论公开选拔党政领导干部制度及其社会影响的分析材料[范文模版]

第一篇：论公开选拔党政领导干部制度及其社会影响的分析材料[范文模版]

近些年来，随着中央关于领导干部选拔的各种法规、政策、规定的不断出台，公开选拔党政领导干部制度在全国各地区、各层次的探索力度不断加大，在实践中取得了一系列的成绩，也暴露出了许多的问题，本文将对其进行分析与反思。

一、我国公开选拔党政领导干部制度概述

所谓公开选拔党政领导干部制度,是指党委(党组)及其组织(人事)部门面向社会采取公开报名,考试与考察相结合的办法,筛选出领导干部人选的制度。它坚持公开、公平、公正，坚持考试与考察相结合，是我国党政领导干部选拔任用方式之一。

我国公开选拔党政领导干部制度孕育、产生于20世纪80年代初期，至今已有二十余载的发展历程，其间经历了试验探索、改进推广、制度推行等三个阶段。

浙江省宁波市在1985年公开选拔局级干部，揭开了领导干部公开选拔试验的序幕;1992年****中央有关部门转发了吉林省《关于采取“一推双考”的方式公开选拔副地厅级领导干部情况的报告》，肯定了公开选拔领导干部这一做法，并要求各部门从实际情况出发，探索、改进干部选拔方法，由此公开选拔制度进入推广阶段;XX年7月，****中央在修改《党政领导干部选拔任用领导干部任用条例》的基础上，印发了《党政领导干部选拔任用条例》，专门增设了“公开选拔和竞争上岗”一章，其中明确指出“公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一”，标志着公开选拔领导干部制度在全国范围内的基本形成;XX年****中央办公厅颁发的《公开选拔领导干部工作暂行规定》和XX年1月1日《中华人民共和国公务员法》中对领导干部公开选拔制度的规定将公开选拔制度带入了规范推进的新阶段。

二、我国党政领导干部公开选拔制度的基本内容、程序与发展现状

1.我国党政领导干部公开选拔制度的基本内容和程序

我国党政领导干部公开选拔主要适用于选拔任用地方各级党委、政府工作部门领导成员或者其他人选，党政机关内设机构的领导成员或者其他人选，以及其他适用于公开选拔的领导职务。有下列情形之一的,一般应当进行公开选拔：一是为了改善领导班子结构或者领导职位空缺较多,需要集中选拔领导干部;二是领导职位出现空缺,本单位无合适人选;三是选拔专业性较强职位和紧缺专业职位的领导干部。

公开选拔工作应当经过下列程序：发布公告;报名与资格审查;统一考试(包括笔试和面试);组织考察,研究提出人选方案;党委(党组)讨论决定;办理任职手续。2.我国公开选拔党政领导干部制度的发展现状

公开选拔党政领导干部制度作为领导干部选拔任用的一种重要方式，目前正在全国各地不同层次、不同范围内逐渐展开，成绩斐然。具体表现在以下方面：

开展范围广泛：全国各省、市、县、区基本上都开展了此项工作，包含了地方党委、人大常委会、政府、政协、纪委工作部门或者工作机构的领导成员或者其人选，选拔出了一大批德才兼备的优秀干部。

选拔层次全面：我国公开选拔党政领导干部的职位层次从正职到副职，从省直机关正厅级领导干部到基层乡镇领导干部，覆盖了我国领导干部的大部分级别。

实践形式多样：各地党组织在开展领导干部公开选拔的过程中，在《党政领导干部选拔任用条例》和《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》的指导下，结合本地的实际情况，创造了多种领导干部公开选拔的实践形式。

三、公开选拔党政领导干部制度对我国干部选拔制度的改变

实行领导干部公开选拔打破了我国传统的选任用人制度，带来了我国干部选拔制度的一系列转变，主要表现在以下方面：

1.选人方式的转变。传统的干部选拔主要通过组织部门提名和领导推荐的方法，官员的提拔主要掌握在上级领导手中，在实际工作中容易形成“个别酝酿、集体决定”的干部选拔任用方式。公开选拔党政领导干部制度面向全社会进行，采取公开考试的办法，突破了原有选拔任用干部工作的条条框框，任用的整个过程都对新闻媒介和社会大众公开，按照既定的各种规则进行，实现了从“少数人”选人变为“多数人”选人、从伯乐相马到赛场选马的转变。

2.选任范围的转变。以前的官员晋升大多是从自己单位内部选拔人才，党政领导干部主要从党政机关内部任用，系统外的优秀人才只能望“官”兴叹。领导干部公开选拔制度突破了地域、行业和职业的限制，面向全社会进行。只要符合报名条件,全国各地的人都可以参加选拔，将机关中行政人才的配置纳入到市场配置中，并在中国干部选拔中首先实现双向选拔机制，从而极大的扩大了干部选拔的范围。

3.选拔导向的转变。干部选拔方式是敏感的线，牵动着广大领导干部的神经。不同的干部选拔方式，产生不同的选拔导向，孕育各色的官员形态。上级任命以长官意志为导向，跑“管”盛行;民主评议以人际为导向，拉“官”当道;实绩考察以实绩为导向，干“官”涌现;公开选拔以考试为核心内容，它以为素质导向，考“管”风行。

四、我国公开选拔党政领导干部制度的影响与效应分析

领导干部公开选拔制度在实践运用中表现出了双刃剑的效应：一方面回应了社会政治发展的要求，体现了公开透明、民主开放与效率责任;另一方面在一定程度上违背了行政系统自身的要求，破坏了稳定与忠诚。

1.公开选拔党政领导干部制度的正向效应

(1)领导干部公开选拔制度体现了公开

公开选拔的整个过程按照既定的规则和程序进行，避免了传统选拔制度中可能存在的暗箱操作，推进了政府机构的运作从黑箱走向了透明。坚持民主，把政策交给群众，让群众广泛参与，落实好群众的知情权、参与权、选择权、监督权，任用的整个过程接受社会公众的监督。干部选拔不再像雾里看花，而是如在玻璃缸中看鱼。在这种透明状态下，大大减少了各种不规范和违法的操作，从而增加了任命的民主和公开程度。

(2)领导干部公开选拔制度凸显了开放

公开选拔政策有利于扩大组织部门的选人用人视野,便于在更大范围内把真正有真才实学、符合社会主义市场经济发展要求的干部选拔到领导岗位上来，促使政府机构从封闭状态逐渐走向开放。通过公开选拔，在开放的环境中选拔人才，让一切想干事、能干事、干成事的干部有机会、有舞台、有地位，让优秀人才脱颖而出、竞相涌现，从而增强政府的开放性。

(3)领导干部公开选拔制度提高了效率

公开选拔制度有利于提高干部的工作效率，促使政府工作效率和责任性的提高。面向社会公开选拔领导干部，引入较客观公正的人才检测机制，使具有同等条件的人都具有参与竞争领导职位的资格和权利，公开、公平、公正选拔和选用领导干部。这能充分调动广大中青年干部勤奋工作、刻苦学习的积极性，从而激发了广大干部的竞争意识，促进大家尽量提高自己的业务素质和能力，促进行政效率的提高。2.公开选拔党政领导干部制度的负向效应

