之道。再有就是透明，郭美美事件对中国的慈善事业造成很大的打击。小额信贷组织要商业可持续，要求我们在财务上是公开透明的。

小额信贷机构一定要警惕几种变相吸收存款的方式：

1． 搞资金互助社可以，但不要出村。合作基金会当年就是解决村集体的债权债务问题产生的，后来演变成了用股金的方式吸收存款。1999年关闭了合作基金会。国际上资金互助社是宝塔样式，但中国不行。

2． 中国小贷公司的股金不允许随意变动（灵活进出）。两三年是相对固定的，要是特定对

象，人数不能超过200人。

3． 有些地方把小贷机构的资金证券化。我说可以做服务，把贷款打包卖给金融机构，然后

管理贷款，收取一定的管理费用，这是一种管理小贷资产的一种方法，因为是卖给一个

机构。但如果卖到社会上，就是吸收存款。中国的私募发行现在还没有发展到这个地步，所以小贷基金用私募发行业不合适。

这方面的创新还是晚一点好。要是有人做违法违规的事情，对整个小贷的发展是很不利的。国九条。民营经济好不容易开了一扇门

我们呼吁把国九条用在小额贷款组织上，但是需要大家的自律和透明。

第二篇：吴晓灵演讲全文

吴晓灵演讲全文

女士们、先生们，大家早上好！

非常高兴今天能够出席财经年会，我借这个讲台讲一个问题“加强制度建设，防范金融风险”。2015年6月到8月，中国股市经历了异常波动，经过有效应对，股市已进入调整恢复期，但这一过程，也充分暴露了我国金融市场的制度缺陷。本次股市异常波动集中表现为暴涨和暴跌，暴涨的时候，2014年8月到2015年6月，上证指数上涨幅度超过150%，创业板指数上涨超过200%，剔除银行、石油石化等行业股票，A股整体估值水平为51倍，创业板142倍，为什么剔除银行、石油石化呢？银行股在某种程度上是被低估的。急跌的表现，是从高点的7月9日到8月中旬，上证指数下跌为35%，创业板指数下跌约为42%，股票市场出现了流动性危机。本次股市异动的深层次原因是什么呢？从宏观上看，这次股市异动反映了对转型改革的过高预期与短期经济表现未达预期的矛盾。从制度上看，股市异常波动反映了资本市场基本制度的缺陷和监管制度的缺陷。

第一，杠杆交易的过渡、无序以及监管不完善，放大了资金式的缺陷。中国资本市场有政策市、资金市的特点，而这次又加上了杠杆运用，放大了资金式的风险。A股融资余额占市场的比重曾高达3%，加上场外配资，高达7.5%到9%，远远超过纽交所2000年以来的峰值2.65%和台湾当前股市的比值1.1%。A股的配资渠道有五大渠道：证券公司融资融券，证券公司股票收益互换、单帐户结构化配资、伞形结构化信托、互联网及民间配资。除此之外，场外配资的比例过高，从两倍到三倍的伞形信托到单一信托，到5倍到10倍的民间配资。证券公司过度追逐利润，放松系统接入的审核和证券实名制的要求，放任证券帐户分舱管理软件的滥用，对各类集合投资计划、伞形信托、P2P等市场行为监管主体和规则不统一，场外配资和过度加杠杆不能实行有效的监管。涉及资本市场的交易行为不能实行统一监管，既不利于对市场风险的监测，处置风险时也难以有恰当的方法。

本次资金市，证监会由于不能对场内场外的融资行为实行统一监管，因而难以有效知道这个阶段股市发展当中的状况，当处置风险的时候，也难以拿出更加有效和准确的调控手段。第二，多空机制不均衡，失去了市场自我平衡的能力，造成单边上扬局面，急涨之下必有暴跌。中国交易制度的设计鼓励做多，抑制做空，融资容易融券难，融资规模占融资融券余额的比例不足1%。在国外的市场上，起码要占到30%以上，这样的一个单边机制，造成了市场容易涨，而急涨之后必然会有急跌。

股指期货没有很好地发挥风险管理的功能，投资者难以有效对冲现货市场未来的价格波动风险。在股票市场上，股票的波动是常情，如果要有多空制约机制，就会减少剧烈的上和剧烈的下，会减少波动的幅度。

第三，股市缺乏有效的熔断机制。目前的涨跌停板制度在一定程度上影响了市场出清，在对冲工具有限的情况下，造成大面积停牌，导致流动性丧失。

第四，新股发行制度的缺陷，造成大新资金乐此不疲，而全额冻结资金的新股发行制度对股市交易产生短期冲击。第五，除此之外，中国投资者结构不合理，散户化倾向严重，追涨杀跌。在股市上缺少有效的现金分红机制，导致了过度的投机行为，以及上市公司治理和行为规范不完善，造成市场交易行为的扭曲。在这一轮的股市波动当中，媒体言论助推牛市思维，媒体未在舆论监督和市场净化中发挥应有的作用。

下面我重点讲这个问题，就是加强制度建设，防范和化解金融风险。既然我们从这次股市的波动当中，看到了一些制度缺陷，今后该怎么办呢？第一、要加快《证券法》的修改，为资本市场的发展奠定法制基础。资本市场是一个直接以融资为本的市场，退出执行注册制，完善股票发行各相关方责任，明确上市公司、律师事务所、会计师事务所各自的责任，我们要以投资者人数的多少、投资者适当性的原则来决定信息披露的要求，区分不同层次的市场。第二、构建中国多层次资本市场。

第三、加强投资者的保护。从严格信息披露，规范上市公司行为，强调现金分红，完善投资者法律救济的渠道方面，进一步保护投资者。

推动证券行业的创新发展，对证券经营活动实行牌照式的管理，以适合综合经营的趋势，在核心业务方面，要实现法人经营。对于证券经营机构，在经营核心业务时要持法人牌照，但是对于其它的围绕着证券业的单向业务，可以持单项牌照业务经营。简政放权，加强事中事后监督，加强执行力度，加强对虚假信息、欺诈发行、内幕交易，价格操纵等违法行为的处罚力度。《证券法》已经在今年4月进入了全国人大常委会一次审议，今后应该在总结本次股市波动经验教训的基础上，加快推进证券法的修订。

按照机构监管与功能监管，也就是行为监管，相结合的原则和宏观审慎管理与微观审慎相协调的原则，构建与现代金融市场相适应的框架。机构监管着眼于微观审慎，关注机构的准入条件，风险控制和市场退出。功能监管着眼于金融产品设计、交易的合规性，相同法律关系的产品，要遵循相同的监管原则，由同一监管机构实行统一监管，这既有利于金融机构控制风险，又有利于维护市场公平、公正交易，做到合适的产品卖给合适的人，更好地保护投资人。

