我国历史上农村税费改革的经验教训及启示

第一篇：我国历史上农村税费改革的经验教训及启示

我国历史上农村税费改革的经验教训及启示

一、历史上三次重要的农村税费改革

自从有了国家，便有税与费。我国古代社会以农立国，征税收费的主体是朝廷与官府，纳税付费的主体是农民。一部中国古代史从某种意义上说就是一部农民负担史。农民负担主要包括两个部分：一是国家凭借其行政权力向农民强制性征收的“皇粮国税”即正税，二是正税以

外的各种行政性收费。一般而言，国家财政收入理应以税为主，以费为辅。但是，我国古代历史上朝廷与官府却反其道而行之，往往是费大于税、费重于税。我国历史上“苛费猛于虎”、农民不堪重负的严重状况，曾引起个别帝王及官员的不安与关注。他们实行过多次税费制度改革，其中，最重要、最有影响的三次税费改革是唐朝的“两税法”、明朝的“一条鞭法”和清朝的“火耗归公”。这些税费改革，不仅在一定程度上促进了当时的社会经济发展，而且许多改革思想对此后的财税改革也影响很大。

（一）唐代的“两税法”唐代推行的“两税法”首开中国费改税的先河，是历史上影响深远的一次税费改革。两税法的出台有深刻的历史背景：（1）安史之乱爆发后，政治动荡，财权下移，财税管理紊乱，原有的“有田则有租，有户则有调，有身则有庸”的租庸调法无法继续实行下去。（2）中唐以后，由于土地买卖限制日宽，土地兼并日益严重，少数人集中了大量的土地，均田制受到严重破坏。失去土地的农民大量逃亡，并归附于庄园主成为隐户，导致国家失去了纳税户，“王赋所入无几”，国家财政陷入危机。（3）在正税失控，官禄、兵饷日增的情况下，统治者对广大百姓横征暴敛，乱收费一发不可收。（4）收费没有固定期限，征收时间、征收次数随意性极强，百姓随时都面临交费的困扰，生产和日常生活受到严重影响。于是，在建中元年（公元780年），唐德宗不得不接受宰相杨炎旨在解决财政危机、归并杂费的建议，实行两税法改革。两税法的主要内容：（1）归并税目，把当时混乱繁杂的税种合并统一起来，归并为户税与地税两种；（2）集中征收时间，一年分夏秋两次征收；（3）费改税，将各种名目繁多的收费全部改为正税，一同并入两税之中，作为两税的有机组成部分。

从财税管理的角度看，两税法至少有四个方面值得肯定：（1）简化了征收手续，归并了收费项目，集中了纳费时间，抑制了滥收费，改变了过去“科敛之名凡数百”及百姓“旬输月送无休息”的状况，使人民得到了便利，体现出“方便”和“经济”的原则。（2）通过归并收费项目，规范收费管理，控制了收费的范围和数量。（3）两税法实施之后，中央统一控制了税费征收大权，强化了中央财权的集中性和控制力，抑制了地方为所欲为的乱收费和滥收费行为。（4）扩大了税基，增加了中央的财政收入。改革前，中央年财政收入只有一千二百万贯，而改革后猛增至三千万贯以上。

（二）明朝的“一条鞭法”“一条鞭法”是在明朝中期至清朝后期实行的一种赋税制度，前后持续了300多年，在中国赋役制度史上占有一定的地位。

明初，税制仍沿用唐朝的“两税法”，即按土地、财产的多少来确定纳税额的税收制度。但由于当时战乱不断，人户逃亡，田园荒芜，户籍、地籍混乱，两税核定及征收十分困难，而军费骤增，财力不足，不得不用附加预征等方式增加收入。再加上豪强逃避赋税，官吏营私舞弊，农民负担加重，怨声载道。针对这种情况，万历九年（公元1581年），明皇采纳内阁首辅张居正的建议，出台了“一条鞭法”。所谓“一条鞭法”就是把徭役与田赋合并，按地亩纳税，将繁杂的赋役项目合编为一条，故称为“一条编”，也称“一条鞭”。主要内容：（1）合并赋役。将田赋和各种名目的徭役合在一起征收，并将部分丁役负担摊入田亩。过去按户丁派役，改为按丁数和田粮摊派。（2）出钱代役。“一岁之役，官为佥募”，即农民可以出钱代替徭役，力差由官府雇人承担。（3）田赋征银。田赋中除政府需要征收的米麦以外，其余所有实物都改为用银折纳，开始了由实物税向货币税的过渡。（4）官吏征税。赋役由粮折成银两交纳后，不再通过特设的粮长、里长征收，而由地方官吏直接征集，防止豪强富绅勾结作弊，避免了代收、代征的弊端。

实行“一条鞭法”简化了赋向的征收手续，改变了以往赋与役分开征收的办法，使两者合而为一，并出现了“摊丁入亩”的趋势，促进了生产力的发展。尤其是劳役用银代替，农民照定额纳税，不另服役，使农民对封建国家的人身依附关系有所松弛，农民的生产时间有了保证，可以合理安排生产，也为农民脱离土地、进行商品交换创造了条件，对明朝资本主义萌芽的产生起到了催化的作用。经过改革，做到了“既不减额，亦不增赋，贫民之困以纾，而豪民之兼并不得逞”，且“小民得无扰而事亦易集”，税收增加，财政情况好转。万历十年至十五年（公元1582—1587年），太仓积粟1300余万石，国库积银600余万两，出现“太仓所储，足支八年”、“公私积

储，颇有盈余”的盛况。

由于“一条鞭法”按亩征银，损害了大地主的利益，再加上明朝末年为了镇压农民起义，军费开支猛增，税负在原来基础上又增加了“辽饷、剿饷、练饷”三大征，且加派不断，改革的措施逐渐被破坏。但清初的统治者为了巩固政权、缓解阶级矛盾，宣布继续实行“一条鞭法”，康熙五十二年还提出“续生人丁，永不加赋”，进一步完善

了“一条鞭法”，使这一制度一直延续到1911年。

（三）清代的“火耗归公”火耗是明清地方政府私自征收、自筹自用的一种附加费。自从明代中叶实行一条鞭法后，各地普遍实行田赋征银，因民间交纳的大多是零碎银两，各州县政府借口上缴税银需熔为整块，有火炼之耗损，所以在征收田赋时，要加征火耗费。实际上，熔铸碎银的损耗极小，耗损率只为1％～2％，然而地方官吏在征敛时要多于此20倍以上，要加耗20％～30％，有时更高。清初，征收火耗较明代有过之而无不及，人民不堪重负。清廷曾严厉禁止征取火耗，但“禁之而不能”。主要原因就在于自明代以来，火耗收入一直是供应地方经费开支尤其是弥补官俸不足的重要来源。地方加征火耗既是吏治不清的一个重要因素，又是侵蚀中央税赋的一个主要漏洞。在这种情况下，山西巡抚诺敏、布政使高成龄等于雍正二年（公元1724年）提出火耗“提解归公”的改革建议，为雍正皇帝所采纳。

火耗归公的主要内容有2项：（1）将火耗改为正式的附加税，各省统一税率和征收数额，由省统一征取，州、县代收，提解布政司库，地方官府不得另外私派。（2）把原来由地方坐收坐支的火耗银，改为统一上缴国库，再由中央下拨一部分银两作为地方官吏的养廉银和地方行政开支的“补助”，同时必须接受中央的查核和督察，务要花销明白，支出清楚，多余的要上交。雍正皇帝在推行“耗羡归公，设养廉银”的同时，还追查亏空，严厉肃贪，惩处了一批贪官，打击了地方官吏的任意摊派行为。