(1)党政领导干部公开选拔制度阻碍了公务员个人职业生涯的发展规划

公务员是实施行政行为的主体，是行政组织中最具活力的因素。公务员的职业生涯规划指公务员自身积极、主动地对自己未来的职业发展方向及路径所作的计划。在我国现阶段的干部制度下，公务员的职业发展通路比较狭窄，适合公务员成长规律的多样化的职务分类还不够健全，公务员所任职的政府机构是其职业生涯规划的重要主体之一，当领导事实上成为许多公务员实现人生价值的唯一途径。公务员要实现个人职业生涯发展，就必须获得职务上的晋升，而获得职务晋升的前提条件是必须有职务空缺。在传统干部选拔任用制度下，领导职位空缺后，组织内部的正常晋升顺序保证了符合条件的后备干部依次递补。一部分干部经过多年的努力，已经成为即将进入领导层的后备人选，公开选拔党政领导干部制度的推行改变了通常晋升的基本格局，很多职位被系统外部的人员通过考试获得，使得这部分干部也需通过公开选拔的方式来产生，无形中就在很大程度上挤压了原本就相对狭窄的晋升空间，直接影响到他们职业生涯的发展。

(2)领导干部公开选拔制度降低了官员对组织的忠诚度，增加了行政系统内矛盾发生的可能性

领导干部公开选拔制度是以能力为首要价值取向的,其对干部选拔的能力价值导向在一定程度上可能导致忠诚价值的弱化。公开选拔需要被录用者本身必须具有相当的知识和技能,通过自身的积极努力和争取获得职位,带有很强的自致性。在传统的任命制度下,被任命者往往对任命自己担任某一职位的组织怀有某种感激之情，从而表现出较高的组织忠诚度。而在公开选拔制度中，职位获得的自致性在一定程度上削弱了个人对组织的感激，认为职位的获得完全来自于个人的努力争取，进而降低了对组织的忠诚度。这也很大程度上增加了系统内部矛盾发生的可能性。在现行的公开选拔制度下，很多副职的领导是由公选竞争上任的，自己有很强的群众基础，对正职领导下的行政组织系统往往缺乏相应的政治忠诚感，任命的正职和公选的副职容易产生责任和权限之间的冲突，从而增加内耗，破坏系统内部的团结。

(3)公开选拔领导干部制度损害了行政组织系统的稳定性

官僚体制存在的一个重要合理性在于它的稳定性，以稳定性来抵制政治领域权利变动对行政领域的影响，保证国家政策执行上的稳定性和连续性。只有保证公务员的职务稳定性,才能使公务员有能力对抗政治压力和利益诱惑。这决定了公务员晋升体制必须是一个沉稳的制度，通常按照资历和经验的积累来获得职务的升迁或者其他形式的补偿。在领导干部公开选拔制度之下，只要符合规定的招考条件，任何人都有机会报名参加某一职位的公开招考，通过公开、公平、公正的考试获得任职的机会，这就为公务员超越传统的升迁途径提高了机会。在获得升迁的巨大诱惑之下，许多公务员不安于本职工作，一心想要通过考试获得领导职位也就不足为奇了。行政系统内部人员的频繁变动在很大程度上妨碍了政府工作的连续性和公务员队伍的稳定性。

五、结语

我国公开选拔领导干部制度在行政领域的实践，激起了公务员系统的千层浪，为我国的干部人事制度改革带来诸多方面的新鲜活力，但是其在实践过程中表现出来的负面影响仍需要我们在进一步的改革与实践中不断的避免与改进。人无完人，金无足赤，我们期待着领导干部公开选拔制度在实践烈火的考验与锻造中不断地成熟与完善。

第二篇：不断完善公开选拔干部制度对两次公选的比较分析及其启

不断完善公开选拔干部制度对两次公选的比较分析及其启

笔者在一年之内参加了广东省、广州市两次公选，在这里，从一个局内人和行政管理学博士生的角度对亲历的公选进行初浅的分析，并力图上升到理论上来认识和总结。不当之处，敬请批评指正。

选人的标准与如何选人

我们需要什么样的干部

总的来说，我们党和国家需要的是“德才兼备”、“年富力强”的干部，即在德、能、勤、绩等各个方面都出类拔萃的干部。从领导学的观点来看，领导干部应具有政治、知识、心理、能力、体质、人格、气质等方面的素养。2000年6月9日江泽民在全国党校工作会议上就加紧培养适应新世纪要求的中青年领导干部问题发表了重要讲话。他强调，历史和现实都表明，一个政党，一个国家，能不能不断培养出优秀的领导人才，在很大程度上决定着这个政党、这个国家的兴衰存亡。在这样一个高度来看待培养领导干部的重要性，江泽民进而指出，中青年领导干部要“成为忠诚于马克思主义、坚持走有中国特色社会主义道路、会治党治国的新一代政治家”，为此，他提出了党性修养、国际视野、战略思维能力和理论素养等四个方面的要求。在七一讲话中，江泽民进一步指出：“培养讲政治、懂全局、善于治党治国的领导人才尤为重要”，并重伸了革命化、年轻化、知识化、专业化的方针和德才兼备的原则。从去年底到今年底广东省、广州市举行的两次公选中公选单位对各个公选职位的要求来看，总的来说，是符合上述要求的，但似乎更强调业务精、技术强等操作层面的东西，而对国际视野、战略思维能力、懂全局等较为“大气”的要求较少涉及，在考试内容和考核上也没有着重设计。面对中国加入WTO，愈益融入世界经济的趋势，我们在干部队伍的准备上仍然显得不足。江泽民对此有强烈的紧迫感，他说：“中国的社会主义事业能不能巩固和发展下去，中国能不能在激烈的国际竞争中始终强盛不衰，关键看我们能不能不断培养造就一大批高素质的领导人才。”（江泽民七一讲话）

（（（（二二二二））））公选干部是对提拔干部是对提拔干部是对提拔干部是对提拔、、、、选调干部方法的有益补充选调干部方法的有益补充选调干部方法的有益补充选调干部方法的有益补充按照上述要求来培养、任用干部，基本上是两条途径：一是本单位、本系统提拔干部，或是跨单位、跨系统、跨地区选调干部，这主要由组织部门操作或由“伯乐”发现人才，这是传统的培养、任用干部的方法，也是目前仍大量采用的方法；二是面向本单位、本系统乃至全社会公开考试选拔干部、竞争上岗，其中，公开选拔是目前干部制度改革的最前沿，并被确定为改革和发展的方向。中组部要求，五年内公选干部占新提拔干部的比例要达到1/3，表明了这是一项基本政策。公开选拔干部是干部人事制度改革的一项新举措，有利于扩大视野、发现人才，有利于优秀的年轻干部脱颖而出，能够防止干部选拔任用工作中的不正之风和腐败现象，也有利于形成正确的用人导向，以干部的真才实学和工作实绩选人用人，有利于在干部队伍中形成奋发向上、积极进取和刻苦学习、扎实工作、注重品德、讲求贡献的良好风气。但是，不可否认，公开选拔并不能完全取代提拔、选调干部的方法，因此，如何处理两者的关系，如何公平对待两种方法任用的干部，是值得进一步探讨的。无论如何，对公开选拔干部的方法，是要充分予以肯定的。江泽民在七一讲话中指出，要“坚持公开、平等、竞争、择优的原则，积极推行公开选拔、竞争上岗等措施，促进干部奋发工作、能上能下。加强对干部选拔任用工作的监督，完善干部考核制度和方法。坚决防止和纠正用人上的不正之风。”显然，对我国干部制度长期面临的“年轻优秀人才难以脱颖而出”和“用人问题上的不正之风难以避免”这两大问题，实行公开选拔干部的确是有重要意义的。它毕竟扩大了干部工作中的民主，增加了群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。（（（（三三三三））））考试与考察的权重考试与考察的权重考试与

考察的权重考试与考察的权重公开选拔干部最主要的两个环节是考试和考察。前者主要是考核基本素质，后者是考察政治表现和工作实绩。去年底开始的广东省公开选拔14名副厅级干部（这是广东省第二次大规模公选）的程序设计为：笔试成绩、面试成绩和考察量化值为3:3:4的比例，其中笔试取前10名，面试取前5名，考察后在2人中选1名。在笔试环节，公共科目占60%，专业科目