十八届五中全会的公报公开了之后，大家都看到了，要建立适应现代金融市场的监管框架的提法，于是金融监管体制的改革问题，受到了大家的关注。我认为，在考虑金融监管体制的时候，不能够简单地考虑把监管当局合在一起，好像就可以解决问题了。实际上不是这样的，我们应该看到，银行、证券、保险、信托都有不同的功能，这些不同的功能，要按照他们的特点来实行分别的监管。银行是接受存款、办理结算业务，通过贷款方式以自身信用实现间接融资的机构。证券经营机构是直接融资的中介平台。信托业凭借自身专业与忠诚待客进行资产管理。保险业在大数法则的基础上为出险客户提供经济补充。这四种行业功能不会混淆的，也不可能混在一起。应该秉承不同的监管原则，监管的问题不是简单合并能够解决的，关键的问题是要转变理念，理顺机制。

转变理念当中，主要转变哪些方面的理念呢？第一、统一对金融产品本质的认识。我们现在监管的混乱出在我们对很多金融产品的本质认识的不统一上。这一次资本市场的波动，场内场外的配资行为，不能得到有效的监管，很容易的一个原因是对证券的定义认识不一致，因而难以让证监会实行统一监管。我们扩展证券的定义，有利于市场创新和打击非法证券活动。什么叫证券？证券就是一个收益的凭证，这种收益凭证代表了一定的财产权益，可以分割，可以转让，或者交易，它是一种凭证或者是投资者的合同。按照这样的一种定义来看，我们现在市场上的被大家乐此不疲到处都在办的理财业务，其本质是一种证券业务，因此，所有的理财产品都具备一个把资金汇集在一起，由理财产品的发售方进行管理，为投资者收益进行投资，由投资者承担风险，而管理人只收取管理费，这样一个特点。它是典型的资金信托，而这种资金信托由于份额化，由于可以交易，所以，它本身就是一个证券，应该由证监会实行统一的监管。但是长期以来我们对理财产品的本质认识，没有获得统一，因而在理财这个市场上，有银政保三监会分割监管，造成了市场的混乱。第一个要转变的理念，就是要统一对金融产品本质的认识。

第二、我们要破除地盘意识，才能在金融业实行功能监管，在资本市场上实行统一监管。我们现在实行的基本上是机构监管，监管当局把自己管的机构，自己管的行业视为自己的地盘，在自己的管辖机构想做别人业务的时候，往往采取一种鼓励的态度，但是当别的机构做我所监管范围内的业务时，就有各种各样的阻挡，于是市场非常痛苦，一项业务开展要拜好几个衙门，长时间不能够决策，这也是大家想把三监会合起来呼声较高的原因。但我认为，不是三监会合在一起了，这个矛盾就解决了，而是我们要在金融产品的本质上获得统一的认识，我们要克服监管方面的地盘意识，真正实行功能监管。如果能够落实这样的理念，我们在资本市场上，也才可能实行统一的监管。

第三、要确立央行在金融业中的主导地位。为了维护稳定的货币环境，有效传递货币政策，中央银行应该对存款类金融机构进行审慎监管，中央银行最后决定贷款人的功能，决定了必须以中央银行为主体，构建审慎管理框架，为有效化解金融风险，要统一宏观审慎与微观审慎的监管，并加强对金融基础设施的监管和组织实施金融业综合统计。危机之后，各国的中央银行加强了对金融机构的审慎监管，系统重要性机构的监管，基本上都集中在了中央银行的监管之下，为什么要采取这样的变革？就是因为中央银行是最后的贷款人，是市场流动性的最后的提供者，如果他事先不了解金融机构的情况，如果没有对市场金融信息的全面掌握，难以及时有效地做出决策，会延误时机，会措施不当，因而，在金融业当中确立中央银行的主导地位，不是行政的高低问题，是金融业的功能决定的。

关于监管体制，世界上有各种各样的模式，应该说没有任何一个模式是最优的，它取决于各国的国情，还存在着路径依赖的问题，任何一个监管体制，都不可能推倒重来，只能在原来的监管体制下不断地总结经验教训加以完善。但是在完善金融监管体制的过程当中，金融的逻辑必须是清楚的，监管的理念必须是清晰的，要准确地划清政府与市场的边界，在这样三个前提下，结合各国的具体实践，才能够提出一个好的监管体制改革的方案。也就是说，要遵循金融的逻辑，要厘清监管的理念，要划清政府与市场的边界，在这三个原则下，才能有共同讨论问题的前提，才能有效建立防范监管体制。谢谢！

第三篇：小额信贷

贷款对象

1、登记失业人员。是指持有公共就业服务机构核发的《就业失业登记证》并进行失业登记的失业人员。

2、复员转业退役军人。是指持有军人退出现役的有效证件的城乡复员转业退役军人。

3、农村富余劳动力。是指持有广西农村户籍，并自主创业的人员。

4、高等学校和中等职业学校毕业生。是指持有高等学校或中等职业学校毕业有效证件，毕业2年以内，并志愿到广西创业的高校和中等职业学校毕业生。

5、大学生“村官”。是指被组织部门录用的大中专高校毕业生，在聘期内开展自主创业的人员。

6、华侨农林场人员。指华侨农林场（华侨管理区）实现就业困难的场员、归难侨及其配偶子女。

7、符合贷款条件的人员组织就业的企业。是指以组织就业的形式，为安置符合贷款条件的人员就业兴办并经工商行政管理部门核准登记，取得合法有效的《营业执照》，具有独立法人资格、有明确法定代表人的企业。

8、符合贷款条件的人员合伙经营的企业。是指2名以上符合贷款条件的人员经自愿协商、以合伙经营的形式创办的小企业或组织，同时并经工商行政管理部门核准登记、取得合法有效《营业执照》，有明确的企业负责人或法定代表人的企业，其企业负责人或法定代表人应为符合贷款条件的人员。

9、劳动密集型小企业。是指当年招用符合贷款条件的人员达到企业现有在职职工总数30%（超过100人的企业达15%）以上，并与符合贷款条件的人员签订1年以上期限劳动合同的劳动密集型小企业。

劳动密集型小企业的标准按照原国家经贸委、国家计委、财政部和国家统计局《关于印发中小企业标准暂行规定的通知》（国经贸中小企„2003‟143号）规定执行。

贷款额度

个人小额担保贷款金额、还款和计息方式由借贷双方商定，对有发展前景、信用好、有还贷能力的经营项目，一般最高个人不超过5万元，其中，对符合小额担保贷款条件的城乡妇女最高个人贷款额度为8万元。合伙经营和组织起来就业的，可根据人数和项目，适当扩大贷款规模，具体贷款额度由经办金融机构根据借款人实际情况自行确定，最高单笔不超过100万元，其中，由符合条件的妇女合伙经营和组织起来就业的，经办银行可将人均最高贷款额度提高至10万元。对符合贷款条件的劳动密集型小企业，根据企业实际招收人数，合理确定贷款额度，最高单笔不超过200万元。

贷款期限

一般不超过2年，借款人提出展期且担保人或担保机构同意继续提供担保的，经办银行可以按规定给予展期一次，但展期期限不得超过一年。

个人贷款程序。

（一）贷款申请。申请小额担保贷款的人员可向户口所在地（居住地）社区、街道办或各级工会、共青团、妇联等组织提出申请，并提交下列资料：

1、复员转业退役军人需提供军人退出现役有效证件原件及复印件，农村富余劳动力需提供户籍证明原件和复印件，毕业2年内的高校和中等职业学校毕业生需持毕业证书原件和复印件，毕业2年以上未就业的高校和中等职业学校毕业生需持《就业失业登记证》原件及复印件，大学生“村官”需持毕业证书、组织部门聘任证明材料原件及复印件，登记失业人员需持《就业失业登记证》原件及复印件；

