论政府信息公开制度之完善

第一篇：论政府信息公开制度之完善

【内容提要】以瑞典《新闻报道自由法》（1776年）为先河，以美国《情报自由法》（1966年）为榜样，西方其它国家如丹麦、挪威、法国、澳大利亚、加拿大、英国、韩国以及日本等也纷纷效仿，都制定了政府信息公开方面的法律。建立以信息公开法为核心的政府信息公开法律制度已经成为世界性的趋势。目前，全世界共有四十多个国家制定了专门的政府信息公开方面的法律。[1]我国要实现行政管理体制公正透明这一目标，也必须走政府信息公开法治化的路子，2008年5月1日我国施行了《中华人民共和国政府信息公开条例》。本文试就《中华人民共和国政府信息公开条例》，但由于其立法主体是政府，法律效力层级较低，而导致尚有许多不尽如人意的地方，本文拟就如何完善我国政府信息公开立法进行一定的分析。

【关键词】政府信息公开 理论基础 人民主权利 监督

一、政府信息公开制度的基本理论

在政府信息公开法律制度下，政府是否应当向公众提供政府信息，不是由政府的权力决定的，而是由民众的权利决定的。政府信息公开法律制度就是通过法律确立的保障公众获得政府信息权利的制度。人民主权理论和知情权理论构成了公众获得政府信息的权利的合理性，成为政府信息公开制度的理论基础。政府信息公开，一般来说就是指政府主动或被动地将在公共事务管理中掌握的公共信息依法定的程序、范围、方式、时间向社会公开,以便社会成员能够方便地获取和使用。[2]

（一）人民主权。从行使权力的来源看，行政机关所享有的一切权力均来自于人民的权力和宪法的授权；从行政权力内容看，行政权力涉及到国家的社会、经济、文化和组织管理，包括保障国家安全、维护社会秩序、发展社会经济和福利社会生活的方方面面。行政权力内容的广泛性决定了对它的监督的重要性；从行政权的行使方式看，行使行政权应当是公开的。国家是根据人们订立的契约建立的，大家必须服从公意。公意即为最高权力，即主权。主权应当属于人民。政府机关有义务向公众公开政府信息，人民有权获得政府信息。

（二）知情权（又称了解权）。知情权是信息公开的直接理论基础。“知情权”其基本含义是指公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息的权利，尤其是政务信息的权利。在现代法治国家，公民是国家社会政治生活的主体，无论是与公民眼前的切身利益息息相关的社会政治生活，还是事关国家命运和社会发展大局，公民对此都享有知情权。知情权是一项原生性的基本权利，只有在对与自己权益相关的各种事务充分知晓的情况下，公民才能真正把握自己的生活，并对社会承担责任

二、政府信息公开的必然性

从政府建设的趋势而言，建立完善的信息公开制度是顺应民主政治发展的必然之路。政府信息不仅是政府活动的重要资源，更是社会的宝贵财富。政府信息资源的管理有效利用的前提是政府信息开放和公开。

（一）政府信息公开能保障公众参与管理国家事务。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这就在宪法上确立了人民主权的原则，肯定了人民是国家权力的所有者。而人民权力的正确行使是以政府信息公开和人民对国家事务、社会事务的知晓为前提的。因此，政府信息公开反映了保障公民权利的内在要求。

（二）政府信息公开能有效地与WTO规则接轨。WTO的一项重要法律原则是透明度，它要求成员方政府应把与贸易有关的法律、规章、普遍适用的司法判例与行政裁决，均应迅速予以公布，以使各国政府和贸易工作者熟悉它们。透明度原则转化为国内法，反映到国内法律当中就是政府信息公开、政策透明的有关规定。[3]我国制定信息公开法，把政府信息公开活动规制起来，有利于我国履行透明度的法律义务。

（三）政府信息公开能有效监督政府机关依法行使职权。政务信息公开，要求将政务内容、权力运作过程等向公众公开，这就给予了人民群众以知情权，加大了权力行使的透明度，把权力行使过程置于人民群众的监督之下，使人民群众能够充分了解政府的计划、工作程序、办事结果、政府内部的工作纪律，为人民群众进行有效监督提供制度保证。

（四）政府信息公开能最大限度地实现社会信息资源共享。制定政府信息公开法，有助于社会公众通过公开的、公平的、合法的渠道及时获取政府信息并加以利用，最大限度地减少信息阻塞、信息浪费的现象，使政府信息能够适时地转化为社会物质财富。同时，制定信

息公开法还可以促使政府依照法定义务提供其拥有的信息资源，社会公众可以依据法定权利要求政府提供信息。这将有助于减少和避免信息资源的闲置与浪费，促使实现资源共享，满足社会各界对资源的需求。