占40%；在面试环节，结构化面试占40%，无领导小组讨论占30%，情景模拟占30%；在考察环节，考察组成员打分占20%，组织部领导班子成员打分占40%，公选单位领导班子成员打分占40%。考察内容为思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩和廉洁自律等5个方面。据公选办领导宣称，这次公选与1997年的第一次公选相比有了很大改进，做到了“五公开”，即公开职位、公开条件、公开程序、公开成绩、公开结果。今年广州市公开选拔70名局、处级干部（这是广州市第一次大规模公选），对11名副局级干部的程序设计为：笔试、面试、组织考察量化值为3:3:4比例，与省里一样。但与省里不一样的是，笔试只取前5名，面试仅取前3名，考察后二选一。在笔试环节，公共科目与专业科目各占50%，比省里更重视专业化；在面试环节，只有结构化面试一项，比省里更简化，使面试者感觉较为轻松；在考察环节，民意测评分、考察组成员打分、公选单位领导班子成员打分和市委组织部领导班子成员打分按1:2:3:4的比例合成。广东省与广州市公开选拔干部程序设计比较广东省与广州市公开选拔干部程序设计比较广东省与广州市公开选拔干部程序设计比较广东省与广州市公开选拔干部程序设计比较项目项目项目项目广东省的比广东省的比广东省的比广东省的比重重重重广州市的广州市的广州市的广州市的比重比重比重比重特点特点特点特点比较比较比较比较笔试笔试笔试笔试30%30%30%30%30%30%30%30%省在公共科目里有写作题，题量比市大；市在专业科目里有客观题和案例分析案例分析案例分析案例分析，题量比省大。似乎省更重视通才，市更重视专才。公共科目 60% 50% 专业科目 50% 50% 面试面试面试面试30%30%30%30%30%30%30%30%省设计了三个环节分别考三个半天，较全面，但也容易出现分歧；市虽简化了环节，但通过结构化打分也能分析应试者各方面素质。省较复杂、科学，市更简单、合理。结构化面试 40% 100% 无领导小组讨论 30%情景模拟 30%考察考察考察考察40%40%40%40%40%40%40%40%省的顺序是省将组织部

对比两个公选程序设计，总体上大致是一样的，但具体内容却有很大不同：一是笔试中，广州市加重了专业科目的比重，这对熟悉公选单位工作的应试者有利；二是面试中，广州市简化了环节，减轻了应试者的负担，是否同样能测出应试者的能力，也许见仁见智，本人以为利多于弊，因为结构化面试已经可以使考官多方面了解应试者的情况，虽然小组讨论和情景模拟各有长处，但繁杂的环节让考官和应试者都可能莫衷一是；三是考察中，广州市将民意测评单独列出是否科学难以断定，但将组织部门打分的比例加重，与省里将公选单位与组织部门打分比重同等看待有了很大不同，本人认为，这可能是两个公选程序设计上的最大差别，可能还是最具决定性的差别，因为省里就出现过两者之间争执不下的情况。此外，广州市明确将组织部门的打分安排在最后，是否表明了一种打破部门利益的倾向，则只好但愿如此了。实际上，当笔试、面试、组织考察结束后，真正决定应试者命运的就是组织部门和公选单位。组织部门代表了党管干部的组织原则，而公选单位是真正的用人单位似乎拥有最终决定权也顺理成章。但如果用人单位完全不看重量化打分的结果，出于部门利益等原因选用干部（如对本单位、本系统人员给予“优惠”），那么，对其它应试人员就不是公平、公正的了。而如果其它落选者的最后成绩又不予以公开，则有违于“五公开”承诺，也与公选的初衷相背

离了

二二二二、、、、“"”“能上能下”与“能进能出”（（（（一一一一））））年龄、能力决定上下无论是竞争上岗，还是公开选拔，很重要的一点是解决干部能上能下的问题。当前的干部制度，一是用年龄来一刀切，二是通过考试、考核以能力、实绩来选拔和淘汰。而且，似乎在年龄上有越来越要求年轻的趋势。如广东省副厅级干部公选要求年龄在42周岁以下，稍后半年举行的广州市副局级干部公选要求年龄在40周岁以下。在提拔、选调干部时对各级别干部都有明确、严格的年龄限制。这对年龄较大的干部触动很大，尤其是对一些有才干但刚超龄的干部似乎感觉“太残酷”。于是有人提出，如果确实人才，而身体状况又很好，不妨适当放宽年龄限制（因为这比年轻但身体差要强一些）。但这可能难以操作，并容易提供制度上的漏洞。就能力来讲，科学设计考试和考核的内容和程序可以基本测试出一个人的大致情况。争议的焦点是：（1）能写但不能说的人可能将一些能说但写要差一点的人挡在门外，因为考试不是将所有应试者的笔试和面试加以平衡计分的，而是类似体育上的“淘汰制”。但是，如果实行所有应试者都参加笔试和面试，类似体育上的“循环制”，则必然加大公选成本。因此，这里有一个边际成本的计算问题，只有“满意决策”，不能追求“最佳决策”。

（2）笔试和面试选多少优胜者也是一个重大问题。广东省笔试选10人，广州市则选5人；广东省面试取5人，广州市则只取3人。从省的情况来看，14名最后任职者有4名笔试成绩在第5名以后，只有1名笔试成绩为第1名，如果按广州市笔试取前5名，则局面将大为改观；其次，14名最后任职者有4名面试成绩在第3名以后，如果按广州市面试取前3名，情况也将大为不同。由此可见程序设计的重要性。除去其它人为因素，程序会影响到对人的能力的最终判断。就内部的提拔、选调来说，道理相同。（（（（二二二二））））兴趣需要决定进出需要在美国克林顿行政当局任职财政部长的鲁宾原是公司总裁，后来又辞职去做另一家公司总裁。也就是说，经商与从政在西方并无泾渭分明的界限。但在我国，要么从

政，要么“下海”，而且一旦“下海”则很难再回政府，尤其是担任领导职务。从公选来看，竞选副厅级和副局级干部的基本条件是正处级或任职3年以上的副处级。这就将没有级别的非国有企业的经商人士（无论是总经理、总监、部门经理）排斥在外，也将国外没有级别的留学生、或持绿卡人士排斥在外。本人与经商人士和海外人士多有接触，不少人是有从政兴趣而不在乎收入多寡。据我所知，全国没有一个地方的公选是面向非国有企业人士和海外人士的。江泽民七一讲话提出：按照“三个代表”要求，“要根据经济发展和社会进步的实际，不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础，不断提高党的社会影响力”。我们建党之初是不排斥经商人士和海外人士的，现在按“三个代表”要求，排斥他们从政似乎也缺乏理论依据。其次，从中国加入WTO后经济发展和社会进步的趋势来看，公选干部也不宜排斥经商人士和海外人士。当然，对此要在理论上和制度上作进一步探讨，尤其是能否在观念上解放思想是问题的关键。但我可以设想，如果人们可以根据兴趣和需要或是从政，或是下海，并符合有关干部制度的要求，这将是社会进步、政治开明的重要标志。这也有利于破除“官本位”的传统文化和“全能政府”行政体制的弊端。（（（（三三三三））））上下与进出的机制能上能下、能进能出是改革和完善我国干部制度的重要内容。就公选来讲，竞选是解决“上”和“进”的问题，提拔、选调也是如此。但如何“下”和“出”，则仍然需要实践来检验和改进。虽然公选程序已有设计，但是，在操作上是有滞后性的。主要是公公公公选选选选干部与非公选干部在任期上和使用上是不是“同等待遇”。公选干部都有试用期，提拔、选调干部一般却无，这可能不利于公选干部在试用期里大胆开展工作，而公选干部如果是外单位、外系统、外地区选入，则要与本单位的干部进行磨合。结果可能有三：一是磨合成功，得到大家认可，经考核正式任命；二是磨合不成功或不合格，另行安排；三是发现此职位并非自己所愿，要求调离或辞职。后两者都涉及到如何顺利的“下”和“出”的问题。随着公选制度化、经常化，人们包括竞选者都会以一种平和的心态来对待，这就有利于上下、进出机制的合理设计和安排。三三三三、、、、公选干部的制度化建设

