农机安全监理行政执法中存在的问题与对策

第一篇：农机安全监理行政执法中存在的问题与对策

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农机安全监理行政执法中存在的问题与对策 作者：张庆

来源：《新农村》2012年第07期

安徽凤台县农机、公安加强了联合执法力度，在农机监理工作上取得了一定的成果。下面，根据本人的工作实际，简单介绍下现在农机监理部门上路执法过程中存在的问题及措施进行浅析。

一、当前农机安全监理行政执法中存在的主要问题

1.现在农业部出台的部令、规范和标准，主要是针对上道路拖拖拉机及驾驶员和联合收割机的牌证管理，但是这样就使得要同原来实施委托管理时分为上路机和纯农机的两套管理模式接轨，就得将这个框架建设的更加完善。虽然这中间有很多不足和问题，例如，省与省之间管理的职责权限存在差别，现在还缺少全国统一的《农机监理条例》，这些对于整个农机安全监理行政执法来说都是一个挑战。

2.由于《中华人民共和国道路交通安全法》将农机监理定位于公安车管所的角色并且省“农机条例”虽然授权农机监理机构有“对作业的农业机械进行安全检查，纠正违章”、“处理农机事故”的权利，但有很大的局限性，且各省之间也不相统一。这就使得依法行政缺乏过硬的法律法规。另一方面，农机安全管理同机动车安全管理在处理工作时，没有明确相同的管理手段使得工作很难达到标准。例如对农机驾驶员的违章作业、黑机非驾、事故隐患不断增加等状况，由于国家至今没有法律法规明确农机监理部门的安全检查权、违章处罚权，农机安全管理工作显得苍白无力。这就造成了 “责大、权小、手段弱”的局面。这也从侧面说明，安全隐患依然严重存在。因此制定全国《农机安全监督管理条例》是当前的重中之重。江苏省在此方面就先行一步，开始了《江苏省农业机械安全监督条例》的立法程序，想要通过立法，明确农机安全监督管理的目的、原则、农机监理机构的执法主体地位和职责、事业经费来源，解决农机监理机构的检查权、违章处罚权等问题，为各级农机监理机构开展农机监理工作提供可靠的法规依据。

3.农机监理机在构依

法行政时应具备一定的装备手段。检测装备；查取证专用装备，如数码相机、微型录音机等；执法检查、事故救援、事故调处标志；执法标志服装;夜间检查设施、装备。这些都是依法行政的必备装备手段。但在当时情况下，依法行政的必备装备手段还严重不足。这就需要政府救助补贴并且争取安全稳定的发展好农机安全生产管理投入的资金。

二、规范农机监理执法行为的对策和措施

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1.当前，要想规范农机监理执法行为，首先要加大宣传力度，营造良好氛围 农机管理部门要将“创建平安农机、促进新农村建设”和节庆假日、乡镇赶集日、学生放假日、全国法制宣传日等宣传时机结合起来。另一方面充分发挥新闻媒体的导向和社会舆论作用，大力开展交通安全法制宣传教育，争取广大人民群众的理解和支持，从而营造一种良好的执法氛围。2.2加大有惯交通安全的法律法规的宣传活动，让广大群众自觉遵守交通法规。并且要有针对性的实行，例如一些偏远的农村地区以及相对比较集中的街头、社区、公园等场所开展交通法制宣传，以增强广大人民群众的交通法制意识。在当今这个报纸、电视、互联网等新闻媒体维信息产波载体的时代要积极合理的运用他们的导向和社会舆论监督作用，对阻碍、抗拒农机监理部门上路执法活动的不法行为要予以曝光，引导全社会都来支持、理解、配合农机监理部门的上路执法工作，共同维护良好的道路交通安全秩序。使得农机监理执法行为得到规范化的管理。

2.法律法规是政府机构执法的准则，因此为了加快农机安全监理法制建设进程，改善监督机制，提高执法行为力度，农业部应尽快制订一部由全国人大或国务院颁布的关于农机监理工作的法律法规。法律法规都有其严密性，因此在法规起草过程中就应注意各部门之间的交叉关系，分清部门职责。当然除了国家出台农机法规外，关于农机监理机构依法行政还需制定农机安全监理行政处罚规定、农机安全检查规定、农用动力机械及配套农机具安全监督管理规定、农机安全监理标志使用规定、农机安全监理专用车配备及管理规定、农业机械上牌目录、农机驾驶员（操作手）考试题库等一系列的配套法规、规章、规范性文件等条例法规也要一一建设，来作为今后农机安全监理的执法依据，从而加快农机监理执法规范化，标准化进程。同时，监督体制的不完善也是阻碍农机安全监理进程的一个重要因素，因此为 要进一步加强监督，各部门要共同建立一个具有多种监督手段和方式，全方位，多层次的集合制度，以此来强化执法监督力度。而此监督制度要注重内部监督与外部监督的相互协调，使其紧密结合起来，从而使监督体系更加高效、科学。为充分发挥执法监督的整体效能，使得监督部门沟通交流更加方便和集中我们可以建立各类“监督联系会制度”、“联合办公制度”、“案件移送制度”等整合机构。来使得监督机制更加全面，更加规范化、制度化、法制化和程序化，从而提高农机安全监理工作的发展。

4.在当今时代，任何执法活动都要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。因此强化法律意识，提高服务观念成为了农机监理机构的发展重点。以此来提高农机监理威望，消除义务本位、管理本位的思想，确立执政为民的法律观念。另一方面也要加强农机监理队伍的法律知识培训，只有首先提高执法人员的法律意识，才能使他们严格执法，不违法乱纪，全心全意的为人民服务。为使让广大农机手从执法服务中得到好处，执法管理机构实行了执法管理与服务有机结合的理念，主张推行政务公开、承诺服务、首问负责制和“一站式”办公，这些方法大大加大了执法人员的工作效率，使得广大群众跟家遵纪守法。

参考文献

[1]王晓艳,高云凤.浅谈新形势下农机安全监理工作[J].农机使用与维修.2007(03).

第二篇：浅谈行政执法中存在的问题与对策

浅谈行政执法中存在的问题与对策

榆次区安监局 王堉宾

目前，中国特色社会主义法律体系已经初步形成，在社会生活的各个领域都已基本实现了有法可依，但与此不相适应是法律的实施，行政执法状况仍不甚理想，有些问题还比较突出，都值得我们思考。

一、行政执法的含义及行政执法行为生效要件

行政执法是行政机关对外行使的管理活动，是全面推进依法行政、建设法制社会的重要环节，其含义是指在政府公共行政管理过程中，由法定的行政机关和法律、法规委托授权具有管理公共事务职能的组织，依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会目的的行政行为。行政执法行为生效必须具备以下几个要件：

1、行政执法主体必须合法。

2、适用法律、法规和规章要准确。

3、要符合法定的程序。

4、要符合法定的形式。

二、行政执法中存在的问题

1、依法行政观念比较淡薄。在行政管理人员中，领导“意识”，上级“意识”过强，法律“意识”淡薄。“人情大于法”、“人治”等不正确的思想观念深根蒂固，有的地方把依法行政同经济建设对立起来，制定的一些文件明显违法，比如在招商引资方面，为了吸引投资什么样的承诺都敢作出，什么样的要求都尽力满足，不顾合法与否，不考虑今后能否兑现。还有些地方给重点企业挂保护牌，规定未经当地党委、政府同意任何部门和单位都不得进行检查，而不管该类检查是否合法。

2、行政执法主体混乱。行政执法主体，应当是依法享有行政执法权的行政机关或事业组织。没有合法依据而行使行政执法的现象比较突出，有的行政机关内设机构以自己的名义行使行政执法权，而未经法律、法规授权行政机关擅自将行政执法权委托给下属的事业单位行使。导致行政执法队伍过多，部门职责不清，职责交叉致使行政机关有利就争、有责就推。