三、如何完善我国政府信息公开制度

虽然2008年5月1日我国施行了《中华人民共和国政府信息公开条例》，但信息公开上还存在着尚待完善的地方。

（一）应尽早由全国人大制定《政府信息公开法》

相对于世界上大多数法治国家以法律的形式规范政府信息公开而言，我国的《政府信息公开条例》在效力层级上居于明显的弱势。从各国的立法经验来看，政府信息公开作为国家的一项基本行政制度，应当以法律的形式来规定，行政法规层次上的规范只能是一种过渡。

[4]从我国的法律体系来看，政府信息公开属于对人民政府的权力义务的设定，应当根据《立法法》的规定制定法律而不是行政法规。

世界各国政府信息公开立法通例是以信息公开为原则，以免除公开为例外，即未被法律明确规定可以免除公开的信息，政府都应当公开。我国也应该明确信息公开的这个基本原则。明确要求，信息公开是政府的法定义务，没有特定限制，所有政府信息均应公开。随着中国社会的发展，许多非政府组织，包括企业、事业组织和多元化的社会团体，都掌握着一定的社会资源和信息，从而享有可以支配他人的社会权力，这些社会主体的社务信息也应相应公开才符合法治社会的要求。所以，广义的信息公开的义务主体，应不限于国家机关，还有社会权力组织和社会公共团体。也就是说在我国应当将立法机关、司法机关以及其他公共机构纳入到信息公开的义务主体范围。凡涉及公共利益的政策、规定、文件及其决策起草过程；法规及规章的起草情况；政府收费的项目、依据和标准；政府财政收支情况；对投资和经营决策有重大影响的分层初步；规划、政策和规定；本政府机关的机构设置、组织、职能；本政府机关的办事指南、政府信息目录等等都要公开。无论是日本、美国还是其他国家，确立信息豁免公开例外，都是为了保护特殊种类的信息。这些信息的公开可能造成危害国家利益和安全、影响公共秩序和社会稳定等使社会公共利益遭受重大损失；或者信息向未经授权的人披露，就出现违反法律的行为。坚持公开是原则，不公开属于例外，可采用“排除法”对信息公开的范围以明确规定，即首先列举哪些事项不能公开，然后说明排除不能公开的事项都属于公开的范围。如《美国信息自由法》第2条规定了九项免除公开的政府文件。

通过在因特网上建立政府网站进行政务公开，具有集中统一管理、随时更新维护、可长期保存、方便查询利用、扩大公开范围等多方面的优势、是推进政务公开的最有效的形式之

一。[5]应当明确通过网络公开信息，成为我国政府信息公开的法定方式。信息公开的程序，应以行政机关主动公开为主，特殊情况的申请公开为辅。《政府信息公开法》应当明确规定行政机关无正当理由拒不信息公开所承担的法律责任、责任追究制度以及公众可以采取的救济手段，如申请行政复议和提起行政诉讼、行政赔偿。美国、英国、日本等国政府信息公开法都规定，针对这类案件，原告可以向法院提请司法审查。如果没有相关的、比较完善的救济制度，尽管制定了《政府信息公开法》，政府信息公开制度也很难真正施行。

（二）制定和完善其他相关法律制度，以保障信息公开法律实现

首先，修订《保密法》及其相关配套法规。我国1988年制定的《保密法》，其中诸如对定密、解密程序、泄密处罚以及救济机制等重要制度设置上已远远落后于实际发展的需要。《保密法》的修改首先应当解决两个问题。一是合理界定国家秘密的范围，大幅度缩减保密范围。在我国，对于保密文件以外的政府信息是否应该公开一直没有一个科学的认识或统一的规定，结果，造成了定保密范围过大，从而使一部分非保密文件也完全对公众封锁和保密。二是应当建立规范定密，科学解密的相关制度。由于定密制度不完善等原因，导致国家秘密偏多、密级偏高的问题长期存在。因此，要完善定密监督程序，做到依法行使定密权，应明确规定解密的权限和程序，强化解密活动的监督制约。切实改变目前实践中只定密，不解密，甚至国家秘密“终身制”的现象。

其次，修改《档案法》。政府信息实际上分为档案和非档案文件，档案由《档案法》调整，要受到30年期限的限制；非档案文件尚无任何法律调整，因而无法对其进行规范管理。这样一来，档案法实际上限制了档案类政府信息向公众开放。同一个政府信息，一旦归入档案类，则要受三十年期限的限制；如果不归档，则因尚无法律调整虽有公开的可能，但公开的内容可能会无迹可查。可见，档案法的规定不但不利于政务公开，反而限制了政务公开。