（（（（一一一一））））公选时间与党政换届时间近两年，全国都在搞公选，这是一种实验，也是一种改革方向。但如果要将其制度化，则要合理安排时间和频度。如广东省和广州市在不到一年内先后进行公选，有一半的职位差不多是相同或类似的，而广州市笔试进入前5名的55人中，据本人不完全统计，有近10人为广东省笔试前10名人选。如果其中的一些人能成为最后的任职者，则将提出一个问题：如此短的时间内在大致同一个地方搞两次公选是否合理？因为据统计，在省公选时，广州入围者占八成以上。广州市可否在省公选的入围人选中考察选人？当然问题的关键，一是行政区域和隶属关系不同，二是公选时间没有固定。实际上，公选时间完全可以与各级领导班子换届协调起来安排。由于公选一般是选副职，正常时间可定在换届之前半年内；平常用人可在原入围者中选用。这样，才能真正落实“发现一批、考察一批、储备一批、提拔使用一批优秀年轻干部”的设想，并避免重复公选，节省开支。毕竟每一次公选都导致不少年轻干部放下工作以复习应付考试，这是不利于行政机关的正常运作的。而且，公选复习时间应短一点，一旦公告后，最好在一周内完成。这既有利于考核平常的素质积累状况，也对无论复习与否的竞选者都较为公平。不给太多的复习时间表明这不是考大学或研究生，而是选干部。（（（（二二二二））））通才与专才按照传统“专家治国”的思路，似应由专业人员来做干部。其实，负责全局的领导干部应是通才而不是或不仅仅是专才。现代行政管理学和领导学认为，“拍板”应是通才的作为，咨询、制定方案才是专才的作为。因此，公选考试设计不应有太多过专的内容，因为，这不利于非本单位、本系统的人才应选，而有些专业化工作对于高素质人才来说在上任后很容易上手，主要是不了解；其次，我们的干部也要轮换，也可能调任其它岗位，应是多面手。我国古代的科举制并不考吏部、刑部等专业知识，而是考“四书五经”等通用知识，最后根据各自特点和职位空缺进行安排。为此，广东省公选将笔试中公共科目与专业科目按60%和40%计分是合理的。如是内部竞争上岗，则可以加大专业科目的权重。（（（（三三三三））））上任人选与候任人选从广东省的公选来看，最后二选一时有许多争论，有的已经不是从应试者的综合打分来考虑了。因此，最后的两位候选人的差距往往是很小的。有些职位，面试入围者甚至笔试入围者之间的差距都是很小的。所以，虽然有所谓填写副选职位，其实都是从正选中选取任职者的。这样，有些优秀人才较集中的职位只有通过组织部门来把握，或储备，或培养，或另行任用。否则就谈不上“发现一批”，而只是“发现一个”了。如此，则有“走过场”、“做秀”的嫌疑了。每次公选的每一个职位，到底是发现、任用一人为好，还是发现一批，储备、培养和提拔一批为好，这不仅是计算公选成本的事，而且是干部来源和干部选拔任用的机制的问题。如果充分利用公选成果，则是事半功倍之举；如果在没有充分利用公选成果之前，又重复举办公选，则既是形式主义，又是劳民伤财。当然，如何合理地对考察入围人选量才使用，也是需要进一步研究、探讨的。本人的见解是，借鉴科举制的作法，将这些人作为候任人选，只要有职位空缺，优先在候任人选中提拔。这样，既有利于公选成果利用的最大化，也有利于调动参选人的积极性。总之，按“新管理主义”理论，政府要讲求效率、效益、效果（即所谓“3E”）。公选显然不只是起宣传的作用，它应该对我国干部制度以及政治体制的改革发挥推动作用。作为参加公选的干部，我对此充满信心。（编辑：冯怡

第三篇：论推行公开选拔领导干部制度的制约因素及其对策选择

论推行公开选拔领导干部制度的制约因素及其对策选择

一

应该看到，公开选拔领导干部制度的推行在干部选拔任用制度改革步伐不断加快的新形势下出现了前所未有的崭新局面。开展公开选拔领导干部工作的地域范围不断扩大，公开选拔领导干部的数量不断增多，公开选拔领导干部制度建设不断加强并正在逐步成长为我国干部选拔任用的一项重要制度。但是，我们也应清醒地看到，公开选拔领导干部制度的推行和实施，还受到外部多方面因素的制约。综合分析这些制约因素。笔者认为，主要有观念心理因素、利益因素、制度配套因素。

(一)观念，心理因素

由于我国封建社会的历史较长，由于我国长期实行计划经济，由于我国长期实行干部选拔任用的委任制，因而，存在着许多与公开选拔领导干部制度相违背的陈旧观念。

第一，论资排辈、平衡照顾的陈旧观念。它的产生主要有两个根源：一方面是我国传统历史文化的惯性；另一方面是建国以来干部选拔任用客观实际的影响。这种传统历史文化和干部选拔任用客观实际反映在人们的头脑中就形成了论资排辈、平衡照顾的陈旧观念。这种观念既反映在干部选拔任用的主管部门干部的观念中，也反映在相当多的干部群众的观念中。由于存在这种观念，因而，也就认为按照资历、年龄而非能力选拔任用干部具有一定的合理性。由于公开选拔领导干部制度是在任职条件允许的范围内，以能力标准为主要指标，按照德才兼备的原则选拔任用领导干部，推行该项制度就打破了干部选拔任用的旧有格局，使原有的论资排辈、平衡照顾的观念失去了存在的合理性，这就必然直接与这种陈旧的观念相矛盾。因而，要建立和推行这种制度，就必须首先冲破这种陈旧观念的束缚。

第二，怕丢面子、怯于竞争的保守观念。这种观念主要反映在具有资格条件参与公开选拔竞争的干部中。归类分析主要有以下几种心理状态：一是把参与竞争与伸手要官混同起来的心理。有的担心本单位领导知道后对自己产生不正确的看法，认为不安心工作，想跳槽等。二是担心参与竞争不能获胜而产生不良影响的心理。有的干部担心若报名后考不上，觉得没面子，影响今后的提拔。由于受传统心理以及个人知识水平和能力素质方面的影响，不少人担心选拔考试未过关而产生挫折感与失落感。这些观念对于公开选拔领导干部制度也是严重制约。

第三，程序繁琐、成本过大的错误观念。这种观念的错误之处在于，一是把公开选拔领导干部制度与荐举委任制进行简单类比；二是没有从选拔人才的角度计算成本；三是没有用科学发展的观点看待公开选拔领导干部制度。这种观念对公开选拔领导干部制度的建立和推行具有制约作用。

第四，怀疑观望、等待时机的消极心理。对于公开选拔领导干部制度的这种心理状态具有两种不同的形式：一是干部选拔任用主管部门的人们的怀疑心理。主要是对公开选拔领导干部制度特别是通过考试的方式是否能够选拔出领导人才持怀疑态度。其原因是把公开选拔领导干部制度简单地与科举制或国民教育考试相比较，甚至把公开选拔领导干部制度等同于科举制或其它考试制度，没有从根本上研究清楚公开选拔领导干部制度是一种借用考试识别

