目前我国养老保险制度存在的问题

第一篇：目前我国养老保险制度存在的问题

《新疆财经》2002年第5期

我国现行养老保险制度 存在的问题及改革对策

汪美荣(厦门大学财金系)

内容提要:目前我国养老保险制度存在的问题是:个人账户“空壳化”;养老保险基金缺口巨大;养老保险基金 贬值严重.改革对策是:社会统筹与个人账户分开管理;发展私人养老保险基金管理公司管理个人账户;取消 养老保险基金投资范围限制,对其开放资本市场;制定严格的监管体系管理私人养老保险基金公司.关键词:养老保险金社会统筹个人账户 隐性债务监管

.养老保险制度是世界各国社会保障的重要组成部分.在30年代世界性经济大危机及二次世界大战以后,为了 重建经济,保证人民的生活稳定,西方各国纷纷建立了社 会保障制度,其中,养老保险制度也形成了比较完善的体 系.我国的养老保险制度是50年代初建立起来的,随着 改革开放和经济发展,促使我国养老保险制度已经历了几 次重整,目前我国实行的是社会统筹与个人账户相结合的 养老保险制度,它属于半基金制.但我国养老保险制度在 运行中存在一些严重的问题,本文试图分析这些问题及其 产生的原因,并提出相应的对策.一,我国现行养老保险制度存在的问题 1984年我国退休金统筹在全国城镇范围内普遍展开, 1986年劳动合同制工人养老保险实行完全基金制,1995 年提出了社会统筹与个人账户相结合的改革模式,199r7年 国务院明确全国城镇企业职工基本养老保险实行统一方 案,统一了个人缴费比例,统一了个人账户规模,统一了养 老金发放标准.预计到2030年,中国老龄人口比例为

和即将退休人员的养老融资,致使再分配功能挤压储蓄功 能,从而造成资金积累不足,个人账户“空壳化”.这种制 度安排导致不缴费的“老人”和部分缴费的“中人”的逆选 择,给原有制度中的“中人”和“新人”带来退出制度的逆向 激励,甚至在社会中产生信任危机(李绍光,2000).我国 保费收缴率的日趋降低即是证明,1992年全国收缴率为 96.3%,而1999年上半年为87.6%(鑫然,2001).所以,再 分配功能与储蓄功能安排在同一个管理体系中是不相容 的,这也给公共管理机构提供了“寻租”及腐败的机会,挤 占挪用养老基金,为贷款提供担保,建设公房,提前发放养 老金等违规现象层出不穷.到1996年,全国养老保险金 被挪用,占用乃至损失的达92亿元,这严重影响了养老保 险基金的收支平衡.到1999年底,全国养老保险个人空 账已超过1000亿元.2.养老保险基金缺口巨大.“隐性债务”问题是养老 保险基金由现收现付制向半基金制或基金制转轨的必然 现象.“隐性债务”是指特定时点累积的对政府部门索取 养老金的权利价值减去历年滚存的养老保险基金余额.在现收现付制下,“老人”和“中人”未形成积累,他们将来 的养老金即构成新旧制度的“转轨成本”,即“隐性债务”.世界银行估计,中国到1994年底养老保险金债务大约为5 万亿元人民币,等于名义GDP的6%(cIsA,1998),低于智 利和阿根廷在开始改革养老金体制时的比例80%和 120%.但199r7年中国养老保险金隐性债务规模占当年 GDP的145.4%(宋晓梧,2000).建国以来,我国一直实行 低工资,低消费,高积累的政策,积累资金都转化成了国有 资产,且一部分为非生产性资产,如公共住房,医院等,长 期以来国有企业以及一些集体企业就没有养老保险基金 预筹积累.也就是说,中国的高积累中包括职工的养老金

21.9%,2050年为26.1%(删B锄k,199r7).为防范人口

老龄化高峰时的养老金支付危机及实现从现收现付制向

完全积累的养老金制度平稳过渡,我国现行的养老保险基 金制度实行半基金制,而改革前的中国养老保险制度实行 的是现收现付的财务机制.但半基金制即统账结合制度 在我国运行中出现了一些严重的问题.1.个人账户“空壳化”.社会统筹基金的基本功能是 进行收入再分配,而个人账户基金的基本功能是储蓄.从 社会统筹与个人账户相结合在实际运行中的结果来看,由 于体制转轨期间,既要为退休人员支付养老金缴费,又要 为个人账户缴费,存在着“双

重负担”,其结果是要么企业 缴费率大幅度上升,要么用个人账户的资金为已退休人员 54

万方数据

权益.此外,我国还存在严重的养老金拖欠问题,有关统 计结果表明,至1998年5月底,全国共拖欠养老金87亿元 人民币,涉及离退休人员283万余人.3.投资管理效率低下,养老基金贬值严重.社会统 筹基金的基本功能是进行收入再分配,因而其方式是现收 现付制,其投资的首要原则是流动性,即满足支付需要.而个人账户基金的基本功能是储蓄,因而筹资方式是完全 基金制,在个人账户到期前基金应通过积累不断扩大规 模,其管理的重点是保证较高的投资收益率,抵御通货膨 胀风险,实现保值增值.我国养老保险制度改革的基本原 则曾规定社会保险管理机构行政管理职能与基金收缴营 运职能相分离,但实际运行中交叉管理.两种资金统一管 理的结果是忽视了个人账户资金保值增值的要求,从而造 成养老保险基金贬值.同时,公共管理机构由于缺乏激励 约束机制,在现收现付制下管理养老金,执行简单的收付 结算职能已勉为其难,弊端诸多,更不用说管理统账结合 下的养老基金执行投资职能了.另一方面,目前中国的养 老保险基金只允许投资于国债和存款,在我国连续8次降 低存款利率的情况下,盈利空间有限,这使得养老保险基 金投资收益率远低于资本市场回报率,且只限于投资国债 与存款,难以抵御通货膨胀风险,资本易遭受侵蚀.在银 行仍为国有情况下,国家限制投资范围即等于限定投资收 益,为国有银行获取巨额的廉价资金铺平了道路,这其实 是对养老保险基金的一种隐性税收.总之,养老基金投资 国债和存款并不能达到保值增值目的.二,我国养老保险制度的改革对策 1.社会统筹与个人账户资金分开管理.由前面的分 析可知,个人账户的储蓄性质需要实行市场化经营,由私 营养老保险基金公司管理,其管理绩效已被许多国家证明 优于公共管理机制.而社会统筹部分可继续由公共管理 机构运营,即实行“老人”,“中人”的养老金与“新人”的养 老金彻底脱钩.“老人”,“中人”的养老金负担问题应由政 府来解决,不能因为政府没有社会保障预算而取消该负 担.在目前的统账结合模式中,政府并未承担任何转轨成 本,而新旧制度转轨成本理应也只能由政府来负担,特别 在中国的国情中,“老人”,“中人”的贡献都体现在庞大的 国有资产上.现时段老人的福利可能会遭受一些损失,但 中青年以及更后面的子孙不会遭受福利损失.我国虽名 为半基金制,但实为现收现付制.一个完全的基金制的养 老金计划无论是对代际的再分配还是对代内来说,都不具 备再分配的功能.但一个现收现付制的养老金制度则不 管是对代际还是对代内来说都具有再分配的功能,它始终 不会是再分配中性的.我国的统账结合模式就体现了收 入再分配的非中性特征,使“新人”承担了几乎全部转轨成 本,损害了“新人”的福利.在目前我国个人账户“空壳化” 严重的情况下,应采取果断措施防止这种情况的继续恶 化.实行个人账户与社会统筹相分离,由社会统筹分担一