火耗归公改革取得了明显成效：（1）加强了中央财政集中统一，使一向归地方支配的耗羡收入管理权牢牢地控制在中央财政手中。从此，耗羡收入一律以中央的名义拨付，或作地方官之养廉银，或用于地方的办公开支，或用于赔补亏空，使地方政府征收火耗的收支活动处于中央财政直接、全面的监督管理之下，有助于防止地方政府坐收坐支或自收自支，从而加强了中央对地方的控制，强化了中央财政的集中统一。（2）有效遏制了地方官吏私自滥征加派之弊，整饬了吏治。耗羡归公后，由于中央把各省征收的耗银从过去的暗取改为明收，并使数量和用途固定化，不得再私自加派，从而使康熙末年以来的滥征加派之风得到明显遏制。此外，从一定意义上看，这种做法还从制度上堵塞了官吏腐败的漏洞。而且中央财政每年从“火耗”中提取二百八十多万两，支付各省文职养廉银和地方办公费用，使地方官吏得到了一定数目的补助，从而缓解了他们的生活压力，有助于他们安于职守。（3）减轻了老百姓的负担。火耗归公改革后，羡额一般固定在10％左右，各地所收耗羡量比以往州县私征时减轻了许多，百姓的负担因而在一定程序上有所减轻。（4）大幅度增加了中央财政收入。火耗归公后，中央财政收入随之充裕起来。到雍正末年，国家库存银由康熙末年的八百万两增加到六千多万两。

历代的税费改革无非是确保政府的财政收入，维持“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”的制度，保障统治阶层的社会地位与相应的生活，而不考虑税费征收合理与否，税费结构与数量合理与否，其结果是人民的法定负担有增无减，税费的数量必然向超过劳动者承受能力的方向发展。这也是历代税费改革始终走不出“黄宗羲定律”怪圈的根本原因。

二、历史上税费改革对当前费改税的启示

这些年来，由于诸多原因，我国有些地方农村基层政府与村民组织对农民乱收费愈演愈烈，屡禁不止，给农村改革、发展与稳定带来了诸多负面影响。因此，我们必须充分认识改革税费与农民减负的紧迫性与重要性。

社会主义制度应该也可以成为农民减负的根本保证。从我国历史上对农民乱收费的根本性原因来看，一是剥削制度，二是生产力低下。如果说历史上受限于剥削制度与生产力低下而不可能从根本上彻底解决乱收费问题，那么今天优越的社会主义制度和日益提升的综合国力理应既有意愿也有能力为农民减负。

（一）减负：农村税费改革的立足点现在涉农收费五花八门，各种提留、摊派、罚款比比皆是，而且越是经济发展水平低的地方，收费越多越乱。一些地方和部门不顾农民的利益，向农民伸手，搭车收费，甚至有些基层干部强行收钱收物，酿成恶性案件，严重损害了党群、干群关系，影响了农村社会的稳定。减负是税费改革的出发点和归宿，是必须坚持的首要目标，也是税费改革成功的根本保障。一是坚持减负治本之策。针对“头税轻，二税重，三税是个无底洞”情况，实行“四个取消”：取消乡镇政府统筹（用于农村教育、计划生育、民兵训练、五保户供养、乡村道路建设等费用）和教育集资（用于农村中小学基础设施建设和危房改造等）等专门面向农民征收的各种行政事业性收费和政府性基金与集资；取消农民“两工”（义务工和劳动积累工）；取消地方附加、屠宰税、农林特产税；农业税税率最高不超过7％，条件成熟时，最终取消农业税。二是严格征管手续。农业税的征管要增加透明度，让群众缴明白税。征管手续应严格，完税证要开到纳税户。应出台适合农村税收特点、对征纳双方都有约束力的征管办法，切实保障农民合法权益，同时也保证农业税征收机关依法行政。三是加强督察。督察的重点在于核定的农业税计税土地是否属实，确定的农业税常年产量与计税价格是否合理，计税面积和常年产量是否做到逐户核对、张榜公布。

（二）法治：农村税费改革的关键点农村税费制度要坚持依法治税理财，加强监督管理。法律的生命在于执行。纵观历史上税费改革，“工于制法，拙于执法”是其最终未能彻底解决乱收费问题的又一重要原因。唐朝实行“两税法”后，明文规定官吏不得在“两税外加敛一钱”，否则，以贪赃枉法论罪。由于有法可依，所以唐代在这时期乱收费、滥收费的现象得到了一定程度的遏制。但因执法不严和监督不力，非法加征依然严重。当今农村乱收费之所以屡禁不止主要也在于财政法制尚不完善尚不健全。因此，我们必须借鉴历史的教训与经验，并吸纳国外市场经济国家的成功经验，走法治之路，依法治理税费。针对“部门出点子，领导拍板子，农民掏票子”和重费轻税、以费挤税、费先税后、费硬税软的突出问题，税费改革要按照“取消一批，改税一批，规范一批”的原则，着力做好三项工作：（1）依法消费立税。在全面清理整顿各类收费基础上，对没有法律依据或明显不合理的项目坚决取消；对具有税收性质又易征收的收费项目纳入税收。（2）依法规范收费。尽快出台规费征收法律，实现收费征收主体、项目设立、资金管理、征收秩序的法制化；依法加强对“一事一议”筹资的规范管理，如确需维护村公路或村办学校的维修与危房改造等，要按村民大会多数人通过的意见确定行与否，并严格实行上限控制。（3）依法强化监管。坚持财权与事权统一，加强财税体制建设，实现生财有道，聚财有方，用财有效，平衡发展的良性循环；加大对财政支出的监管力度。从新制度经济学的成本—收益分析看，一方面要对乱收费的权力组织及个人加大惩罚成本，另一方面又要降低农民反对收费的成本。只有同时从这两方面着手，才能减轻农民负担，维护农民合法权益。

（三）饬吏：农村税费改革的根本点税费改革是一项涉及方方面面的社会系统工程，大量政策的制订实施都离不开政府。政府是否清廉高效，直接决定着税费改革的成败。纵观历史上税费改革，又一重大失误是饬吏不力，导致机构臃肿，腐败丛生，日趋危机的财政难以支撑巨额官俸和行政支出，地方政府“势不得不私派于民”，向农民大量派捐征费。收费—进入—收费，形成恶性循环。历史教训昭示：推进税费改革，必须开展以精简机构为主题的整饬吏治。我国乡镇政府职能过宽、机构庞大、支出膨胀，是造成农民负担过重、财政入不敷出的重要原因。农民负担重，是因为“办了一些不该办的事，养了一些不该养的人，收了一些不该收的钱”。这是比较符合实际的。现在县乡两级政府财政供养人员已占到全国的71％，但其财政收入只有全国财政总收入的21％。因机构臃肿给农民造成负担约占实际负担的40％。一些地方搞了那么多的达标升级、形象工程，没有预算约束，不仅向农民摊派，而且使乡镇政府严重负债。这种情况无论如何不能再继续下去了。要下决心精简乡镇机构和人员，首先把不在编人员减下来，在编人员也要大幅度精简。村组补贴干部的人数也要减少，提倡村组干部交叉兼职。

