城乡低保申请处理工作措施（写写帮整理）

第一篇：城乡低保申请处理工作措施（写写帮整理）

各村（社区）：

为进一步规范我镇城乡低保管理，提升城乡低保工作质量，改善城乡低保工作的社会评价，妥善解决农村低保存在的问题，决定对年城乡低保对象进行全面清理核查，同时对2012年全镇农村低保全部重新评定。现就做好相关工作通知如下：

一、基本原则

（一）应保尽保，不应保坚决不予保，清理核查与重新评定有机结合。要按照农村低保的政策法规严格执行，做到符低保政策的全部纳入保障范围。不符合低保政策的一个不纳入，确保低保工作的公开、公平、公正，进一步提高城乡低保工作的群众满意度和社会公信度。

（二）以户申报、整户进入。凡申报农村低保对象必须坚持以“户”申报原则，确保整户进入，杜绝以人施保、“拼户”等现象的发生。凡符合分户计算条件的要按分户的要求做好家庭中特殊困难人员的基本生活保障。

（三）听证评议、三榜公示。要严格执行听证评议和三榜公示的有关规定，提高低保工作的透明度：一是对申请人提出的申请受理后，村（居）民委员会及驻村干部要对其家庭人口、收入及财产状况进行初步核查；二是低保对象必须经村级低保听证评议小组进行公开评议票决；三是在评审农村低保对象过程中，必须进行“三榜”公示，即在听证评议前、审核、审批过程都要进行不少于5天的公示，并且每次公示都要公示到村（居）民小组、集中居民点和村民院落。同时，各村（居）委会要将农村低保工作纳入村务公开民主管理的重要内容。

（四）分类施保、动态管理。要按照农村低保分类重点救助的规定，确保分类重点救助政策的落实，以保障困难群众的基本生活。按照动态管理和分类管理的要求，农村低保全部纳入A类家庭管理，对原已享受的全部重新清理核查的同时评审2012年农村低保对象。要严格执行城乡低保申请审批的“九步工作流程”，切实提高低保工作的透明度。

二、保障标准

三、工作机构

各村（社区）要成立由村（居）委会干部、辖区人大代表、政协委员，驻村（居）干部，党员、村（居）民代表等人员组成的低保听证评议小组，人数不低于30名。听证评议成员在每次听证评议前1天从候选人员中随机抽选9—15人参加听证评议。

四、工作步骤及时间安排

此阶段主要做好三项工作：一是强化宣传。要以本次农村低保清理及评审为契机，采取多种方式加大对农村低保政策的宣传，提高广大群众对低保政策的知晓度。二是认真发动。要召开不同层次的动员大会，出台工作方案，精心组织。三是受理低保申请，并按要求填写《县农村居民最低生活保障申请书》。

对申请人提出的申请受理后，应及时组织受委托的村（居）委会相关人员对申请人的家庭人口、收入及财产状况进行调查核实。调查人员由村（居）委会成员、驻村（居）干部、听证评议代表等相关人员组成，可分若干组，每组必须2人以上。调查方式可采取入户调查、邻里访问、单位取证、信函索证等方法核实申请人家庭人口、收入和财产情况，了解家庭生活状况，并按要求填写《县农村居民最低生活保障入户调查表》。

（三）听证评议及张榜公示（2012年1月1日至1月5日）

一是村（居）委会接到困难户低保申请并进行调查核实后，由低保听证评议小组以村（居）为单位进行听证评议，严禁以组为单位进行评议，更不允许以组为单位进行指标摊派。在听证评议会议前5天，应将听证评议会议的时间、地点、被评议对象的家庭基本情况要以村（居）民小组为单位进行张榜公示，即：张贴第一榜，在村（居）务公开栏或集中居民点张贴《低保听证评议通知

（一）》，通知被评议对象做好准备，并在听证评议会上说明家庭现状和申请理由等基本情况。二是经听证评议小组初步评议确定的申请对象要进行公示，即：张贴第二榜，在村（居）务公开栏或集中居民点张贴《低保听证评议结果公示

（二）》，公示无异议后再上报镇民政办审核。在此期间，各包片领导及驻村干部要全程参与、监督听证评议过程，检查各项程序和环节的执行情况，防止听证评议走过场、流于形式。公示无异议的填写《重庆市农村居民最低生活保障调查审批表》。

第二榜公示结束后，村（居）委会要对农村低保对象认真进行审核，支书、主任及驻村干部、驻片领导共同签字，实行谁签字谁负责。村（居）委要对低保对象进行复查，复查率为100%；镇低保工作领导小组对低保对象进行抽查，抽查率不低于30%。做到“四看一核定”：看政策是否执行到位，看申报程序是否到位，看材料是否齐全，看对象是否准确，保障对象金额是否核定准确。对群众无异议的且符合农村低保政策规定要求的，及时进行集中审核、评定，形成决议，并经镇低保领导小组审定签字后，报送县民政局审批。