部分隐性债务,而政府负担一部分,则转轨成本的分摊不 会拖延好几代,最终可平稳过渡到完全基金制.智利隐性 债务偿还安排估科鼍要30多年时间完成,我国也应确定一 个期限.政府负担部分的资金来源可通过发行特别国债, 国有资产变现,收取土地地租等,也可利用可能实施的“国 有股减持”的好时机填充养老保险债务.而且分开管理可 提高经营效率,减少腐败,促进经济增长.这就需鼓励发 展私人养老保险基金公司,给予其合法地位经营个人账 户.总之,分开管理社会统筹与个人账户能分离统账结合 模式的再分配功能与储蓄功能,解决两者之间的冲突,又 有利于提高社会统筹与个人账户的营运效率,且为最终过 渡到完全基金制扫清障碍.2.允许设立私营养老保险基金公司,对其放开资本市 场,使养老保险基金实现多元化投资.欧美及东欧国家的 养老保险制度改革表明,由私人经营养老保险基金能达到 理想效果,这也是完全基金制下资本的保值增值所要求 的.作为一项长期资金计划,养老保险基金管理需达到财 务收支平衡,这需要良好的管理技术及投资技术,而私人 养老保险基金公司在利

益的驱动下,用激励去管理好养老 保险基金.当然,资金保值增值需要一定的市场条件,如 较发达的资本市场,众多的金融工具及健全的法律法规 等.但私人养老保险基金公司的发展与资本市场的发展 是互动的,在我国目前需要稳定市场机构投资者的情况 下,私人养老保险基金公司作为长期投资者能促进资本市 场的发展,改进资本市场运行机制,改善资本市场结构.因此,需要对私人养老保险公司放开资本市场,这既能满 足养老保险基金的保值增值需求,又能活跃资本市场.只 投资国债与存款已使养老保险基金收益率低下,这只是使 国家无偿获得一部分隐性税收.名义上国债与存款投资 能保证养老保险基金的安全性,但实际上受通货膨胀影 响,养老保险基金实际安全性低下.由于我国银行存款利 率长期略低于当年通货膨胀率,且银行存款以单利计息, 通货膨胀以复利计算,加速了通货膨胀对养老保险基金的 贬值影响,削弱了养老保险基金的保值增值能力.实行多 样化投资使养老保险基金保值增值,还可减轻社会保障的 负担.美国的一项研究表明,与资本市场回报相比,过低 的社会保障回报,使得目前一对中等收入的夫妇在他们的一生中实际损失了大约100万美元(Fe咖等人,1995).引起的.让私人经营养老保险基金还可增强公众责任感,而我国养老保险基金贬值的部分其重要的原因就是投资 收益率过低,这又是由于管理效率低下,投资范围受限制 行使外部监督职能,个人拥有自己的养老金账户会调动他 们的积极性,参与管理自己的养老金.3.对私人养老保险基金公司进行事前,事中,事后监 管.养老保险基金的运营关系到一国的经济发展,更关系 到一国的政治稳定.因此,在养老基金公司投资管理过程

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中,在注重流动性,收益性的情况下更应注意安全性.正 因为养老保险基金公司地位特殊,对其监督管理也就要格 外谨慎,形成一套有效的进入退出的约束机制是必须的.政府应对养老保险基金公司进行事前,事中,事后的严格 监管.一般各国都是通过规定养老保险基金公司的投资 范围,风险种类,投资上限限制,保证最低收益,最低资本 要求,收益波动准备金和现金准备金,以及政府财政承诺 承担最后风险等对养老保险基金公司进行全程监管.(1)投资范围:养老金可投资于政府债券,公司债券, 股票,存款,生产性投资基金,可进行抵押贷款,投资不动 产等.下面是智利养老保险基金的投资组合结构.表1 智利养老保险基金的投资组合结构

表2 国

家

最低资本(美元)

资料来源:QIleis一,1998,转自<养老金体制》,经济科学出版 社,2000.(6)收益波动准备金和现金准备金:养老保险基金公 司的投资收益率在低于最低收益标准时,可用收益波动准 备金和现金准备金予以弥补.若收益波动准备金和现金 准备金不足以使养老保险基金收益率达到最低收益率,可 令养老保险基金公司破产退出市场.(7)政府财政承诺承担最后风险:当养老保险基金管 理公司经营失败破产时,政府承诺担保投保者的100%最 低养老金的部分,对于高于最低养老的部分则担保75%, 使投保者也承担部分风险,激励其对养老保险基金管理公 司进行监督.三,结语

年份政府债券熊抵押债券股票银行存款

资料来源:<国外社会保障与财政管理》,中国财经经济出版 社.1999.(2)风险分类:对资本市场债券及股票进行风险评级, 规定只有某一级别以上的债券及股票养老保险基金公司 才可进行投资.(3)投资上限限制:即对某一投资工具规定最高投资 比例或

对某一类型工具规定最高投资上限等.(4)保证最低收益:法定最低投资回报率是一个随机 的投资回报率,其计算公式为: A>MiII[B_2%,(1/2)B] 其中,A表示某个养老基金过去12个月的平均实际 回报率,B表示所有养老基金过去12个月的平均实际回 报率.智利规定养老基金管理公司的投资收益率不得低 于过去12个月全部养老金平均实际收益率2个百分

第二篇：现行养老保险制度存在哪些问题

现行养老保险制度存在哪些问题？

我国正迅速步入人口老龄化社会，养老压力日益增加。虽然近年来我国社会养老保险制度改革取得重大进展，对维护社会稳定和促进国有企业改革发挥了重要作用。但是，目前养老保险制度在适应市场化、社会化、法制化等方面还存在着一些亟待解决的问题。在借鉴国外社会养老保险制度改革经验的基础上，我们提出了深化城镇社会养老保险制度改革的关键措施是弥补隐性负债，做实个人账户；将部分养老保险基金委托给专门投资机构进行投资增值；积极推进养老保险信息化建设；建立和完善社会养老保险的相关法律法规；在制度安排上重视家庭保险的基础作用。

我国在较短时期内完成了人口再生产模式的转变，即实现了低出生率、低死亡率和低自然增长率的人口再生产模式。与这种变化相伴随的则是老年人口比例迅速提高，我国已经进入人口老龄化社会。在我国经济发展水平不高以及养老保险制度尚处在转型期的情况下，人口结构的急剧变化给养老保险事业带来许多新的难题，也给我国的经济和社会发展带来一些消极的影响。因此，根据我国人口老龄化的特征，深化养老保险制度改革，对我国经济和社会的可持续发展都有着重要的理论意义和现实意义。

一、我国进入人口老龄化社会的基本判断与特征

按照国际公认标准，65周岁及以上的老年人口占总人口比例7%以上，或者60周岁及以上老年人口占总人口10%以上就进入了人口老龄化社会。根据第五次人口普查资料统计，截止2000年底我国60周岁以上的老年人口已达1.2998亿，占总人口的10.46%；65周岁以上的老年人口也有8827万，占总人口的7%。按照国际通行的年龄结构类型划分标准，这两个指标都表明我国已经进入人口老龄化社会。与一些已经步入人口老龄化社会的国家(主要是发达国家)相比，我国人口老龄化呈现以下一些特征：

1.老龄人口增长速度快

现在我国60周岁及以上老年人口已接近1.3亿，预计今后40年间将以年平均4%的速度递增，大大超过总人口的年平均1.68%增长速度，也高于世界人口平均增长速度和欧美各国的人口增长速度。我国65周岁及以上的老年人口占总人口的比例从1982年的5%左右增加到2000年的7%左右，经历了18年。而同样的比例增长英国用了80多年，日本用了40多年，瑞典用了40多年。从人口老龄化水平由7%左右上升到14%左右所需的时间来看，法国为130年，瑞典为85年，美国为70年，德国为45年，中国为30年，日本为25年，这充分说明中国人口老龄化增长速度很快，增长速度仅次于日本。