2、小额担保贷款申请书，合法、有效的身份证明、婚姻状况证明；

3、贷款项目企划书；

4、贷款抵押担保意向和还款计划；

5、工商行政管理部门核发的营业许可证（或其他证明）；

6、经办银行和担保机构要求提供的其他资料。

（二）社区、工会、共青团、妇联等组织推荐。社区、街道办或各级工会、共青团、妇联等组织对申请人的基本条件进行初审同意后，提交当地人力资源和社会保障部门。

（三）人力资源和社会保障部门审查。人力资源和社会保障部门进行资格审查，签署推荐贷款和微利项目审查意见，可将审查合格的申请人贷款资料送所在地担保机构。采取抵押担保等其他贷款方式的，将审查合格的贷款申请人资料送所在地经办银行。

（四）担保机构审核承诺担保。担保机构收到人力资源和社会保障部门送来的相关资料后，应对项目效益计划、信用评估、还款方式、违约责任进行实地考察，担保机构承诺担保后，将申请人有关资料一并报送当地经办银行审定。经办银行审定同意贷款后通知担保机构，担保机构与经办银行签订担保合同，经办银行与贷款申请人签订贷款合同，发放贷款。对不符合贷款条件应向申请人阐明理由。

对尚未建立担保机构的地区，经办银行在收到人力资源和社会保障部门送来的相关资料后，应对项目效益计划、信用评估、还款方式、违约责任进行实地考察，给予贷款申请人正式答复，同意贷款的按有关贷款管理规定，办理放贷手续。对不符合贷款条件不能提供贷款的，向申请人阐明理由。

企业及合伙经营贷款程序

（一）贷款申请。创办企业（包括合伙经营实体）的申请人持相关材料直接向所在地人力资源和社会保障部门提出申请，填写贷款申请表。其中，妇女合伙经营申请贷款可先向所在地妇联提出申请，再提交当地人力资源和社会保障部门认定。需提供以下材料：

1、复员转业退役军人需提供军人退出现役有效证件原件及复印件、农村富余劳动力需提供户籍证明原件和复印件，毕业2年以内的高校和中等职业学校毕业生需持毕业证书原件和复印件，毕业2年以上未就业的高等学校和中等职业学校毕业生需持《就业失业登记证》原件及复印件，大学生“村官”需持毕业证书、组织部门聘任证明材料原件及复印件，登记失业人员需持《就业失业登记证》原件及复印件；

2、小额担保贷款申请书，合法、有效的身份证明、婚姻状况证明；

3、企业营业执照副本及复印件（加盖本企业公章）;

4、招用人员就业备案、劳动合同备案花名册;

5、贷款项目企划书；

6、验资报告。对创业1年以上的企业，需提交上一的财务报表；

7、抵押担保证明和还款计划；

8、人力资源和社会保障部门、经办银行和担保机构要求提供的其他资料。

第四篇：农村小额信贷

一、农村金融环境分析以及其存在的缺陷

我国农业是弱势产业，农业的规模化、集约化和科技含量总体偏低，决定了农业金融具有交易成本高、风险大、回报率低的特点。虽然近年来，国家采取了一系列惠农政策，促进了农村的经济发展和农民的收入，但是农村经济基础依然薄弱，发展缓慢和城乡差别扩大趋势依然没有得到根本上的改变，农村金融组织体系日渐萎缩，一些在县城设立的银行分支机构为了追求利润，纷纷把视角从农村转移到大中型城市，导致农村金融市场缺乏竞争，正规农村金融信用社垄断经营，地下非正规金融活跃失控的局面产生。大量农村资金的“非农化”使饱受资金困扰的“三农”资金缺口更大，进一步加剧了农村资金供求关系的失衡使农村资金供应雪上加霜。农村资金外溢，不仅不利于农村经济的发展，对农村金融机构的长远发展也是极其不利的，也给农村金融运行的整体环境带来了不利影响，因为没有充足的资金作保障的情况下形成的金融生态环境不可能支撑当地金融的正常发展。

尽管目前黄冈市已初步形成了政策性的金融、商业性金融、合作金融并存的农村金融基本框架，农村金融服务水平有一定提高。但是农村农村金融服务体系不健全，其整体服务功能还不能满足现代农业发展和建立新农村的需要。其缺陷主要表现在：

（一）、金融网店覆盖不足，机构竞争不充分，由于不同的原因，近年来四大国有银行、农村信用合作社、农业银行、邮政储蓄银行的网点都比较少，造成了农村金融服务网点整体数量相对较少，无法有效覆盖农村的每个乡镇，甚至在部分地区出现了金融服务空白。

（二）服务层次和水平低。

目前，农村银行业金融服务网点业务品种还仅限于对公结算、居民储蓄以及银行卡业务，贷款业务也只开办了商户联保、个人小额贷款等小额信贷业务、个人存单质押业务，部分代收代付、代理保险、国债销售等中间业务，业务品种相对较少。金融产品少、金融服务方式单

一、金融服务质量和效率低下的情况，已严重不适应农村经济发展的需要。

（三）、农业保险难以适应农业的快速发展

在1994年农业保险市场化后，由于农业保险固有的赔付率高、回报率低等问题，使得商业保险公司纷纷对农业保险业务采取限制规模的措施以控制亏损，呈现出保费收入逐年大幅下降、险种逐渐减少、机构萎缩、承保深度不断降低的局面。农业保险的缺位，一定程度上提高了金融机构对农业、农村企业的风险评估，成为“惜贷”的重要原因之一，这不仅加剧了农村金融供给紧张的状况，而且严重制约了农业现代化和农村经济增长的进程。

（四）、农村贷款需求日益增大，可用于农业贷款的总量严重不足。

商业可持续性经营的原则使得农村金融机构不可能把全部资金都投向农村。农村地区银行类金融机构的身份是双重的，不仅要为农村提供资金支持，同时也要考虑自身的商业可持续经营。因此，这就产生了一个如何在两者之间平衡的问题。从目前农村商业银行、农村合作银行、村镇银行以及小额贷款公司实际运行的情况看，这些机构在农村的信贷投入比例非常低，而在城市工业领域投入较多。出现这种情况也无可厚非，因为只有实现了商业可持续性，保住了生存，才能谈支农问题，这是前提。表现最为突出的莫过于农村小额贷款公司。在现行的政策框架下，小额贷款公司只贷不存，资金来源狭窄，且多为自筹资金，要让它把仅有的资金投向三农是不现实的，这是由农业的弱质性以及贷款收益率、回收期限等多个因素综合决定的。因此，要实现支农与商业可持续之间的良好、稳定平衡，最可行的一个办法就是在其内部成立一个专门服务三农的部门，并且对该部门采取独立核算、独立考核。