报送的材料包括（所有材料及其复印件都要按要求加盖相关单位的印章，复印件必须盖上村居委鲜章以证明其复印属实）：

1．县农村低保统计季度报表（一式二份）；

2．农村低保纳入保障家庭花名册一式3份（报镇的花名册2份，包括电子文档；各村的花名册1份，不交电子文档）；

3．县农村低保打卡发放花名册（只交电子文档）；

4．重庆市农村居民最低生活保障调查审批表（一式三份）；

5．村（居）委会报送的所有材料（包括听证评议材料、各村居委会低保听证评议小组候选人花名、张榜公示照片及相关材料等）；

6．县乡镇（街道）农村低保报批单（只交纸织文档两份）；

7．县低保管理工作责任书（以村为单位一式两份：上报一份，张榜公示一份）。

镇将县民政局审批结果以村为单位进行张榜公布（长期全部公示）。

低保审批结束后，各村（居）委及时准确填发农村低保证。低保金由县民政局、财政局委托县农村商业银行统一打卡发放（农村低保实行季度发放）。

五、注意事项

（二）关于上报的有关证件复印件的问题。上报的各种证件的复印件（包括居民身份证、居民户口簿、下岗失业证、残疾人证等证件）务必由村（居）委会审核后，签署“与原件无异”的字样，并加盖村（居）委印章，确保复印件的真实性。

六、工作要求

（一）提高认识，加强农村低保工作的组织领导

做好农村低保工作，是各级党委政府为民办实事的具体体现，是落实科学发展观的实际行动，市委三届九次全委会把城乡低保工作列入了“共富十二条”的重要内容，更加关注民生。农村低保工作实行分级负责制，各村（居）委要高度重视，支部书记亲自抓、驻村干部具体抓，落实包片包村包户，责任到人，切实加强对村（居）农村低保工作的监督管理，要把农村低保工作纳入对村（居）考核。