甄选人才的而又比考试选人具有更丰富的功能和特点的制度。二是参与竞争者的怀疑心理。由于受长期形成的“由少数人选人，在少数人中选人”负面效应的影响，对公开选拔领导干部也产生了不信任情绪，认为“已经内定人选，公选是搞形式，走过场”，自己的参与也是“为他人做嫁衣裳”。这两种不同的怀疑观望、等待时机的心理都对公开选拔领导干部制度推行和建立起着制约作用。

(二)利益因素

公开选拔领导干部制度，无疑符合国家的全局和长远的政治利益，但是，从局部的部门和不同的群体的政治利益来看，它使一些部门在失去或部分失去干部选拔的权利的同时也使一部分人失去了靠传统干部选拔任用制度取得政治权利的机会和可能。这些都成为公开选拔领导干部制度的重要制约因素。主要有以下两个方面：

第一，从参与竞争者来看，通过委任制的选拔任用途径能够成为领导干部的人选和在公开选拔领导干部制度中缺乏竞争能力的人是推行公开选拔领导干部制度的制约因素。在传统干部选拔任用制度下一部分干部已经成为即将进入领导层的后备人选，公开选拔领导干部制度的推行改变了委任制的基本格局，使得这部分干部也须通过公开选拔的方式来产生。这就使其晋升具有或然性，使他们的利益受到直接调整。还有部分干部囿于自身因素及各种客观条件，不具备通过公开选拔领导干部制度成为领导干部的实力和基础，使他们通过委任制途径晋升的可能变为不可能。对于这两类人的利益调整使得公开选拔领导干部制度的推行受到一定程度的制约和限制。

第二，从部门利益看，公开选拔领导干部制度受制于部门之间以及部门内部利益关系的调整与改变。推行公开选拔领导干部制度必然改变业已存在并正在运行的委任制、选任制的基本格局。由于实行了公开选拔和科学选拔，把干部选拔任用的权利交给了群众和科学的检测机制，就使掌握委任制干部选拔任用权力的部门受到制约和限制。同时，在部门内部之间，由于推行公开选拔领导干部制度需使用新的检测手段，也需要新的机构去实施新的功能，因而，也就使原有的干部选拔任用权利需在部门内部进行重新分配。这些都会成为推行公开选拔领导干部制度的制约因素。

(三)制度配套因素

从配套制度来看，主要有以下几项制度影响和制约公开选拔领导干部制度的推行。

一是国家公务员制度如何与公开选拔领导干部制度衔接与配套。从基本原则上来说，国家公务员制度的录用与公开选拔领导干部制度是一致的，都是坚持考试、平等竞争、择优录用。但是，在具体的对象和方法上仍然存在着较大的差别。公开选拔方式选拔任用的是国家公务员队伍中担任相对重要职位的领导干部，其中竞争者既有已具备公务员身份的干部，也有不具备公务员身份的人员。前一类属于内部晋升性质，后一类属于外部直接进入公务员系统的领导岗位。因此，公开选拔领导干部制度中规定的招考条件应体现国家录用公务员的基本要求，要与公务员制度接轨。

二是《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》如何与公开选拔领导干部制度衔接与配套。《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》是党中央制定的选拔任用领导干部的重要政策性法

规。它规定了选拔任用领导干部必须坚持的基本原则、选拔任用的条件、选拔任用的基本程序以及其它一些相关的规定。它使干部选拔任用工作走向了规范化。但是，由于它实行的荐举委任制仍然是沿用委任制选拔任用的基本思路，因而，与公开选拔领导干部制度在相同的干部选拔任用原则和标准的前提下又有着不同的程序规定和运作方式。另一方面，荐举委任制的任职资格条件是按照一定的资历确定的。公开选拔领导干部制度的推行客观上要求突破这种资格条件的限定和制约。如何根据客观实际确定公开选拔的资格条件，并进一步规范任职资格条件，真正做到既不降低要求，又能使那些综合素质好、确有真才实学的人才参与公开竞争，也是一个突出问题。因此，二者的衔接与配套也显得十分重要和必要。

三是选举制度如何与公开选拔领导干部制度衔接与配套。通过选举的方式产生并任用领导干部，是体现民主政治的一种主要方式，也是我国政治制度的一个重要特征。它以法律的形式表现出来，并成为不可逾越的必经程序。而公开选拔领导干部制度要成为选拔任用的主体制度，公开选拔要成为一种选拔领导人才的主要方式，必须解决好与选举制度的法律衔接问题。换句话说，选举制度与公开选拔领导干部制度的衔接与配套也直接影响着公开选拔领导干部制度的推行。

四是干部的其它管理制度如何与公开选拔领导干部制度衔接与配套。现行的后备干部制度也是党培养干部的一种行之有效的制度，但这一制度与选拔任用又有着直接关系。由于公开选拔领导干部制度具有公平竞争的机制，使所有参与竞争的干部都处于竞争地位，因而，从一定意义上看，推行公开选拔领导干部制度打破了原有的后备干部制度的运行机制。公开选拔领导干部制度的推行必然存在着如何与这种后备干部制度相衔接的问题。试用期制是干部管理制度改革的一种新的方式，从目前公开选拔领导干部制度的推行看，普遍与试用期制相衔接，但在试用期内如何管理和监督，试用期满后如何进行科学考核和认定还没有得到认真研究和解决，这都需要衔接与配套。

二

尽管公开选拔领导干部制度有着外部制约因素，但是，从公开选拔领导干部制度的运行原理看，从其自身所具有的基本功能看，从其它干部选拔任用制度与公开选拔领导干部制度的比较看，公开选拔领导干部制度必将以锐不可挡的态势向前发展，这是不以人们意志为转移的必然趋势。目前的关键是我们必须在认识到这种客观趋势以后充分发挥主观能动性，加速公开选拔领导干部制度的推行进程。经过认真研究不难发现，针对这些制约因素，可以从采取以下几个方面的对策选择。

(一)全面推进干部选拔任用由多轨制向以公开选拔领导干部制度为主体制度的转轨进程。

在现阶段，我国的干部选拔任用制度仍然是以荐举委任制为主体，辅之以公开选拔领导干部制度、竞争上岗制度、选举制度等多轨制度并存的基本格局。公开选拔领导干部制度仍然是一种正在成长的新生制度。要使这种制度尽快成长为我国干部选拔任用的主体制度，首先必须明确目标、扩大范围、加强舆论引导，从而加速其转轨进程。

(二)加快制度配套，努力促进公开选拔领导干部制度法制化。

其所以要把公开选拔领导干部制度法制化是由法律自身的属性和公开选拔领导干部制度的性质决定的。首先，从法律的特性上看，法律作为由国家制定的并由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的一种社会规范，具有其它社会规范所不具有的特点。它能够建立和确保和谐有序的社会关系，具有明确的目的性；由国家权力机关创制，体现国家意志，具有特殊的规范性；它的社会效用高于其它一切社会规范，具有极大的权威性；它不会因人而异，因时而废，非经法定程序不得随意修改，具有客观性和稳定性。同时，它还具有其它社会规范所不具有的指示和引导人们正确行使权力和义务的引导功能，对违法和犯罪进行制裁和惩罚的功能。因此，一切调节人们社会关系的制度都应该上升为法律。其次，从公开选拔领导干部制度的性质看，它是一种干部选拔任用制度，从属于政治制度的范畴。它是调节人们之间政治关系的一种制度，而且是一种重要的制度。这种制度只有上升为法律才能使其发挥应，有的调节人们重要的政治关系的功能。所以，公开选拔领导干部制度的推行与实施必须使其法制化。这种法制化可以从两个层次来理解。一是可以首先上升为党内的法规和制度，调节党内的政治关系，并通过党内的政治关系来调节社会关系。二是最终上升为国家的法律法规，在全社会的范围内进行调节。公开选拔领导干部制度法制化，关键要完善制度配套。