此外，如农村金融服务机构数量有限、农村金融贷款经营机制僵化和农村金融信贷管理能力弱等等，使农村金融缺乏良性循环的基础，这些从根本上制约了农村小额贷款业务的发展。

二、行为模式中的缺陷

（一）、农户担保体系不健全，农户贷款担保难制约农户小额贷款业务的发展。

目前，农户小额贷款的担保形式主要有“公司+农户”、“联户担保”、住房抵押、个人保证等。然而这些担保形式在实际运作中存在许多难题，使农户可望而不可及。“公司+农户”的形式要求贷款户必须是公司的下属体。而目前许多农户都是个体经营，特别是纯农业的农户都是独户独体，不可能加入公司，而公司也不可能无缘无故地出面为那一个农户作担保，这种形式使许多农户根本无法入门。“联户担保”的形式，银行要求很严，农户必须联合寻找三户以上有担保实力的担保体，由于农户经营的特殊性，往往很难寻找这种既有实力又相互信任的联保体，因此具体操作难度很大。“住房抵押”的形式虽然很方便，但农户在农村住房无土地证，村住宅不能作为担保体，虽然目前有些地方政府已经推行农村住宅可抵押担保，但在实际操作中有一系列的问题尚待解决，就目前而言农村住房抵押对农户来说仍是一句空话。个人保证的形式，银行要求很高，担保人必须是公务员或有较强经济实力的企业主。这些担保人在实际操作中农户很难找，一般的人根本不可能为农户作担保。因此，个人保证的形式对农户来说也是望尘莫及。由此，农户小额贷款业务的担保难成了制约农户小额贷款业务发展的一大瓶径。

（二）、农户的分散经营和高风险性，农户小额贷款投向选择难制约了农户小额贷款的业务展。农户小额贷款业务的主要对象是农户，而目前农户的分散经营方式，使得面向农户的农户小额贷款业务琐碎而复杂，农户小额贷款每户一般贷款余额是5万元，而5万元对经济发达地区来说数额相对较小，根本派不了用场，上不了项目，因此，产生的效益也较少。另一方面随着我国社会主义市场经济的不断发展，农业经济的市场风险也不断加大。目前，农业生产经营者面临的主要风险有：小生产不适应大市场、数量农业部适应买房市场和种植业产品高成本且竞争力不强，一级政府缺乏控制农业风险的政策体系等。因此，农业作为一项弱质产业，受自然灾害风险、市场风险等因素的影响，加大了投资农业收益的不确定性，很大程度上抑制农村小额贷款的有效投入。给农户小额贷款业务的拓展带来了难度。由于农业属于弱质产业，农户从事农业生产的风险相对较高，加之农户经营形式多种多样，从客观上讲，农行发放的农户小额贷款风险也相对较高，由此影响农行向农户发放农户小额贷款的积极性。由于缺乏相应的风险分散机制，农行在发展农户小额贷款业务的过程中将要承担较大的风险，如果没有政府引导或者其它组织协调和农户的融资关系，农行的农户小额贷款业务发展将因风险问题而受到制约。

（三）、农村专业合作社组织缺乏，信息传递不畅，贷款对象确定难制约了农户小额贷款业务的发展。

多年来农行对农户贷款业务基本上停办，因此一些农户对农行开展农户小额贷款业务缺乏信心，由此造成双方缺乏了解，除了抵押物不足，主要原因是两者之间信息不对称，管理半径过长，而目前农行只有通过农村专业合作社组织了解农户的信息，农村专业合作社又还只是起步阶段，农户的组织化程度还相当低，加上农行在乡镇一级的机构仅限于大的集镇，对于分散或边缘山区的农户普遍缺乏了解，信息不灵，由此造成农户小额贷款的客户对象情况不了解，贷款农户对象选择难，这就严重制约了农户小额贷款业务的发展。

（四）、农村信用工程创建缓慢影响小额农贷的发放工作。

由于部分乡村集体经济收入有限，属空壳村，村集体经济组织形成的不良贷款较多，少数地方政府、司法部门打击恶意逃废债的力度不足，无法满足信用村镇的评定标准。另外，农村信用社贷款以农业为主，农民生产主要以传统的粮食、烟叶、食用菌生产为主，受自然气候影响较大，沉淀的贷款较多。个别信用社存在畏难情绪，没有积极主动地向当地政府汇报和银子支持，加上认为小额信贷量小、笔数多、成本高，不愿意积极参与。

（五）、农行机构客户经理超负荷运转，业务开展难影响了农户小额贷款业务的快速发展。

农户小额贷款具有点多、面广、额小、业务量大的特点，而目前基层行又没有专职的农户小额贷款客户经理，这对于工作量大的农户小额贷款业务来说，管理很难到位，加上基层行客户经理紧缺，且要承担公司业务、法人客户、个体经营户的贷款管理和中间业务、银行产品营销等，仅维持现有业务量都很困难，不可能抽出大量的时间和精力放到农户小额贷款业务上，由此，影响了对农户小额贷款业务的拓展。

（六）、农户小额信用贷款方式亟须创新。

小额农贷以额小、灵活、简便深受众多农户的青睐。但是，随着农村经济结构调整的深入，农村资金供求呈现出金额大、期限长、利率要求低的特点，目前,不少地区的小额农户贷款已与农户需求不相适应，亟须突破诸多瓶颈制约：①、贷款额度和贷款期限不尽合理，一定程度限制了农户小额信用贷款的发展；②、贷款的风险性较高。农业属于高风险、微利行业，小额农户贷款担保机制缺失。同时，小额信用贷款主要依赖借款人的信用作保证，个别农户信用意识淡薄，存在逃债、赖债行为，导致风险不断积累。③、贷款管理难到位。农信社信贷人员偏少，而小额信用贷款具有点多、面广、零星分散、工作量大的特点，致使贷后管理工作难到位。

（七）、相关政策法规不完善、政府职能的经济管理职能的弱化使得农村小额贷款发展缓慢。

地方性农村小额贷款管理条例无法给予农村小额贷款发展有力的支持。农村小额贷款的外部监管仍处于“盲点”。缺乏一个综合性强、更有权威的监管部门在农村金市场活动进行监管。政府对小额贷款的发展缺乏更为经济有效的措施，甚至在一些地区个别地方政府的行为会对农村小额贷款产生某些负面效应，破坏农村的信用，违背市场规律，引导农民进行一些缺乏论证的结构调整，更有甚者利用小额贷款以谋私权等等。

第五篇：小额信贷资料

小额信贷：

1定义： 小额信贷，是指专门向中低收入阶层提供小额度的持续性的信贷服务活动。2主要的服务对象：为广大工商个体户、小作坊、小业主、中小微型企业主。3实质：小额信用贷款是微小贷款在技术和实际应用上的延伸。4小额信贷的前世今生：

2008年5月4日，银监会和央行联合出台了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(下称《指导意见》)，其中明确了小额贷款公司的性质，并对公司的设立、资金来源、资金运用、监督管理和终止等环节进行了规定。自此，小额贷款公司在我国取得了合法地位，但小贷公司在我国的发展历史却不止6年。