中国古代原都是两级政府，元明以后又加了一级为三级。“康梁”当年曾提过，把省分多一些就弱了，中央也就强大了。若按这个思路每个省管50个县，市级取消，然后乡镇自治，乡镇这一级可以省2000亿元。当然这只是一个探讨。但随着农村产业结构调整，乡镇政府行政职能弱化后，逐步转化为综合性的农村中介服务组织是可能的。村完全可以实行自治，村上选出代表联合组成合作理事会，不要行政编制，义务为农民办事，按照财政与事权相对称的原则，收费完全取决于人家需要不需要服务。乡村两级组织是农民负担的重要源头，堵住这个漏洞的关键是真正实行村民民主自治。

（四）制度供给：农村税费改革的成功点我国历史上税费制度改革的主体是皇帝及各级官府，他们本来就不是农民利益的代表者，自然不可能从根本上为农民减负。当今我国农村税费制度改革与创新的主体当然是政府与农民，但依据制度变迁理论与中国的现实国情，政府扮演更为重要的主导性角色。我国农村制度变迁的一个重要特点是充分利用已有组织资源（各级政府）通过自上而下的纵向层层传递实现的。尽管农民自发性、诱致性、内生性、盈利性的创新活动从来也没有停止过，但又必须得到政府的默认、允许、批准与授权。换言之，政府的主导性角色既不容动摇又不可替代。有鉴于此，政府的制度供给头等重要。政府制度供给的意愿与能力，可以纠正农村制度供给不足，可以遏制对农民乱收费，可以减轻农民负担，可以主导农村税费制度改革的基本取向。倘若政府不从重城轻乡、重工轻农、重市民轻农民的“路径依赖”或制度惯性中脱身，依然在社会总资源配置与社会再分配格局中对“三农”采取“少给予多索取”的制度安排与政府偏好，倘若政府作为公共权力机关在社会公共分配领域中不能秉持公正与中立，依然对城市供给公共物品却从农村公共物品供给领域中大部分退出而强令农民进入，倘若政府不实施城市与农村的制度公平（市场公平）、市民与农民的负担公平（税费公平），依然仅仅把治理收费、改革税费锁定在“农”内、“乡”内，那么农民减负就不可能收到预期的效果。

第二篇：农村税费改革

1.对农村税费改革中出现的几个新问题的思考马昊

2.农村税费改革中存在的问题与治理对策-好期刊|省级期刊|国家级期刊...3.论农村税费改革中的税收原则运用(1)(4)_爱论文

4.论农村税费改革中的税收原则运用财政研究论文-中国教育文摘

5.农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果――以安徽省为例_Nong Cun...摘要：【本文将对改革以来农村财政与税收制度的变化过程及特点进行描述，对改革进程和问

题进行简要评价，展望未来农村财政与税收制度可能发生的一些变化。】

关键词：【农村税费改革，财政制度，税收制度，农业税，财政收入。】

一、农村财政制度改革进程

（一）乡镇财政制度建立

1978年中共十一届三中全会后，中国农村进行了重大的经济体制改革，随着以家庭承包制为

核心的农村经济体制改革的不断深入，实行多年的人民公社体制已越来越不适应农村社会经

济发展的要求。1982年，全国人大《关于中华人民共和国宪法修正草案的报告》提出“改

变农村人民公社的政社合一的体制，设立乡政权。人民公社将只是农村集体经济的一种组织

形式”。1983年，中共中央做出决定，取消人民公社体制，建立乡级政权机构，并相应建立

乡财政。同年《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》提出：“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预决算制度，明确收入来源和开支范围”。从1983年开始，我国农村正式开始建立乡政府和乡财政的工作。到1986年底，全国7.2万

个乡镇中，80%以上的乡镇建立了乡财政；1992年底，全国96.1%的乡镇建立了乡财政；1996

年底，这一比重达到97.5%。

（二）乡镇财政管理体制演变

所谓乡镇财政管理体制指的是县级政府与乡镇政府在财政管理权限、特别是财政收支上的划

分。乡镇财政制度建立以后，不同时期的乡镇财政管理体制具有不同的形式。

1.1983~1993年：包干制财政体制为主

1994年之前，乡镇财政管理体制基本上随着中央与地方财政管理体制的变化而变化。在乡镇

财政建立之初，主要采取的是“统收统支”和“定收定支”体制。

2.1994~2000年：分税制与包干制并存

1994年，我国对财政体制进行了重大改革，开始实行分税制的财政体制。在重新划分税种、税源和各级政府事权的基础上，将主要税收收入来源的增值税的75%部分和消费税的全部划

为中央收入，[1]并实行税收返还制度。实行这一体制的主要目的是要提高中央财政占全国财

政收入的比重，以此提高中央政府对经济和社会发展的宏观调控能力。

3.2000年以后：乡镇财政职能的弱化

2000年开始实施农村税费改革后，虽然一些地方对乡镇财政体制进行了调整，但基本上还维

持原有的体制。然而，乡镇财政的职能却不断弱化，特别表现以下两个方面：

①为配合农村税费改革，许多地方进行了“乡财县管”的试点。

②农村义务教育管理体制由“以乡为主”改为“以县为主”。

（三）乡镇财政在全国和地方财政中地位的变化

乡镇财政制度建立后，财政规模不断扩大。乡镇财政预算内收入由1986年的194.31亿元增

加到1992年的471.95亿元，增长了1.43倍，年均增长15.9%，远高于同期全国财政收入8.6%

和地方财政收入10.6%的年均增长速度，表明那个时期以分权为特征的财政体制改革也延伸

到了乡镇一级。1994年后，乡镇财政的相对地位不断下降。2002年，乡镇财政预算内收入达

到1459.4亿元，比1992年增长了2.09倍，年均增长12%，大大低于同期全国财政收入18.4%的年均增长速度,也低于地方财政收入13.5%的年均增长速度。这种变化表明，1994年以提高财政集中程度为特征的分税制财政体制改革同样波及到了乡镇一级。

二、农村税费制度改革进程

（一）农业税：从调整到消亡

1.农业税的设立与延续

1958年6月全国人大常委会通过了《中华人民共和国农业税条例》，这个条例成为了我国统一的农业税制度。尽管农业税存在着种种弊端，但《农业税条例》里的基本内容一直沿用到农村税费改革前没有大的变化和调整。

2.农业特产税的设立

1983年，国务院颁布了《关于对农林特产收入征收农业税的若干规定》，对农林特产单独征收农林特产农业税，其目的是为了平衡农村各种作物的税收负担，促进农业生产的全面发展。1994年，我国对税收体制进行了重大改革，农林特产税也进行了相应改革和调整，原农林特产税与原产品税和原工商统一税中的农林牧水产品税目合并，改为农业特产农业税。农业特产税的征收对象包括：烟叶收入、园艺收入、水产收入、林木收入、牲畜收入和食用菌收入以及省级人民政府确定的其他农业特产品收入。农业特产税税率包括全国统一税率和地方自定税率。

3.农业税、农业特产税的调整

2000年，我国开始进行以省为单位的农村税费改革试点。农村税费改革试点的一项重要内容就是对农业税和农业特产税进行调整。

农业税调整的基本做法是：按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收。计税土地面积原则上以农民第二轮土地承包用于农业生产的土地为依据，计税常年产量一般以税费改革前5年平均产量为依据，农业税税率最高不超过7%。