3、消极执法。依照法律法规规定的职责，一部分执法人员应作为而不作为，或者是有作为但没有完全作为，没有合理作为；对一些执法难度大、取证不易，执行也不容易到位的违法案件，往往不愿办理，对容易引起争议的执法工作，缩手缩脚、推诿扯皮。

4、轻程序重实体的现象较为突出。主要表现在行政处罚过程中，认为只要结果是正确的就可以了，而不管执法程序的合法性，对于行政处罚前应当告当事人处罚的事实理由和依据，并享受陈述、申辩、听证的权力，往往不告知就直接进行处罚，剥夺了行政管理相对人应有的权利。

5、行政执法人员依法行政水平有待提高。行政执法是一项综合性的工作，要高质量地完成执法任务，不仅要求执法人员有较高的法律素质和政治素质。但现实执法队伍中，一些执法人员对法律、政策理解，掌握不深不透，运用法律规定处理实际问题的能力不强，在具体的执法活动中态度粗暴，方法简单。

6、行政管理相对人法律意识淡薄。主要表现为有的行政管理相对人遇到合法权益受到侵害时，存在有冤不伸，有气自忍、自认倒霉，不能勇敢地拿起法律武器保护自己，而错误地认为“民斗不过官”。甚至有些企业主不理解行政机关开展的行政执法活动，漠视国家法律、法规，拒绝交缴或少缴国家有关规费，认为自己是纳税人只交税不应该缴交什么费用，动不动就去找领导解决，这在很大程度上，阻碍了行政执法活动的开展，又使行政执法人员陷入两难的境地，从而加大了政府的工作压力。

三、解决行政执法中有关问题的主要对策

行政执法当中存在的有关问题，必须采取有效措施予以解决。本人认为，要在以下几个方面拿出主要对策来，确保依法行政成为行政执法机关的中心理念，并在执法当中严格依法办事，不断提高执法水平。

1、理顺行政执法体制，规范行政执法行为。

一是严格按照法定程序行使执法权力。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政讼诉的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。只有严格按照法定程序，才能正确行使行政执法权力，才能切实有效地解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的各种突出问题。

二是健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立和健全有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。做到统一法律文书和案卷制作装订。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档，并加强对执法单位的执法案卷进行评比检查，在检查中发现问题应及时纠正，以此切实推动行政执法工作的规范化运作。

三是健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得擅自行使行政执法权，将审查确认具有行政执法权的机关向社会公告，接受社会监督。

2、加强行政执法监督，提高依法行政水平。不受监督和制约的行政行为，容易产生违法行政现象，极大损害政府形象和执法者的威信。

一是加强对规范性文件备案审查的监督。规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规范性文件，上级法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。二是加强行政复议监督。对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理，积极开拓行政复议案源，公正作出行政复议决定，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，充分发挥行政救济作用，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

3、加强行政执法人员的法律培训，提高队伍素质。

行政执法队伍处于行政管理第一线，执法水平的高低，直接决定行政执法效果，影响政府的形象。

一是建立行政执法人员法律培训制度。认真抓好对行政执法人员上岗前的法律培训工作，教育行政执法人员牢固树立执法为民，依法办事，公开、公正、公平的执法观念。坚决做到对未培训或经培训但考试不合格的人员，不得发放行政执法证件，而且要调离执法岗位。

二是积极营造全社会遵法守法、依法维权的良好环境。通过行之有效的办法，加强普法和法制宣传，全面深入地普及法律常识，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人及其他组织依法维护自身合法权益，逐步改善执法环境，从而推动行政执法活动的有序进行。

第三篇：行政执法中存在的问题及对策

行政执法中存在的问题及对策

——江安街道行政执法过程中的反思

新中国成立61年以来，行政机关在维护政府工作职能的正常运转上发挥了重要的作用，近年来随着我国法制建设进程不断加快，对行政执法单位提出了新的、更高的要求，同时，随着社会的发展，国家教育力度的加强，人民的文化知识水平不断提升，普通老百姓利用法律武器维护自身利益的意识逐渐增强，街道、社区、邻里之间的问题与冲突都通过法律程序来解决，这就使基层行政执法单位在日常执法工作中面临新的挑战。虽然在加强行政执法管理、规范行政执法行为方面取得了一定成效，但依然存在不少问题。

一、行政执法工作问题形成原因：

1、在街道行政执法的过程中，行政相对人法律意识淡薄，会造成执法难度居高不下。我国在发展社会主义经济的同时，为了增强广大人民群众对社会文化的需求，不断加强和推进教育事业的发展和社会文化建设。加上近些年国家法律知识的不断宣传和对法律知识的普及，广大人民群众遵纪守法意识不断增强。但是由于我们街道地处城乡结合处，人口文化水平普遍偏低，从现在的执法过程中我们还是不难发现，行政机关在执法过程中还是遇到相当大的阻力，行政相对人暴力抗法的事件时有发生，一方面是由于执法人员在执法过程中工作方法不得当，存在野蛮执法，从而进一步激化矛盾，影响执法工作的进行；另一方面这也说明个别行政相对人法律意识还不够强，不知道运用法律手段维护自身合法权益，而简单采取暴力手段阻碍执法人员的执法。这些事件的发生严重影响到行政机关公信力和执行力，阻碍了行政执法工作的顺利开展，增加了执法工作难度。

2、办案人员自身学习不够，对依法行政认识不足。一方面，不理解案件核审、评查工作，总认为自己监管任务重，办案不容易；另一方面，不严格要求自己，绝大多数人学习热情缺失，甚至有人认为“学得越多，懂得越多，做事越多，犯错越多”，干脆就少学或不学，工作也就少做或不做。因此对法律规章的掌握也就不过细、一知半解，导致在办案过程中无所适从，再不就是凭主观好恶、凭想象办案，造成违法违规办案。

3、监督制约机制不完善，行政执法责任追究制度落实不到位。这也是行政执法工作中存在众多问题的重要原因。当前行政执法工作中存在的主要问题是对执法工作监督力度还亟待加强，各个行政执法单位在执法工作中不断强调加强执法工作力度、加大对违法行为的打击力度。执法监督工作的缺失造成的直接后果就是粗暴执法、野蛮执法；同时、执法监督工作的缺失又造成执法随意性增大，执法人员以言代法、以权压法、知法犯法、徇私枉法等违法违纪事件的发生。

二、行政执法问题应对之策探讨

（一）提高执法主体素质是行政执法机关提高执法水平的前提和基础

1、完善准入制度和执法人员辞退办法。要进一步规范和完善统一考录制度，从源头上切实保证行政执法机关执法人员的素质，把严进口关；要制定或严格执行执法岗位调整办法和切实可行的辞退办法，对不适宜从事执法工作的人员要及时调整，对发生重大执法过错的要按规定予以辞退，畅通“出口”。

2、建立教育培训制度，强化执法人员培训教育。行政执法人员违规执法有多种原因，但根本上还是素质和能力问题。解决好这个问题的主要做法，就是组织执法人员进行学习和培训。可以根据不同的职责要求，分层次、有重点地研究和制定专门培训、定期培训制度，在培训形式上，采取集中与分散、缺什么、补什么的方法，全面提高执法人员的素质。针对执法人员难以做到熟悉和准确把握的不同类型案件，进行剖析研究，以增强执法人员的理解能力和操作能力，提高执法素质。

3、建立完善考核制度，搞好执法业绩分析。采取定期考核和不定期抽查相结合的方式，强化对执法人员执法能力的考核，将之列为执法人员上岗任职的重要条件；对执法人员日常执法业绩进行科学地认定，综合评估，纳入执法人员评优定级的范畴，通过考核评估进一步提高执法人员的综合执法能力。