(三)完善管理体制，为全面推行公开选拔领导干部制度提供坚强有力的组织保障。

管理体制是指管理活动的运作方式、方法，其主要内容是各管理层次的职权划分和各管理机构的规模设置，以及各管理层次之间的横向和纵向的内在关系。干部管理体制是干部选拔任用的重要组织保障，任何干部选拔任用制度都必须有一定的干部管理体制去支持，公开选拔领导干部制度无疑也是如此。从管理体制上看，必须与其它干部选拔任用制度一样遵循我国干部制度的基本管理体制，即在坚持党管干部原则前提下由中央及各级党的组织部门统一管理下的分部分级的干部管理体制。但是，由于它毕竟是不同于传统干部选拔任用制度的一种制度。因而，必然对干部管理的体制提出新的要求。这种新的要求主要来源于不同的程序性和对技术依赖程度高的特点，即加进了考试这一特殊的环节和必须吸收部门领导干部及专家进入选拔过程。所以，要全面推行这种制度也就必须对干部选拔任用的管理体制进行必要的完善和改进。首先要建立领导干部选拔考试程序规范和技术支持系统。其次要建立领导干部选拔面试考官培训系统。第三要建立领导干部选拔考试题库支持系统。

以上三个方面是从公开选拔领导干部制度的特性出发对干部管理体制提出的新要求。对于原有干部管理体制中已经存在并且能够承担的职能这里并未涉及和提出。但是，对于以上三种体制上的要求可以在原有管理体制内由一个专门机构来承担。毫无疑问，如果在党的各级组织部门建立起这样的工作机构并赋予应有的职能，必然会使公开选拔领导干部制度全面而高质量的推行起来。

第四篇：论街道办事处权能演变及其社会影响

论街道办事处权能演变及其社会影响

（汕头大学公共管理学系，周昌勇，515063）

摘 要：街道办事处作为城市基层政权组织，直接联系社会及其民众，其权能演变反映国家治理理念与政府对社会的控制和治理模式。街道权能的合理性、有效性直接决定整个国家政权体系的效能和社会整合能力，并对社会变迁产生深刻影响。文章以街办事处道发展为线索，就街道权能演变对社会发展的影响作了初步探讨。

关键词：街道办事处，权能演变，社会影响

街道办事处是市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关。它是城市的基层政权组织，是政府与社会及其民众联系的桥梁、党和政府的基层工作站，是党和政府的形象窗口。在城市社区，街道办事处是政治权力的枢纽，从根本上制约着社区政治生活。街道办事处权能的演变直接体现党和政府的执政方式和执政理念的发展，关系到党和政府的能力建设和社会调控体制的变革，对我国社会将产生深远的影响。考察街道权能的历史演变及其对中国社会的影响，对于整合社会资源，推动基层政权建设，提升党的执政能力，完善社区治理结构，推进城市社会事业的发展有着重大意义。

一、街道办事处权能的历史演变

（一）建国前后至文革前：街道办事处的建立与权能设置

街道办事处是在废除国民党保甲制度的基础上建立起来的，是与“单位制”相并存的城市社会管理体制。新中国成立前夕，在人民解放军占领并进驻的城市中，国民党政权以及包括保甲制度在内的各种组织制度和组织方式先后被摧毁，我们党面临的一个紧迫问题是如何将人民组织起来，建立起新的政治秩序和社会秩序，以保持新生的政权和社会的正常运转。为此，新生的政权首先“将全国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里”建立了“单位体制”。对大量存在的未能进入工厂矿山、机关、学校等企事业单位的无法纳入“单位体制”的无组织的街道居民则建立街道办事处和居民委员会。由城市的街道办事处和居民委员会将居民组织起来。基于此，街道办事处作为基层政权组织得以建立。在新中国成立之初的几年中，由于没有统一的法律根据和组织形式，各城市的市政当局各行其是，街道办事处没有形成统一的模式。在1954年以前，全国各城市的街道组织大致有三种类型:一种是设街政府，为城市基层政权，如武汉市、大连市、郑州市、太原市、兰州市、西宁市；二是设街公所或街道办事处，为市或市辖区的派出机构，如上海市、天津市，以及江西、湖南、广东、山西等省的一些城市；三是“警政合一”，在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承担有关工作，如北京市、重庆市、成都市。①当时由于“单位体制”的强大社会功能，街道办事处只是作为一种辅助性的城市社会组织和管理体制而存在。街道办事处建立之初不设立科室，只设主任一人，干事若干人，其职能比较单一，其主要工作是负责民政和户籍管理。

1954年12月31日，第一届全国人大常委会第四次会议正式通过了《城市街道办事处组织条例》（以下简称《条例》），以法律形式统一并确定了城市街道办事处的性质、任务、作用。条例规定：街道办事处是城市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关。其职能包括：一是办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事宜；二是指导居民委员会的工作；三是反映居民的意见和要求。街道办事处设专职干部3－7人，其中包括妇女干部1人。《条①华伟《单位制向社区制的回归――中国城市管理体制50年变迁》，战略与管理，2000，1：86－87

例》颁布后，1955年全国各城市都普遍建立健全了街道办事处组织。

由于“单位体制”和街道办事处同时并存，并且随着计划经济体制的建立，“单位体制” 得到了进一步加强，“单位体制”日益向街区扩展，形成了单位社会。街道办事处的地位越来越削弱，逐渐演变成“拾单位之遗，补单位之缺”的组织。在人民公社化运动中街道办事处曾一度被“人民公社”所取代。①

1958年至1960年，全国25个省、市、自治区共建立598个城市人们公社，大多数人民公社建立在街道层面，少数建在区一级。街道管辖范围扩大，并且实行公社党委领导下的“党政一家”、“政社一家”的管理体制，成为市、区以下的一级政权组织，实际上取代了街道办事处，在辖区内组织社会生成协作，发展社办企业和集体生活福利事业。有的地方，还撤消了居民委员会，以公社派出的“街道工作队”代行工作。②

（二）文化大革命期间街道权能的嬗变

1966年“文化大革命”开始，各地街道办事处相继被造反派夺权。1968年，街道办事处被改名为“街道革命委员会”，并建立街道党委，实行党的一元化领导。以上海五里桥街道办事处为例，1967年12月五里桥街道办事处被造反派夺权，街道实行党的一元化领导，街道设革命委员会，其工作由对居民事务和经济事务的管理转向开展接连不断的政治运动，如斗批改、大批判等，以及动员居民到农村安家落户，动员知识青年上山下乡等。这个时期街道的权力完全集中在革命委员会手中，行政建设完全停滞。③

在“文化大革命”期间，由于政治混乱，许多市、区政府处于瘫痪状态，街道权能在这个时期急遽膨胀。当时，街道革命委员会下设政治组、居民组、企事业组、文教卫生组、人防办公室、查抄办公室等，统管党、政、财、文大权，权力范围空前扩大。其主要认为是“以阶级斗争为纲”，对资产阶级实行专政。其次是：动员居民到农村落户和鼓励知识青年上山下乡；负责民兵训练和征兵；处理查抄物资和组织生产管理与服务工作。④街道革命委员会成为“阶级斗争”的工具，其主要工作便是搞外调、抓清队、查户口。