4.农业税的最终消亡

2004年，国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第二次会议所作的《政府工作报告》中正式提出，从2004年起，农业税税率平均每年降低1个百分点以上，5年内取消农业税。同时，国家决定从2004年起取消除烟叶外的农业特产税。2005年，除河北、山东和云南3省外，全国28个省份完全停止征收农业税。2005年12月十届全国人大常委会第十九次会议决定，自2006年1月1日起废止已实行了近半个世纪的《农业税条例》，农业税最终被取消。

（二）农村税费改革

2000年，我国开始在全国范围进行农村税费改革试点。

农村税费改革的主要内容概括为：“三个取消，两个调整，一项改革”。

三个取消是：取消乡镇统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消劳动积累工和义务工。

两个调整是：调整农业税政策，调整农业特产税政策。

一项改革是：改革村提留征收使用办法，即：原村提留采用新的农业税附加方式统一收取，农业税附加比例最高不超过农业税正税的20%；农业税附加全部返还给村级组织，用于村干部报酬、五保户供养、办公经费等，农业税附加实行乡管村用；村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，实行“一事一议”制度，筹资实行上限控制。

三、对农村财税制度改革以及若干问题的简要评价

在不断的调整和改革中，我国已初步建立起与社会主义市场经济制度相适应、体现构建和谐社会理念的农村财政税收制度。由财政税收制度所反映的国家与农民之间的分配关系由“多取少予”转变为“多予少取”，公共产品和服务供给由城乡分割初步走向城乡统筹。但是，农村财政税收制度仍然存在着很多不完善的地方，许多问题还需要进行更深入的理论探讨和研究。

（一）国家与农民之间的分配关系：由“多取少予”转为“多予少取”

改革以前，国家通过统购统销、价格剪刀差等政策从农业攫取剩余，来支持劳动力低成本下的工业发展战略，这一时期，国家与农民的分配关系表现为“多取少予”。改革初期，国家几次大幅度提高农产品收购价格，统购统销制度也逐步取消。

改革以后，农民直接承担的税费包括：①农业税、农业特产税、屠宰税等。[2]②乡统筹和村提留，乡统筹即前面所说的乡镇统筹收入；村提留是村级组织向承包集体土地经营的农户收取的费用，主要是公积金、公益金和管理费。③“两工”，即义务工和积累工，是农民以劳务的形式向乡村政府和组织提供的社会负担。④各种形式的集资、收费、摊派。

（二）公共产品和服务的供给：从城乡分割初步走向城乡统筹

建国以来，我国长期实行的是城乡分割并向城市倾斜的非均衡发展战略，改革开放后的相当长时期里这种状况并未得到根本改观。尽管总体上说，财政对“三农”的投入规模不断扩大，农村获得了大量的转移支付，但财政资源配置仍然没有充分考虑到农村人口的规模以及农村经济发展的落后状况，因而未充分考虑农村人口在享受公共产品和服务方面的社会公平。在改革后很长一段时期里，财政体制、行政管理体制、考核机制等的不完善以及中央财政转移支付制度建设滞后等，使改革前固有的公共产品和服务供给上城乡二元结构和差距得以延续甚至强化。

另一方面，农村公共产品和服务供给状况改善的根本原因在于党的执政理念发生了重要变化，按照统筹城乡发展的科学发展观来制定社会经济发展政策。同时，这种改善也得益于转移支付制度的调整和完善。我国于1994年分税制改革时开始建立转移支付制度，改革初期，转移支付制度非常不完善，以照顾改革前各地既得利益的税收返还（增值税和消费税）比重过大，难以实现公共服务的均等化。随着社会主义市场经济体制的不断完善和公共财政制度的不断健全，转移支付制度不断调整和完善，以实现公共服务均等化目标的转移支付比重不断提高。

（三）县乡财政缺口的弥补：缺乏有效、稳定的制度安排

我国大多数农村地区财政资源匮乏，而且人口众多、基础薄弱以及对公共产品和服务的需求巨大，因此，作为为农村社会经济发展以及农民提供公共产品和服务主要承担者的县乡政府存在着严重的财政缺口。财政缺口的定义是居民对公共产品和服务需求的财政支出与财政资源之间的差额。

财政缺口可以通过一定的途径和办法来弥补，主要有：①减少需要地方政府开支的责任范围；②增加地方政府增加收入的权限；③增加上级政府转移支付的数量；④在增加收入权限不变的条件下，地方政府通过努力来增加财政收入。

改革以来，在弥补县乡财政缺口方面一直没有建立起有效的、稳定的制度安排，尽管近年来中央财政明显加大了对农村的转移支付。

（四）财政体制：受制于政府层级间行政管理体制

改革前，我国基本上采取的是“统收统支”集权型的财政体制。改革后至1994年实行分税制财政体制前，财政分权的程度不断扩大，按地方财政收入占全部财政收入比重，分权程度已经达到了很高的水平。改革以来，我国行政管理体制始终没有进行根本性改革。现行政府层级间行政管理体制的一个重要特征是上级政府对下级政府具有强制性的行政权威，政府层级间的关系通过领导人任命制等制度表现为强烈的领导与被领导关系，即便是具有自治性质的村级组织也是如此。

在现行行政管理体制下，下级政府的实际可支配财力以及支出职责基本上由上级政府确定，这就非常容易导致下级政府收入与支出之间的背离，下级政府的支出职责常常超出其财力，政府层级越低，这种背离的程度越大，很难按公共财政的原则来配置政府间的支出职责。上级政府或行政部门往往利用其行政权威，通过各种方式和手段强制性地表示上级政府和领导人的政策偏好或政策目标，而在要求下级政府完成各项任务的同时，上级政府往往并不给予

相应的财政支持。在这种行政管理体制下，即使在以包干制为特征的高度分权时期，县乡政府财权与事权的分离仍然表现的十分明显，而不完善的分税制体制则进一步加剧了这种分离。不完善的政府层级间行政管理体制是导致改革以来农民负担长期居高不下、制度外财政膨胀、乡村债务规模扩大、农村公共产品和服务供给不足与过度供给并存，等等问题的重要原因之一。

二.实行农村税费改革，是我国农村继土地制度改革、实行家庭承包经营之后的又一重大改革，是党中央、国务院从根本上减轻农民负担、规范分配关系，加快解决“三农”问题做出的重大决策。农村论文税费改革后，农民负担明显减轻，农村干群关系明显改善，得到了广大农民群众的衷心拥护和支持。但由于农村税费改革是一项艰巨的系统工程，涉及到各方面利益的重大调整，难免会出现一些新问题，对此必须采取有力措施，加以解决。

一、农村税费改革存在的主要问题

1.乡村正常运转困难。一是乡（镇）机构正常运转问题突出。农村税费改革取消乡统筹费后，乡村两级义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等支出由各级政府财政预算安排，给予保证；修建乡村道路所需资金不再固定向农民收取，乡级道路建设资金由政府负责安排。这一改革涉及到农村财政投入体制的重大调整，在实施过程中出现了各项事业支出与财政收入之间矛盾，收支存在较大缺口，使得一些乡（镇）正常运转困难。二是村级组织的正常运转艰难。税费改革后，财政转移支付资金有限，村干部报酬、办公等经费明显不足，一些集体收入薄弱的村，村干部报酬无法完全兑现，正常的办公费用开支也无法保证。