（二）端正执法思想、转变执法观念，不断强化服务意识，提高服务质量，在执法中服务、在服务中执法

在端正执法思想上，我们要强化“四个意识”。一是民本意识。对人民群众的感情问题影响着执法者的立场，也是做好一切工作的基础。我们要树立“人力有限，民力无穷”的观念，摆正自己位臵，纯洁执法目的，发动群众，依靠群众，时时想着群众，心中装着群众，把人民满意作为一切工作的出发点和落脚点，坚持“人民公仆为人民”，不断赢得群众的拥护和支持。二是法治意识。懂法是守法、执法的前提和基础。作为维护公平与正义的执法机关和执法者，自己首先必须要懂法、守法。在执法过程中形成服从法律、遵守法律、信仰法律的观念，把自己的一切行动自觉纳入法律规范之下，通过严格公正文明的执法活动，使公平与正义得以实现，真正达到执法为民的根本目的。三是服务意识。当前，全党全国的工作大局就是加快发展，全面建设小康社会，行政执法机关必须把握好这个大局，融入这个大局，服从服务于这个大局，做发展先进生产力的促进者，做发展先进文化的守护神，做广大人民群众根本利益的捍卫者，把促进社会和谐进步变成自己的自觉行动。

（三）开展法制教育,不断增强全体公民的法制意识 许多专家认为,我国目前的法制教育还没有摆脱普法水平。应该看到,现阶段,还有许多人对依法治国、依法行政的理解还停留在表象层面,对依法治国、依法行政的真正内涵理解还有待深入,对法律的本质依赖感还不够强,法律的真正权威还没得到国人的一致认可,为此全社会还必须在法制教育上下大功夫。只有当所有的公民都养成学法、守法、懂法并监督法律的实效的良好风气;公务员真正树立服务意识,不唯权,只唯法,时时刻刻依法行政,依法治国、依法行政才会获得巨大的生命力。

（四）加强和完善法律体系建设,为依法行政创造良好的外部法律环境

完善的法律制度是依法行政的前提和基础,行政执法的各个基本环节或程序都应当有法律、法规或规章的相应规定。当前完善我国法律体系建设应该注意以下几点，一要加强立法的民主化建设,逐步完善专家论证制度；二要不仅要重视实体法的制定,而且更应该重视行政程序法的制定；三要加强对立法的监督。

（五）加强规范性文件管理工作力度，增强部门之间的协调沟通，减少执法单位之间的矛盾和冲突

各部门在制定各自规范性文件时，要认真执行国务院《规范性文件制定管理办法》相关规定，所制定的规范性文件要严格依据相关法律、法规地规定，不能超于自身职权制定规范性文件。对文件中存在可能涉及其他职能部门政策的内容，要认真征求对方单位的意见和建议，依据相关法律法规的规定制定。同时各执法部门之间还应进一步加强协调和沟通，增强信息交换意识，实现资源共享，减少没有必要的浪费，降低执法成本，提高工作效率。

总之，街道作为基层的一级执法部门，应该在依法执政的过程中不断总结，在执法实践中，敢于创新、勤于思考。要善于发现工作中的问题，对执法中遇到的难题，要想方设法予以解决，在实践中思考，在思考中实践。

第四篇：关于农机安全监理与执法问题

关于农机安全监理与执法问题

黑龙江尚志市农机局李建波

黑龙江省尚志市位于长白山脉张广才岭南麓，是典型的山区半山区地貌，301国道横跨尚志东西，长度达138公里，南北最长也达110公里；全市总面积9100平方公里，相当于国土总面积的千分之一，但耕地面积较少，现有耕地235.9万亩，可机耕面积38.6万亩，俗称八山半水分半田。全市现有人口63万，有17个乡镇，162个行政村，691个自然屯，农业人口33。6万人。

尚志市现有农业机械总动力56。67万千瓦，其中拖拉机保有量为19548台，其中大中型拖拉机4149台，小型轮式拖拉机103台，手扶拖拉机 15296台，有机动插秧机1869台，联合收获机506台，其它各种农业机械 49326台（套），尚志市现有农机驾驶操作人员15120人。

尚志市农机监理站现有农机监理员36人，分在全市五个较大的乡镇，是全额拨款的事业单位。现有六台松花江微型监理工作车，负责全市农业机械入户安全检验，进村安全知识宣传，进屯纠正违章工作。

一、农机监理执法依据

各地农机监理部门执法依据一是《中华人民共和国道路交通法》第一百二十一条。二是《中华人民共和国国务院令》第563号，《农业机械安全监督管理条例》。三是农业部部长

42号令和72号令。四是各种地方法规，如《黑龙江省农业机械管理条例》、《哈尔滨市农业机械化促进条例》。

这些法律、法规、条例都规定了农业机械生产、销售和维修，使用操作；事故处理，服务与监督；法律责任等等都做出了明确规定，可以说执法依据充实充分，不容置疑。

二、农机安全监理在执法中出现的问题

一是农机监理执法范围固定致使农机监理不能顺畅开展农机安全检查，因此造成农机挂牌率、持证率、检验率不高。《道路交通安全法》只规定农机监理发放拖拉机牌照、拖拉机驾驶员行驶证照和拖拉机定期检验，而没有规定农机监理上道检验，取缔违驾、违章。国务院563号令只明确农机安全监理只能在农业机械作业或转移等过程中发生事故可以处理，而没有对农业机械平时安全监督作出明确的规定，因而农机安全监理就不能对上道行驶的拖拉机进行检查，也就是说上道行驶的拖拉机有无牌照，是否检验，驾驶员有无证照农机监理都无权监管。而国务院563号令第四十五条，对不依法对拖拉机、联合收割机实施安全检验、登记，或者要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。（的确按行政许可能法，拖拉机车主不申请我们不能受理。我们农机监理不违法）如果我们农机监理没有有效的管理法规，我们怎能保证拖拉机挂牌率和驾驶中的持证率，怎能保证农机安全事故不发生或少发生，怎能保证农村

道路交通安全，怎能保证农民的安康和和谐。

二是农机监理执法装备落后。由于农机监理不能收费，都是地方财政给拨经费，而由于地方经费紧张，因此无力给农机监理支付工作经费，因而造成装备落后。

三是部分部门对农机监理执法重视不高。有时还认为农机监理对拖拉机实行管理体制是对农业生产的一种约束，防碍了农业生产，农机监理应当在农业生产季节停止工作。

三、对农机监理执法的几点建议

一要理顺关系，首要理顺执法关系。要么农机有上路执法权力，要么就没有，要么有这支管理队伍，要么没有这支队伍，把这部分工作交给交警，我认为应当争取执法的法律规定，或者自上而下形成一条与公安合属管理上道拖拉机的模式，形成全国基本一致的管理方式，彻底扭转农村道路的安全隐患多的现状。

二是提高社会各部门对农机监理执法的认识。农机监理也是农村、农业、农民宣传安全生产的重要组成部门，不是可有可无的，近几年农村道路上的交通事故不能不引起我们各级领导部门重视，不能看工作时看不见农机管理，查纠总是时想起农机部门没有管理。

三是加大对农机监理的设备装备，俗话说巧媳妇难做无米之炊，没有较好的设备怎能给农机户提供优质的服务，怎能有上好的工作表现，农村是中国最大的版图，农业是国家

根本，农民是国民的重要组成部分，我们都要从心理实际的去重视农民、农业、农村，而不是形式。

第五篇：安全生产行政执法中存在的问题及对策范文

姓名：宋潇潇 申请学位级别：硕士 专业：法律硕士 指导教师：孙利 2010-10 摘 要

本文简单介绍了安全生产行政执法的内容、依据和程序，在大量查阅安全生

产行政执法资料和一线安全生产行政执法人员工作总结、论文的基础上，总结了

安全生产行政执法中存在的立法滞后、执法主体定位不准职责不清、执法力量不

足素质不高和执法环境不佳等四方面的问题，并提出了加强立法完善法律体系、充实执法力量提高人员素质、加大法制宣传力度优化执法环境和正确理解职责准

确定位等四方面有针对性的对策和建议。关键词：安全生产，行政执法，行政处罚 Abstract This article explains the contents of administrative law enforcement safety，basis and procedures，access to safe production in a large number of administrative law enforcement safety information and first-line summary of the work of administrative law enforcement officers，based on the thesis，summarizes safety legislation exists in administrative law enforcement lag Subject of allowed law enforcement is unclear，the quality of law enforcement power is not high enough and the four aspects of poor law enforcement issues，and proposed legislation improving the legal system to strengthen and enrich the quality of law enforcement officers the power to improve and increase publicity efforts to optimize the rule of law enforcement environment and correctly understand the responsibilities of the four aspects of accurate location of targeted measures and suggestions.Keywords ：Work Safety，Administrative Law Enforcement，Administrative penalty 学位论文原创性声明