（二）严格政策，坚持“9保、十五不保”，确保对象准确

农村低保评议、复核过程中，要严格执行低保政策，坚持“9保、15不保”。

“9保”指符合下列条件之一的困难家庭，优先纳入农村低保：

1．符合五保、困境儿童条件但因年龄或其他原因而未享受其待遇的人员；

2．家庭主要劳动力死亡、且孩子未成年的困难家庭（须提供死亡者户口注销证明，已享受困境儿童或五保待遇的除外）；

3．一、二级重残且能提供二代残疾证的人员（其收入及享受低保待遇实行分户计算）；

4．精神病患者（须提供精神病医学鉴定材料、病历或残疾证，已享受五保待遇的除外）；其收入及待遇实行分户计算；

5．虽不是一二级重残，但家庭中有2名及以上残疾人员的（须提供二代残疾证）且生活明显困难的人员；

6、患有计生结扎后遗症全部或部分丧失劳动力的人员；

7、患癌或重大疾病且长期卧床不起的人员（须提供县级以上医疗机构医学鉴定材料或病历，或民政部门大病医疗救助金的），已享受五保、三无人员、困境儿童待遇的除外；

8、成年未婚且因病因残等特殊原因致孤的单身农户；

9．因自然灾害、突发事件及其它各种原因造成家庭特别困难的，此类人员为民主评议的重点内容。

“十五不保”指符合下列条件之一的家庭，不得享受农村低保：

1．3年内修建自有住房、购买商品房（不含因灾重建、国家基础设施建设拆迁房屋）或高标准装修现有住房的；

2．家庭拥有或使用汽车、摩托、船舶、工程机械（残疾人代步车除外）及拥有大型农机具的；

3．拥有经营门面、从事生产经营活动的业主；

4．家庭拥有高档相机、电脑的；

5．家庭人均拥有1800元存款及以上的；

6．放弃法定赡养、抚养、扶养费及其他合法收入的；

7．有赡养（抚养、扶养）义务人为财政拔款的国家工作人员的；

8．赡养（扶养、抚养）义务人家庭成员拥有汽车、大型机械、两处以上房产、或注册资金5万元以上企业的；

9．不在户口所在地居住达半年以上的；

10．家庭成员中有择校就读、出国留学的；

11．法定劳动年龄内有劳动能力，能自食其力者，无正当理由不就业的；

12．不按规定如实申报家庭成员、收入状况、从业情况和法定赡养（扶养、抚养）人家庭情况的；

13．消费水平明显高于当地一般水平的、且好逸恶劳的；

14、因家庭中有在校学生为谋取低保证从而享受相关利益但并不符合低保条件的人员；

15．不接受低保工作人员入户调查或侮辱、殴打工作人员、干扰、破坏低保工作的。

（三）落实责任追究，加大对违反“十个坚决不准”行为查处

镇里已成立低保工作督查组，定期或不定期地了解各村（居）委低保工作运行的真实情况和群众诉求，加大对农村低保中违反“十个坚决不准”行为查处力度。“十个坚决不准”即：坚决不准优亲厚友办理低保；坚决不准弄虚作假骗取低保；坚决不准利用低保化解矛盾；坚决不准拼户保、轮流保、平均或再次分配低保金；坚决不准冒领、克扣、侵占、私分低保金；坚决不准用低保金抵扣其他费用；坚决不准利用低保搭车收费；坚决不准给低保对象附加除公益活动之外的条件；坚决不准按比例控制或平摊低保名额；坚决不准打击报复反映低保问题的群众。对违反“十个坚决不准”规定的要及时停发低保金并在全镇通报，已发放的低保金由村（居）委负责追回。对相关责任人，视其情节轻重，追究责任。

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第二篇：城乡低保对象殡葬免费工作措施

一、免除基本殡葬服务费用的对象

免除基本殡葬服务的对象包括我市常住户籍的城乡最低生活保障对象、乡村“五保”供养对象、城镇“三无”人员和享受抚恤补助金的重点优抚对象。

二、免除基本殡葬服务费用的项目

普通车辆遗体接运、三日内普通冷藏柜遗体存放、普通火化炉遗体火化、遗体消毒。

三、免除基本殡葬服务费用的办理程序

为了方便群众，市特殊困难对象免除基本殡葬服务费用的办理程序要简化手续，减少中间环节，实行一站式服务。

丧事承办人应持本人身份证和免除费用对象的户口簿、低保证或五保供养证、抚恤证，殡仪馆结算费用时直接填写申请手续，经资格初审后，免除相关费用，并收回其低保证或五保供养证、抚恤证。

办理免费手续时，因免费对象户口本或低保证（五保供养证、抚恤证）遗失不能出示的必须由公安局或派出所出具户籍证明，村委会（居委会）或民政主管部门出示相关困难对象身份证明。经核实后，方可办理免费手续。

四、经费的拨付

殡仪馆每月向民政局集中递交一次相关申报资料，办理核定手续，做好相关档案整理。免除特殊困难对象的基本殡葬服务费用，由民政局按殡仪馆提供的申报资料核定免费数额。登记造册后报市财政局审定，由财政局将资金直接拨付殡仪馆，每月结算一次。