2.“一事一议”筹资投劳难以实施。农村税费改革取消了村提留费，村内兴办集体生产和公益事业所需资金主要采取“一事一议”的办法来解决。然而，“一事一议”在实际操作时很难落实，存在“有事难议”和“议后难执行”等问题。如有的村外出劳力多，村民会议或村民代表会议难以召集；有的村会议开成了，但因意见不统一，方案难以通过；也有的村即便“议”成了，资金也难以收齐，影响农村公共事业发展。同时“有事不议”的现象也时有发生，个别村兴办公益事业的方案未经村民大会或村民代表大会讨论通过，就直接向农民筹资筹劳，致使农民负担反弹。

3.乡村两级债务化解难。由于历年兴办农村教育、乡村道路和农田基础设施建设等公共事业使乡村两级背上沉重的债务。农村税费改革取消村提留、乡统筹和教育集资后，乡村两级失去偿还债务的资金来源，偿债能力明显削弱，加上财政转移支付补助资金不足，乡村债务化解困难，个别地方甚至逐年增加。

农村税费改革配套措施落实缓慢。对于目前乡（镇）机构庞大、人员多，农村中小学结构布局不合理，村组干部享受补贴人数偏多，村级开支不合理等问题改革的措施不力、力度不大、效果不明显。

二、深化农村税费改革的对策措施

深化农村税费改革事关社会主义新农村建设和安定稳定的大局，对税费改革中出现的新问题、新矛盾，必须采取有力措施，切实加以解决。

1.完善公共财政体制，加大财政转移支付力度。长期以来，农村公共事业多由乡村集体和农民负担，而城市的公共事业全部由政府财政投入，导致城乡差别拉大。按照中央关于“统筹城乡发展、建设全面小康社会”的思路，今后应按照国家对农业农村“多予少取”的原则，改革现有的农村公共财政体制，把属于农村的公共设施、公益事业建设资金纳入国家财政预算，通过转移支付的办法给予专项补助和支持。一是将农村教育、道路修建、民兵训练、计划生育、文化设施等公共事业支出改由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，乡镇政府负责具体实施，解决农村公益事业滞后问题。二是国家要继续加大对农村的财政转移支付力度，确保乡村基层组织正常运转。

2.加强立法，健全和完善“一事一议”制度。为了确保“一事一议”筹资投劳办法的落实，必须通过立法制定《村内“一事一议”筹资投劳管理条例》，将“一事一议”筹资投劳的议事程序、议事范围、上限标准和民主管理以法律法规的形式作出具体规定。村集体兴办公共事业时应制定切实可行的方案，经村民会议或村民代表大会讨论，报乡镇人民政府审批，同时报县级主管部门备案，张榜公布后向村民筹集。在项目实施过程中，要有村民代表直接参与管理监督，财务开支和劳务使用情况及时向村民公布。

3.认真清理，分类化解乡村债务。要实行化解债务政府一把手亲自抓、负总责，分管领导具体抓，狠抓工作落实。在确保不发生新的债务的前提下，认真清理核实乡村集体债务。在此基础上，分类处理，逐步化解。在采取收欠还债、核销减债、变现还债、降息化债、划转债务等办法的同时，大力发展乡村集体经济，增加收入，提高偿债能力。

4.落实税费改革配套措施，加快税费改革步伐。一要加快乡（镇）机构改革，精简机构，压缩、分流人员，按照精减、统一、高效的原则，合理设置机构和人员编制；二要推行村干部交叉任职，减少村干部人数，节省村级开支；三要推进农村教育改革，优化教育资源配置，调整农村中小学布局，精简教师队伍。

5.探索解决农民负担问题的有效途径。在深化农村税费改革工作中，要建立减轻农民负担长效机制，不折不扣地执行减轻农民负担法规和政策，落实各项护农惠农措施，防止农民负担反弹。同时积极调整农业和农村经济结构，培植优势产业和支柱产业，发展“一村一品”特色农业，增加农民收入。

第三篇：农村税费改革

农村税费改革

一、农村税费改革的主要内容

2000年，我国开始在全国范围进行农村税费改革试点。农村税费改革的主要内容概括为：“三个取消，两个调整，一项改革”

三个取消是：取消乡镇统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消劳动积累工和义务工。

两个调整是：调整农业税政策，调整农业特产税政策。

一项改革是：改革村提留征收使用办法，即：原村提留采用新的农业税附加方式统一收取，农业税附加比例最高不超过农业税正税的20%；农业税附加全部返还给村级组织，用于村干部报酬、五保户供养、办公经费等，农业税附加实行乡管村用；村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，实行“一事一议”制度，筹资实行上限控制

二、改革成效

农村税费改革在全国范围推广实施以来，各地政府机关基本能认真按照国家有关规定对农民的大部分税费进行了减免，农村的税费有了大幅度的减少，一些乱收费现象得到了有效的遏制。

农民和政府相关机构负责人对“农村税费改革”认知度较高。大多数农民知道中国目前有“农村税费改革”这项措施，并对农村税费改革的内容有一定了解。而官员对此项改革的了解比农民更多。

农村税费的收取在“农村税费改革”后比税改前大幅度减少。农税改革中重新核定计税面积，农业税税费总额较之税改前有所下降，乡镇辖区税费总额上交额度明显减少。“农村税费改革”政策的出台规范了对农民的征税，为“减轻农民负担”做了制度性的保证。税费改革前，农民需缴纳各种各样的税与费。主要有：农业税、农业附加税、农业特产税、农业特产税附加、屠宰税、村提留、乡统筹、教育附加费、教育集资、书杂费、义务工农业税等。税费改革后，国家取消其他费与杂税，农民只需缴纳一项农业税。2004年3月5日，温家宝同志在全国人大二次会议开幕的时候作政府工作报告中谈到2004年的主要任务时说，要巩固和加强农业基础地位，实现农民增收和农业增产。五年内取消农业税。不少有条件的省份已在本省内取消农业税。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议经表决决定，农业税条例自2006年1月1日起废止，中国农民告别了有2600年历史的“皇粮国税”。

三、存在的问题

任何改革都不是一帆风顺的。农村税费改革的巨大成果，得到了广大农民群众的热烈拥护和支持，这是不言而喻的。然而，我们在充分肯定成绩的同时，也必须看到税费改革后存在的不容忽视的诸多问题。

乡村负债数额大，债务化解难

由于地方经济发展缓慢，财政困难，保稳定与谋发展矛盾突出，同时不少地方和相关部门债务风险意识淡薄，监督不到位,管理混乱，多年来，兴修农田水利、村村通水泥路项目贷款、道路修建养护、农村教育、救济等费用形成了巨额乡村债务。

基层收入甚微，机构正常运转困难

大部分乡村集体财力微薄，乡镇只剩下为数极少的工商税，取消了原先纳入财政预算和财政财务开支的税费项目，乡镇可用财力极少。县对乡镇只能保人员工资发放，对村的转移支付更少。尤其是边远贫困山区，行政成本高，工作条件差，工资补助没保证，干部思想不