本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。特此声明 学位论文作者签名： 年 月 日 学位论文版权使用授权书

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2002 年，我国生产安全事故起数和死亡人数达到顶峰，分别是107 万起和

13.97 万人，之后逐年下降，到2009 年，事故起数和死亡人数分别下降到37.9 万

起和8.3 万人，全国安全生产形势持续稳定好转，取得了举世瞩目的成就。2009 年，全国安全生产执法行动查处各类非法违法行为共计849 万余起，依法关闭取 缔各类非法建设、生产、经营、运输等单位和项目2.26 万余个。因非法违法行为

所造成的重特大事故比例由以往的80%以上降至目前的50%左右。① 因此，打击

非法违法生产，治理违规操作，成为扭转当前依然严峻的安全生产形势，保护人

民群众生命财产安全、维护安全生产秩序的首要任务。

为此，近年来国家安全生产监督管理总局开展了声势浩大的“执法行动”（三

项行动之一）和“打非治违行动”，意在以加强行政执法打击非法违法行为，规 范安全生产秩序。

随着依法行政理念逐步深入人心，由执法不当、违法执法引起的行政诉讼社

会影响越来越大，依法行政执法的呼声和要求越来越高、越来越强烈，安全生产

行政执法也不例外。总结归纳安全生产行政执法中存在的典型问题，提出有针对

性的解决对策，是提高安全生产行政执法水平的必由之路。1 参见2002 年—2009 年全国生产安全事故统计分析报告，国家安全生产监督管理总局统计司。2 第2 章 安全生产行政执法概述 2.1 安全生产行政执法的概念

关于安全生产行政执法的概念主要有三种观点：

第一种观点认为，安全生产行政执法是指安全生产行政执法主体直接执行、适用法律及从属于法律的法规、规章处理涉及安全生产特定行政相对人的特定事

项的具体行政行为，是搞好安全监管监察工作的基本手段，是安全监管监察部门

及负有安全管理职责的行业主管部门依法从事的日常行政行为，是实现安全生产 的重要保障。②

第二种观点认为，安全生产行政执法是指安全生产监督管理机构及其安全生

产行政执法人员，依照法定职责、权限和程序，执行适用法律、法规、规章，对

安全生产行政相对人履行权利和义务的情况进行检查，并直接影响其权利和义务 的具体行政行为。③

还有的一线执法人员认为，安全生产行政执法是安全生产监督管理部门依照

法定程序，将安全生产法律、法规适用于特定对象的具体行政行为，是消除安全

隐患、预防和减少事故发生，保障国家和人民生命财产安全的有效途径。

上述三种观点存在的问题在于：一是执法依据不够全面，没有将安全生产相

关技术标准包含在内。二是对作为执法对象的行政相对人行为的范围阐述不够明

确。能够成为安全生产行政执法对象的行政相对人的行为，一定是安全生产相关 的生产经营行为，否则不能作为安全生产行政执法对象。如偷税漏税也是违法行

为，但不能作为安全生产行政执法的对象。

依据现行法律法规和执法实践，可以对安全生产行政执法作如下定义：安全

生产行政执法是拥有安全生产行政执法权的组织和个人（包括县级以上安全生产

监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门及其执法人员，也包括被

合法授权的安全生产行政执法主体），依据安全生产相关法律、法规、规章及标

准，按照法定程序，对生产经营单位及其相关个人进行行政处理的具体行政行为。2 杨占科，增强安全执法的严格性和坚定性，国家安全生产监督管理总局调查研究，2010 年第11 期。姜威，安全生产行政执法，冶金工业出版社，2009 年版，第1 页。3 2.2 安全生产行政执法的依据

安全生产行政执法的依据是安全生产法律法规。安全生产法律法规有广义和

狭义两种解释。广义的安全生产法律法规是指我国为包括劳动者、生产者和保障

生产资料及财产安全的全部法律法规，如关于安全生产技术、安全工程、工业卫

生工程、生产合同、工伤保险、职业健康、技术培训、工会组织和民主管理、对

女工和未成年工劳动保护的特别规定等方面的法律法规。狭义的安全生产法律法

规，是国家为了保护生产经营活动中的人民群众的生命和财产安全的法律规范的

总称。④ 安全生产行政执法的依据是狭义上的安全生产法律法规，包括安全生产

相关的法律、法规、规章、技术标准和规范性文件。

法律，包括安全生产法、行政许可法、行政处罚法、刑法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法、行政监察法等。

法规，包括行政法规和地方性法规。行政法规主要包括安全生产许可证条

例、生产安全事故报告和调查处理条例、煤矿安全监察条例、危险化学品安全生

产管理条例、烟花爆竹安全管理条例、工伤保险条例、民用爆炸物品管理条例等。

地方性条例是省级行政区和有关市人民代表大会及其常务委员会制定的在

本行政区内施行的法律文件，如浙江省重大安全事故行政责任追究规定、山东省 安全生产条例等。

规章，包括部门规章和地方政府规章。部门规章包括国家安全生产监督管理

总局及负有安全生产监督管理职责的道路交通、铁路、国土资源、环境保护、工

业和信息化、发展改革等部门制定的规章，如安全生产违法行为行政处罚办法、危险化学品登记管理办法、生产安全事故应急预案管理办法、煤矿安全生产基本 条件规定等。

地方政府规章是省级人民政府和其他有关市人民政府为了实施法律、行政法

规、地方性法规，根据需要在其职责权限范围内制定的法律文件，如北京市实施

《中华人民共和国安全生产法》办法、湖北省实施《中华人民共和国矿山安全法》 办法等。

标准，分为强制性标准和推荐性标准。强制性标准，是指国家要求必须强

制执行的标准，该类标准规定的技术内容必须执行，不允许以任何理由或方式违

反或变更。对违反强制性标准的，要依法追究当事人的责任。推荐性标准，是国 赵卫东主编，《安全生产行政执法实务》，煤炭工业出版社，2006 年版，第29-30 页。4 家鼓励自愿采用的具有指导作用而又不宜强制执行的标准，以自愿为原则，不要 求强制执行。

安全生产相关的标准，包括国家标准（GB）和行业标准（安全标准，AQ），是安全生产法律法规体系的重要组成部分，特别是各类操作规程，在事故调查中 已成为认定导致事故发生的技术原因的主要依据。规章以上的法律文件仍然是定

性的，只有标准才能对安全生产行为进行定量规定，标准比其他法律文件更具操

作性和执行性，大多数安全生产违法行为都是不符合违反标准的行为。强制性的

安全生产相关标准也是安全生产行政执法的依据。

目 前 强 制 执 行 的 安 全 生 产 技 术 标 准 中，国 家 标 准 有 《 安 全 标 志 》

（GB2894-1996）、《常用危险化学品储存通则》（GB15603-1995）、《烟花爆竹劳动

安全技术规程》（GB11652-1989）等，行业标准有《企业安全生产标准化基本规

范》(AQ/T9006-2010)、《危险化学品储罐区作业安全通则》（AQ3018-2008）、《煤

矿通风能力核定标准》（AQ1056-2008）等。

规范性文件，是指行政机关依法制定和发布的文件。即行政机关依照有关法

规，结合本地、本系统实际，为了规范某一项行为，便于有效操作而制定的文件。

如《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》、《国务院办公厅关于深化 安全生产专项整治工作的通知》、《国家安全生产监督管理局、国家煤炭监察局关