五、组织实施和有关要求

（一）各乡镇人民政府、办事处、场和市直各单位要大力宣传殡葬救助政策，加强对村、社区的信息管理，及时掌握、上报情况。

（二）市财政局要按照分级负担的原则，将免除特殊困难对象的基本殡葬服务费用所需资金纳入预算，合理安排，专款专用，定期结算。

（三）市民政局要积极引导文明、节俭的丧葬方式，推进殡葬改革。根据《省殡葬管理办法》要加强死亡对象核查，加强殡葬执法力度，确保殡葬免费政策的顺利实施。

（四）市殡仪馆要坚持便民、利民和公开、公正的原则，主动做好服务，接受监督，保证服务质量。

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第三篇：一、城乡低保申请条件

一、城乡低保申请条件

城市低保 ：持有袁州区常住非农业户口；共同生活的家成员且月收入底于130元。

农村低保：持有袁州区常住农村户口；共同生活的家庭成员且月人均收入低于70元。

二、城乡低保申请程序：

1、一律以男方申请（离异、丧偶、男方为农业户或外地户

口的，以女方申请）

2、申请人通过户口所在地居（村）委会提出书面申请，人

户分离，应向户口所在地提出申请；

3、申请人如实出具有关证明材料，必须配合乡镇，村委

会干部上户调查，由村委会写出书面调查报告；

4、填写《袁州区城市居民最低生活保障表》、《袁州区最低

生活保障申批表》；

三、出具的证明材料：

1、申请人书面申请书；

2、申请人及家庭成员户口薄（户口薄第一页和涉及人员那

一页）身份证（复印件）；

3、外地户口，需由外地民政部门出具基本生活情况；

4、家庭收入证明；

5、已婚人员的结婚证（户口分离）、离婚人员的离婚证及

离婚协议书，丧偶的出示丧偶证明；

6、16岁以上的小孩提供最近缴纳学费发票证明；

7、有 严重疾病的，出示县以上医院病疾证明及原始病历

第四篇：一、城乡低保申请条件

一、城乡低保申请条件

城市低保 ：持有袁州区常住非农业户口；共同生活的家成员且月收入底于130元。

农村低保：持有袁州区常住农村户口；共同生活的家庭成员且月人均收入低于70元。

二、城乡低保申请程序：

1、一律以男方申请（离异、丧偶、男方为农业户或外地户口的，以女方申请）

2、申请人通过户口所在地居（村）委会提出书面申请，人户分离，应向户口所在地提出申请；

3、申请人如实出具有关证明材料，必须配合乡镇，村委会干部上户调查，由村委会写出书面调查报告；

4、填写《袁州区城市居民最低生活保障表》、《袁州区最低生活保障申批表》；

三、出具的证明材料：

1、申请人书面申请书；

2、申请人及家庭成员户口薄（户口薄第一页和涉及人员那一页）身份证（复印件）；

3、外地户口，需由外地民政部门出具基本生活情况；

4、家庭收入证明；

5、已婚人员的结婚证（户口分离）、离婚人员的离婚证及离婚协议书，丧偶的出示丧偶证明；

6、16岁以上的小孩提供最近缴纳学费发票证明；

7、有 严重疾病的，出示县以上医院病疾证明及原始病历和化验单；

8、有残废的，提供残废证；

9、领取一次性补偿费或买断工龄合同的数额及用途证明；

10、交缴社保金的，提供缴费证明；

11、有住房的，提供住房产权证明；

12、申请日最近三个月的水电及电话费证明;

13、赡养（抚养、扶养）人收入证明 及给付赡养（抚养、扶养）费的证明 ；

14、离退休人员、下岗职工、失业人员要有原单位和劳动部门及失业保险管理提供的保障性、补偿性等情况和救济性收入证明；

15、上户调查须两人在场，写出书面调查报告，实事求是、简明扼要对其家庭现状做出综合评定，调查人、被调查人签名并加盖居（村）委会公章。计算家庭收入的主要内容：

1、工工资，奖金、津贴、补贴、福利、从事个体经营的净收入、外出务工、自谋职工等其它劳动收入；

2、从事农业、林业、养殖业及副业生产的收入；

3、离退休金、基本养老保险金、下岗职工基本生活费及失业保险金；

4、存款、股票和其他证券及孳息；

5、出租家庭资产获得的收入；

6、法定赡养（抚养、扶养）人应当给付的赡养（抚养、扶养）费；一般按照法定赡养（抚养、扶养）人年人均收入高于低保标准的30%计算；

7、继承的遗产和接受的赠与；

8、其它应当计入家庭收入。

五、不计入申请人家庭收入的主要内容：

1、对国家、社会做出特殊贡献，政府给予的奖励和市级以上劳动模范享受的荣誉津贴；

2、优抚对象享受的抚恤金、补助金；

3、奖学金、助学金、勤工俭学收入及由政府和社会给予困难学生的救助金；

4、独生子女费；农村计划生育政策奖励扶助金；

5、因工负伤职工的医疗费、误工费、营养费、护理费及死亡职工的遗属享受的一次性抚恤金；

6、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗报销的医疗费；

7、城乡贫困家庭成员因病享受的大病医疗救助费；

8、在职人员按规定由所在单位代缴的住房公积金及 政府社会组织或者个人给予的临时性生活抚慰金。

六、下列情形之一者，原则上不能享受低保待遇： 1、3年内购买商品房、自建房屋或高标准装修现有住房的；

2、使用移动电话或者摩托车、计算机、空调器等非基本生活必需的消费品的；

3、家中有小汽车或机动车辆的；

4、家中安装电话且话费超过20元的（除月租费外）；

5、月用电超过50度的；

6、家庭成员有使用手机的；

7、家庭有高档收藏或投资有价证券的；

8、家庭饲养观赏庞物的；

9、安排子女择校就读、出国留学或子女在义务教育期间入收费学校就读的；

10、经常出入餐饮、娱乐场所消费的，因赌博、吸毒、嫖娼行为而造成家庭生活困难、且尚未改正的；

11、连续两次不按时领取低保金的，或不按规定参加低保待遇审核的；

12、不配合家庭收入情况调查或弄虚作假的（隐瞒家庭收入、将家庭成员割开申报）；

13、无正当理由两次经介绍拒不就业的；

14、不参加社区组织的公益性劳动的；

15、购买户口“农转非”3年之内的；

16、当地县级政府认定不能享受低保待遇的。

第五篇：城乡低保

一、城乡低保政策

1、城市居民最低生活保障制度

为了规范城市居民最低生活保障制度，保障城市居民基本生活，1997年9月2日，国务院关于在全国建立《城市居民最低生活保障制度的通知 》下发。这个通知是从1997年初开始，在总结各地经验的基础上起草的。在此期间，李鹏总理作过两次重要指示。这两次重要的指示，对进一步统一思想认识，加快起草国i务院的通知起了很大的推动作用。

1999年9月28日，国务院颁布 《城市居民最低生活保障条例》，自1999年10月1日实行，它的颁布和实施，标志着我国城市居民最低生活保障工作步入了法制化的轨道。