稳定。

历史欠账较多，遗留问题难解决

税费改革后，由于历史欠账较多，兴办集体公益事业有事难议、难做，税费尾欠难解决，转移支付资金分配使用及跟踪监督不够。

学校经费捉襟见肘，义务教育投入不足

农村学校实行了“一费制”，取消了教育集资，使得农村教育基础性工作所需资金投入严重不足。

农村欠税无法偿还，垫税包袱无力解决

税费改革后，乡村两级垫付的农业税数额巨大，无力解决。

债权无法清回，资产难以盘活

应收未收款项由于逾期时间长，不良债权比较大，没有得力办法消赤减债，导致资产难以盘活，想办的事没法办

四、取消农业税后对乡镇财政的影响

减少财政收入，制约基层政府功能发挥

首先，收入缺口较大。农业税是地方收地方用，尤其是农业主产区，农业税是乡镇的主要收入来源，是基层政府的主要财力保障。据河南省调查了解，农村税费改革以来，乡镇财政的常规收入一般是三部分：一是财政部门收取的农业税费部分，主要以农业税为主体；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税，个人所得税等；三是国税收入（增值税）的留存部分。一般占国税收入的1/4.对于农业为主的地区和中西部贫困地区来说，农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的甚至可以达到70%—80%，地税和国税的收入所占比重是很低的，所以取消农业税使乡镇收入锐减，给基层政府带来财政困难。例如，农村税费改革之后，河南省南阳市全市乡镇财政支出增加额6.59亿元，与收入增加额2.48亿元相抵后，造成财政支出缺口4.1亿元，平均每个乡镇缺口177.7万元。唐河县缺口7127万元，平均每个乡镇356.4万元；新野县缺口4237万元，平均每个乡镇302.6万元。农村税费改革取消了“非规范收入”，再加上政策内的减收，乡镇财政势必留下较大的资金缺口。其次，在收入缺口增大的同时，乡镇道路建设、优抚、五保户赡养、计划生育、民兵训练支出基本上转移到乡镇财政的预算中开支，增加了财政困难。农业税取消后，相当一部分县乡失去了一个主体税种，一些乡只能主要依靠上级财政的转移支付来维持机构运转，根据税费改革的相关精神和农业税有关政策，中央的转移支付主要是乡镇弥补税费改革带来的地方财政缺口。实际上，乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入，而这个差额部分，中央转移支付不能覆盖到。而当前县级财政又普遍困难，难以挤出财力安排乡镇转移支付，由于受到财力约束，制约了基层政权功能的有效发挥，也影响到了政府工作的主动性和积极性。.无力支持经济建设和社会各项事业发展

在税费改革以前，我国农村公益事业的发展大多是以农业税为资金保障的。今年取消农业税造成了乡镇财政更加雪上加霜，没有足够的资金来履行社会公共职能，直接影响到农村公益事业的长足发展。农业基础设施无法更新和管理维护，农村合作医疗和农村社会保障事业更加难以实施，农业新品种和农业技术服务推广更加困难。

农村义务教育经费严重不足

为了解决教师工资的按时足额发放，乡镇学校教师工资从2001年起直接由县财政通过教师工资专户统一进行，这有效解决了教师工资的拖欠问题，但并未解决基础教育投入不足的问题。同时由于取消了农业税，取消了向学生的乱收费，从而使教育投入不足的问题更加明显。一方面在上级转移支付力度不够的情况下，原缺口不仅没有缩小，而且加剧了乡镇财政的困难，影响乡级政权其他职能的履行；另一方面教师未来工资标准提高的负担也有可能

累加在乡财政，所以乡财政的困难可能更大。还有不少地方上划到县财政的教师工资只包括国家统一规定的固定工资、活工资、教龄津贴和其他津贴，一些原来地方规定或认可的相关费用或补贴（如教师误餐补贴、交通费、班主任工资补贴等等）仍然由所在乡镇负担。取消农业税前这些开支实际上已经难以调减，成为乡镇财政的负担，现在没有了农业税，缺口立刻呈现，资金更是没有了着落。此外，中小学校危房改造资金原则上要求由县财政直接负担，上级的相关援助只是采取一次性补贴的方式，主要用于中小学多种用途的专项补助，因此，难以顾及全面情况。实际上中小学危房改造的支出现状，基本上是由县、乡，甚至村共同负责。取消农业税，以农业税为主要财政收入的乡镇财政将更加困难，乡村小学的硬件建设和维护得不到有效保证，必然影响义务教育的质量和普及。

乡村债务负担沉重，化解的难度增大

乡镇负债是当前全国农村面临的突出问题。它一般包括显性债务和隐性债务。显性债务有银行存款、农金会或其他基金贷款、统筹中借款和其他；隐性债务一般有欠发工资。、欠发业务费、欠付楼堂馆所等基建基金、欠付修路修桥等公益项目资金、财政担保和其他方面形成的债务。据国家统计局抽样调查，全国乡镇负债2000—2200亿元，平均每个乡镇400万元。河南省南召县16个乡镇负债总额2.94亿元，平均每个乡镇1308万元，最多的2841万元；337个行政村负债总额1.01亿元，平均每村628万元，而2004年全县财政收入4798万元。乡镇债务的成因主要是①分税制下“财权上收，事权下移”，使乡镇逐渐沉淀了大量债务；②要求乡镇完成自上而下的各种达标升级和“一票否决”任务而不得不加重农民负担，高息借贷；③个别乡镇的负责人为了得到升迁或保住乌纱帽，不顾本身条件，超越财政承受能力，大兴木土，搞一些所谓的“政绩工程”、“形象工程”，以致债台高筑。④机构臃肿，财政供养人口多。我国共有乡镇政府45462个，全国每四○个农民养活一个乡镇干部，平均为1：40，可见财政负担的沉重。巨额赤字和债务由于农村税费改革形成的财政政策性缺口、收支管理、预算管理的规范化刚性约束，这些债务没有消解的希望。取消农业税后，如果没有上级大力度的转移支付，债务更是无法化解。

五、对农村财税制度改革以及若干问题的简要评价

在不断的调整和改革中，我国已初步建立起与社会主义市场经济制度相适应、体现构建和谐社会理念的农村财政税收制度。由财政税收制度所反映的国家与农民之间的分配关系由“多取少予”转变为“多予少取”，公共产品和服务供给由城乡分割初步走向城乡统筹。但是，农村财政税收制度仍然存在着很多不完善的地方，许多问题还需要进行更深入的理论探讨和研究。

国家与农民之间的分配关系：由“多取少予”转为“多予少取”

改革以前，国家通过统购统销、价格剪刀差等政策从农业攫取剩余，来支持劳动力低成本下的工业发展战略，这一时期，国家与农民的分配关系表现为“多取少予”。改革初期，国家几次大幅度提高农产品收购价格，统购统销制度也逐步取消。

改革以后，农民直接承担的税费包括：①农业税、农业特产税、屠宰税等。[2]②乡统筹和村提留，乡统筹即前面所说的乡镇统筹收入；村提留是村级组织向承包集体土地经营的农户收取的费用，主要是公积金、公益金和管理费。③“两工”，即义务工和积累工，是农民以劳务的形式向乡村政府和组织提供的社会负担。④各种形式的集资、收费、摊派。公共产品和服务的供给：从城乡分割初步走向城乡统筹