于贯彻落实加强建设项目安全设施“三同时”工作要求的通知》、《山东省人民政

府关于进一步加强安全生产工作的决定》等。2.3 安全生产行政执法的内容 ⑤

安全生产行政执法的内容按照不同的标准划分，大体上分为两类： 首先，以行为本身的内容、性质为标准，安全生产行政执法可分为安全生产

行政处理、行政监督、行政强制、行政制裁。

（1）安全生产行政处理。是指安全生产行政主体依职权或依行政相对人申

请实施某种行为，处理涉及相对人权利、义务的某种事项，以使相应法律、法规、规章确定的行政管理目标得以实现。它是一种内容最为广泛、形式最为多样化的

行政执法行为。其具体种类包括安全生产行政命令、安全生产行政许可、安全生

产行政征收、安全生产行政给付、安全生产行政确认、安全生产行政奖励等。赵卫东主编，安全生产行政执法实务，煤炭工业出版社，2006 年版，第83-85 页。5（2）安全生产行政监督。是指安全生产行政主体为了保障安全生产法律、法规、规章在其所管辖的地区、部门、领域的执行，实现其安全生产行政管理目

标和任务，依法对安全生产行政相对人守法和履行法定义务的情况进行监督的行

政执法行为。行政监督主要形式包括行政检查、行政审查、行政调查、行政统计 等。

（3）安全生产行政强制。是指安全生产行政主体为了保障安全生产法律、法规、规章再起所管辖的地区、部门、领域的执行，实现安全生产行政管理目标

和任务，对不依法自动履行法定义务的行政相对人依法采取安全生产强制措施，迫使其履行安全生产法定义务的安全生产行政执法行为。行政强制包括行政强制

措施和行政强制执行。

（4）安全生产行政制裁。是指安全生产行政主体对实施了某种安全生产违

法行为的安全生产相对人依法给予安全生产行政处罚或采取其他安全生产制裁

措施。它是保障法律实施和行政管理目标实现的行政执法行为，其基本形式是安 全生产行政处罚。

其次，以行为对安全生活行政相对人权利、义务的影响，作用的不同情形，对安全生产行政执法行为可分为赋予、暂停或取消行政相对人某种法律资格的行

政执法行为，授予、限制或剥夺行政相对人某种法律权益的行政执法行为，加予、减少或免除行政相对人某种法律义务的行政执法行为。

（1）赋予行政相对人某种法律资格的行为通常是采取颁发某种资格证书的

方式进行的，如安监部门赋予通过特种作业人员资格考试的人以特种作业人员资

格。暂停已经取得某种法律资格证书的人在一定时间内行使该种法律资格的行

为，通常是行政主体认为行政相对人实施了有关的违法行为或违背了相应职业道

德而对其给予的制裁。取消行政相对人已取得的某种法律资格的行为，是行政主

体根据有关事实材料，认定相应法律资格享有者严重违法或违背职业道德，已不

具备再享有此法律资格的条件，故吊销其法律资格正式，使之不能再从事与此法

律资格相适用的职业或活动。

（2）授予行政相对人某种法律权益的行为有各种不同类别，如颁发非煤矿

山、烟花爆竹、危险化学品安全生产许可证。限制或剥夺行政相对人某种法律权

益可能基于不同的情况：或因法律、政策的变化，或因相对人违反法律的规定或

违反行政主体授予其相应权益时所附条件等。

（3）加予或要求行政相对人履行某种法律义务的行为也是各种各样的。比 6 如，依据《山东省非煤矿山企业、剧毒危险化学品生产、储存企业安全费用提取

颁发》，强制地下开采非煤矿山企业按矿产品年销售收入净额的3%提取，露天开

采非煤矿山企业按矿产品年销售收入净额的2%提取，剧毒危险化学品生产、储

存企业按年销售收入净额的1%提权；又如强制企业缴纳安全生产风险抵押金等。减少或免除行政相对人某种法律义务的行为，是在行政主体在某种法定情形具备 的条件下，应行政相对人的请求而作出的行为。2.4 安全生产行政执法程序

以安全生产行政执法的典型行政行为——行政处罚为例，安全生产行政执法

程序是指安全生产行政执法主体依法实施行政执法行为时应当遵循的方式、步

骤、时限和顺序。行为方式构成行政行为的空间表现形式；行为步骤、时限、顺

序构成行政行为的时间表现形式。⑥ 即安全生产行政主体及相对人实施和参与行

政处罚的空间与时间表现形式。它是安全生产行政法律关系主体进行行政处罚时

应遵守的一定程序，是确保安全生产行政行为合法、正确、公正地运行，提高行

政效率，保障行政相对人合法权益，增进相对人对政府信赖的一种制度。《行政

处罚法》第五章和《安全生产违法行为行政处罚办法》第三章都规定了行政处罚 的程序，并将其分为安全生产行政处罚的决定程序和安全生产行政处罚的执行程 序两类。其中，决定程序按案件性质、处罚种类、社会影响等又分为简易程序、一般程序和听证程序。实际上，听证程序是一般程序中的特殊程序，不是决定程 序中的独立程序。

2.4.1 安全生产行政处罚的简易程序

安全生产行政处罚的简易程序，又称安全生产行政处罚的当场处罚程序，是

指安全生产行政主体及其执法人员对于行政相对人违反安全生产监督管理秩序 的行为，当场作出安全生产行政处罚决定的行政处罚程序。主要适应于事实清楚、情节简单、后果轻微的违法行为。姜明安主编，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007 年版，第368 页。7 2.4.2 安全生产行政处罚的一般程序

安全生产行政处罚的一般程序又称安全生产行政处罚的普通程序，是指除适

用简易程序以外的其他安全生产违法行为行政处罚案件的适用程序。安全生产行政处罚的一般程序包括立案、调查、告知、听取申辩、听证、审 查、作出决定、送达等环节。2.4.3 安全生产行政处罚的听证程序

安全生产行政处罚的听证程序是指安全生产行政主体在作出安全生产行政

处罚的决定前，在符合法定条件下进行听取行政相对人意见和接纳行政相对人提

供的证据时，应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。

按照《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十六条的规定，听证适用于安

监机关作出责令停产停业整顿、责令停产停业、吊销有关证照、较大数额罚款等 的行政处罚。

2.4.4 安全生产行政处罚的执行程序

安全生产行政处罚的执行程序是履行安全生产行政主体作出的安全生产行

政处罚决定的活动。安监机关依法作出行政处罚决定后，相对人应当在行政处罚

规定期限内，予以履行。相对人在法定期限内不申请复议又不起诉，并且在规定

期限内不履行的，安全生产监督管理机构可以申请法院强制执行。8 第3 章 安全生产行政执法中存在的问题 3.1 安全生产立法工作滞后，无法满足安全生产行政执法的需要 3.1.1 目前安全生产的立法滞后于实际工作

随着我国经济体制改革的不断深入和经济和社会日新月异的发展，安全生产

形势也发生了很大变化，出现了很多制度性、体制性、技术性、工艺性的新事物，如市场化程度越来越高，对企业的管理行政手段逐渐让位于市场调节手段；国有

经济主体比例越来越低，民间经济主体和外资经济主体比例越来越大；企业规模

越来越大，其安全生产问题不仅是地区事件，甚至会上升会外交事件，等等。我

国目前的安全生产立法，尚未完全反映这些变化，逐步出现了安全生产行政执法

“无法可依”的现象。⑦

3.1.2 安全生产法律法规修订不及时

日本是目前国际上职业安全健康法规体系较为完善的国家之一，作为其安全

生产的基本法规《劳动安全与健康法》，自1972 年颁布以来已经历经多达10 余

次的修改，几乎每隔2～3 年就修订一次；美国在近20 年来对其900 多项标准进 行了修改和完善。⑧ 其他工业较发达的国家也都建立了有效、及时、动态的修改、更新和完善机制。在我国，安全生产法律的修改、完善和更新存在明显的滞后现

象，70 年代甚至建国初期颁布的一些法律法规虽然当时起到了相当大的作用，但

随着我国逐步的改革开放和社会机制的改变，有些法律法规已不能够适应现代社 会的需要。范文波，浅谈安全生产行政执法存在问题及对策，2007-05-29，http:// 12 3.3.4 缺少法律专业人才