最后，加快制定我国的《隐私权法》立法。信息公开法的个人信息例外只是对个人信息披露的保护。在我国信息公开法律制度发展的过程中，必须认识到个人数据保护对政府信息公开的意义，并加快数据保护法的立法工作，保护个人隐私，促进个人信息的流动。其内容应包括个人信息保护，电子监控，新闻出版，行政机关公务行为等方面的隐私权保护。隐私权法作为政府信息公开法律制度建设的一部分，对世界各国的信息公开法律制度的顺利实施发挥了不可替代的作用。

【作者介绍】江西省奉新县人民法院，南昌大学在职法硕2007级。

注释与参考文献

[1]景涛。广州：清理解密十万余项为信息公开提供保障[J].保密工作, 2003（5）：6

[2]韩大元 杨福忠。论我国政府信息公开法治化[J].国家行政学院学报，2004（2）：60

[3]张明杰著。开放的政府-政府信息公开法律制度研究[M].北京。中国政法大学出版社，2003.20

2[4]李步云、郭道晖等。公开：沟通政府与人民的渠道[N].法制日报，2001-6-3

[5]周汉华。中国政府信息化及其面临的实践问题，http//：/paper10.asp.2006-05-12

第二篇：政府信息公开制度

严关镇政府信息公开制度

为切实做好本镇政府信息主动公开工作，保障公民法人和其他组织依法获取政府信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》，结合本镇业务工作实际，制定本制度。

一、政府信息主动公开的总体要求：以公开为原则，不公开为例外。

二、政府信息主动公开的主体：行政机关及其部门、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织是政府信息公开的主体，对其制作以及从公民、法人或者其他组织获取并保存的政府信息进行公开。

三、政府信息主动公开的内容：

（一）本镇发展规划及有关重大决策的情况；

（二）本镇发布的与群众利益关系密切的规范性文件、政策及措施；

（三）本镇的机构设置、职责权限及办事指南；

（四）公务员招考、录用以及公开选拨干部的条件、程序、结果等情况；

（五）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书的示范文本等；

（六）行政、事业性收费项目、标准、方式、减免政策及其依据；

（七）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

四、政府信息主动公开工作要求：

（一）应明确职责，指定人员，落实责任，把政府信息公开各项工作任务落到实处。

（二）应当将需要主动公开的政府信息自形成或变更之日起20个工作日内，上报政务股并通过政务公开网站等便于公众知晓的方式公开。

（三）本镇相关信息在公开发布前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行保密审查。

（四）对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报市保密部门确定。对于涉密以及涉及个人隐私的政府信息不得公开。

（五）对发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布。

五、本制度由本镇政府信息公开工作领导小组办公室负责解释。

六、本制度自印发之日起施行。

第三篇：政府信息公开制度

政府信息公开制度

第一条

科室(单位)应在公文发文稿纸中标明政府信息公开属性（主动公开、依申请公开、不予公开）。

第二条

除公文以外的其他类政府信息（机构信息、行政执法事项、办事服务事项、发展规划和工作计划目标、统计信息、财政信息、行政事业性收费、民生信息、社会管理、人事信息、其他信息），信息制作产生科室（单位）应提出该政府信息公开属性初步意见，填写保密审查单报办公室审查确定。

第三条

确定主动公开的其他类政府信息，须于信息产生、制作完成后 20 个工作日之内予以公开。

第四条

政府信息主动公开应根据信息内容合理确定公开方式，其中应将政务网站作为首要公开平台，并配合公开栏、电视、报纸、明白纸、会议等其他方式予以公开。

第五条

办公室统一受理政府信息公开申请，按程序进行审核后，及时批转相关科室（单位）办理。

第六条

科室（单位）收到办公室转办的政府信息公开申请后，能够当场答复申请人的，必须当场予以答复。不能当场答复的，须自收到申请之日起 15 个工作日内予以答复。

第七条

承办科室（单位）应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料，提供复制件或者其他适当形式提供。

第八条

根据申请公开的信息内容，结合科室（单位）的反馈的办理意见，办公室按规定程序向申请人回复告知书。

第九条

主动公开信息，应严格遵循“谁公开谁审查”和“先审查后公开”的原则，信息产生科室（单位）在做好保密审查的前提下，选择最佳公开方式进行公开。

第十条

科室（单位）不依法履行政府信息公开义务，有下列情形之一的，严格追究相关人员责任：

1、不依法受理申请人申请的； 2、未在规定期限内公开或答复申请人的； 3、违反保密规定公开政府信息； 4、违反规定收取费用的。

第四篇：民政局政府信息公开制度

附件1：

阳江市民政局政府信息公开制度

一、为推进政务公开，方便群众获取政府信息，督促本局依法履行职责，根据有关法律法规，制定本制度。

二、公民、法人和其他组织是政府信息公开权利人，依法享有向政府机关提出政府信息公开申请、获取政府信息的权利。市民政局是政府信息公开义务人，有依法履行公开政府信息的义务。