2005年中央1号文件明确“有条件的地方可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”。同年，央行、银监会会同有关部门，启动“商业性小额贷款公司试点”工作，试点强调在全国统一规定之内，发挥地方政府和民间资本的积极性。此后一年间，山西、陕西、四川、贵州、内蒙古五个试点省份先后成立了7家商业性小额贷款公司，分别是山西的晋源泰和日升隆、四川的全力、贵州的江口华地、山西的信昌和大洋汇鑫、内蒙古的融丰，其中除了中国扶贫基金会持有融丰小额贷款公司部分股份，其余股东均为民营企业或个人，注册资本为1600万至5000万元不等，这也标志着民间资本投资的商业性小额信贷机构正式在我国出现。

在商业性小额信贷机构出现之前，还存在着一些非盈利的公益型小额信贷机构，也就是NGO小额信贷。据中国小额信贷资深专家王灵俊对本报记者介绍，NGO小额信贷在中国最早出现在1994年左右，一开始是靠国际援助起来的，当时被称作小额信贷项目，逐渐发展为社团性质的民间组织，挂靠在政府机关。2003年左右NGO小额信贷发展到鼎盛时期的300家左右，之后便逐渐萎缩。其中原因，王灵俊认为，首先NGO小额信贷机构没有合法身份，在中国注册NGO需要挂靠一家党政机构或事业单位，政府的干预导致NGO难以形成有效的治理结构，管理水平不高。其次，NGO小贷基于“项目制”而运作的，资金流随着项目的结束而终止，随着中国经济日渐强盛，外援资金越来越少，并且NGO本身非金融机构，没有资格从商业渠道融资。5现状：

我国自1993年试办小额信贷以来，至今已有20年的历史，我国由民间组织主导的小额信贷开始发展经历了从国际捐助、政府补贴支持到商业化运作的过程。我国小额信贷大体上可以分为三种类型：一是大银行提供的下岗失业担保贷款、助学贷款和扶贫贷款，总计有几千亿元的贷款额度；二是农村信用社的小额贷款。有6100万农户享受到1927亿元贷款，覆盖面占到全部农户的27.3%；还有一部分农户联保贷款，约有1200万户享受到141亿元的贷款；三是存在的100多个非政府小额信贷组织，提供了约10亿元的贷款。

尽管我国小额信贷的产生比较早，但是在小额信贷的运行过程中出现了许多具有本国特点的问题，从而造成大量商业银行退出小额担保贷款机制，小额担保贷款的问题主要是存在于以下方面：

1．办理小额担保贷款的人员一般是下岗工人和农民，本身他们就缺少可以抵押的财产。2．小额信贷缺少最终偿还的保障机制，小额信贷的借款者一般是创业者，且多为资金匮乏者，如果创业成功，他愿意归还贷款，可是如果创业失败，资金损失，贷款者的利益就难以保障。

3．小额信贷运作成本过高。

4．整个社会的诚信体制缺失，小额贷款绝大部分依靠的是信用担保，但是很多贷款户将小 额贷款看作是“唐僧肉”，赈灾，扶贫款，逃废，骗取等恶意行为时有发生。6 小额信贷发展中存在的问题：

（1）政府过度干预

在我国，小额信贷早期仅仅是被作为一种扶贫的手段，开展小额信贷首先考虑的是实现政策性目标，而不是实现赢利性目标。农信社承担着涉农资金政策性投入任务，在发放小额信贷的过程中，一方面要执行较低的利率，另一方面却要承担资金成本、业务成本以及潜在的经济损失，要想实现小额信贷的财务自立是非常艰难的，从而为农村信用社自担风险、自负盈亏背上沉重的包袱。

事实上，大多数小额信贷机构并不是真正独立于地方政府的，而是实质上从属于或受制于地方政府，主要是县级和地区级的政府部门，如政府办公室、农业局、扶贫办、妇联等，这些机构的管理人员大多也是当地政府及其部门委派的。政府的过度干预会导致小额信贷机构无法实现商业化运作，经营效率低下。如政府和农业银行共同参与的正规金融小额信贷就存在政策属性和商业经营的体制性矛盾，责、权、利关系模糊，经营成本高，贷款回收率低。（2）缺乏充足且稳定的资金来源

这一点主要存在于非政府组织小额信贷机构和小额信贷试点公司，这类机构不允许吸收公众存款进行筹资，只能运用“来自几个有限股东的自有资金和来自一个机构的批发性融资开展相关业务”，以防范金融风险，这也就是目前所说的“只贷不存”的限制。之所以有这样的限制是因为小额信贷机构尚处于试点阶段，其在人力资源积累、产品开发和管理经验、风险控制能力等方面均相对不足，加上对于小额信贷目前仍然没有相关的监管和法律政策的出台，如果允许吸收存款，存款人的利益难以得到有效保障，一旦出现资金的流动性问题，很可能引发挤提进而甚至影响整个金融系统的稳定性。

就农信社而言，目前农村资金多向分流严重，作为支农主力军的农信社，不仅承担发放小额农贷的任务，更是肩负着投放整个农业贷款的重担，但吸存能力受阻，资金来源也明显不足。

2.3利率的制定陷入两难困境

利率说到底就是资本价格，而资本价格本质上是由资本市场供求平衡决定的。我国长期以来形成的二元经济，金融机构的贷款倾向于现代工业、城市和发达地区，而农村资金的供给远远不能满足和适应农业和农村经济发展的实际需要，导致了农村金融贷款利率一般较高。而小额信贷公司的贷款利率又比农信社要高，这是因为，农信社是通过吸收利率较低的存款、发放利率较高的贷款来维持运营的，而小额信贷公司要用成本较高的自有资金或长期负债融资来发放贷款。另外，小额信贷业务是人力密集型行业，必须投入大量的人力物力，业务成本很高，为覆盖各种成本只能实行较高的利率，而过高的贷款利率往往使得许多渴望获得小额信贷的农民望而却步，小额信贷帮助贫困人群摆脱贫困的初衷无法兑现。

但是，又不能把利率定的太低，过低的利率无法足以覆盖业务成本和融资成本，无法实现赢利性原则，很难长期经营下去；而且过低的利率容易导致“寻租”现象的产生。国内外大量的经验己经证明有补贴的优惠贷款会导致严重的寻租行为，许多人存在“不要白不要”、“白拣便宜”、“捞一把”、“搭便车”等思想，最终的结果是完全剥夺穷人获得信贷支持的机会。

2.4 风险防范能力亟需加强

小额信贷的服务对象是贫困、低收入农户和一些中小企业，农户进行农业生产本身就存在风险。农业以一家一户分散生产经营为主，小生产与大市场的矛盾是必然的经济现象。小生产的盲目性很容易使农产品出现结构性趋同，加上农村社会服务体系不健全，生产技术水平落后，农产品的生产成本与交易成本较高，农业生产经营时常出现相对大的市场风险。农业还要受到自然灾害因素的影响，而贫困农户本身缺乏足够抵御风险的能力，也没有财产和 2 经济实力做后盾。一旦遇到天灾人祸，往往无力按时归还贷款。

此外，小额信贷还存在道德风险，由于小额信贷是无需抵押担保的，当前一些农户信用意识淡薄，赖债、逃债思想较为严重，如果有个别借贷不还的示范效应发生，则很容易造成拖欠行为的大面积蔓延。加上农村执法难度较大，而且小额农贷分散，其执行成本高，因此难以对借款户的不良信用行为给予有效的法律约束。2.5 缺乏良好的政策环境