由于体制原因，基层安全监管机构内设科室少、人员编制少，基本都没有条

件设立政策法规科（股）等专门法制科室，工作人员中基本没有接受过专业法律

教育的，在工作中接受法律方面的培训大都不系统、不深入，基础法律知识基本

都知道，但将安全生产监管执法中遇到的问题上升到法理层面进行解释或执行，却又没有能力做到，对法律法规理解不正确、违反程序执法、执法文书填写不规

范等问题长期得不到解决，缺乏专业法律人才，缺乏对执法工作的研究和指导、监督，限制了执法质量的提高。3.3.5 体制转换背景下，执法意识不强

在我国，由于计划经济下政府长期采用行政管理手段而不是法律手段来管理

企业的安全生产工作，并且我国是一个有着几千年封建史的国家，封建专制意识

浓厚，官本位思想、特权思想盛行。这些东西正是法治的大敌。导致部分执法人

员仍未能快速转变观念，对法律法规的执行不到位，国家标准和行业标准难于严

格实施，表现出“严不起来，执行不下去”的现象。3.4 安全生产行政执法环境不佳 3.4.1 安全生产行政执法受到各方的干预

目前，“重经济效益、轻生产安全”的观念仍具有一定的普遍性，部分地方

政府采取各种措施，制定各类优惠政策，改善投资环境，吸引外来投资。在安全

生产方面的表现主要有：一是一味追求招商引资的速度和成功率，不按程序办事，怂恿投资商“先上车、后买票”，甚至“只上车、不买票”，使一些达不到安全要

求的项目匆匆上马，造成“先天性”安全隐患；二是担心安全检查多了、要求严

了，影响软环境，怕留不住客商，影响投资热情，所以人为限制各种安全执法检

查；三是为违法违规者说情，有的甚至直接干预对违法企业的查处、处罚；四是

给安全监管执法部门施加压力，要求采取各种变通手段，确保项目顺利推进等等，13 致使执法人员在履行安全检查、调查处理、行政处罚等职责时很难到位，甚至有 的企业遇到安全生产检查和执法就向地方政府领导寻求支持，严重干扰了正常的

安全生产行政执法工作。

3.4.2 企业安全文化薄弱，全社会法制观念不强

随着市场经济体制的发展，我国目前已经成长起来一批具有国际竞争力的大

型企业，这些企业在参与全世界市场的竞争过程中，通过引进和学习工业发达国

家企业的先进管理和经营理念，已经逐步拥有了自己企业文化，其中就含有安全

文化，安全文化是以提高人的安全意识为目的的文化，他要求各类生产经营单位

要以“安全第一、预防为主”为安全生产方针，在企业建立预防型、科学型和系

统化的安全管理模式，制定和实施有效的各种事故应急预案，通过职工培训、企

业宣传等种手段，提高职工的安全认识和安全素质，最终达到保障员工生命安全 的最终目的。但是，已形成安全文化的企业目前仍然属于少数，有些企业，尤其

是中小型企业存在着较为严重的无视国家法律法规、有法不依、单纯追求经济利

益的倾向。企业安全文化的推广在我国仍然处于初级阶段。从历史上看，我国是一个有着几千年封建史的国家，并且目前中国经济和教

育发展不平衡，与工业发达国家相比，我国的安全法制观念淡薄，存在着“不学

法，不懂法，有法不依”的现象。3.4.3 行政执法冲突时有发生

行政执法应当为实现政府的管理目标而共同努力，相互配合与支持。而现实 中却呈现出多层执法、多头执法、多次执法、政出多门、借法争权、借法争利等

执法不协调和执法冲突时有发生，相关部门间各自为政，缺少配合与联系，造成

管理上的错位和缺位。3.4.4 执法监督不完善

在安全生产行政执法中，执法标准不统一、自由裁量过于随意的问题比较突

出。同样或类似的违法行为，发生在不同地域、不同行业，受到的行政处罚可能 14 有很大差异。部分安全监管部门内部监督体系不完善，审批制度不健全或执行不

力，内部审核“互相礼让”走形式，唯上利益观念严重，“弹性行政执法”现象 时有发生。12 12 周开文，浅谈行政执法工作的规范化管理，《江苏安全生产》杂志第8 期。15 第4 章 提高安全生产行政执法工作水平的对策 4.1 加强安全生产立法，进一步完善安全生产法律体系 4.1.1 尽快完成现有法律法规的修订工作 安全生产法律法规要维持其适用性，必须根据安全生产形势的变化、科学技

术的发展、生产工艺的变革、工业生产经营管理的变化乃至经济体制改革及时进

行修订，如矿山安全监察条例（1982 年7 月）、尘肺病防治条例（1987 年12 月）、矿山安全法（1992 年11 月）、煤炭法（1996 年8 月）、矿产资源法（1996 年8 月）、矿山安全法实施条例（1996 年10 月）、煤矿安全监察条例（2000 年12 月）、国

务院关于特大安全事故行政责任追究规定（2001 年4 月）、职业病防治法（2001 年10 月）、危险化学品安全管理条例（2002 年3 月）、安全生产法（2002 年6 月）

等一大批法律法规，有的已施行近30 年，最短的也已施行近10 年，其中的许多

规定已与当前的实际情况严重不符，需要尽快予以修订。13 4.1.2 完善安全生产法律法规配套规定，增强法律法规的可执行性 我国地域广阔，地区差异比较大，法律法规只能作出原则性的规定，这些法

律法规需要国务院行业管理部门和地方政府根据实际情况，予以细化，出台更具 体的规章、标准，才有可能进行高质量的行政执法，才有可能达到立法目的，实

现各行各业的生产安全。因此，国务院安全生产监督管理部门和其他负有安全生

产监督管理职责的部门及有关地方人民政府，要尽快出台完善各项法律法规的配

套规定，保障各项安全生产法律法规能够执行到位。4.1.3 根据新的形势加快职业健康等方面立法进程

从2002 年以来，我国已连续7 年实现事故总量和死亡人数双下降，2008 年

全国生产安全事故死亡人数首次下降到10 万人以下，2009 年又下降到9 万人以 石少华，法制进程势不可挡，《劳动保护》杂志2005 年第9 期。16 下14，安全生产工作取得令人瞩目的成就，安全生产工作的重心正逐步由保障人

身安全向职业健康转移，安全生产立法也应把握这些变化转移立法重心，加快职

业健康等方面的立法，同时要针对经济体制改革、所有制变化等实际，进行有针 对性的立法。

4.1.4 重视规范性文件质量 行政机关制定和发布规范性文件，是我国行政机关进行行政管理、履行其职

责的主要、重要手段之一，是抽象行政行为的重要组成部分，行政机关的大量具

体行政行为是直接根据行政规范性文件作出的，在公共管理中具有重要的地位和

作用，因此，有关人民政府及其安全生产监督管理部门要重视规范性文件的质量。

4.2 进一步充实安全生产行政执法力量，提高人员素质 4.2.1 进一步充实执法力量

在编制、人员、执法车辆等方面，各级人民政府要给予其安全生产监督管理

部门及其他负有安全生产监督管理职责的部门充分支持，不断将以安全工程、法

律、化学、矿山、机械等相关专业的人才吸纳进执法队伍，使安全生产行政执法

有足够的专业人员、快速便捷的交通工具开展执法工作，避免由于人员和物质方

面的原因阻碍执法工作的开展。

4.2.2 完善执法人员培训教育制度，提高执法质量

各级人民政府及其安全监管部门和相关部门，要进一步加强安全生产执法人 员培训教育工作，建立培训制度，制定完善的培训计划，以“敢执法、能执法、会执法”为目标，通过安排执法人员到企业实习、进行执法经验交流研讨等形式，采用“走出去学、请进来教”的方式，使广大执法人员能够接受持续的培训教育，及时解决在执法实践中遇到的各类问题，使其业务素质、执法能力和执法质量不 参见2002 年—2009 年全国生产安全事故统计分析报告，国家安全生产监督管理总局统计司。17 断提高。