三、政府信息公开应当遵循合法、及时、准确和便民的原则。

四、本局管理规范和发展计划、与公众密切相关的重大事项、公共资金的使用和监督、政府机构和人事等政府信息，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，都应当主动如实向社会公开。

五、在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他有关法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。

六、属于主动公开范围的政府信息，应当依照有关规定在有效载体上公开发布，并应自形成或者变更之日起20个工作日内在互联网上的政府网站公开，同时也可采用其他形式公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，以其规定。

七、本局负责政府信息公开事务的机构名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱地址向社会公开，方便公民、法人和其他组织咨询和查询。

八、公民、法人和其他组织要求获得政府信息的，可以采用信函、电报、传真、电子邮件等形式向本局提出申请。申请人申请公开政府信息的，必须描述清楚申请公开政务信息的内容特征，以便本局工作人员查询。

九、本局收到申请后，应当登记，并根据情况及时给予书面答复。

第五篇：论我国政府信息公开法律制度的完善

论我国政府信息公开法律制度的完善

发布时间：2012-08-14 11:37:21 政府信息公开，在2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中就被确定为转变政府职能、深化行政管理体制改革的一个重要方面。2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）更将这一政策性的制度上升为政府的法定义务、公民的法定权利，这是我国民主法治建设的一个里程碑。

至今，条例实施三年多，我们欣喜的看到它对于保障公民知情权、促进政府依法行政起到了巨大的推动作用。但是，随着北京、河南郑州、安徽阜阳、湖南汝城等地政府信息公开案实践的展开，法律规范与社会现实存在较大的反差。公民申请政府信息公开遭到许多冷遇与尴尬，一些地方政府以“信息不存在”、“影响公共利益”、“不属于公开范围”等理由把申请人拒之门外。司法机关也以“无先例可循”、“不属于受案范围”等借口慎吃第一支螃蟹。事实证明，我国以《条例》为主的政府信息公开法律制度亟需完善。

一、政府信息公开法律制度的重要意义

政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，必须及时、准确地公开发布。政府信息公开工作有利于推进依法行政进程，促进民主法治建设和民主施政，充分实现保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。有学者认为，政府信息公开法律制度是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动或依申请将政府信息向社会公众或特定的个人或组织公开的制度。

政府信息公开具有以下特征：

一是行政约束性。政府信息具有行政性，政府信息公开同样具有行政性，《中华人民共和国政府信息公开条例》的公布和实施为政府信息公开工作的开展提供了法律保障和约束，充分体现了政府信息公开工作的行政约束性；

二是权利性。政府信息公开尽管具有行政性，但是，信息公开是以公民获得政府信息的权利为基础的，而不是以行政权力为基础，依法获取政府信息是公民、法人和其他组织的有效权利；

三是例外性。并不是所有的政府信息都是可以公开的，实际上，相当一部分政府信息是不可予以公开的。政府所掌握的很多信息是具有“秘密”等级的，这是基于国家安全的需要，也是世界各国普遍的做法；

四是载体多样性。政府信息是无形的，它必须通过一定的方式体现出来，一定的方式实质就是一定的载体的表现形式。公民、法人和其他组织可以通过查询、阅览、复制。

政府信息公开法律系制度的完善是顺应时代潮流的必然趋势，而且也体现了一个国家的民主程度，政府信息公开法律制度的确立，对于保障公民基本权利、发展社会主义民主政治、促进经济发展、促进社会稳定、建设阳关政府和服务型政府都具有重要意义。确立政府信息公开法律制度的价值目标如下。

（一）有利于促进社会主义民主政治建设

政府信息公开是社会主义民主应有之义。政府统治是经由人民民意及授权而来，政府的权力源于人民，是人民的让渡与授予。在我国，现在人民有权要求政府公开其运作过程，及时公布相关信息，以便公众了解行政权力的行使状况，为评价政府行为提供基本信息支持，让公众能充分发表言论，提出意见和建议，以直接影响政府决策，保证政府忠实执行民意。政府迈向“信息公开时代”，向民主、法治迈出扎实的、具有里程碑意义的一步，可以说，政府信息公开是推进社会主义民主，建设法治政府、民主政府、透明政府的重要举措，有利于提高政府科学执政、民主执政、依法执政能力和水平，建立行为规范、运作协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

（二）有利于促进公民对政府的信任

政府信息公开能有效消除“民怨”，政府是最主要的信息生产者、控制者、使用者和发布者，政府掌握着主要信息传播渠道并基本垄断信息来源，公民很大程度上只能获得经过过滤和处理的信息。由于信息公开必然触及一些人的利益，所以会遭到一些人的反对或抵制，包括公开地反对和消极怠工式的反对。正是由于信息公开不够，公民不知情就会埋怨政府损坏他们的利益，在对政府不信任，只有让民众知情才能消除他们的“怨气”。