首先，小额信贷的法律地位仍不明确。目前仍然没有一整套法律框架来确立非政府组织小额信贷的法律地位，也没有专门针对小额信贷的相关法律法规出台。而相应的财政、税收、资金支持等配套扶持政策还比较少，无法给予小额信贷发展有力的支持。

此外，对小额信贷的外部监管仍处于真空状态。到底小额信贷要由银监会还是由央行进行监管，各有关部门在监管时如何进行分工、协调等问题在政策上还很模糊。发展小额信贷的对策建议

(1)强化市场化运作

坚持以市场为基础，减少政府干预，区分政府扶贫与小额信贷的功能，小额信贷作为金融的制度和技术创新，最重要的功能是是欠发达农村的广大农户得到进入金融市场的机会。将小额信贷从单一的扶贫中解放出来，一方面把小额信贷机构发展逐渐建立在市场化基础上，按照现代金融机构的原则进行经营，创建可持续资金运营的基础模式。另一方面弱化地方政府对小额信贷机构的过分干预，避免其成为新的金融体系不良贷款的来源。中国地域广阔，而各地的自然条件、经济发展水平以及社会宗教文化等千差万别，照搬一种小额信贷模式难以满足不同地区的个性化需求。因此，要以本地市场出发，因地制宜地建立适合当地的区域性小额信贷组织。

(2)寻求多渠道的资金来源

中央银行应继续加大对农信社支农再贷款的投放力度，以有效调节农村资金供求紧张状况。在个别地区，央行可以允许在一定的范围内农信社自主上浮存款利率，以缓解资金问题。此外，农信社还可以通过发展农村金融机构之间的资金借贷，疏通横向资金融通渠道。我国各地农村的自然条件、产业构成不同，信贷资金供求状况也存在着较大的差别。农业投资和农业生产的周期较长，要解决农信社的资金余缺问题，单靠短期拆借是难以解决的，这就需要发展金融机构之间的资金借贷，以提高资金使用效率。建立区域性的农村信用社资金融通网络，条件成熟时可以建立全国性的资金市场，从而实现资金的最优配置。

(3)放开小额信贷利率，实现利率市场化

地方政府不再强制性规定具体利率，在不超过基准利率四倍这一前提下，放开利率水平，根据当地资金需求情况，自主地制定利率水平，比如可以采取由借贷双方自主协商的方式来确立交易利率。当然利息收入必须能覆盖交易成本和风险成本，也就是要实现赢利性。

创新信贷产品，对不同产品实行差别利率。例如，对于生产性贷款和非生产性贷款就可以实行不同的利率，即对于生产性贷款实行较为优惠的利率以鼓励贫困农民通过农业生产改善家庭经济状况。

(4)建立小额信贷的风险控制机制

通过建立农户经济档案，对农户的家庭住址、人口、田亩、经济收入情况等详细记载并经常更新，这样，在发放贷款时可以减少不必要的违约风险。另外，可以对历史借款编制还贷记录，根据记录重新评定农户的信用等级，从而决定其信用贷款限额等级和利率优惠政策。对于那些历史记录不好的农户取消资格或加以限制，而对于信用良好的可以给予一定的利率优惠和优先贷款。

探索建立小额信贷的风险补偿机制，通过建立风险补偿基金，用于弥补因自然灾害等不可抗拒因素形成的小额信贷损失。为了分散和规避风险，可以在农村推行农业意外保险制度，3 扩大承担风险的主体，提高贷款当事人的抗风险能力，使农业风险由信用社和保险公司共同承担，同时做好信用社资本金的补充，完善呆、坏帐准备金制度。

(5)加快小额信贷监管框架的建立，完善相关法律法规

针对不同形式的农村小额信贷，应采取不同的监管模式，这里主要是要区分审慎性监管原则和非审慎性监管原则。一般来说，对于那些允许吸收公众存款的从事小额信贷业务的机构，如农村信用社，农村合作银行，综合性商业银行的小额信贷事业部，适用“低门槛、严监管”的审慎性原则，将其纳入银行监管框架中。对于一些硬性指标，如最低注册资本、资本充足率、存款准备金率、风险集中度等要严格规定。

而对于那些“只贷不存”的专业小额信贷公司和农村资金互助社、公益性小额信贷组织则适用非审慎性监管原则，为小额信贷机构设计行为准则。包括对小额信贷的信贷业务准入、客户保护、利率政策、法律规范等问题进行监管。

政府在设计监管框架时必须考虑到小额信贷机构所付出的成本，如各种信息披露文件的整理和报送的成本；其次还要考虑到监管者的监管成本，即监管者对大量的小额信贷组织必须付出很多的人力、物力和财力。如果监管框架的设计过于繁琐，既超过了被监管者的承受能力，也超过监管者的监管能力，最终或是形同虚设，或是归于失败。

尽快出台针对小额信贷的法律法规，给予现有的小额信贷机构合法地位，并为其提供一系列配套的优惠政策，如免除小额信贷业务的营业税，降低所得税，发放低利率的政府再贷款等。

(6)抓住机遇，小额信贷向正规化方向发展

以往的小额信贷采用的方式多为项目运行，因此不仅作用的范围很有限，而且很难实现可持续性，根据国外小额信贷的实践可以看出，小额信贷将来的发展方向是逐渐向正规化过渡，小额信贷的正规化主要可以通过两个途径实现：[1]一是从事小额信贷业务的NGOs（非政府组织）转变为正规金融机制。二是现有的正规金融机构进入小额信贷领域。

去年年底，中国银监会发布了关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见，这对于大力培育新型小额信贷组织，尤其是正规化小额信贷组织具有积极意义。该意见为非政府组织小额信贷机构早日实现合法化提供了契机，这类小额信贷机构在放宽市场准入的机遇下，有望通过努力取得金融牌照，进入正规金融，有了合法地位后就能吸收存款，就有了筹集资金的渠道。相关新闻：

李克强考察“小贷公司” 赞小额贷可做“大美事业”

时近4月，辽沈大地渐有春意，沈阳金融商贸开发区街头，人们已经脱掉厚厚的冬装，享受仲春暖阳。26日上午，国务院总理李克强在沈阳考察期间，来这里调研一家专门服务小微企业的“小贷公司”。

小额贷款服务小微企业——两“小”叠加，“大美”事业 小额贷款，是以个人或家庭为核心的经营类贷款，主要服务对象为广大工商个体户、小作坊、小业主。在我国，贷款难、利率高、融资渠道少，是众多小微企业的长期困扰。小额贷款门槛低、放贷快，正受到越来越多的小微企业欢迎，已成为扶持和解决小微企业融资难的途径之一。

沈阳瀚华科技小额贷款有限公司就是众多小额贷款公司中的一家。这家公司门脸不大，共有两层，李克强进门直接走上公司二楼，和正在这里办理贷款业务的客户及工作人员攀谈起来。负责人介绍，这家小额贷款公司在沈阳开业不到3年，已为2500多户小微企业、个体工商户及个人提供融资服务，从进城农民工到城市中低收入家庭，都是他们的客户。