城市居民最低生活保障制度就是持有非农业户口的城市的居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。

2000年1月14日，民政部下发 关于深入贯彻 《城市居民最低生活保障条例》 进一步规范完善城市居民最低生活保障制度的通知，提出将“深入落实最低生活保障政策，切实解决部分应报未保问题”纳入重点民政工作之一。2001年1月22日，民政部下发的 《关于进一步做好2001年城市居民最低生活保障工作的通知 》该通知提出：“2001年全国享受城市居民最低生活保障的总人数要有较大的增加，缩小应报未保面，争取用比较短的时间彻底解决保障对象遗漏问题。”2002年2月4日，中央在专门研究困难群众生产生活安排问题的政治局常委会议上，特别强调要 进一步做好城市低保工作，把符合低保条件的城市贫困人口全部纳入低保范围，做到应保尽保。各地党委、政府和各级民政部门深入贯彻党中央、国务院指示精神，把低保工作摆在突出位臵，反复排查摸底，调整支出结构，加大资金投入，使这项工作取得了突破性进展。

在第一阶段，用了7年的时间，城市低保制度完成了以点及面，在全国普遍建立的历史使命：最初，城市低保制度的创立表现为一些城市的地方政府与时俱进的政策创意和自发的行政行为，继上海之后，又有大连、青岛、烟台、福州、厦门和广州等东部沿海城市加入了有个性地创建制度的行列；1995年，这项制度为中央政府的相应的职能部门 民政部所认可，并下决心在全国组织推广；1997年，这项制度再次上升为国务院的一项重要决策，发出了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在本世纪末，全国所有的城市和县治所在的镇都要建立这项制度；到1999年建国50周年前夕，民政部宣布：全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起城市居民最低生活保障制度。1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》，标志着这项制度已经成为中华人民共和国的一项正式的法律制度和长期的基本国策。

随着新世纪的到来，城市低保制度的发展进入了第二阶段。在这一阶段，城市低保制度首先用了4年的时间，突破了“资金瓶颈”，从而发挥出其应有的作用。在第一阶段的创建过程中，当时的政策取向是城市低保经费主要由地方财政负担，这就造成了一个悖论：越是经济发展水平落后、地方财政困难的地方政府，面临的城市低保对象越多，分担的低保资金也就越多。在这种政策背景下，城市低保制度实际上并没有真正发挥保障城市贫弱群体最起码的生活水平的作用。当全国所有的城市和县镇都建立起这项制度时，实际上只有281万城市贫困人口得到了救助。与当时学界和一些国际组织对中国城市贫困人口在1500--3000万的估计数相比，只占五分之一到十分之一。

2000年，国务院作出重要决策，从2001--2003年，中央财政负担的低保经费要连续翻番。于是，从2000年的8亿，增加到2001年的23亿，2002年的46亿，再到2003年的92亿，2004年的105亿。加上地方财政支出后，全部低保经费从2000年的27亿，增加到2001年的42亿，2002年的109亿，再到2003年的151亿，2004年173亿。随之，低保制度保障的人数也大幅度增长，从2000年403万，增加到2001年的1171万，2002年的2065万，再到2003年的2247万，2004年的2201万。2005年，截至到5月份的统计数字，累计支出低保经费77亿元，低保对象为2182万人。从2003年起，城市低保支出稳定在150亿元以上，低保对象稳定在2200万人上下。于是，完善城市低保制度的重点走向了“配套措施”和“分类救助”。所谓 “配套措施”是指为解决低保对象在医疗、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面临的实际问题所采取的配套政策。所谓“分类救助”是指对低保家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、残疾人、重病人等采取的特殊政策。2003年，民政部发出了《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》；2004年，民政部、建设部等联合颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，民政部与教育部联合发出了《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，民政部发出了《关于做好普通高等学校困难毕业生救助工作的通知》。从2004年开始，民政部积极与其他相关的政府部门进行协商，总结、推广部分省、市的经验，着手探索和建立以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系，争取为城市贫困居民解决更多的实际困难。

2、农村居民最低生活保障制度

2006年10月，中共中央十六届六中全会第一次提出了在全国“逐步建立农村最低生活保障制度”的要求。7月11日，国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，对农村低保标准、保障对象、规范管理、资金落实等内容作出了明确规定，要求在年内全面建立农村低保制度并保证低保金按时足额发放到户。8月2日，财政部、民政部联合下发《关于加强农村最低生活保障资金管理有关通知》，并首次下拨中央财政30亿元补助资金。组织开展一系列政策宣传、业务培训活动，积极指导、推动