2.经济欠发达，负担重

负担重是因为我国人口未富先老。美国、日本和欧洲的人口出生率都在不断下降，并逐渐向人口老龄化社会和消费主导型经济过渡，虽然经济增长率在降低，但经济仍然繁荣。我国的情况有所不同，一方面经济发展水平低，另一方面人口在以非正常的速度增长，跳过了西方国家经历过的建立中产阶级的漫长过程。一般发达国家进入老龄化社会时，人均GDP一般在5000美元以上，有的甚至达到8000美元以上。相比之下，到2003年我国人均GDP仅为1000多美元，与发达国家的差距很大。

3.老龄人口呈高龄化特征

我国人口老龄化发展趋势表明，在老龄人口总体增长的同时，老龄人口的高龄化特征也日益明显，其中80周岁及以上的高龄老人正以每年5%的速度增加，快于60周岁及以上老年人口总体平均3%的增长速度。预计到2050年左右，80周岁及以上高龄老人将增加到8800万人，占老年人口的比重将上升到20%。

二、我国人口老龄化的背景及产生的社会影响

尽管改革开放以来，我国的总体国力日益增强，但与经济发达国家相比，我国还是一个

经济欠发达国家，未富先老的人口结构缺乏强有力的经济支撑，使我国经济过早地受到冲击，也给尚不健全的养老保险制度带来了巨大的挑战。

首先，因为我国人口老龄化是在经济和社会发展还处在相对薄弱的条件下迅速发生的，庞大的老年人口数量和急剧增长的老年人口规模对正在发展的经济带来了沉重的压力。发达国家的人口老龄化多是在经济高度发展以后才出现的，人均GDP一般在5000美元以上，相比之下，2003年我国人均GDP仅为1000多美元。老年人口的增长，特别是高龄老年人口的增长，无疑会增加消费性支出和供养性开支，增加对医疗、保健以及生活照料等服务的需求；增加对居住、交通工具以及各种公共设施的特殊需求。这些都会对国家的经济和社会发展产生一定的影响。

其次，我国的人口老龄化是以我国经济制度发生深刻转型和社会经济全面深入发展为背景的，结构调整与新旧制度衔接带来的一系列问题，家庭规模和结构变动引发的代际关系在供养方式、居住方式、照料方式、交通和沟通方式等方面正在发生动摇，而新的养老制度与模式尚未完善，这就使得人口老龄化的发生以及老年人口的迅速增加更具有挑战性的意味，也使得国家在处理经济发展的各种复杂矛盾的同时，必须兼顾汹涌而至的人口老龄化浪潮及其伴随的各种老年人口问题，而解决问题的一个主要途径就是进一步深化改革和完善养老保险制度。

三、我国城镇养老保险制度改革的进展及存在的问题

我国城镇养老保险制度改革大体经历了三个阶段：十二届三中全会以前的传统制度阶段；80年代中期以后的社会统筹试点及实施阶段；1995年3月以后的社会统筹和个人账户相结合的阶段。在养老保险制度改革的三个阶段中，真正具有改革意义的是1995年3月《国务院关于企业职工养老保险制度改革的通知》发布后付诸实施的三项原则规定，其中心内容是养老保险制度从现收现付制向社会统筹和个人账户相结合模式转变。从1997年开始，我国加快了城镇养老保险制度改革的步伐。这一阶段是我国养老保险制度改革发展最快、成效最为明显的时期

第三篇：我国基本养老保险制度存在问题及对策

我国基本养老保险制度存在问题及对策

综述

养老保险是世界各国社会保障的重要组成部分。具体是指国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。

养老保险制度是世界各国社会保障的重要组成部分。在30年代世界性经济大危机及二次世界大战以后，为了重建经济，保证人民的生活稳定，西方各国纷纷建立了社会保障制度。我国的养老保险制度是50年代初建立起来的，随着改革开放和经济发展，促使我国养老保险制度已经经历了几次重整，目前我国实行的是社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，她属于半基金制。在取得成就的同时，我多养老保险制度在运行中也不可避免的出现了一些比较严重的问题，本文试图分析这些问题，并针对这些问题提出一些相应的解决对策。

一、我国现行养老保险制度存在的问题

1、立法强制力不够，导致基本养老保险覆盖面低，基本养老保险费征收困难

在《中华人民共和国劳动法》中，国家和各省有关部门都对各项社会保险的参保范围和对象作了具体与明确的要求，即所有企业均必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。但实际上，参保率低一直是困扰社会保障体系完善和发展的难题，尽管各地采取了许多措施.但效果仍不够理想。目前，我国的养老保险在规范这种关系时除《劳动法》部分条款外，主体依靠《国务院关于统一企业养老保险制度的决定》和《国务院社会保险费征缴暂行条例》等行政规章来调整和规范，由于行政规章约束力不如法律，用它来规范养老保险关系显得极为脆弱

2、个人账户“空壳化”

社会统筹基金的基本功能是进行收入再分配，而个人账户基金的基本功能是储蓄。从社会统筹与个人账户相结合在实际运行中的结果来看，由于体制转轨期间，既要为退休热晕啊支付养老金缴费，又要为个人账户缴费，存在着“双重负担”，其结果是要么企业缴费率大幅上升，要么个人账户的资金为退休人员和即将退休人员的养老融资，致使再分配挤压储蓄功能，从而造成资金积累不足，个人账户“空壳化”。这种制度安排导致不缴费的“老人”和部分缴费的“中人”的逆选择，该原有制度的“中人”和“新人”带来退出制度的逆向激励，甚至在社会中产生信任危机。我国保费收缴率日趋降低即是证明。

3、养老保险基金管理混乱。

一方面非国有经济尚未建立职工养老保险,政府扩大养老保险覆盖面的政策收效甚微。对于国有企业而言,职工养老保险是由政府、企业和个人共同建立的,但对非国有经济而言,政府没有承担其应该承担的责任,企业承担了建立职工养老保险的全部成本,养老保险金只能靠企业和职工个人来积累。在这种条件下,非国有经济企业建立职工养老保险的成本远远高于通过奖金或红利的方式对职工进行补偿所带来的成本,其建立养老保险体制的动机严重弱化,养老保险覆盖面窄的问题没有得到有效改善。

二、我国现行养老保险制度改革对策

（一）多渠道筹集养老保险资金，扩大养老保险覆盖面

根据国际上养老保险改革的成功经验,支付养老保险的转制成本有三条主要的融资渠道:第一、国有资产的转移。对于我国而言,完全依赖国有资产转移来满足养老保险改革的转制成本是不恰当的。因为国有资产转移收入受到国有资产的规模和质量、资本市场吸收能力以及资本市场发达程度的限制。

继续维护家庭养老这一传统。虽然随着社会经济的发展、计划生育政策的推行和家庭结构的变化，家庭养老的功能有所弱化，但是无论是几千年文明古国的优良传统还是我国现行的法律的规定，子女赡养老人都是一种美德，一份义务。其次，推行社会养老保险制度。按照城镇人口的模式给农民建立个人账户，让农民为自己投一份养老保险，资金来源可由集体、个人和国家三方负担。

（二）社会统筹与个人账户资金分开管理

个人账户的储蓄性质需要实行市场化经营，由私营养老保险基金管理公司管理，其管理绩效已被许多国家证明优于公共管理体制。而社会统筹部分可继续由公共管理机构运营，即“老人”、“中人”的养老金与“新人”养老金彻底脱钩。

我国当前虽名为半基金制，但实为现收现付制。一个完全基金制的养老金计划无论是对代际的再分配还是对内来说都具有再分配的功能，它始终不会是在分配中性的。我国的统账结合模式就体现了收入在分配的非中性特征，使“新人”承担了几乎全部转轨成本，损害了“新人”的福利。在目前我国个人账户“空壳化”严重的情况下，应采取果断措施防止这种情况的继续恶化。实行个人账户与社会统筹想分离，由社会统筹和征服各分担一部分。征服负担部分的资金来源课通过发行特别国债、国有资产变现、收取土地地租等。而且分开管理可提高经营效率，尖山腐败，促进经济增长。