“你自己在创业？创业做什么？贷款期限是多少？贷款利率有多少？是否需要其他费用？ 4 每年都在这贷吗？贷了几年了？”李克强对正在这里办业务的女客户张鑫问得很仔细。张鑫大学毕业10年，自己和老公一起创业做汽车用品生意，以前走银行商业贷款，需要抵押物，手续特麻烦，三年前，他们开始在这里尝试小额贷款，第一年贷款20万，第二年35万，今天是来办第三年50万的贷款手续。这里办贷款不需要抵押物，又因为前两年信用良好，第三年手续更加便捷。

连年贷款、数额递增，意味着事业的进步。李克强笑着点头，赞许地说，希望你们在创业当中成功，也带动更多的就业。

“小额贷款服务小微企业，两‘小’和谐叠加，就能做出大美的事业”。李克强总结小额贷款的“大意义”，他转身问企业负责人：“你有什么建议，直接提？”在总理鼓励下，公司负责人一口气提了扩大融资渠道、财税支持、希望办民营银行等三条建议。李克强边听边对随行的金融财税部门负责人说，要抓紧研究，尽量支持。

员工和客户们簇拥着总理走下楼梯，在公司门前，总理一只脚已经迈出玻璃门，又停下身，扭头再次告诉负责人，“你的三条建议我记住了”。又问： “你叫什么名字？” “我叫张国祥。”

“你这名字好啊，国家吉祥。” “国家吉祥，我就好做生意了！” 总理笑了，大家都笑了。【新闻背景】

小额贷款近年在中国发展迅速。2013年，国务院办公厅发布《关于金融支持小微企业发展的实施意见》、《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，要求优化小微企业金融服务，加快丰富和创新小微企业金融服务方式，积极发展小型金融机构，大力拓展小微企业直接融资渠道，切实降低小微企业融资成本，加大对小微企业金融服务的政策支持力度，全面营造良好的小微金融发展环境。前不久结束的十二届全国人大二次会议上，李克强总理在《政府工作报告》中也指明了金融改革发展的方向：“让金融成为一池活水，更好地浇灌小微企业、‘三农’等实体经济之树”。国家对小额信贷政策的演变：

1.政策演变

最初，以解决扶贫资金使用效率和扶贫攻坚为主要目标的中国小额信贷项目，主要是在中共中央和国务院扶贫政策的大背景下发展起来的。新世纪以来，小额信贷已从扶贫扩大到

为农村广大农户服务的范围。

1996年9月，中共中央和国务院召开中央扶贫工作会议，强调加大扶贫资金的投入和执行资金的到村到户的制度以及各级党政一把手扶贫负责制度。中央政府的扶贫方针和政策与“扶贫社”（FPC）等非政府和半政府小额贷款扶贫试点项目所追求的扶贫到户和保证扶贫资金的高回收率的目标是完全一致的，这样的宏观扶贫环境对“扶贫社”等非政府和半政府

小额信贷扶贫试点工作的开展和推广是极为有利的。

1998年2月，国务院扶贫办召开全国扶贫到户工作座谈会，在这次会上国务委员、国务院扶贫开发领导小组组长陈俊生指出，小额信贷扶贫到户是一种有效的扶贫形式，应该积极试点，稳步推广。其最重要的特点是扶贫资金直接到最贫困的农户，而且到期还贷率很好。会议指出，从今年始，凡是没有进行小额信贷试点的省区，要积极进行试点工作；已进行试点的，要逐步推广；试点并取得成功的，可以稳步在较大范围内推广。

1998年10月14日，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：解决农村贫困人口的温饱问题，是一项紧迫而艰巨的任务。提出要“总结推广小额信贷等扶贫资金到户的有效做法”。这是在中共中央文件中首次肯定小额信贷是扶贫资金到户的有效做法。

1999年中央扶贫开发工作大会再次强调小额信贷扶贫的作用，中发（99）10号文件进一步提出，小额信贷是一种有效的扶贫到户形式，要在总结经验、规范运作的基础上，积极稳

妥地推行。

中央政府在中国农村十年扶贫开发纲要（2001-2010年）中继续重申：“积极稳妥地推广

扶贫到户的小额信贷，支持贫困农户发展生产。”

2005年中央一号文件第一次明确提出：培育竞争性的农村金融市场，有关部门要抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，在有效防范金融风险的前提下，尽快启动试点工作。有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业

发起的小额信贷组织。

2.法规状况

（1）商业银行。1999年4月《中国农业银行“小额信贷”扶贫到户贷款管理办法》要求向贫困农户提供低息贷款时，无须农户提供抵押担保，基本的运作要求是小额短期、贷户联

保、整贷零还。不过，此文件现在已不执行。

为缓解城市贫困，2003年1月中国人民银行会同财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部共同制定了《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》，2003年7月中国人民银行、财政部、国家发展和改革委员会、劳动和社会保障部联合下发了关于《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》有关问题的补充通知，对下岗失业人员小额担保贷款加以管理和规范，但这种制度设计主要是把小额信贷作为实现政府目标的手段，缺乏长期的战略和可持续目标设计。

（2）信用社。中国农村信用合作社是分支机构最多的农村正规金融机构，分支机构遍及几乎所有的乡镇甚至村庄，也是农村正规金融机构中惟一与农户具有直接业务往来的金融机构，是农村正规金融机构中向农村和农业经济提供金融服务的核心力量。2003年末，中国有34581家农村信用社，其农业贷款余额8424亿元，占全部正规金融机构农业贷款总额的约86%。1996年以前，农村信用合作社由农业银行的领导，作为中国农业银行的农村基层组织，大部分存款必须转存到农业银行。1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》颁布后，农村信用合作社脱离农行，而由中国人民银行负责统一监管，2003年起，由中国

银行业监督管理委员会监管。

1999年7月中国人民银行出台了《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》，提出了“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的政策，并将确定个人信用等级的标准制度化。2000年1月发布了《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》，借鉴此前非政府、半政府组织开展的小额信贷试验的制度安排，提出小组联保、强制储蓄、小组基金、分期还款、连续贷款等政策。中国人民银行于2001年12月颁布了《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》，要求全面推行农户小额信贷。2002年4月下发了《关于进一步做好农户小额信用贷款发放和改进支农服务工作的通知》，进一步加大对农村信用社小额信贷的管理、规范和支

持力度。

（3）非政府组织小额信贷。中国的金融法规禁止包括非政府组织在内的非金融机构提供任何类型的金融服务。中国绝大多数小额信贷机构都登记注册成为非政府组织，但非政府组织小额信贷至今尚未获得正式的合法身份。小额贷款项目经常需要“协商”出一个临时的法律身份，因为没有正式的程序和规章来确定谁是小额贷款机构，所以很多小额贷款项目利用捐赠人和地方政府之间的协议作为非正式的经营许可。除了中国社科院“扶贫社”（FPC）和UNDP/CICETE主管的“乡村发展协会”得到了人民银行的书面批准进行小额信贷扶贫试