各地建立和完善农村低保制度。这标志着农村最低生活保障已完成试点探索过程，进入了全面推进的新阶段，就此揭开了继城市最低生活保障后新一次“为民解困”行动的序幕。

农村最低生活保障制度，是指政府对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村常住户口居民实行救助的制度。为进一步完善社会救助体系，维护和保障农村居民的基本生活权益，推进我省全面建设小康社会步伐，各地各有关部门要高度重视农村低保工作，切实加强领导，采取有效措施，确保2005年年底前各市、县基本建立农村居民最低生活保障制度。我县农村低保制度是在2005年11月开始实施的。由最初的不成熟，到现在逐步完善。毫无疑问，13年来，最低生活保障制度经过不断地改进、完善和规范化建设，在城市低保制度发展的同时，农村低保制度和社会救助体系也有很大的发展。实际上，最初提出“最低生活保障”这一概念，在农村更早于城市。在上个世纪90年代中期创立城市低保制度的过程中，农村最低生活保障的问题再次被提出。1996年民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。同时，在这个文件中，也确立了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则。此时，上海、北京、广东、辽宁等省市纷纷提出了“整体推进城乡最低生活保障制度建设”的政策设想。到2003年，民政部官员披露：已经有15个省的2037个县市建立起农村最低生活保障制度，低保对象为404万，约占农业人口0.4%，支出的低保资金为8亿元。为此，民政部发文要求各地对特困农民人口进行全面排查，并寄希望于中央给予农村低保财政支持。但是，遗憾的是，2003年召开的国务院常务会议并未通过针对农村低保的新政策。此后，针对不同的地区、不同的对象，农村低保制度和社会救助体系有了不同的“说法”：其一是北

京、上海、浙江、广东、福建、江苏、天津、辽宁等省（自治区、直辖市），正以实施农村最低生活保障制度为主，探索建立城乡一体化的最低生活保障制度。目前领到低保证的有将近440万人，共支出低保资金12.6亿元。其二是中西部其余23省（自治区、直辖市），以实施特困户救助为主，领到特困证的将近800万人，共支出特困户救助资金18.3亿元。据调查统计，目前全国农村共有需要救助的特困人口1972万，东部8省市领取低保证的和中西部23省份领取特困证的加起来合计共有1257万人，得到低保救助的占调查特困人口总数的64%。另外，全国还有255万“三无老人”得到了“五保”供养，其中有50余万老人在24000多所各类敬老院中安享晚年。在中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》的有关精神的推动下，2003年，中央投入 3亿元支持中西部地区实施农村医疗救助。因此，民政部会同其他有关部门下发了《关于实施农村医疗救助的意见》，财政部、民政部联合出台了《农村医疗救助基金管理办法》。目前，全国已有24个省（自治区、直辖市）相继出台了实施办法，943个县（市）实施了医疗救助，492万困难群众得到了实惠。二．最低生活保障制度的现状

近13年来，最低生活保障制度经过不断地改进、完善和规范化建设，已经有了长足的进步，在中国城乡社会经济发展中所起的作用也是有目共睹。然而，从某种意义上说，所有的社会政策都是“双刃剑”，优点与缺陷犹如一个钱币的两面。作为一项政策工具，随着我们对低保制度 国际上称为社会救助制度（Social Assistance Scheme）的理解越来越深刻，我们对这项制度的运用也就能越来越得心应手。因此，如今在讨论低保制度的现状时，我们可以清醒地从这项制度的优点和缺陷两个方面来进行分析与评估。

最低生活保障制度的优点是：能够保证将有限的资金用到“最需要的人”身上。低保制度的这个优点几乎是与生俱来的。在整个社会保障体制中，社会

救助的立足之本，就是其与众不同的“须经家庭经济调查”的特点。这项制度设计了一整套相关的行政程序对申请者进行资格审查，直到确认其“确有需要”，亦即确认申请者确实因为收入过低乃至中断而不能维持其最低的生活水准，在这个前提下政府有关部门才能动用纳税人的钱来对其施救。同时，在受助者领取救助金的整个过程中，政府有关部门会对其进行持续的追踪调查。一旦其收入超过救助标准，救助即告一段落。正因为有了这样严格的行政审查制度，纳税人的钱不被滥用才有了保证，从而也确保了在反贫困方面财政支出的效益最大化。最低生活保障制度的缺陷 最低生活保障制度的缺陷也像其优点一样，也是显而易见的。主要表现在三个方面：

1．低保制度并不能帮助低保对象脱贫在国际上，低保制度或社会救助制度还有一个别称，亦即“收入维持制度”。此类制度的政策目标都是“维持”受助者最起码的生活水准。从这一点上说，这项制度本身是“被动的”和“消极的”，并不能帮助受助者脱贫。从中国的实践看，当城市居民最低生活保障制度的救助对象2002年突破了2000万大关后；2003年再度上升，达到2247万；2004年略有下降，2201万；2005年上半年再度小幅下降，则为2182万。可以预计，如果不采取其他更加积极的政策，在今后一段时间内，城市低保对象的规模将稳定在2000--2200万人之间。2．低保制度需要大量的人工成本 因为低保制度或社会救助制度都需要对申请者进行家庭经济调查，以确定其是否符合法定的受助条件。在受助者享受低保金期间，还要对其进行追踪调查，以确认其在此期间没有因为从其他途径获得收入。一旦超过法定标准，就必须取消其受助资格。以上这些法定程序的进行，都需要大量的人工。从中国的实践看，在城市低保制度的实施过程中，政府巧妙地利用了遍布在中国城市中 “横向到边，纵向到底”的80017个（2004年数）的社区居委会，动员起至少30--50万人的从事调查审核的“志愿者”队伍，所以只花费了极少的人工成本就使一个庞大的“低保机器”运转起来。在城市社区中，居委会与社区居