（三）加强养老基金的监管。

养老金发展的经验表明，监管是促进发展的最有力手段和根本保证。养老金体系监管的目的在于保护被保险人和养老金持有人的利益，确保养老金的保值增值，促进经营机构稳健经营。

养老金体系监管的重点是要抓好以下四个方面：一是加强市场行为监管，通过运用多种监管手段，严格执法，严肃查处恶性价格竞争、夸大投资收益和违规承诺保底收益等行为，营造公平有序的市场竞争环境。二是加强资金运用监管，确保养老金的安全。三是建立完善的信息披露制度，进一步增强透明度，增强市场和社会对养老金经营和管理的约束力，让被保险人和养老金持有人享有充分的知情权和选择权。四是加强协同监管。目前，我国的社会保险由劳动保障部门监管，团体年金和个人年金由保监会监管，企业年金由劳动保障部、银监会、证监会和保监会共同监管。为促进我国养老金的快速发展和稳健经营，应该进一步加强监管机构之间的协调与合作。

结语

目前我国养老保险制度存在的问题既含有历史遗留下的包袱，又是现

行统账结合制度设计的缺陷造成的，其改革思路也在以上进行了具体阐述。唯有如此，我们才能应付21世纪30年代到50年代人口老龄化高峰的养老金支付危机，使养老保险制度平稳过渡到完全基金制，并促进经济发展。

第四篇：分析目前我国养老保险制度的现状与问题

分析目前我国养老保险制度的现状与问题

2010秋 本科 公共事业管理 卢筱昀

【内容摘要】我国养老保险制度从建国到现在经历了三个阶段，很好地为经济稳定和社会发展做出了贡献，但随着我国老龄化社会的提早出现，及经济和社会环境的改变，我国现有的养老保险制度面临着严峻的考验，现存在不少的问题亟待解决，诸如资金缺口、空帐运行、养老金替代率高且不

一、养老保险制度覆盖率低等。政府可从重新确立政府职能、解决空帐问题、建立多层次的养老保险体系、多渠道补充养老保险基金等方面入手，研究解决我国现有的养老保险制度存在的问题。总之，一个运行良好的养老保险制度关系到国家的稳定，是建立和谐社会的有力保障。

【关键词】养老保险制度；发展历程；社会统筹与个人账户；空帐运行；养老保险制度覆盖率；养老金替代率；退休年龄偏低

一、引言

为了解决我国人口增长过快的问题，我国从1978年开始实行计划生育政策，对人口出生率进行控制，有效的控制了人口的快速增长，为我国经济的腾飞发展和综合国力的增强提供了有力的支持。但在发展之余，计划生育也给我国社会带来了不小的负面影响。由于严格控制了人口增长，青年人数相对与老年人的比率越来越低，中国已经进入老龄化社会。在《退休行为与退休政策》一书中，明确指出21世纪的中国将进入一个不可逆转的老龄社会。现在中国老龄化呈现五个基本特征：老龄人口绝对数为世界之冠；人口老龄化发展速度快；未富先衰，经济压力很大；老年人口在区域分布上不均匀；老龄人口高龄化趋势十分明显。从现在到2020年，人口老龄化进程明显加快，年均增长速度将达到3.28%，大大超过总人口年均0.66%的增长速度。随着20世纪60~70年代中期的新中国成立后第二次生育高峰人群进入老年，2021~2050年是人口加速老龄化阶段。由于总人口逐渐实现零增长并开始负增长，人口老龄化将进一步加剧。到2023年，老年人口数量将增加到2.7亿人，与0~14岁少儿人口数量相等。到2050年，老年人口总量将超过4亿人，老龄化水平推进到30%以上。2051~2100年是稳定的人口重度老龄化阶段。2051年，中国老年人口规模将达到峰值4.37亿人，约为0～14岁少儿人口数量的两倍。中国人口老龄化的程度不断加剧，就意味着作为非劳动力的老龄人

/ 8 口比重将不断上升，劳动力比重下降。而据世界银行对中国人口的预测，到2020--2030年间，中国的劳动力人口将不再增长，2030年以后开始下降，同时65岁及65岁以上的人口将稳定而迅速增长，其结果是，人口依靠率或者说老龄人抚养率(65岁及以上人口数与15—64岁人口数的比例)从1990年8.7%增长到2050年的31.2%。二者近乎相同的数据都告诉我们养老将成为中国未来经济和社会发展的内在钳制力量，它日益成为中国走向和谐社会和共产主义社会的沉重负担，如果不能很好地解决养老问题，中国对共产主义社会的实现将难上加难。于此相对应，我国的养老保险制度面临考验也越来越严峻。、二、我国养老保险制度的发展

养老保险是一种社会保险，是国家根据人民的体质和劳动力资源情况，规定一个年龄界限，当劳动者达到这个年龄界限时作为年老丧失劳动能力，解除劳动义务，由国家和社会提供物质帮助，保障其晚年基本生活的一种社会保障制度。它是社会稳定的“安全网”。中国的社会养老保险制度已经经过了几十年的历程，经过这多年的摸索、探讨、研究、实践，逐步形成了一套有中国特色的养老保险制度。它基本由三个不同层次的养老保险组成，即基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄型保险，由此初步构建了我国现代养老保险体系的制度框架。我国的养老保险制度的发展历程大致经历了三个阶段。

（一）第一阶段：初步建立阶段——传统型养老保险制度的建立（1951-1978）

1951年2月，国家政务院颁布了全国统一的《中华人民共和国劳动保险条例》，1958年，国家对养老保险制度进行了修改，国务院发布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定(草案)》。规定将企业和机关事业两个相对独立的养老保险办法进行了统一，养老保险制度基本在全国范围内建立起来了。1966-1977年间(十年**期间)，建国初期建立起来的养老保险制度处于停滞、倒退的阶段。1978年国家再次对养老保险制度进行了修改，国务院发布了《关于安置老弱病残干部的暂行规定》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，退休制度得到了恢复。传统养老保险制度在当时保证了社会的安定，保障了人民的基本生活，但其特点也使其在从计划经济走向市场经济时面临巨大挑战。

（二）第二阶段：改革实践阶段——社会统筹阶段（1978-1991）

这个阶段，随着经济体制改革的深入，市场经济的快速发展使得传统计划经济体制下形成的单个企业内部自保的传统养老保险制度所隐含的企业间负担的不均衡以及退休人员保障与所在企业经营风险相关的弊端逐步显现出来，传统养老

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保险制度存在的严重缺陷。1986年7月，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，规定国家对劳动合同制工人退休养老实行社会统筹，企业和劳动合同制工人按规定的比例缴纳养老保险费，筹集养老保险基金。这个规定表明，在经济体制改革的新形势下，国家将放弃传统的养老保险制度，转而实行国家、企业和职工个人三方共同承担责任的社会化的现代养老保险制度，并由劳动合同制工人推广到全国所有国有企业职工。退休费社会化统筹机制开始在国有企业中试点实行。

（三）第三阶段：探索实践阶段——社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度探索实践阶段

20世纪80年代后，由于老企业的退休人员不断增加，老企业退休金发放的压力越来越大，新建立的企业却没有这块的压力，这必然造成新老企业在竞争中的起点不一样，老企业在竞争中频频失利，实在无力支付众多退休职工的退休金，个人劳保的工资无法给付。为此，1991年国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》文件（国发【1991】33号），确立了实行社会基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险原则。又由于各地在养老保险的改革中出现混乱局面，国务院于1995年发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发【1995】6号），开始研究统一的基本养老保险制度，并与1997年7月颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发【1997】26号），明确了“社会统筹与个人账户相结合的模式”是中国城镇企业职工基本养老保险的统一模式，企业补充养老保险和个人储蓄养老保险为基本模式的补充。养老保险逐步社会化，由独立于企业和事业单位的社会保险经办机构管理社会保险事宜。管理基金由非官方机构负责投资运营，养老金不再有退休人单位发放，而是由银行发放，到2001年企业退休职工的养老金基本上全部由银行发放。