验外，其他一些非政府组织开展的业务在理论上是非法的。

面对非政府组织在小额信贷运动中发挥的实际作用和法规的限制之间的不协调，中国人民银行采取了折衷的方式，默许或部分地允许非政府组织继续在扶贫的“保护伞”下提供小额

信贷服务。

（4）金融公司。一些国家，金融公司作为一类操作机构，也开展小额信贷业务。中国人民银行规定，只有在申请前一年总资产超80亿元、自有净资产超30亿元的企业集团才有资格申请成立金融公司；并且，金融公司只能向其成员企业提供金融服务。这些成立资格及金融服务对象方面的限制，使中国的金融公司不可能充当小额信贷机构。

3.有关融资、利率和税收规定

（1）融资政策。金融机构小额信贷资金来源主要是吸收各类存款，还涉及财政资金、国际机构委托发放的小额信贷资金以及中央银行再贷款等。农村信用社除可以吸收存款外，在向农户提供小额信贷贷款时还可能获得中央银行的再融资支持。

非金融机构的资金来源中，捐赠资金是重要来源；财政资金所占比例不大；存款资金（强制储蓄）所占比例很小。中国的非金融小额信贷机构既不能向社会公众吸收存款，也无法享受央行再融资支持。中央银行也禁止商业银行向登记为“社会团体法人”的小额信贷机构提供融资，半政府组织和非政府组织小额信贷机构很难从商业银行获得贷款和扶贫贴息贷款。尽管多数非政府组织能够从政府那儿获得一些诸如薪资、办公场所和交通工具等形式的补贴，间接地增加了一些非政府组织的操作资金，但这部分补贴很不稳定。资金来源单一，缺乏持续、稳定的融资渠道，影响到非金融小额信贷机构规模的扩大和可持续发展。

（2）利率政策。中国过去实行严格的存、贷款利率管制。《中华人民共和国中国人民银行法》（全国人大，1995）和《人民币利率管理条例》（中国人民银行，1998）规定，人民银行决定存贷款基准利率，农村信用社有权按照人民银行设定的基准利率，即12个月贷款利率发放贷款。自2004年10月起，人民银行（央行）规定，对全国商业银行只规定存款上限和贷款下限，城乡信用社的贷款上限暂不取消，可在基准利率的0.9 ~2.2倍之间浮动。农村信用社农户小额信用贷款按人民银行公布的贷款基准利率和浮动幅度适当优惠，农户联保贷款利率和方式及结息的办法由信用社在适当优惠的前提下，根据小组成员的存款利率、费用成本和贷款风险等情况与借款人协商确定。这些规定都限制了农村信用社小额信贷的利率，影响了农信社小额信贷的可持续发展。农业银行管理的扶贫贴息贷款实行政府规定的低利

率，由国家财政部给予贴息，可持续发展更无从谈起。

不同非政府组织小额信贷的利率的差别很大。其中，一些非政府、半政府组织小额信贷机构收取的有效贷款利率远远高于人民银行规定的基准利率，但是，这没有得到国家法律的正式认可。

（3）税收政策。对金融机构小额信贷业务和其他商业性贷款一样，都要征税，即农业银行和信用社操作的小额信贷按规定要缴纳营业税、营业税附加及所得税（不过，对国家规定的592个贫困县农信社的经营业务，包括小额信贷，免征所得税）。这增加了中国金融机构

开展小额信贷的运作成本，影响了其经营小额信贷的积极性。

对于非政府组织小额信贷业务，政府没有明确的税收政策。在实际操作中，个别地方税

务部门对非政府组织开展的小额信贷业务进行征税。

（三）组织机构

中国实施小额信贷的组织机构大体可分为四种类型：

（1）利用双边或多边项目成立专门的机构（办公室）来管理和操作外援资金，按照出资机构的要求和规章进行运作。按这样的组织机构来运作的项目有UNDP的项目、世界银行资助的项目、UNICEF的项目、执行期间的澳援青海项目、加拿大CIDA的新疆项目等。

（2）利用民间机构（非政府组织）来实施小额信贷扶贫。由这样的组织机构运作的项目

有社科院的“扶贫社”项目、香港乐施会的项目。

（3）由政府部门成立专门机构（与农业银行合作）管理和操作扶贫贴息贷款。由这样的组织机构运作的项目有陕西省、云南省、四川省、贵州省和广西自治区等多家政府扶贫项目。

（4）由金融机构直接操作的小额信贷项目。例如：河北省滦平县农村信用社的国际援助 小额信贷项目、澳援青海项目执行期满后交到地区农行执行的项目；从2002年开始全国范围农信社开展的农户小额信用贷款和农户联保贷款；城市商业银行与担保机构开展的城市小

额信贷。

不同组织机构实施的项目有各自的特征：一般说来，民间机构和外援项目重视社会发展和持续发展目标；政府项目注重发展速度和规模；金融机构的项目多数注重持续性和风险控

制。

（四）项目运作方法

最初，中国小额信贷项目是效仿孟加拉乡村银行（Grameen Bank，简称GB）模式，在随后政府推广的小额贷款扶贫项目也是一种借鉴GB模式的项目。与此同时，一些国际机构和双边合作项目在不断探索其他的方法。总体来讲，中国绝大多数前两类的扶贫小额信贷项目是连带小组方式，强调社员相互合作和监督。典型的小组方法是：社员自愿组成5人小组（直系亲属不得在同一组内），一般6~8个小组构建一个中心，分别选出组长和中心主任，小组成员间要互相帮助和监督，并发挥联保作用，形成自身内部的约束机制。每周（或根据还款频率而定：可能是每旬、每半月或每月）由中心主任召集会议，内容主要是检查项目落

实和资金使用情况，办理放、还、存款手续，交流经验等。

另外，目前中国的扶贫小额信贷项目中也有直接给个人的贷款和类似于国际“村银行”（Village Banking）形式的贷款。此外，中国扶贫小额信贷项目有的仅强调信贷服务，有的则仅是综合扶贫项目的一部分，还有的则不仅提供信贷服务，还提供其他与经济和社会发展

活动相关的服务。

农村信用社小额信贷项目没有专门的扶贫功能。它的基本做法是将辖区内农户区分为不同的信用等级，再据此决定贷款的额度（从1千元到2万元不等）和发放信用贷款证，一般实行短期贷款和整贷整还制。它实行农户信用贷款“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的政策，以及提出建立信用村（镇）的标准。农信社的农户联保贷款则是在国外GB

模式和国内项目基础上的一种改良。

（五）目标群体特征

中国小额信贷扶贫项目的目标群体的总体特征是贫困地区的贫困户，不少机构强调以贫困妇女为主要受益群体。以扶贫攻坚为宗旨、国家扶贫贴息贷款为主要资金来源的政府型小额信贷扶贫项目，其目标群体强调到达有生产能力的最贫困户，实际是以按政府组织登记的贫困户为基本目标群体，但不十分强调以妇女为主。大多数外援项目和社科院“扶贫社”项

目则非常强调以贫困妇女为主要目标群体。

农村金融机构开展的外援项目（与地方农行合作的澳援青海项目、信用社与加拿大合作金融机构DID合作的的滦平项目）则只要求在贫困地区开展，并不强调目标客户一定是贫困户或贫困妇女。农村信用社小额信贷项目的目标群体是农村所有有贷款需求并具备信用标

准的全体农户，贷款者为家庭户主，一般为男性。

小额信贷资料，请查收.刘行。