民几乎“零距离”的接触，这对于他们掌握对制度实施必要的信息非常有利。但与此同时，这种“零距离”接触也导致了两个的居委会干部不利的因素：一曰 “优亲厚友”，二曰“身家性命受到威胁”。

3．低保制度容易同时 受到来自两个方面的攻击低保制度的最初的设计应该是针对没有劳动能力的人的，对于这些处于绝对弱势地位的社会群体，出于人道主义的思想和互助互济的传统的社会救助在社会上比较容易取得一致的看法。但是，当失业者 他们是有劳动能力但没有就业机会的人 也获准享受同样待遇时，问题就变得复杂起来。因为低保制度“养活穷人”的钱实际上来自于全体纳税人，于是，一部分纳税人对这项制度是否“养懒汉”变得十分敏感；而另一部分人又常常从人道的角度，同时对这项制度的行政程序中的“羞辱性”问题提出指责。这种同时受到两面夹攻的尴尬处境，常常使低保制度进退维谷，无所适从。从中国的实践看，在2200万左右的城市低保对象中，实际上70%上下是失业人员，而有劳动能力的要占到总数的50%左右。因此，自从低保制度实施以来，对这项制度“养懒汉”的担心颇盛，以至于地方上一度普遍采取所谓“虚拟收入”（对失业人员不管事实上有没有收入都按当地最低工资计算其收入）来设臵“门槛”，造成了大量失业人员被排除在外的“应保未保”的现象。而与此同时，又有从人道的理念出发，对严格的家庭经济调查和追踪调查进行严厉批评，在社会舆论中，在新闻媒体上，造成了对低保制度的负面影响。

二、城乡低保存在问题、对策、发展前景

1、城乡低保工作中存在的问题

城镇低保：一是部分低保户想法设法隐瞒家庭收入；二是开具虚假证明；三是低保入户核查提供虚假住址；四是户籍制度改革取消非农户和农户的限制，统称为家庭户，这为以户口性质介定城镇低保带来难度。

农村低保：一是村干部存在优亲厚友；二是部分村未暗农村低保审

批程序进行操作；三是未户保障，存在“保人不保户”的问题和按人口总量派发低保“指标”的做法。

2、城乡低保总的思路是打造阳关诚信低保，坚持三评三示，采取户报、村（居）委会评议、乡镇（社区）审核，县审批的程序，保证公开、公正、公平，强化乡镇（社区）、村（居）委会的主体责任，实行定时审批，定期核查，加大责任追求力度，最大限度地实现动态管理下的准确施保。（1）、定时审批

城乡低保审批实行每季度审批一次，每季度第二个月10日前乡镇（社区）在履行相关程序后将乡镇（社区）申请手续报民政局，民政局在履行程序后落实低保待遇，要按照城乡低保的政策规定，严格落实自下而上的三级评审机制，把好每一道关口，做到精细化管理，确保该履行的程序一步不少。

（2）、推行民主评议和公开制度

一是全面推行村（居）委会民主评议。村（居）委会、乡镇（社区）接到低保申请后，必须在规定时间内对申请人开展家庭收入核查，并进行民主评议，防止把评议变成选举，杜绝暗箱操作、徇私舞弊行为。申请人家庭收入和民主评议情况公示无异议后，由村（居）、乡镇（社区）主要负责人签署意见，连同所有申请人申请书报乡镇（社区），民政局审核，村（居）委会不得拒绝受理或据不上报群众的低保申请。二乡镇、社区要加大公开公示力度，在民政局统一制作的公开公示牌上公示。对低保政策长期公开和新增低保对象在审核审批过程中按规定进行正常公示，是公开县、乡镇（社区）监督电话，接受群众咨询、投诉和举报，畅通群众诉求渠道，认真处理群众来信来访，并有详细记录，促进低保工作公开、透明，提高群众的满意率。

（3）、明确责任

一是村（居）委会负责对个人申请以及相关证明材料的整理，家庭收入的核实，民主评议工作，做好听证会议记录，负责村级低保政策的宣传，张榜公示，上报申请材料以及人员变动情况等工作；二是乡镇（社区）负责做好政策宣传工作，入户核查，监督（居）会民主评议工作，低保家庭的审核和月度核查工作，三级联审联评，分类施保，动态管理等工作。三是民政局低保中心负责全县低保工作规范化和制度建设，政策宣传落实呢，业务指导培训，低保金的审批和发放等工作。