三、我国养老保险制度的问题

（一）机制转轨过程中存在着巨大的资金缺口。

要保障企业离退休人员按时足额发放退休金的关键在于要有可靠保证的资金来源。而我国现在一些地方的养老保险基金面临非常严峻的问题。社会养老保险基金从现收现付模式转向“社会统筹与个人帐户相结合”的部分积累模式，从财富流动的机制上来看，现有的在职在岗的劳动者除了要为自己缴费之外，还必须为退休的上一代再交一次费用。存在着一代人必须养活两代人的难题，即当代劳动者在为自己积累资金、充实自己的“个人帐户”之外，还必须缴纳足够的基金

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养活上一代人。在社会极度进步的时代，经济高速发展也带来了极不稳定的因素，随着我国老龄化社会的提前和企业破产导致下岗职工增多，社会养老保险基金的筹集更加困难。由于各种因素所致的经营不景气、频临倒闭或破产的企业很多，同时，下岗职工的人数也因此而增多。虽然企业破产了，职工下岗了，但时间不会停止，由此产生的养老保险基金还得继续交，但下岗的职工拿不出这部分资金，但退休的那部分职工的退休工资还得继续发放，必然造成退休金的大量增加，同时作为多层次保险的第二主力的企业年金由于企业方面缴费比例不高、工资基数不实等原因难以继续增长。在这种情况下，社会养老保险基金只出不进，社会统筹的入不敷出可想而知。更应该看到的是我国很大一部分行政、和事业单位还没参加基本养老保险，他们的养老金仍然是由国家全额给付。近年来我国很多地区已经出现了资金收不支的现象，资金缺口越来越大，养老保险制度面临着严重的债务危机。

（二）历史欠账严重，个人账户“空账”运行规模大。

个人账户空账运行，其形成原因主要是那些已经退休的企业事业老职工和新制度实施前参加工作的职工过去都没有个人账户的积累，以致造成了这部分个人账户的空账;同时目前我国用社会统筹部分资金也根本不能满足支付离退休职工的养老金要求，那么最好及最直接便利的办法就是挪用在职职工个人账户上积累的资金，这就是上文提到的现有的在职在岗的劳动者除了要为自己缴费之外，还必须为退休的上一代再交一次费用。这样就使使我国养老保险基金的债务不断增加，按规定已缴纳了基本养老保险费的所有在职职工的个人账户上的积累全部或部分变成了空账。据全国社会保障基金理事会副理事长解学智介绍：“目前中国每年的养老金压力主要发生在两方面，一是征缴的养老金收不抵支，每年大约在500亿--600亿元人民币，一直由中央财政在拨付；二是个人账户每年被挪用1000多亿元用于统筹，2004年个人账户缺口已经积累到7400多亿元人民币”。2005年4月20日，劳动和社会保障部副部长刘永富在“北大CCISSR（中国保险与社会保障研究中心）论坛”上也表示：“从1995年社保制度改革以来，截至2004年底，中国养老保险个人账户的空账规模累计己达7400亿元，而且每年还将以1000多亿元的速度增加。”

（三）养老金替代率过高且不一，已不适应养老保险制度的发展。

养老金替代率是指劳动着退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。它是衡量劳动者退休前后保障水平差异的基本指标之一。养老金替代率越高，养老保险金的支出水平就越高。但是我国目前情况是养老金替代率的过

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高。虽然说实际上目前（2012）普通城镇的养老金替代率只有30%左右，但公务员和事业单位工作人员养老金替代率高达80%，若算上各种名目的补贴，部分机关、事业单位职工的退休金替代率可以高达90以上，二者均衡一下，这个水平远高于40%-60%的国际水平。因而，我国目前养老金支付压力大，不适合目前养老保险制度的发展。之所以造成目前这个过高且不一的原因，关键是现行制度下，机关事业单位人员退休养老金和企业人员退休养老金，实行两种截然不同的制度，也就是养老“双轨制”。机关或事业单位的职工养老金由国家全额拨款，而企业职工的养老保险是采用社会统筹和个人账户相结合的方式，由企业、职工共同负担。通常情况下，企业为了将利益最大化，总是想方设法压低职工的缴费基数。这样企业的压力自然就小了，职工的社会保障水平自然非常低。而机关、事业单位的职工，国家为其划拨养老金，不仅以员工的实际收入为基数，而且还随着其工资和工龄的增长而增加。这样，机关、事业单位的职工和企业的职工退休时待遇差别又怎能不大呢？差距过大也会造成社会养老保险基金统筹和调节的困难和压力。

（四）养老保险体系中的“所有者缺失”和越位。

当前，我国个人帐户中的养老基金实质上是缴费人的资本或劳动收入的一部分，所以，从经济学上产权明晰这一原则出发，理应成立一个代表缴费人利益的组织来对这部分基金进行管理。而我国目前的情况却是在基本养老保险制度不够完善的情况下，政府过度的干预到了补充养老保险金的管理中，政府成为养老基金的托管人。这极大地限制了商业养老保险的发展。另一方面，政府对农村养老保险制度和财政方面的支持力度不够，却对其经营表现出了极高的积极性。所以，我国目前的基本养老保险基金实际上就处于“所有者缺位”继而“所有权悬空”的状态，个人账务中的养老基金完全是由政府的社会保障管理部门控制着，政府部门既是账户的监管者，同时又是账户的直接管理者。在这种状态下，发生融资困难和基金被挪用的情况，也就不足为奇了。

（五）现行的退休制度不适合我国养老保险制度的发展。

我国从50年代初就确定男女性的退休年龄。男性60岁、女性55岁退休的规定一直延用至今。可以说就目前情况分析，退休年龄偏低，且男女性别在退休年龄上差距太大。当前，西方国家的退休年龄基本确定在男性65岁，女性60岁左右，有的国家甚至更高。退休年龄的高低决定着领取养老金时间的长短。而退休年龄越低，则意味着领取养老金的时间越长，即用于支付养老金的基金需求就会越多。加上生活和医疗水平的提高造成我国人口的老年抚养比不断攀升，有关专

/ 8 家预测我国到2060年养老抚养比为 60.3%。另一方面，由于女性的平均寿命明显要比男性高，而在我国，女性却要比男性早5年退休，这不仅加剧了我国养老金支付的负担，而且对保障妇女权利也是不利的。

（六）我国社会养老保险制度层次缺失，覆盖范围小。

我国社会养老保险制度层次缺失，覆盖范围小，不利我国养老保险制度的发展。我国养老金制度模式从1993年提出实施多层次养老保险模式。但作为养老保险体系重要组成部分的企业年金养老制度推进缓慢，覆盖率小，大部分城镇职工依然仅有基本养老保险。企业年金是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度，是多层次养老保险体系的组成部分，由国家宏观指导，企业内部决策执行。但我国政策又规定只有依法参加基本养老保险并履行缴费义务，具有相应的经济负担能力，已建立集体协商机制的企业才允许按政策设立企业年金。这样一来，只有少部分经济效益较好的能源、金融和通讯等国有企业设立了企业年金，而与此同时，国家又没有对非国有企业及其缴费相对应的养老金承诺做出制度化的、具有法律效力的保证。制度漏洞是造成覆盖率不足的一个重要原因。很多国有、集体企业使用农村、外来劳动力临时工，非公有制企业职工、城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者、农民工，大部分没有纳入养老保险覆盖范围。我国社会养老保障的有效覆盖面到目前仍只有50%左右。

四、我国养老保险制度的改革趋势

（一）建立多层次的养老保险体系，努力提高养老金保值增值能力。多渠道的补充养老保险基金。

国家应该加大基本养老保险的执行力度，努力将政策贯彻到底，通过制定政策鼓励扶持企业为员工建立企业年金制度，同时应该大力弘扬中华民族传统的家庭养老美德，这是供养和反哺的循环，也是社会构成的重要一面。