绝大多数地方政府对政府信息公开的要求还处于政策层面，信息公开程度不高，信息公开的随意性大，缺乏连续性，走形式主义问题比较严重。信息公开多以行政权力为主导，而不是以信息权利需求为主导，想公开什么就公开什么，想啥时候公开就啥时公开，行政部门掌握信息公开主动权，广大人民群众只是政务信息公开的被动接受者。对于一些深度信息，或群众关心的信息公开，这也有利于促进公民的切身利益得到维护，加强公民对政府的信任。

（三）有利于促进社会主义和谐社会

政府信息公开法律制度的完善在一定程度上可以制约权力的滥用，尤其反腐倡廉。如果把政府权力的行使由个别人、少数人知情变为多数人知情，就能规范行政行为，把腐败案件的发生率降低到最低限度，唯此才能真正做到胡锦涛总书记所强调的“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，改善人民和政府的关系，为和谐社会的构建创造良好、稳定的内部环境。在信息时代，信息在社会生产生活中扮演着重要的角色，政府信息公开是政府公信力的保障，关系到人们群众对政府的信赖程度，也直接关系到社会的稳定，政府信息公开可以更好的应对突发事件。比如，“5.12”汶川大地震中，政府信息的及时发布，缓解了人们的恐惧，消除了各种谣言，引导着正确的舆论导向，使得大灾没有影响到社会的稳定，凝聚社会力量团结一致，共度难关。从这一意义上来讲，政府信息公开是构建和谐社会的“助推器”。

二、政府信息公开法律制度存在的问题

我国政府信息公开法律制度有了一定的发展，正在向开放的政府转变，但不可否认的是，从总体上来看政府信息公开法律制度还存在很多问题，具体来说，主要表现如下：

（一）效力等级较低，无法成为信息公开的基准法律规范

我国政府信息公开的立法体系，是以条例为专门立法，以《保守国家秘密法》(以下简称《保密法》)、《档案法》、《统计法》、《安全生产法》、《突发事件应对法》等相关法律法规中的有关规定为补充的体系。从立法效力角度分析，作为专门规制政府信息公开的立法的条例，仅是一部行政法规，与配套的法律所规定内容相矛盾时，不能发挥政府信息公开基准法律规范的作用。再者，作为国务院制定的行政法规，条例可以保证国务院有效地约束下级部门和政府，规制主体范围仅涉及行政机关，法律法规授权的具有管理公共事务的组织以及与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，立法机关，司法机关未能包括在内，无法对审判公开、检务公开等加以限制。因此，条例不能规制所有国家机关的信息公开行为，信息公开方面的规制作用大打折扣，只能作为过渡性的法规。

（二）《保密法》等配套法律规定，限制了政府信息的公开

条例建立了政府信息发布保密审查机制，规定行政机关在公开政府信息前，应当按照《保密法》及其他法律法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查，但是1988年制定的《保密法》为核心的我国保密制度体系，为国家秘密的确定过于广泛，若按照其审查政府信息可能导致无事不秘密。当然，除了条例提到的《保密法》外，还有《档案法》、《国家安全法》、《军事设施保护法》等均是涉及到保密工作的法律法规。由于，制定时间较早，都不同程度地存在保密有余，公开不够的问题。政府信息公开原则和保密原则之间关系不够协调，我国政府信息公开制度“以公开为原则，以不公开为例外”的原则与世界各国政务公开理念是一致的，但与此形成鲜明对比照的是，我国现行保密法和档案法规定的原则是“以不公开为原则，以公开为特例”。这就极大地限制了民众对政府信息的获得。

（三）豁免公开信息规范缺失，无法精准确定政府信息公开的范围

政府豁免公开的信息除了国家秘密之外，还有商业秘密和个人隐私，国家秘密有《保密法》专门加以界定，而商业秘密和个人隐私目前却没有专门的法律规范加以界定，对商业秘密的规定仅散见于《反不正当竞争法》、《刑法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《合同法》、《劳动法》及其他相关法律法规中，我国也没有指定一部统一的隐私权保护法或个人信息保护法，没有明确界定个人隐私的具体内涵，行政机关在信息公开实践中往往难以判断个人隐私的范围，申请人的知情权或者第三人的隐私权由此而无法得到切实的保障。同时，行政机关亦有可能以涉及他人个人隐私而作为借口而拒绝履行政府信息公开的义务，使得个人隐私这个未能明确的法律概念成为行政机关堂而皇之规避义务的借口，对此政府的可操作性过大，从而造成有些政府部门常常以此项规定为由拒绝公开某项本应被公众所知的政府信息，同时这也阻碍了精准确定政府信息公开的范围。