要加强执法人员的思想政治教育，用科学发展观武装头脑，坚定理想信念，通过弘扬先进、学习英模，以提高广大执法人员推动安全发展的自觉性，提高执

法为民的自觉性；加强作风建设，弘扬求真务实、真抓实干的好作风，不折不扣

地贯彻执行党和国家有关安全生产的决策部署，把工作抓实抓细；加强党风廉政

和反腐倡廉教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线，规范自身行为，维护法律的公平、公正，做到自警、自醒、自重、自律，杜绝吃拿卡要现象，自决抵制以权谋

私、权钱交易、官商勾结等腐败问题。15 通过严格的业务培训和思想教育，提高执法人员的政治素质、业务素质、执

法技巧和依法行政的能力，规范执法行为，转变安全执法观念，做到不越位、不

缺位、不错位，执法活动做到准确、全面、适当、有效，使其其遵纪守法，依法

执法，秉公执法，努力打造一支政治强、作风正、业务精、能力强，能够较好地

适应新形势下日益繁重的安全监管工作需要的执法队伍。4.2.3 改善执法设备，全面提高行政执法手段

各级人民政府及其有关部门，一方面要不断加强对安全生产行政执法基础设

施、设备的投入，配备必需的车辆、电话、摄影、摄像、录音、电脑等办案工作，改变装备缺乏、手段落后的被动状况；另一方面，要增加执法办案、安全监管等

业务经费，确保执法工作有效正常运行。4.2.4 要加强行政执法制度建设

各级安全监管部门必须建立健全行政执法管理制度、廉政制度、执法监督制

度，加强内部控制和监督，加强对执法人员的管理。切实做到推行行政执法责任

制与普法有机结合，实现依法行政、公平执法，建立行政执法长效机制。通过制

度规范行政执法人员的行为，为依法行政工作顺利开展提供制度保证。15 王东照，安监人员需要树立“六种意识”，2008-11-19，http:// 18 4.3 提高企业经营管理人员和从业者的法治意识，优化执法环境 4.3.1 加大普法力度，做到懂法守法、依法办事

政府和企业都要加大普法宣传力度，尤其要大力宣传《安全生产法》、《安全

生产违法行为行政处罚办法》等与安全生产行政执法密切相关的法律法规，一方

面提高企业依法规范自身生产经营行为的水平，另一方面对安全生产行政执法进

行有效监督，促使各级安全生产监管监察部门和执法部门不断提高执法水平。

4.3.2 提高全民安全生产法制观念，减轻执法阻力

目前之所以大部分地方的安全生产行政执法主体和执法对象处在对立的位 置，除了不规范执法行为的原因之外，主要还是企业安全生产意识不强，法制观

念淡薄，认为安全生产行政执法是“捣乱、找麻烦”。如果不能取得执法对象的

认同和配合，及时执法能消除企业一些具体的违法行为，也不可能从根本上解决

问题、实现企业本质安全，还是要企业能认同执法行为，只有企业扭转观念，主

动提高企业安全管理水平，才能最终实现安全生产。4.3.3 加强对行政执法工作的领导

领导的表率作用对加强行政执法工作至关重要。榜样的力量是无穷的，加强

领导是进行依法行政，规范执法的关键。各级领导干部要加强法律法规的学习，提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平。从“执政为民”的高度，充

分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，切实加强对行政执法工作的领导。

建立健全行政执法责任制，行政执法考核考评制度，行政职权、责任公示制度，把行政执法责任制和政务公开工作有机结合起来。建立科学合理的执法行动机 制，为行政执法有力、有序、有效开展提供坚强的组织保证，才能全面推进行政

执法工作，才能更有效的促进社会和谐、稳定、快速发展和进步。19 4.3.4 执法检查与普法宣传相结合，寓教于检

安全生产行政执法，不仅要求执法者学习掌握行政法律法规，更重要的是全

社会都要了解和掌握最基本安全生产法律法规。这项工作是行政执法的基础，也

是法律服务精神的根本体现。送法上门，服务群众，让更多的人学法、懂法、知

法、守法，我们才能够更好的执法。在执法工作中，要把宣传和普及法律做为首

要任务去抓。要有组织有计划地开展法规宣传，通过编印通俗读本、聘请专兼职

法律顾问、利用新闻舆论宣传等行之有效方式，增强广大城乡居民的法制观念和

安全意识。要争取人大、政协、社会各界以及新闻媒体的支持，为安全生产行政

执法工作创造的良好的执法环境。

监察执法人员到企业进行执法检查，将执法与普法宣传相结合，既能查处企 业违法行为，又能提高企业法律知识水平，既是检查也是服务，可以收到更好的

效果。要做好检查和宣传，需要做好前期准备工作。一是针对检查的企业性质和

特征，熟悉相关的法律法规；二是准备好检查时的宣传资料，可以把典型安全生

产事故案例制成图片、录像片，到企业检查时请企业业主、安全员和职工观看，以惨痛的事故教训，向其展示违规违章生产经营的严重后果，使其得到生动、形

象、深刻的教育。之后再讲解安全生产法律法规及隐患的防范措施，加强互动，通过反复宣传和交流，使业主深深地懂得安全生产是企业的最大效益，忽视安全

生产是企业最大的失败。16 4.4 正确理解职责，准确定位

4.4.1 正确区分政府的监管主体责任和企业的安全生产主体责任 按照《安全生产法》确立的原则，政府及其安全监管部门负有安全生产监管

主体责任，要行使安全生产监督管理职权，依法对企业依法落实安全生产主体责

任情况进行监督检查，并依法进行行政处理，其职责重心在于检查企业落实其职

责的情况；而企业则要按照《安全生产法》及其他安全生产法律法规的要求，建 王东照，淮安市安监局强化执法行动的几点做法，2009-10-12，http:// 20 立健全安全管理制度，建设配备安全生产设施设备，排查整改安全隐患，保障生

产经营安全。各级安全监管总局及其行政执法人员正确认识两个主体的职责，应

当对企业开展隐患排查治理的工作情况进行检查，而不是代替企业进行隐患排查

治理，既不能越俎代庖，也不能擅离职守，要行使安全生产执法权，更要正确行 使。

4.4.2 正确处理安全监管机关上下级关系和部门之间的关系

按照目前的工作体制，安全监管实行“分级负责、属地监管”原则，下级安

全监管部门接受上级部门的业务指导，同时又保持相对独立性。这就要求，在进

行立法等抽象行政行为时，上下级之间要保持一致，有不一致之处要进行完全沟 通，要把分歧解决在内部；在进行行政执法等具体行政行为时，要保持相互独立，厘清执法层级，保持相互之间的监督。服从与独立，相互之间要平衡好这种关系。17 安全监管部门与负有安全监管职责的部门之间，首先要正确理解综合监管的

含义，负有安全监管职责的部门在其主管的行业领域内，由其负责对该行业领域

安全生产工作的监管，安全监管部门并不代替行业管理部门进行具体监管，而是

对其监管工作情况进行监督；其次双方都要在其职责范围内进行充分行政，各尽

其职、各负其责，共同把工作做好。

要正确处理行政执法与行业管理之间的关系。坚持行政执法与行业管理相结

合，加强相互配合与协作，充分发挥各自优势，提高整体效能。要正确处理安全

生产执法与其它部门之间的关系。加强部门之间的协作，建立由规划建设、国土

资源、公安、工商、质监、卫生等部门参加的协调机制，联合开展执法行动，形 成齐抓共管的良好局面。4.5 加强执法监督，规范执法行为

4.5.1 建立健全执法管理制度，提高执法的规范性

健全的管理制度是规范执法行为的保障，要着力建立五个方面的制度：一是 詹璞瑜，论安全生产领域的平衡关系，国家安全生产监督管理总局调查研究，2010 年第2 期。21 办案制度，包括案件受理、调查取证、听证等制度；二是执法人员管理制度，包