在提高养老金保值增值方面可以通过把部分资金投入运营的方式来增加基金的收入，利用社会保险基金进行投资，购买国债或者存入国有商业银行等。这样一来，国家长期建设需要的资金可以依赖于此而解决一点。国内资本市场的进一步规范，应积极开拓基本养老保险基金的投资市场，可以有选择地以一般投资人身份投资上市流通股，将养老保险基金的投资方向着眼于建设周期较长、有稳定回报的长期投资领域。，可以有选择地投资于优良的企业债券或基本建设债，以真正发挥长期资金的优势，创造最大的经济效益；而经济效益的提高不仅将直接对国民经济产生良好的影响，同时又间接实现了基金收入的稳步增加。

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（二）重新定位政府在养老体系中的职能，逐步解决个人账户的“空账”问题。

加强管理，建立账户分立制，实行个人账户专管体系和社会统筹专管体系，从而避免社会统筹向个人账户“借”的风险。国家应该通过法律手段来建立专门的机构部门来负责个人账户管理，而这个机构应该是专业化的，使其基金得到有效的管理和营运，确保其保值增值。政府的职能应限制在社会统筹这一块上，对基金管理机构进行监督，定期考核其绩效和风险管理水平。另外，国家还应明确责任，对退休早的“老人”的养老保险基金进行财政补贴，使养老保险金能够按时发放。

（三）解决养老金替代率的过高的问题。

结合实际情况逐步降低“老人”养老金替代率，适时上调“中人”“新人”中低收入者的养老金替代率。通过养老金替代率的调整，将使养老保险收支状况得以改善。还可以加强财政补助力度。由国家财政建立专门基金，进行转移支付，从而改善了养老金收支平衡。

（四）适度改革我国现行的退休制度。

鉴于目前的男性60岁，女性55岁的退休制度已经不适合中国的发展，给国家的造成了沉重的负担，应考虑逐步提高法定退休年龄。这一点可以向国外学习，美国的退休年龄已提高到65-67岁，德国的退休年龄是女性65岁，男性67岁，意大利男性退休年龄从今年起提高到65-66岁，女性退休年龄从2018年起提高到60-66岁，我国也应该适度提高退休年龄了。有研究表明，中国目前的退休年龄如果各提高5岁的话，当前退休人口会减少1000万，在支付水平不变的前提下，养老金的支出可以减少1/3。

另外，国家还可以建立弹性退休制度。允许劳动者在退休年龄、退休方式和退休收入方面具有某种弹性、较为灵活的退休制度。在知识经济领域工作的人，退休年龄可以适当延长一些；从事体力劳动的人，退休年龄则可以适当提前。弹性退休制度好就好在既有统一的尺度，又为每位劳动者根据自己的具体情况选择合适的退休年龄留出了充足的空间，从而具有最大限度的伸缩性和激励性，这是符合世界退休制度的发展潮流的。

（五）建立不同养老保险体系，逐步扩大养老保险制度的覆盖率，以适应我国不同的人口群体。

首先要完善城市养老保险体系，然后发展农村养老保险体系，使城市养老保险体系和农村养老保险体系协调共同发展，这样我国的养老保险制度就会覆盖全国，7 / 8

所有人都得到保障，我国养老保险制度得到完善和顺利发展。

五、结论

总之，养老保险制度关系到国家的稳定，是建立和谐社会的有力保障。可以说它是关乎国运，惠及子孙的系统工程，我们应该慎重对待，要根据我国的国情不断改进、完善我国的养老保险制度，更好地促进国家的发展。

六、参考文献

【1】 樊明等.《退休行为与退休政策》[M] 社会科学文献出版社 2008 【2】 彭浩然等.《我国养老保险个人账户“空账”规模变化趋势分析》[J]统计研究2008（6）

【3】 杨琳 王亚男.《全国社保基金：国资划转曙光初现——专访全国社会保障基金理事会副理事长解学智》[J] 《瞭望》2005年 第43期

【4】 朱青.《养老金制度的经济分析与运作分析》[M] 中国人民大学出版社，2002.【5】 钟添生．《中国养老保险制度的现状及其思考》[J]． 网络财富．2008年第09期 【6】 熊小燕．《浅析养老保险基金缺口成因与解决对策》[J]． 财政监督．2006年第17期

七、致谢

当我在键盘上敲下“致谢”这两个字时，这篇论文已撰写完毕。从选题开始，查找收集资料，到编写提纲、撰写论文、提交初稿，再到指导老师批阅，这期间差不多有三个月的时间。这三个月对我来说如白驹过隙，转瞬即逝，是紧张的，也是充实的，这期间与指导老师的交流是舒心的，是愉快的。在此我要特别感谢我的论文指导老师张振改老师，从选题到定稿，一直离不开的他悉心指导和热情的帮助，可以说没有张老师的教诲我的这篇论文就无法成型。另外我还有在此感谢那些热心帮助过我的老师和同学，谢谢你的关心和爱护。同时要感谢公司同事在我撰写论文过程中对我的支持和鼓励，感谢家人对我始终如一的关怀。

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第五篇：新型农村社会养老保险制度存在的主要问题研究

新型农村社会养老保险制度存在的主要问题研究

摘要：

建国以来，我国农村养老保险制度经历了一个漫长的发展过程，随着社会和经济的进步，农村养老保险面临着不可避免的改革。于是，在2007年，农村养老保险迎来了新的篇章。2009年9月4日，“新农保”制度在全国范围内拉开试点大幕。与“旧农保”制度相比，“新农保”制度不论是在制度设计还是待遇水平上都具有无可比拟的优越性。但是，随着试点的深入，“新农保”制度在筹资机制、待遇发放、统筹层次以及基金保值增值等方面还是暴露出一些问题。

关键词:养老保险、农村养老保险制度、“新农保” Abstract Since the founding of China，the rural pension insurance system in our country has undergone a long process of development.With the progress of society and economy, it faced with the inevitable reform.Thus, in 2007, the rural pension insurance ushered in a new chapter.On September 4, 2009, the New Rural Pension Insurance system nationwide pilot starts.Compared with the Old Rural Pension Insurance system , not only in the excogitation of the system but also in the standards of treatment ,the new one has incomparable superiority.However, with the deepening of the experiment, the New Rural Pension Insurance system exposed some problems in financing mechanism, treatment issuance, the overall level and the increasing of the value of the fund and other aspects.Keywords: pension insurance、rural pension insurance system、New Rural Pension Insurance system

一、国内外研究综述

1、关于农村养老保险制度研究的国外文献

国外大多数国家实行的是城乡一体的社会保障制度,因而研究农村养老保险问题的文献相对较少。从现有的研究文献资料来看,国外对农村养老保险制度的研究主要是以下特点: 1）从福利公平角度着手

这方面的研究者比较普遍地认为农民同城市职工享有同样的福利待遇,主张将农民纳入国民社会保障制度；比如英国、丹麦、澳大利亚等国家将农民养老纳入非缴费性的国民养老保障制度中，而德国、法国、日本等国则专门为农民建立了养老保险制度。其制度要求农民缴纳养老保险费,另外公共财政在筹资上给予资助。

2）从制度建设时间角度着手

许多研究表明:有关农村居民的社会保障制度建设普遍滞后于城市职工；例如德国的城乡社会保障制度建立的时间差距为74年,美国为55年,加拿大为63年,日本为30年。

3）从建立制度的条件来看

研究认为社会保障制度的建立与国家的总体经济发展水平密切相关。从建立农村社会保 障制度的国家经济发展水平看,人均GDP大都在2000美元以上。除此之外, 农村社会保障制度与国情及社会政策也有关。欧洲的一些国家如丹麦,在经济发展水平较低的情况下,但是却成功地建立了农村居民社会保险制度。