（四）信息公开程序不具体，阻碍公众对政府信息的切实获得

行政程序是指行政主体实施行政行为所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。在现代法治国家，民主需要法治的规范和保障。因此，法律对公众参与政府信息公开制度加以规范是必要的，特别是相应而具体的法律程序制度是非常有必要建立的。否则，公众参与就难以有序、有效地进行。至少应在下述方面加强对公众参与政府信息公开的规范和保障：1.凡是相应法律、法规、规章所调整的事务具有公众参与的必要性和可能性的，都应明确规定公众参与的范围、参与的途径和参与方式。2.通过法律、法规、规章明确规定公众参与的程序、方法，以保障公众参与的有效性与公正性。

而我国《行政程序法》的缺位，也为政府信息公开带来了一些缺憾，只有零星的行政程序散见于行政法律法规中。国外关于政府信息公开的程序性规定较为严密，主要有公民申请公开的程序、行政会议公开的程序，同时明确规定公众在其获取公共信息的权利受到侵犯时可以通过行政和司法的途径来获得救济。在我国，即便是在有关于政府信息公开零散规定的法律中也鲜有信息公开的程序性规定，并且《条例》中行政程序过于粗犷，容易流于形式，同时在公民无法正常获取信息时也没有任何救济手段和途径，程序上的保障极其匮乏，而阻碍公众政府信息的获取。

（五）救济规则不完善，限制了公民知情权的实现

有权利就有救济。如果没有相应的司法救济作最终保障，个别行政机关肆意限制或剥夺行政相对人依法获得政府信息权利的行为就得不到纠正和遏制，公民也不能真正享受知情权。要使政府信息公开从纸面走向地面，从自律走向他律，必须依靠外部监督，特别是依靠行政诉讼来实现。

首先，条例将信息公开的主体扩大到行政主体之外的与与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。然而公共企事业单位若不履行公开信息的义务时，公民选择何种方式救济自己的权利就面临两难处境：若提起行政诉讼，公共企事业单位不具有行政诉讼被告的资格；若提起民事诉讼，公众就要承担谁主张谁举证的责任，对公众十分不利。其次，何种诉讼救济方式确定之后，仍然面临着审判能否公开的问题。最后，涉及行政机关应主动向社会公开而未向社会公开的信息公开案件，公众能否提起公益诉讼，我国相关诉讼法律尚未明确规定。

三、我国政府信息公开法律制度不完善的原因

（一）政府部门的信息公开意识淡薄

姜明安教授曾指出，“政府信息公开至少要突破两个壁垒，一个是观念，一个是技术。信息公开制度的建立和运作，思想观念的障碍是最难突破，但有必须突破。”目前，官本位、特权思想依旧根深蒂固，民主法制观念淡薄，一些公务人员缺乏政府信息公开的责任意识，漠视公众的知情权，甚至把老百姓看成时政府的对立面。也有一些部门及其公务人员利用自身的特权地位对掌握的信息进行寻租，追求利益最大化，从而使我国政府信息公开难以真正步入正轨。理念是行为的先导，观念是制约我国政府信息公开的瓶颈，可以说，建立全面的信息公开制度首先应是一种观念上的改革。

（二）法律体系不健全

在我国，政府信息公开措施往往被视为一种政府办事制度，被看做是政府的一种职能，而不是一项义务，我国宪法和法律都没有对公民的知情权—政府信息公开的法理基础进行明确规定，至今没有一部适合我国国情的比较完善的政府信息公开法，也没有形成并实行全国统一的政务公开制度，这导致了政府信息公开存在很大的随意性和不稳定性，信息公开难以落到实处。虽然《政府信息公开条例》的出台，有力地推进了我国政府信息公开法制化的进程。但是，公开条例只是行政法规，我们缺少一部统一的政府信息公开法，行政机关信息公开活动基本上处于无法可依的状态。所以，政府信息公开不能仅仅是地方性的政府规章，应该尽快制定出一部全国性的政府信息公开法，并健全相关法律，法规制度。

（三）制度构造不够完善

政府信息公开缺乏缜密的制度设计，导致我国政府信息公开存在很大的随意性和不稳定性。政府信息公开与否、如何公开、公开的措施是否到位等完全依靠行政机关的内部自觉和自我约束来实施，缺少外部的监督和审查机制的制约。对政府信息公开的保障更是极为匮乏，特别是政府机关如果拒绝提供信息，信息申请人没有获得相应的救济手段和救济途径。就举报这条救济途径来说，受理救济的职能部门是“信息公开办”但它同时享有组织信息公开的“执行”之权，集执行权和监督权于一身，求助于既是当事人，又是法官的信息公开办，其救济价值可想而知。