3、改革开放后：街道权能的扩展

1978年，文革结束，随之而来的拨乱反正对基层政权建设产生深远的影响。1978年，全国人大五届二次会议通过新宪法，撤销“街道革命委员会”，恢复街道办事处。1979年《地方各级人民政府代表大会和地方各级人民政府组织法》重新确立了街道办事处的性质。1980年全国人大常务委员会重新公布了1954年颁布的《街道办事处组织条例》，再次明确街道办事处是市或区政府的派出机构。实行街道党委、街道办事处、街道生产服务分离，统一由民政部管理。改革开放初期，由于“单位体制”仍然主导整个社会，加之区政府各职能部门在街道办事处设有派出机构：“五所一院一场”――即工商所、粮管所、房管所、派出所、环卫所、卫生院和菜场。这些机构受直接区政府领导，因此街道内事务被“条块化”，街道办事处处于“边脚料”的地位，只是做些辅助的工作，如宣传、动员和协助工商税务人员进行检查等等。

在“单位体制”还没有松动的情况下，街道的机构设置相对简单，其权限也十分有限，这与街道所能控制的资源是匹配的。但是，随着经济体制和政治体制改革的发展这种情况有了新的发展。由单位控制下的社会结构正在向社区回归。街道办事处在机构设置、人员编制、和职能权限发生了巨大的变化。

在1954年颁布的《条例》中规定每个街道办事处设主任1人，干事若干，必要时可设副主任1人，整个街道办事处工作人员一般在3－7人，街道下一般不设职能机构。其工作①②夏建中《城市社区基层社会管理的组织变革及其主要原因－建造新的城市社会管理和控制模式》，江苏社会科学，2002 第2期，③朱健刚《城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式》，战略与管理，1997 第4期

④陈家喜 刘军《街道办事处：历史变迁与改革趋向》，城市问题，2002 第6期 

权能主要是三项：办理市、市辖区人民委员会有关的居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见和要求。然而，这种状况随着城市建设、经济体制改革和单位体制的松动，大量行政事务和社会事务向街道社区转移。80年代中期，根据部分城市的调查结果，天津市各街道办事处的工作任务己经拓展到了30多个方面，100余项之多。北京市部分街道办事处的工作任务有120-140多项。杭州、西安市街道办事处的任务约70-80项。①由于街道权能的扩展，街道机构和人员编制也迅速膨胀，1980年代一般为40人左右，现在则远远超过了这一数目。据统计，工作人员在50－180人的街道办事处最多。机构设置上：街道党委（或工委），由书记、副书记组成，下设组织科、宣传科（精神文明办公室）、纪律检查委员会、党委办公室、团委、妇联、工会、武装部和老干部办公室等部门；街道办事处，由主任和副主任组成，下设行政办公室、民政科、居民科、城建科、司法科、综合治理办公室、社区服务办公室、文教科、计划生育办公室、财务科等；有些街道还管理其下属企业，如街道联社、劳动服务公司、街道福利等企业。

近年来由于国有企业改革，大量工人下岗，使社会矛盾复杂化，街道办事处实际上起到了社会调和的作用。街道权能的急遽扩展，使其成为“社区总理”。但笔者在做调研时发现，街道所拥有的权力资源与其所承担的社会责任并不相匹配，责任甚于权力，往往使街道行政效率十分底下。基于此，1990年代中期后，在全国范围内作出了对街道办事处权能重构的探索，形成了街道办事处的四种权能模式：即上海市卢湾区五里桥街道—－重心下移，立足基层的“两级政府、三级管理”模式；青岛市四方区兴隆路街道—－以社区服务为突破口，逐步推动社区的功能转换和组织重构；南京市白下区淮海路街道—－设立社区行政事务受理中心和社区服务中心，以撤销街道办事处为终极目标；沈阳市沈河区泉园街道—明确社区定位，合理划分社区，建立新型社区组织体系。③

二、街道办事处权能演变对社会的影响

城市基层政治权力结构是国家实现城市基层社会管理的最直接载体，它是检验一个国家对城市社会控制强弱的显示器，城市基层政治权力结构的变迁可以折射出国家对基层社会控制强弱的衍变。街道办事处权能的演变对中国社会政治和经济生活产生了深刻的影响。

（一）城市社会控制模式的更替

在80年代以前，整个社会被高单位化，形成了所谓的“单位社会”。社会控制通过“单位体制”伸展到了社会的各个角落，与单位组织体系相比街道几乎处于微不足道的地位。在单位社会中，身份制、单位制、行政制是三个相互关联的核心因素，单位社会中的每一个城市居民都有自己的一份档案，档案上都列有成分一栏，成分为干部工人、军人和学生的属于单位体制内的一员，其他成分的城市居民则被打入另册。根据彭真的观点，街道办事处所管辖的“工人阶级以外的街道居民将日益减少”，在1953年，这种人口在城市中还占到60％，而在“三大改造”和“大跃进”运动之后，在单位体制以外的城市就业人口几乎所剩无几。根据朱健刚的研究："80年代以前街道办工作是不被重视的，区政府政策实施主要通过各职能部门，然后再由各局传达到街道各所，街道办事处只是做一些辅助性工作，比如宣传和动员，以及随同税务人员和工商人员进行检查等。”

但是这种社会控制模式在80年代中期以后发生了根本性的改变。随着经济体制改革和城市建设迅速发展，街道办事处承担了越来越多的职能，相对于日益增长的职能，街道对原②①唐忠新《中国城市社区建设概论》，天津人民出版社 2000，第194页

②陈家喜 刘军《街道办事处：历史变迁与改革趋向》，城市问题，2002 第6期

③胡熙华《我国城市变革中的街道社区管理组织重构》〔硕士论文〕华中师范大学 200

2有的权限感到十分的匮乏。但也正是被授予了这么多的职能，街道办事处在行政权力秩序中的地位开始受到重视，我们如果不把权力看作法律规定的条文，而是看作实际行动中的影响力，那么街道办事处的权能在这段时期实际上膨胀了，在这一时期，街道办事处的职能已完全涵盖了一个区域性政府的全部职能。根据笔者对汕头市金平区东方街道办事处的调研，街道办事处几乎负责了整个政府权能的所有内容。从基层党政党务、劳动人事、工会妇联到统战、侨务和宣传、信访；从街道资产、财政、财务到社会保障、安全生产、甚至社区科技与卫生和环境保护；从“三防”工作、社区治理、治安到计生和司法服务；从社区企业服务、咨询到代理居民身份证、证明等等，几乎无所不包。有的甚至说，一个人从生到死都始终与街道和居委会紧密联系在一起。按东方街道办事处陈树峰主任的话，除了没有人大、政协以外，街道已经是一级“政府”。①

在我们做调研中还发现，居委会其实是街道下实行社会控制的更直接的组织。居委会由居民代表大会选举产生，其工作受街道办事处指导，并得到来自街道的财政支持。居委会直接与城市居民接触，更能了解实情和掌握社区动态，因此居委会被吸收到了城市社区事务管理中。城市政府通过街道和居委会这一政治和社会枢纽强化了对社会的控制。但是无论如何，与“单位体制”下的社会控制相比已经明显弱化了。总的来讲，这种弱控制还会随经济体制改革和经济发展水平的提高而进一步削弱。

（二）行政秩序混乱

街道权能的扩张导致的直接后果是地方行政秩序的混乱。在调研中，笔者发现街道办事处工作人员普遍反映他们承担了过多的责任，但并没有相应的职权保障。正如陈树峰主任所说的：我一个人就与区政府签了13份责任合同，而有些合同其实我们并没有权力执行，但是只要在这个岗位就得签。这种行政事务的强行下移并没有伴随权力中心的下移，导致街道办事处处事很被动也很尴尬。街道办事处在实际执行职能过程中常常处于执法边缘，导致与街道居民的紧张关系。