4）从财政补贴的角度来看

农民与职工的社会保险不管是统在一个制度框架下安排,还是分别建立两种制度,其做法基本相同,政府都不同程度地给予财政补贴,但农民保障水平普遍比城市职工低。

5）从筹资模式角度入手

养老保险的筹资模式主要是现收现付制和基金制。例如德国采用现收现付模式,智利采用个人帐户基金积累制模式。经济学界大都借助于Samuelson引进的迭代模型来分析和论证。此后Aaron在迭代模型中引进生产和投资,得出养老金的增长取决于人口的增长率和劳动生产率的增长率。世界银行认为现收现付制具有代际转移支付的性质,随着老龄化的发展,社会保险费支付的负担会日益沉重,从而导致政府财政赤字膨胀,引发养老金支付危机。大部分学者认为个人储蓄账户与工资增长率和利率有更直接的关系,因此在现收现付模式下人口老龄化对社会保障制度所带来的冲击将缩小。

6）从覆盖面角度来研究

Holzmannetc提出五个阻碍扩大覆盖面(特别是扩大第二支柱即强制缴款积累支柱的覆盖面)的因素,分别是贫困、自雇、交易成本、制度设计、制度可信度。从现有研究文献资料看,主要基于产业结构变动、福利公平、财产权等理论出发。

2、关于农村养老保险制度研究的国内研究

目前,国内学者主要存在的看法有:第一种认为家庭养老作为中国的一种优秀传统,应该继续保持下去,使其共同发挥最大效用,起到保障农民年老时的基本生活。第二种观点是认为社会养老终究会取代家庭养老,这是社会发展的方向。还有一种观点是将家庭养老、土地保障与社会养老相结合才是解决农村养老问题的理性选择。从学者们的观点可以看出,农村养老保险制度的建立已经是一种社会发展趋势,并且在农村养老中发挥着积极的作用。

国内关于农村养老保险制度的研究主要是关于以下几方面： 1）关于农村养老保险模式

国内学者关于农村养老保险模式的研究,目前主要呈现两种观点:第一种观点认为针对我国的特殊国情：典型的城乡二元结构且各地经济发展水平差异较大的实际情况,农村养老保险应当根据不同的人群,分层次,分类别建立农村养老保险制度；第二种观点则认为中国农村的养老保险制度应当借鉴国外农业保险发展的经验,提出建立全国统一的多层次的养老保险体系,主要包括建立非缴费型的基础养老金制度(国民年金)+个人自愿缴费型基本养老金制度+个人储蓄型或者商业保险。

2）关于政府责任

目前国内学者对在农村养老保险制度建设中政府责任的研究基本上达成一致的观点,认为政府在农村养老保险中应该承担立法责任、财政责任以及监督责任。部分学者认为农村养老保险制度作为一种公共物品或者准公共物品,在市场经济条件下,市场无法充分有效提供,必须通过政府对国民收入的分配与再分配的方式提供；但对于政府有没有能力提供补贴,部分学者认为政府目前不可能为农村社会养老保障提供巨额的财政补贴；部分学者则从技术层 面,运用人口数理学,保险精算学等方法对未来农村人口以及财政补贴能力做出预测,对我国有限财政责任条件下的农村养老保险制度进行政策仿真与预测分析。

3）关于资金筹集问题

第一种观点则从城镇居民和乡村居民的具体差异的角度出发,提出实物换保障的创新模式,即:以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费,分别设计现实可行的社会养老保险制度方案,年轻农民实行产品换保障；老年农民和被征地农民实行土地换保障；进城农民工实行产品换保障+土地换保障的双轨制；乡镇企业职工实行股权换保障+产品换保障+土地换保障。还有一种观点认为在坚持个人、集体和政府三方共同出资的前提下,政府还应该根据农村农民的不同分类,承担不同的作用,利用公共财政通过多种方式进行补贴。

4）关于基金保值增值问题

国内部分学者认为,应该设置养老保险基金的投资专营机构,按照市场化原则运营养老保险基金,在养老保险增值率高于银行同期利率的地方,允许养老基金进行适当的投资组合,适当放宽投资领域；还有部分学者认为,提高基金统筹层次,才是保证基金保值增值的关键。

3、关于农村社会养老保险制度的实践研究农村社会养老保险(老农保)在我国已有近20年的实践探索,可是到目前为止,该制度尚未在全国推行和普遍实施,其中关键的制约因素是老农保制度设计存在缺陷及农保资金筹资来源不足。然而,在一个人口基数大、农村人口占多数、农业剩余劳动力规模大、人口年龄结构失衡、出生人口性别比严重偏高、抚养系数增大、城乡区域发展差异显著增大的老年型国家里,构建农村社会养老保险制度,不仅意义重大,而且十分迫切。

我国政府在上世纪80年代探索性地建立了农村社会养老保险制度(老农保)。到目前为止,老农保制度在我国已有20多年的实践历史。部分学者研究认为,老农保制度至今没有在全国范围推行和普遍实施,究其原因最关键的是制度设计存在缺陷以及农保资金筹集不足；另外一些学者研究认为,现行农村社会养老保险制度中,国家只给政策不替个人分担缴费,多数集体经济功能丧失,无力替农民分担缴费,老农保制度演变成鼓励农民个人储蓄,缺乏吸引力；还有部分学者从养老保险基金角度研究分析认为,农村养老保险基金的管理和保值增值问题面临巨大的挑战,基金的安全性难以保障,提取管理费过多,基金投资渠道单一,导致老农保制度保障水平极低。

二、我国现行农村养老保险制度（新农保）下的现状

近年来,党和政府对继续开展农村社会养老保险制度也给予了高度重视,并曾在多次重要的会议和文件中强调要探索建立农村居民的社会养老保险制度。但是目前由于新农保的实施还在逐步进行中，制度还不够成熟，因此仍存在一些问题：

1、农村地区的养老保险的财政投入过低，覆盖面低

城乡经济发展结构的不平衡，城镇经济在工业产业结构的带动下高速发展，而农村的经济发展相对较弱，农村资金的匮乏，则对农村养老保险的财政投入就少。

农村养老保险缴纳的方式主要是以农民自己缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。但是由于集体和国家的责任不受法律的约束，这样农村养老保险金只能由个人全部缴纳，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或个人自我储 蓄积累保障。造成农村养老保险投保人数少，覆盖面小，总体缴费水平偏低，养老待遇计发办法不合理，每人平均月养老金只有十几元，甚至几元，这样的待遇水平远远不能使养老人员安度晚年。由此可见，现行农村社会养老保险制度的保障水平低，社会互济性差，缺乏社会保障应有的社会性和福利性。

2、农村养老保险制度不稳定，缺乏法制规范

农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力，因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，缺乏稳定性。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保，这也是缺乏法律保障的结果。

经历了改革后的新型农村养老保险，虽然在很大的程度上严厉规范了农村养老保险的执行和实施，并制定了有效的程序，但是农村社会养老保险工作仍然主要是根据政府部门的政策性规定来展开，缺乏法律支撑，这样可能会出现各个地方、各个部门认识不一致的情况，地方政府又往往无章可循，因此各地农村社会养老保险工作的政府补贴标准、基金投资管理等缺乏同意的规范和操作规程，农保工作的管理具有随意性和盲目性，有时甚至表现为长官意志，这样容易造成各地农保模式不一致，发展不平衡的状况。

没有法律的强制性规范，农村居民不能够正确的认识到养老保险的法律效益，原本按月缴纳的养老保险金，部分农村居民可能会欠款，偶尔不交，有时甚至是恶意的拖欠，这种缺乏法律约束力的行为不仅损害了农村居民自身的利益，也损害了国家的利益。而对于相关的政府部门来说，没有法律的支撑，许多的养老保险行为只是根据当地政府的政策性来实施，这样很容易造成各个地区间养老保险政策不一致，各个地区间的政府津贴，政府补助不一致，造成各个不同地区间的农村养老保险工作发展不平衡的现状，引起农村居民的不满。