（四）缺少具体的保障措施

《政府信息公开条例》第三十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应当予以调查处理，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”

对于一般公众来说，提起行政复议或者行政诉讼的程序较为陌生，时间经济成本可能都难以接受，所以这一规定相对来说对行政机关具有约束作用，但对普通公众来说操作性略微欠缺。

对行政机关的应当受到处分或者追究责任的情形缺少对“政府公布的信息不属实”的约束和制裁，对行政机关不依法履行政府信息公开义务的责任追究过于粗疏。

四、完善我国政府信息公开法律制度的对策 政府信息公开法律制度是一个系统工程，《条例》的实施无疑是此项工程的良好开端，但我国政府信息公开的实践绩效尚不尽人意，依法促进我国的政府信息公开尚有很长的路要走，面对实践中的困境，在考虑制度方面的因素，同时充分发挥《条例》的“倒逼”作用，推动相关领域的改革，完善相关的法律法规，使政府信息公开法律制度成为一个有效协调的体系。

（一）提高立法位阶，逐步拓展信息公开主体

关于政府信息公开的主体，主要是行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织两类主体，此外，教育、供水、供电、供气、供热、环保、医疗卫生、计划生育、公共交通等与群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会。公共服务过程中也制获取大量的社会公共信息，也负有信息公开的义务。

按照立法权限，行政法规不能给人大、法院、检察院设立公开信息的义务，实践中，地方各级人大、法院、检察院以及社区、村镇、企业等都在进行审判公开、检务公开、村务公开、厂务公开，甚至于校务公开和医务公开，这表明信息公开已经成为社会发展的大趋势，然条例作为一个法规不能对这些方面的公开加以限制，而且在与其他相关法律法规相冲突时无法自动解决。着眼国家民主化进程的长远目标，经过逐步积累经验，在条件具备时，应由全国人民代表大会或其常委会实时制定国家机关信息公开法，不仅国家行政机关，基层行政机关应受到该法调整，党委、人大、政协、审判机关、检察机关在内的其他国家机关，其信息公开行为也应受到该法的调整。

（二）细化《政府信息公开条例》中信息公开的例外范围

目前我国的《政府信息公开条例》主要是针对政府主动公开的范围以及依照公民申请公开的信息范围做了列举性规定。并且《条例》第十四条规定“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”此处以“国家有关规定”作为限制政府信息公开的一项审查标准，存在着致使政府信息免除公开的范围无限扩大的危险。而且，政府信息及其繁多并处于不断变化当中。仅以正面列举的方式确定政府应当公开的信息，政府信息公开范围的极其有限性。

因此，建议借鉴国外一些政府信息公开的立法中的例外规则，即确立政府信息公开制度“以公开为原则，不公开为例外”的理念，并将其作为《政府信息公开条例》的原则性规范。根据该原则，细化《条例》第八条关于政府信息公开的例外情形，一一分项列出，规定所列例外情形之外的政府信息，均属于被公众所知的信息范围。对例外情形的详尽论述，有助于《条例》的实际操作，避免行政机关滥用自由裁量权，改变以往只以公开的信息是否对自己有利为考量标准来任意扩大免除公开的范围。

(三）理顺政府信息公开原则与保密原则的关系

行政机关在公开政府信息前，应当依照保守国家秘密法和其他法律法规对拟公开的政府信息在进行审查，是否可以公开，应当经相关部门确定。而我国现行保密法和档案法规定的原则是“以不公开为原则，以公开为特例”。

因此针对《保密法》、《公务员法》等法律对国家秘密的规定存在分类标准模糊，范围过于宽泛等问题，建议明确界定国家秘密的范围，对保密事项进行科学分类，以具体而明确的列举式立法加以规范。同时，对工作秘密的范围也以明确的列举式立法加以规定。对不列入政府信息公开的工作秘密，可以明确规定其范围：例如，与公众无关的机关内部人事规则或事务；行政机关决策过程中，机关之间或者机关内部在研、建议、讨论或者审议，一旦公开会影响决策过程或造成公众混乱的信息：与刑事执法有关，公开后会影响犯罪侦查、公诉、审判与执行刑罚，或者影响被告人公平受审判权利的信息；在特定情况下为执法目的而收集的信息等。