这种行政秩序混乱产生的后果就是行政合法性危机。现代社会居民的法律意识有了极大的增强，这一点在我们调研中得到了证实。许多居民学会用法律来拒绝执行或抵制街道工作。街道唯一能做的是通报职能部门并协同职能或执法部门开展在街道范围内的事务。但许多街道往往是强制执行的，结果导致了政群关系的剧烈冲突，甚至导致法律诉讼。从另一个侧面也反映了社会控制体系的严重削弱和公民意识的强化。

从普遍状况来看，街道权能的扩展不同程度的导致了行政秩序的混乱。有的学者指出，街道办事处权能存在以下问题：职能权限不明确，“上面千条线，下而一根针。穿又穿不起，理也理不清。”由于法律上缺乏规定，上级政府又没有统一的明确授权，使街道内部的行政秩序很混乱，具体表现为“条块冲突”，许多城市管理的任务层层落实到街道，但街道又没有明确的职权，只能是“看得见，摸得着，管不了”，而条上各机构虽有权管，但由于不与居民直接关连，又没有足够的人力和物力来管理，就干脆推给街道去做。这种局面如果得不到有效的解决，将会导致政府权威的丧失和社会的对抗与冲突的加深。

（三）社区服务缺失与社区自治弱化

随着城市和经济建设的发展，使得社会活动的领域前所未有的拓展，城市功能不断强化，市政公共服务成为推动社会进步的关键因素。从西方社会发展的历史考察，发达和完善的社区服务体系在整合西方社会，推动社会经济政治发展中起了重要作用。然而，从西方成功的社区治理实践来看政府的作用仍然十分有限。由于地方财政预算常常处于“预算饥饿”状态，一方面是收入增长有限，另一方面又不断要求改善服务，地方政府在不断增长的社会服务建

设中面临着越来越多的挑战。20世纪60年代为应付公共服务的挑战，美国各地方政府纷纷把部分职能下放或外包给私营公司或非营利性机构。在20世纪60年代以来，非营利的社区发展公司已经成为美国城市社区发展工作的重要参与者。这些社区发展公司主要是针对城市中低收入者的住房建筑和修复、宅第维修和供暖的计划，公共住宅区的管理，以及买卖和租赁房屋的咨询等业务。许多社区发展公司还发起了种种就业和经济发展计划。①1

与此相反，受我国政治传统和政治治理模式的影响，我国政治体系的社会控制机制从明代以来一直在不断向基层延伸。从现实状况来看，中央政府对地方的控制一直在不断加强，因为社会稳定的根基在于基层政权对社会的超强控制。因此在“单位体制”解体后，街道办事处取而代之成为社区的控制实体，街道权能扩展就成为了一种必然。政府为了实行对社会的控制，就必须对社会事务的方方面面作出响应，这似乎已经成为中国政治的一种习惯。这种政府权能的扩展导致的结果是：一方面社会本身的自我服务能力和服务意识的残缺，而政府由于财政预算和人力资源的不足而导致服务缺失。政府的服务质量下降和数量不足有可能引发社会的分化和政府权威的丧失。另一方面，政府权能在街道的扩展阻滞了社会自治能力的培养，也人为地导致了利益基础上的地区分割，不利于社会资源的整合。

三、小结

有关街道办事处权能问题学术界提出了多种不同的探讨。在国内比较盛行的认识大概有以下五种观点：一是主张把街道办事处建成一级地方政府，实现三级政府三级管理的城市管理体制；二是主张维持街道办事处派出机构的性质，把重点放在改革和完善现行街道管理体制以及简政放权、理顺关系、强化职能上了；三是主张把街道办事处变成政权实体，把区一级变成派出机构；四是主张取消街道办事处，把区的管辖范围划小，由区直接指导居民委员会，实行二级政权二级管理体制；五是主张因地制宜，分类管理，不搞一刀切，实行多元化的城市管理体制。②

街道办事处权能问题，作为一种政府行为不仅是一个理论问题，更是一个实践问题。街道权能的演变直接关系到国家政权的社会治理结构和治理模式，也关系到社会稳定与发展。总的来说，自建国以来，街道权能趋向于不断扩展，从虚变实，这是伴随着国家权能的扩展而发展的。但是这种街道权能的扩展也带来了许多现实冲突：一方面是基于政府治理结构的挑战，街道办事处只是基层政权组织的派出机构，其行政的合法性受到了局限。二是源自于社区自治的挑战。街区社会是一个国家权力不断渗透与社会力量相互交错的空间，社区行政与社区自治之间的博弈，从某种程度上反映了国家治理的理念和社会政治传统。三是资源限制（人力、财政、权限等）与服务效能的挑战。人民对于政府服务质量与服务数量的要求日益增长，但是囿于人力、财政和权限的限制，街道办事处并不能使人民得到很好的满足，特别是经济市场化部分地降低了政治的权威，给街道政权带来了巨大挑战。探讨如何实现街道权能的合理变革，增强国家对社会的控制能力和社会的整合能力，达到强国家与强社会的政治治理模式，对于维护社会政治稳定、经济发展有着重大现实意义。〔美〕理查德D·宾厄姆等著，九州译《美国地方政府的管理――实践中的公共行政》，北京大学出版社，1997，第239页

②李秀琴，王金华《当代中国基层政权建设》，北京：中国社会科学出版社，1995，第235页

第五篇：分析测试中心民主评议干部制度

分析测试中心民主评议干部制度

为进一步推进分析测试中心民主政治建设的发展，加强民主监督，保障和维护中心教职工的合法权益，充分调动中心教职工参与中心改革和发展的积极性，保证中心院务公开工作、党风廉政建设工作的长效性，结合分析测试中心实际，特制定本制度。

一、民主评议的范围和领导

1.中心领导班子成员试用期满的民主评议由中心党总支配合学校组织部组织实施，在学校规定的范围内进行民主评议。

2.中心领导班子成员任期内中期评议由中心双代会组织实施，在学校规定的范围内进行民主评议。

3.中心党政、业务等管理人员的每年一次的民主评议由中心领导组织实施，由中心全体教职工进行民主评议。

二、民主评议的主要内容

1.中心领导班子和领导成员贯彻执行党的方针、政策，落实学校相关文件精神的情况。

2.评议对象遵守党纪和国家的法律法规情况。

3.评议对象思想作风、精神状态、职业道德、勤奋敬业和廉洁自律情况。

4.评议对象履行岗位职责新要求的知识和管理能力。

三、民主评议的步骤 1.宣传教育：向广大教职工宣传民主评议干部的目的、意义做好思想动员工作，提高广大教职工的认识，认真负责地参加评议。2.述职：中心领导班子成员大会述职，其他党政、业务管理人员书面述职。述职报告一般限定在3000字左右，10分钟以内。个人述职主要包括履行岗位职责和完成分管工作任务情况，以及个人思想、作风、廉洁情况，存在的主要不足及改进措施。

3.民主评议和测评：在述职的基础上，组织教职工代表进行民主评议。（参加评议的教职工代表人数必须达到应到代表人数的三分之二）。

4.整理和汇总：对教职工代表的评议意见和建议进行整理，统计测评结果，形成书面材料。

5.公布和反馈：评议和测评结果，在全中心范围内公布。评议情况要反馈给领导班子成员和被评议人，被评议人填写反馈意见表。评议结果由中心党总支办公室归档、保存，并作为年终考核的重要参考依据。

分析测试中心党总支

2006.5