括工作守则、责任追究、保密、证件管理、学习培训等制度；三是资料管理制度，包括执法设施管理、文书档案、资料管理等制度；四是监督与廉政制度，包括内

部监督和廉洁自律等制度；五是投诉举报受理和奖励等制度。针对当前安全生产

执法工作中需要解决的一些典型问题，必须建立健全各项制度，做到制度规范化、工作程序化、管理标准化、信息网络化，并认真抓好这些制度的落实，要以制度

来规范和约束执法行为，逐步提高执法行为的规范性。18 4.5.2 加强执法监督 强化执法监督，规范监督机制。首先是做好内部监督，一是搞好纵向监督，不但上对下有监督权，同样下对上的执法活动也有提出建议的权利；二是搞好横

向监督，同一业务部门，不同业务部门相互监督。其次要做好外部监督，大力推

行政务公开制，加大监督执法的透明度，公开执法程序。坚持内外结合的原则，对内加强制度建设，建立健全监督机制；对外强化社会监督，内外兼治，形成长 效保障机制。19 建立健全规范性的内部监督制度。上一级安全监管部门加强对下一级安全监

管部门行政执法监督工作的指导，建立和完善定期执法分析制度，全面掌握执法

动态，评估执法效果，研究和改进行政执法的方法和措施，调整执法工作的重点，做出正确的执法决策，减少执法工作的盲目性和随意性。县级安全监管部门要建

立规范性文件备案制度和重大行政处罚备案审查制度，对、季度和月度执法

工作超前做出决策，有计划、按步骤开展执法工作；省级安全监管部门要采取定

期综合性督查和不定期专题督查等方式对本系统行政执法行为进行监督，定期督

查每年不少于一次，发现问题，及时纠正。各级安全监管部门可以推行网上审批

和监督、网上执法质量评估等做法，落实执法制度，强化执法监督，提高执法质

量和效率，把执法监督落实到执法过程的每个环节，把事后监督变为即时监督，以缩小执法者自由裁量空间，减少执法的随意性，减少外来干扰，使执法工作更

加公开透明，执法监督更加扎实有效。参见国家安全监管总局国家煤矿安监局关于进一步规范安全生产行政执法工作的指导意见，安监总政法 〔2007〕193 号。周开文，浅谈行政执法工作的规范化管理，《江苏安全生产》杂志2009 年第8 期。22 实行政务公开，建立外部监督机制。只有不断加大政务公开的力度，保障人

民群众的知情权，才有可能最大限度地拓宽收集意见、建议的渠道，才能更有效 地结合实际情况，规范执法行为。各级安全监管部门要按照“公开为原则，不公

开为例外”的原则，积极推行安全执法的依据公开、过程公开、结果公开，在政

府网站开设政务公开专栏，包括政务公开信息、机构职能、政策法规、公众留言、举报电话等分栏目，公开办事流程、工作规则、服务承诺、举报投诉等事项，对

行政许可内容、形式、程序、时限全部通过网站向社会公布，使执法主体、执法

依据、执法流程透明、公开，以便于相对人对执法行为的监督，有利于防止滥用

执法权力情况的发生。20 4.5.3 全面推行行政执法责任制

按照国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》精神，依法界定

执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序，将行政执法责任具体落实到每一

个部门、每一个岗位和每一个执法人员，明确每一个机构和领导干部及执法人员 的责任，建立公开、公平、公正的行政执法考核制度、执法过错责任追究制度、重大案件备案制度等。同时充分发挥有关法制、纪检组织的监督作用，对执法人

员进行纪律约束；要建立淘汰机制和竞争机制，对那些以执法谋私、吃拿卡要、损害安全生产执法队伍形象的违法人员，予以严肃处理并清理出安全生产执法队 伍。王东照，淮安市安监局强化执法行动的几点做法，2009-10-12，http:// 23 第5 章 结 论

行政执法是开展安全生产监督管理工作的主要手段之一，是提高广大企业尤

其是高危行业企业生产安全水平，减少生产安全事故、降低生命财产损失的重要

途径。在政府机构改革过程中，我国安全生产主管部门不断变迁，导致安全生产

监管监察队伍也在不断流动，客观上破坏了这项工作的连续性，过多的人员流动

也限制了队伍素质的持续提高，并且目前还没有出现这一状况稳定下来的迹象，变化和流动仍在持续。在这样的背景下，安全生产行政执法工作中出现一些问题，特别是一些技术性的问题、由人员素质引起的问题，是正常的，也是开展此类研

究必须注意的。因此，要从根本上解决安全生产行政执法中存在的问题，就要从

更深层次的体制入手，要把安全生产监督管理体制稳定下来、把队伍稳定下来，让工作经验积累、人员素质提高和制度建设都能持续下来，这才是事半功倍之举。

当然，在坚定改革开放的大潮中，改变才是不变的主题，对这一问题技术性的探

讨仍然是有益的，立足现状力图完善，才是实事求是的做法，才是真正的改革者 的精神。24 参考文献

[1] 2002 年-2009 年全国生产安全事故统计分析报告，国家安全生产监督管理总 局统计司编印。

[2] 杨占科，增强安全执法的坚定性和严格性，国家安全生产监督管理总局调查

研究，2010 年第11 期。[3] 姜威，安全生产行政执法，冶金工业出版社，2009 年版。[4] 赵卫东主编，安全生产行政执法实务，煤炭工业出版社，2006 年版。

[5] 姜明安主编，行政法与行政诉讼法，北京大学出版社、高等教育出版社，2007 年版。

[6] 张树义，行政法与行政诉讼法学，高等教育出版社，2002 年9 月第1 版。

[7] 詹璞瑜，论安全生产领域的平衡关系，国家安全生产监督管理总局调查研究，2010 年第2 期。

[8] 地方安全生产监管机构建设工作动态，国家安全生产监督管理总局办公厅编 印，第2 期。

[9] 2006 年-2009 年安全生产行政执法统计分析报告，国家安全生产监督管理总 局统计司编印。

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[11] 王东照，淮安市安监局强化执法行动的几点做法，中国安全生产网。

[12] 仇元青，安全监察执法工作初探，中国安全生产网。[13] 周开文，浅谈行政执法工作的规范化管理，中国安全生产网。[14] 中华人民共和国安全生产法。[15] 中华人民共和国行政处罚法。[16] 中华人民共和国矿山安全法

[17] 安全生产行政处罚自由裁量权适用规则（试行），国家安全生产监督管理总 局令第31 号。

[18] 安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定，监察部国家安全生产监督

管理总局令第11 号。

[19] 安全生产违法行为行政处罚办法，国家安全生产监督管理总局令第15 号。25 [20] 煤矿安全监察行政处罚办法，国家安全生产监督管理局国家煤矿安全监察 局令第4 号。

[21] 安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定，国家安全生产监

督管理总局令第24 号

[22] 国家安全监管总局国家煤矿安监局关于进一步规范安全生产行政执法工作 的指导意见，安监总政法〔2007〕193 号。26 致 谢

此论文的顺利完成得益于我的指导教师孙利教授，在我论文写作的过程中孙

利教授从论文选题到文章结构，都给予了我耐心的指导。在此，对孙利教授给予

我的指导表示深深的谢意。

同时，也要感谢国家安全生产应急救援指挥中心的王玉卿先生给我提供了大

量宝贵的资料信息，使我的论文有了坚实的写作基础。

最后，我还要感谢几年来为我们授课的二十余位对外经济贸易大学的老师

们，是他们的努力使我具备了完成此论文的理论能力。在此对各位老师表示真诚 的感谢！年 月 27 个人简历 在读期间发表的学术论文与研究成果 个人简历：

宋潇潇，女，1980 年11 月4 日出生

2003 年7 月毕业于山东工商学院，获法学学士学位

2003 年7 月于国家安全生产监督管理总局信息研究院参加工作 2008 年3 月进入对外经济贸易大学攻读在职法律硕士