(四)相关配套法律法规的修改、完善与协调

根据前述的分析，随着《政府信息公开法》的颁布实施，《保密法》、《档案法》等相关法律法规需尽快修改完善。对《保密法》的修改，除对国家秘密、工作秘密的范围作出明确、科学的界定以外，还应重点从如下几个方面着手。首先，完善《保密法》的立法指导思想，从政府信息公开原则出发，明确树立“公开为原则，不公开为例外”的立法指导思想。其次，重新界定定密主体，规范定密程序。把国家秘密的定密主体界定为各级保密部门和县以上各级人民政府，建立定密责任制，做到依法行使定密权。另外，可以考虑在县以上各级人民政府设立保密委员会，由保密委员会依法裁决哪些事项属于国家秘密的范畴。再次，建立强制解密制度，产生国家秘密信息的单位在确定密级的同时，还应该根据实际情况规定保密期限和解密日期，强制性规定在一定时间内进行强制解密。审查后认为不需要在保密的即予解密。对有长于一般保密期限的特殊保密期限，限定最高年限，届时解密。另外，针对只定密不解密的情况，法律应明确规定解密的权限和程序。允许对定密解密有异议的个人和组织向有关机关提起诉讼。同时，对不按时解密的单位和个人，追究其必要的法律责任。

(五)加强政府信息公开的监督机制，建立切实可行的救济制度

政府信息公开制度中的救济，是指当申请人认为其知情权或第三人认为其隐私权或商业秘密受到侵犯时，可以申请行政复议、提出申诉或者提起行政诉讼。所体现的是没有没有救济就没有权利的思想，使申请人与第三人可以依法维护自己的知情权和其他权利。

特别是在政府信息公开中，要确立信赖利益保护原则，信赖利益保护原则即“基于维护法律秩序的安定性和保护社会成员正当利益的考虑，当社会成员对行政过程中某些因素的不便形成合理信赖，并且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动上述因素或在变动上述因素后必须合理补偿社会成员的信赖损失。”目前，在政府信息公开的过程中，迫切需要信赖利益保护原则的支持。由于信息发布的主体是政府，一般情况下公众会自然地对其产生信任感，但是一旦出现政府公布的信息不真实，不准确，对公众的信赖利益必定造成极大的伤害，也会破坏社会的稳定性。只有采用信赖利益保护原则，当公民因政府公开的信息产生了值得保护的信赖利益，则允许政府随意变更或收回撤销该文件，而应当对受到伤害且无过错的行政相对人给与相应的补偿。信赖利益保护原则运用与政府信息公开过程中，更有利于维护行政相对人的合法权益，建立政府与公众之间的信任关系，遏制信息发布中的随意性，实现公众对政府信息形成的稳定期，形成建立公信政府的良好氛围。

我们应借鉴国外的成功经验，扩大政府信息公开的内容，切实把政府信息公开作为政府施政的一项基本制度来落实，要拓宽群众参与渠道。扩展保障人民群众监督的各种法律法规的制定，健全在言论、新闻、出版、监督等方面的充分发挥人民群众反腐倡廉作用的法律法规，针对政府信息公开制度形成有力的社会性监督机制。在制度设计上，要尽快启动全面的政府信息公开，是政府信息能够为尽可能多的民众所利用，要建立和健全行政监督、行政复议、行政诉讼等权利监督与权利救济机制。我们应结合我国行政实践，借鉴发达国家的先进经验，促进政府信息公开的全面展开，最终实现阳光政府的宏伟目标。

(六)以电子政务为重点强化网络信息服务制度

通过电子政务的建设，可以将政府所有拥的信息资源实现高度共享，实现公共信息资源的价值利用；减少公众的信息查询申请和相应的成本负担：为政府和公众的沟通开辟了新的和更方便的渠道。政府网站被定位为政府信息公开的“第一平台”，一方面信息上网后，防止人为的干预，从而保证信息的公开性和透明度，另一方面，由于行政审批的程序都是可观的，有利于行政监督，降低了不确定性。此外，通过在互联网上发布政府信息，可以减少公众信息申请的费用，极大地降低了获取政府信息的成本。因此，除了使用传统渠道公开信息外，政府还要充分利用信息网络的优势，全方位、多途径的实现政府信息的公开。除此之外，我们应继续建臵网络工程设施，为政府上网提供基础环境；建立统一的电子公文交换系统，便于政府各部门之间的信息交流，便于提高行政公文的处理效率；建立便民网点服务站，为公众提供更便捷的服务，特别是为了尽量减少信息服务的不平衡，保障公众随时随地可以获取到政府信息。

结语

实现政府信息公开既可以促进我国电子政务的有效发展，也可以促进政府于公民之间的互动沟通，使政府得到公众广泛的信任和支持。同时公民可以随时随地地参与政府的管理，对国家权力起到最有效的监督作用。政府信息公开法律制度的完善，事关整个政府的运作模式的根本转变，牵一发而动全身，各方博弈，过程殊为艰巨。目前我国的政府信息公开还处于起步阶段，需要不断地探索与发展，在实践中逐步完善现有的法律制度，完善整个法律制度体系；需要政府工作人员尽快转变思想；还需要公众广泛，积极的参与推进。

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