3、个人缴费额度的主观性和随意性

根据《指导意见》，“新农保”个人缴费分为100元~500元五个档次，一方面，这几个缴费档次的确定缺乏具体的经济基础，带有很强的主观性，尽管农村居民不同于城镇职工，可以方便的根据工资收入确定养老保险的缴费率，但“新农保”个人缴费额度的确定也应当以农村居民的收入作为缴费基数，确定适度的缴费率，这样既考虑到了地区间经济发展的不平衡，也保证了个人缴费额度随经济发展的自然增长率；另一方面，将个人缴费设置为高低不等的5个档次，看似考虑了不同收入水平农村居民的承受能力，增加了个人缴费选择的弹性，实际上由于个人缴费额度的最终选择权掌握在参保人手中，大部分参保人可能只会选择最低的缴费档次，使多档次的弹性个人缴费额度蜕变成单一缴费额度。这又使得新农保的的实施遇到了不小的挑战。

4、基础养老金保障水平较低，公平性不高

从旧农保每月3元的养老金到新农保每月仅基础养老金就55元，这不可以不说是农村社会养老保险制度里程碑式的飞跃。但是，与城镇基本养老保险基础养老金20%的替代率相 比，“新农保”基础养老金的替代率明显偏低，仅为12.8%。考虑到农村居民人均纯收入的地区差异，经济水平较高地区的基础养老金替代率还要低。另一方面，基础养老金发放过程中的“捆绑政策”降低了新农保的公平性。《指导意见》规定，实施新农保时已年满60岁的老年人不缴费就可以领取基础养老金，但其符合条件的子女必须参加新农保，这个条件看似可以提高农村居民的参保意识，实际上却剥夺了许多老年人享受公共财政阳光的权利，降低了新农保政策的公平性，对于那些由于家庭经济状况较差子女没有能力参保的老年人来说，新农保的“捆绑政策”所带来的逆向选择，无疑是加剧了他们同家庭经济状况较好老年人之间的差距。

5、国家的财政补贴不到位，而集体的补助又缺乏落实

在改革试点开展以前，我国农村的养老保险的资金来源主要是“以自己的缴费为主，集体给予相应的补助”，因为农村居民人口基数巨大，而政府的财政收入能给与居民相应的补助也只能是杯水车薪，岂能起到的作用也是微乎其微的，则农村地区养老保险主要的费用仍由农村居民自己承担。农民主要以种植农作物为主要收入，收入极不稳定，并且大部分小家庭种植的农民收入较低，以自己交费的养老保险则意味着用自己的钱养自己，而集体给予的补助微不足道，所以农民的参保积极性很低，推广起来就很困难，很多农民宁愿把钱存入银行，也不愿参加养老保险，则农村地区的参保率非常低。

2008年出台了新型养老保险之后，新型农村养老保险最大的创新点就是弥补了老农村养老保险财政无补贴状况，体现了农村社会养老保险的社会性。及现在的农村居民养老保险的缴费模式是由“个人、集体和政府”三方共同筹资，政府给予补贴，这种看得见、摸得着的实惠极大的提高了农民参加新型养老的积极性，以前是政府要求农民参保，而现在变为农民自己主动要参加保险。

但是新型农村养老保险的实施已经有近两年的时间了，直到目前为止，只有开展新型农村养老保险工作的市、县财政给予了参保农民补贴，而政府的财政补贴并没有到位，这同时也间接说明了制度的制定仍需进一步的完善，政府应该积极支持，并切实做出行动，老加强农民对新型农村养老保险的信心，提高农民参保的积极性。而对于大多数的集体而言，在农村新型养老保险的基本方案只是要求集体根据自身的条件随参保农民给予适当补助，而并无强制性的规定。在这种情况下，大多数的集体无力或者不愿意对参保的农民给予补助，除非是集体企业特别发达的地区，因此目前绝大部分地区参保农民的集体补助是无法落实的。

6、农保基金的安全性差，保值增值能力差

自开始农村养老保险制度以来，农村社会养老保险基金的投资始终是按照国家规定存入国有银行或者用于认购国家发行的高利率债券。虽然进行了新型的农保试点，但是农村社会养老保险基金仍然是通过这种单一的渠道投资，虽然这种投资方式比较稳妥，相对能够避免因投资失误而造成的基金损失，但是在低风险的同时基金保值增值的空间也不大，并且在农村养老保险基金大部分都由农民自己缴纳的现实情况下，基金无法保值增值将直接影响到农民对农保制度的信任。在某些偏远的市级地区，因为缺乏专业的人才，造成农保基金的管理工作混乱，同时财务工作内控制度不完善等等原因，使得基金的安全性和稳定性无法保证。并且农保基金的运营主体主要是各个县级农保经办机构，在对农保基金的管理过程中，政府既是政策的制定者又是基金运营的经营者，因此受地方政府行政的干预较多，可能有时还会 出现挤占基金的现象。

三、优化新型农村社会养老保险制度的对策建议

1、加强地方财政投入，提高基础养老金的待遇标准

尽管《指导意见》规定，有条件的地区可以根据实际情况提高基础养老金的水平，但对于提高到什么水平并没有具体的规定，新农保最低基础养老金替代率较低的省份，在中央财政补贴的基础上，加强地方财政的投入，提高新农保基础养老金的替代率，并不会对地方财政形成大的压力，在地方财政新农保基础养老金补贴水平最高的浙江省，其财政用于补贴“新农保”基础养老金的支出也仅占财政总支出的很少一部分。因此，在保持中央财政补贴的基础养老金替代率不变的基础上，增加地方财政的投入，提高新农保基础养老金的替代率，不但不会对地方财政形成压力，还能提高新农保基础养老金的保障水平，有助于城乡养老保险制度的接轨。

2、尽快实现新农保基础养老金对全国适龄人群的全覆盖

根据《指导意见》规定，新农保目前仅在全国10%的县（市）试点，到2020年才能实现对农村适龄人群的全覆盖，这就在试点地区和未试点地区人为地制造了新的不公平。假设2009年“新农保”基础养老金实现对农村适龄人群的全覆盖，且基础养老金的替代率为20%，则中央财政在现行补贴标准下用于补贴新农保的支出仅占中央财政总支出的3.5%，各省（市）地方财政用于补贴新农保基础养老金的支出占地方财政总支出的大部分都很低，各级财政新农保基础养老金补助水平都在财政的承受范围支持内，目前，各级财政都已经具备了对农村适龄人群实行全覆盖的能力。因此，政府应尽快结束新农保制度的试点工作，将其推向全国，使全体农村适龄人群公平地享受公共财政的阳光。

3、适当延长参保人的最低缴费年限

对于最低缴费年限，新农保采取了同城镇基本养老保险相同的做法，即不少于15年，但与城镇从业人员相比，农村从业人员受教育年限较短，进入劳动领域的时间较早，对于以个人账户为主体的“新农保”来说，参保人越早参保，个人账户积累的资金就越多，年老后领取的养老金就越多，保障水平就越高。因此，为了提高新农保个人账户的保障作用，可以延长最低缴费年限，将男性参保人的最低缴费年限设为30年，女性设为25年。

4、提高个人账户基金的投资收益率 与其它参数相比，投资收益率对新农保个人账户养老金实际收入替代率的影响无疑是最大的，投资收益率每变动1个百分点，实际收入替代率的变动超过2个百分点。因此，投资收益率的提高可以显著的降低参保人的缴费率和财政补贴水平，减轻参保人的缴费负担和各级财政的补助支出。然而，根据《指导意见》规定，“新农保”个人账户基金依据中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息，尽管近几年人民币一年期存款利率计息有所上升，但基本维持在3%左右，这样的收益率不要说是增值，就是保值也很困难。因此，提高个人账户基金的投资收益率是今后政府新农保工作的重中之重。

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