建国以来，我国长期实行的是城乡分割并向城市倾斜的非均衡发展战略，改革开放后的相当长时期里这种状况并未得到根本改观。尽管总体上说，财政对“三农”的投入规模不断扩大，农村获得了大量的转移支付，但财政资源配置仍然没有充分考虑到农村人口的规模以及农村经济发展的落后状况，因而未充分考虑农村人口在享受公共产品和服务方面的社会公

平。在改革后很长一段时期里，财政体制、行政管理体制、考核机制等的不完善以及中央财政转移支付制度建设滞后等，使改革前固有的公共产品和服务供给上城乡二元结构和差距得以延续甚至强化。

另一方面，农村公共产品和服务供给状况改善的根本原因在于党的执政理念发生了重要变化，按照统筹城乡发展的科学发展观来制定社会经济发展政策。同时，这种改善也得益于转移支付制度的调整和完善。我国于1994年分税制改革时开始建立转移支付制度，改革初期，转移支付制度非常不完善，以照顾改革前各地既得利益的税收返还（增值税和消费税）比重过大，难以实现公共服务的均等化。随着社会主义市场经济体制的不断完善和公共财政制度的不断健全，转移支付制度不断调整和完善，以实现公共服务均等化目标的转移支付比重不断提高。

县乡财政缺口的弥补：缺乏有效、稳定的制度安排

我国大多数农村地区财政资源匮乏，而且人口众多、基础薄弱以及对公共产品和服务的需求巨大，因此，作为为农村社会经济发展以及农民提供公共产品和服务主要承担者的县乡政府存在着严重的财政缺口。财政缺口的定义是居民对公共产品和服务需求的财政支出与财政资源之间的差额。

财政缺口可以通过一定的途径和办法来弥补，主要有：①减少需要地方政府开支的责任范围；②增加地方政府增加收入的权限；③增加上级政府转移支付的数量；④在增加收入权限不变的条件下，地方政府通过努力来增加财政收入。

改革以来，在弥补县乡财政缺口方面一直没有建立起有效的、稳定的制度安排，尽管近年来中央财政明显加大了对农村的转移支付。

财政体制：受制于政府层级间行政管理体制

改革前，我国基本上采取的是“统收统支”集权型的财政体制。改革后至1994年实行分税制财政体制前，财政分权的程度不断扩大，按地方财政收入占全部财政收入比重，分权程度已经达到了很高的水平。改革以来，我国行政管理体制始终没有进行根本性改革。现行政府层级间行政管理体制的一个重要特征是上级政府对下级政府具有强制性的行政权威，政府层级间的关系通过领导人任命制等制度表现为强烈的领导与被领导关系，即便是具有自治性质的村级组织也是如此。

在现行行政管理体制下，下级政府的实际可支配财力以及支出职责基本上由上级政府确定，这就非常容易导致下级政府收入与支出之间的背离，下级政府的支出职责常常超出其财力，政府层级越低，这种背离的程度越大，很难按公共财政的原则来配置政府间的支出职责。上级政府或行政部门往往利用其行政权威，通过各种方式和手段强制性地表示上级政府和领导人的政策偏好或政策目标，而在要求下级政府完成各项任务的同时，上级政府往往并不给予相应的财政支持。在这种行政管理体制下，即使在以包干制为特征的高度分权时期，县乡政府财权与事权的分离仍然表现的十分明显，而不完善的分税制体制则进一步加剧了这种分离。不完善的政府层级间行政管理体制是导致改革以来农民负担长期居高不下、制度外财政膨胀、乡村债务规模扩大、农村公共产品和服务供给不足与过度供给并存，等等问题的重要原因之一。

第四篇：农村税费改革

并从2001年开始，逐步在部分省市进行试点、推广.其主要内容可以概括为：“三取消、两调整、一改革”。“三取消”，是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两调整”，是指调整现行农业税政策和调整农业特产税政策。“一改革”，是指改革现行村提留征收使用办法。

这次农村税费改革的主要内容可以简要概括为"三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”.具体是以下七个方面:①取消乡统筹费.即取消现行按农民人均纯收入一定比例征收的乡村两级办学经费(即农村教育事业费附加)、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路费.②取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资.③取消屠宰税.停止征收在生产环节和收购环节征收的屠宰税.原来随屠宰税附征的其他收费项目也要一律停征.各地不得以任何名义变相收取屠宰税.④逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工.全省采取逐年减少的方式,用3年时间逐步取消.投劳任务较少的地方,也可以一步取消.⑤调整农业税政策.主要是重新确定农业税计税土地面积,调整农业税计税常产,合理确定农业税税率.全省农业税税率最高不超过7%.⑥调整农业特产税政策.⑦改革村提留征收使用办法,采用新的农业税附加和农业特产税附加方式统一收取.福建

2003年，全省开展农村税费改革试点工作，实施了“五取消、一稳定、一改革”措施，即：取消乡统筹费、取消除烟叶及原木收购环节特产税外的其它特产税、取消屠宰税、取消统一规定的劳动积累工和义务工以及取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；稳定农业税政策；改革村提留征收使用办法。2005年，在全省范围内全面免征农业税及其附加，取消除烟叶以外的农业特产税，并对2003年已经收取的“三提五统”进行全面清退，对农民各种税费尾欠暂缓征收。

按照中央的部署,农村税费改革2000年首先在安徽省全省试点,2002年全国有22个省(市、区)选择部分县、市进行试点,从2003年开始在全国范围内逐步全面推开。

云南省2002年选择蒙自、江川、澜沧三个县做试点, 2003年全省推开。

第五篇：主要发达国家城市化经验教训及其对我国的启示（范文）

主要发达国家城市化经验教训及其对我国的启示

国经济的发展的关键之一就是工业化进一步发展，而我国的低城市化水平已经严重制约了工业化的发展。2000年加入WTO以来，国内市场逐步开放，中国经济也将逐步融入世界经济的氛围中，中国经济将面临巨大的发展机遇和国际竞争。在新的形势下促进中国城市化水平的健康快速的提高，与工业化相辅相成促进中国经济发展已经是当前的一个非常重要的课题。分析世界经济的发展历程，城市化是伴随着一国经济的发展而发展的，它受工业化发展水平和经济发展水平的制约，反过来又影响工业化水平和经济发展水平。由于各国的资源禀赋、经济发展程度、市场规模、文化历史传统及社会制度不同，决定了各国的城市化发展道路不尽相同。

本文将对发达国家中城市化道路最具典型意义的三个国家——美国、英国、法国的城市化道路进行比较分析以探求城市化进程的基本性质、基本特征和一般规律。鉴于各国的资源禀赋、经济发展程度、市场规模、文化历史传统及社会制度的不同，本文将从以下几个方面进行比较分析：①发达国家城市化发展的时代背景。包括人口数量及分布、经济发展水平、社会制度；②发达国家城市化的发展道路。伴随经济发展水平的提高和工业化的发展城市化政策的改变及实施；③发达国家城市化过程中出现的问题。各国情况不同，城市化进程中出现的问题也不尽相同。通过分析比较总结出世界城市化的基本模式：