（4）、建立核查队伍、完善核查机制

建立专门核查队伍，成立城乡低保社会调查对，加强城乡低保定时核查机制和随机核查机制。乡镇（社区）、村（居）委会实行每月核查，强化乡镇（社区）、村（居）委会的主体责任，按照统一标准重新核查家庭收入，采取乡镇干部包村责任制和“谁入户、谁审核、谁签字、谁负责”的责任追究制，打造阳光诚信低保，最大限度保证弱势群体的权益，实现动态管理下的应保尽保。民政局城乡低保社会调查队不定期抽查，每年抽查新申请城镇低保家庭总数和已有城镇低保家庭总数的20%，农村低保每年抽查新申请和已有低保家庭总数的20%，对调查出的情况上报县政府主要领导，限期整改。

（5）、加强责任追究制度

实行一票否决，对群众反映的低保问题，村中低保全部停发，待调查核实后补发，并对反映强烈的村的低保问题在媒体上曝光。加强责任追究，要继续加强与财政、纪检监察、审计等部门的协调配合，进一步完善低保责任追究制度，对农村低保工作中出现的违法、违规、违纪、不讲诚信行为的单位和个人进行责任追究。

3、最低生活保障制度的发展展望

毋庸臵疑，在中国的社会保障体制中，最低生活保障制度的发展前景是被看好的，其做法也是与国际接轨的，所取得的成就也得到了国际国内专家的一致好评。但是，也要清醒地看到，低保政策中的优点和缺陷是同时并存的：因为有家庭经济调查，才有社会救助制度，取消了这项前臵条件，社会救助就不成其为社会救助了（变成社会福利或社会津贴制度了）。但因为这个前臵条件的存在，如果执行不力，就会形成福利依赖，就会“养懒汉”；同时，如果执行过头，也会形成社会排斥，从而导致基层干群关系紧张，违背了实施这项制度是为了稳定社会的初衷。正因为如此，应对策略应该是不要使低保政策在反贫困领域“单打独斗”，要与其他反贫困政策构成一个社会政策的“组合”，用其他更为积极的反贫困政策来抵消低保政策的副作用。目前，可以与低保政策相辅相成的其他反贫困政策有：社区组织、可持续生计、资产建设和劳动力流动。“社区组织”是指以社区为单位将低保人员组织起来，尽量争取为他们提供一些临时性、季节性的工作机会。在没有工作的时候，则进行学习、交流，也为社区提供一些志愿服务。这样做，可以避免他们因长期失业而导致的“边缘化”倾向，使他们回归到主流社会中来，达到“增权”的目的。“可持续生计”是指要帮助低保人员打破固有的“就业”观念 8小时工作、按时上下班、按月领工资……而去尽力适应当前的社会现实。努力帮助他们找到一种既适合自己又可持续的谋生手段，这种“生计”大多与自谋职业相关。同时，政府的政策应该有利于帮助他们建立“可持续生计”，而不是在城市建设的旗号下，肆意破坏老百姓的生计。“资产建设”是指鼓励低保人员建立自己的金融资产 个人发展账户。低保政策不再“逼迫”低保人员在收入和财产方面必须永远处于“山穷水尽”的窘境；另一方面，也是干脆承认他们的收入和财产实际上政府机构也不可能查清楚这个事实，从而避免对抗和冲突。用指定的目标，譬如子女教育、发展可持续生计、治病……来引导他们向指定的个人账户中存钱，同

时在他们动用这笔存款时，政府给与一定的配比。“劳动力流动”是指鼓励低保人员向有就业机会的地方流动，尤其是“资源枯竭型”城市。实际上，在一些情况特殊的地方，不流动是没有出路的。以上的“政策组合”实际上是用低保制度来维持城乡贫困人口的最起码的生活条件，以达到安抚人心、稳定社会的目标；然后，在这个基础上，又要采取更加积极的政策引导有劳动能力的低保对象寻找他们的“可持续生计”，建立他们的 “个人发展账户”，从而走出贫困的困境。但是，遗憾的是，目前政府有关部门还没有意识到低保制度本身的局限性。在发现了低保对象在医疗、住房、子女教育、冬季取暖等问题后，政策设计仍然按不断扩大救助范围的思路来进行。这使低保制度的“含金量”大增，从配套措施得到的实惠实际上已经超过了低保金本身。这样的做法实际上是不利于鼓励工作积极性的，反倒会造成“福利依赖”。同时，也造成了基层的干群关系紧张，这样的发展态势对社会稳定不利。因此，我们应该考虑低保政策是否又到了一个应该 “转向”的“拐点”。在农村，以经济开发为主要手段的扶贫工作的作用已经发挥到了极致，对现存的贫困人口 一是孤寡残幼，二是“一方土地养不活一方人”的地方的人口，三是自然灾害频繁的地方的人口 实际上已经难以起作用，近年来农村贫困人口总是在2500--3000万上下徘徊正说明了这个问题。因此，更为明智的做法是用社会救助，亦即低保制度来接替。