（1）同步城市化。这是指城市的进程与工业化和经济发展的水平趋于一致的城市化模

式。这里的一致主要指城市化与经济发展呈显著的正相关关系。发达国家在城市

化加速时期，这种相关性表现得相当明显。美国是是同步城市化最典型的代表。

（2）过度城市化。又称超前城市化，是指城市化水平明显超过工业化和经济发展

水平的城市化模式。城市化的速度大大超过工业化的速度，城市化主要是依靠传

统的第三产业来推动，甚至是无工业化的城市化，大量农村人口涌入少数大中城

市，城市人口过度增长，城市建设的步伐赶不上人口城市化速度，城市不能为居

民提供就业机会和必要的生活条件，农村人口迁移之后没有实现相应的职业转换，造成严重的“城市病”。过度城市化形成的主要原因是二元经济结构下形成的农村

推力和城市拉力的不平衡，而政府又没有采取必要的宏观调控措施。相当数量的发展中国家基本上是这种城市化模式。（3）滞后城市化。是指城市化水平落后于

工业化和经济发展水平的城市化模式。滞后的原因主要是政府为了避免城乡对立

和“城市病”的发生，采取各种措施来限制城市化的发展，结果不仅使城市的集聚

效益和规模效益得不到很好的发挥，而且还引发了像工业乡土化、农业副业化、离农人口“两栖化”和城镇发展无序化等“农村病”现象。这是一种违背工业化和现

代化发展规模的城市化模式。改革开放前的中国城市化就是这种城市化的突出代

表。（4）逆城市化。是指城市市区尤其是大城市市区人口郊区化、大城市外围卫

星城镇布局分散人的城市化模式，所谓“逆”并不是指城市人口的农村化，更不是

指城市文明和生活方式的农村化，而是指城市市区人口向郊区迁移，大城市人口

向卫星城迁移的倾向。造成逆城市化的原因主要有大城市城区人口过于密集、就

业困难、环境恶化等问题。逆城市化的倾向主要发生在20世纪50－70年代城市

化很高的国家，例如美国、英国。

（2）虽然世界各国的城市化道路不尽相同，但通过对主要发达国家城市道路的分析比

较能够得出世界城市化发展规律：（1）城市化的速度发展规律。纵观世界城市化的发展过程，从城市化的发展速度来看，城市化大致经历了三个发展阶段：城市

化初期发展缓慢，中期发展速度加快，后期发展速度又放慢。对于城市化速度发

展过程所经历的这种变化转变，现在研究城市化的学者一般都称之为“S”型曲线。

（2）城市的规模和数量发展规律。从城市化发展过程中城市规模和数量的发展规

模看，城市规模和数量先后经历了城市化初期规模小、数量少；中期阶段城市规

模大、数量多；后期阶段城市规模又逐渐向小型化、多数量发展的过程，即城市的规模和数量呈现出小、少－大、多－小、多的运动规模。（3）城市化的空间分

布发展规律。从城市化过程中空间分布的变化来看，先集中后分散是普遍的规律。

城市化的这一规律，同样在发达国家表现最为显著。分析发达国家的城市化道路

会发现，对城市化发展水平影响最大的是工业化和经济发展水平。工业化的发展

对劳动力的需求增加，促进农业劳动力向城市转移，转换职业为工业化发展提高

劳动力。滞后的城市化水平必然会制约工业化和经济发展水平。而我国的城市化

水平比较低，已经制约了工业化的发展，我国的城市化现状可以归结为以下几点：

①城市化水平低。中国是世界上城市水平较低的国家，到2000年中国的城市化率

为36.6%，这个水平不仅低于同等经济发展水平国家，也与自身工业化程度和经

济发展水平不协调。②城市基础设施水平低。中国城市基础设施水平低，表现在：

大城市交通拥挤、居民居住条件差、环境和噪声污染严重、水资源短缺等；中小

城市自来水、天然气普及率和硬化道路比重低，污水、废物处理设施缺乏等。③

区域发展不平衡

世界城市化的四种模式

城市化是当今的世界大潮。世界城市化可以从不同的角度分成各种不同的类型。从城市化道路的差别上看，世界各国的城市化大体上有以下几种模式：

同步城市化模式

这是指城市化的进程与工业化和经济发展的水平趋于一致的城市化模式。所谓“同步”主要是说：城市化与经济发展呈适度的正相关关系，城市化率（城市人口占总人口的比重）与工业化率（工业劳动力占总劳动力的比重或工业总产值占国民生产总值的比重）互相协调，城市人口的增长与人均国民收入的增长比较一致，农村人口城市化的数量与经济发展提供的城市就业量大体平衡，城市化的发展与农业提供的剩余农产品基本适应。这是一种经济发展推动型的比较合理的城市化道路，它能够实现城市化与工业化和社会经济的适度同步发展。大部分发达国家的城市化基本上属于这种模式。尽管发达国家在工业化和城市化的初期也发生过严重的城乡对立和“城市病”，但随着工业化和城市化的发展，现在发达国家的城乡对立和“城市病”普遍缓解，有的甚至基本消除。

过度城市化模式

该模式又称超前城市化，是根据城市化水平超过工业化和经济发展水平的城市化模式。所谓“过度”或“超前”是说：城市化的速度大大超过工业化的速度，城市化不是建立在工业化和农业发展的基本上，而是主要依靠传统的第三产业（传统的生活性、商业性服务）来推动的城市化，甚至是“缺乏工业化的城市化”。城市人口过度增长，城市建设的步伐赶不上人口城市化的速度，城市不能为居民提供必要的就业机会和生活条件。这是一种以牺牲农业发展为代价、造成严重的“城市病”、不利于经济和社会健康发展的畸形城市化。造成过度城市化的主要原因是二元经济结构形成的推力和拉力，再加上政府没有采取必要的宏观调控措施。相当数量的发展中国家的城市化基本上是这种模式。这种过度城市化不仅没有带来高度工业化和经济繁荣，相反还使农业衰败、乡村凋敝，粮食由出口国变成进口国。

滞后城市化模式

这是指城市化水平落后于工业化和经济发展水平的城市化模式。所谓“滞后”是说：城市

化率落后于工业化率，城市化的水平低于工业化和经济发展的水平。滞后城市化产生的主要原因是政府为了避免城乡对立和“城市病”的发生，采取了种种措施限制城市化的发展，结果使城市的集聚效益和规模效益都不能很好地发挥，严重阻碍了工业化和农业现代化的进程及城市文明的普及。这是一种违背工业化和现代化发展的必然趋势的不合理的城市化模式。改革前的中国城市化是这种城市化的突出代表。１９８０年，世界城市人口的比重为４２．２％，发达国家为７０．２％，发展中国家为２９．２０％，而中国城市人口比重仅为１９．３９％。即使是改革初期城市化的步伐加快，中国城市化的水平仍然滞后。按照世界银行提供的亚洲城市化与工业化的相关计量模型，１９８８年中国工业化率为２２．６％，城市化率应为４２．５％，而实际上只有２８—３０％，滞后１０多个百分点。滞后的城市化，既不利于工业现代化，也不利于农业现代化和人民生活的现代化。

逆城市化模式

又称反城市化，是指城区人口郊外化、城市布局分散化的城市化模式。所谓“逆”或“反”并不是指城市人口的农村化，更不是指城市文明和生活方式的农村化，而是说城区人口向郊区迁移，大城市人口向卫星城迁移的倾向。造成逆城市化的主要原因包括：集中型的城市化使得城区，尤其是大城市的城区人口过于密集、就业困难、环境恶化、居住拥挤、地价房租昂贵、生活服务费用上升、生活质量下降，引起市区人口向环境优美、地价房租便宜的郊区或卫星城迁移，等等。＊