“三农问题”到底应当如何缓解？（一）

第一篇：“三农问题”到底应当如何缓解？（一）

“三农问题”到底应当如何缓解？

（一）[关键词]三农问题农村公共品

近年来“三农问题”的严重性已引起上上下下的高度重视，对此，不少专家学者以及政府官员都从不同角度进行了分析，并提出不少有见地的政策建议。但这些分析是否真正站得住脚，其政策建议是否真正可行，却有进一步思考的必要。

一、农村人多地少，经济落后和“城乡二

元分割”说

该观点主要认为，我国人多地少，农业产值目前仅占全国GDP的14％左右，农民人均耕地面积仅有1.41亩左右，极度稀缺的土地资源和极度庞大的农业人口很难使农民在一亩三分田上富裕起来，也很难使当地基层政府通过税费筹资提供当地农民所需要的基本公共品。加之在教育、医疗、社会保障、就业、基础设施等方面长期实行的“城乡二元分割”以及“重城市，轻农村”的不公平的制度与政策，使当地基层政府缺乏必要的财力提供满足当地农民所需要的义务教育、公共医疗、社会保障、基础设施等基本公共品。

这的确是反映目前农村现状并具有相当说服力的一种观点。但这一观点也存在一个人们无法解释的困惑。即，在改革开放以前，我国经济基础，尤其是农村经济基础那么薄弱，不管是农业产量和农业产值都远远低于现在，但那时当地政府却可以提供基本上满足当地农民所需要的义务教育、公共医疗、五保户、基础设施等基本公共品，而在农业产量和农业产值都大大增加，农民收入也大大增加，政府财力也大大增强的今天，却反而出现农民“上学难，看病难，用水难、五保难、农田水利难、公路建设难”等问题呢？为什么在中国广大农村普遍出现“三农”问题，有人甚至说是“四农”问题的时候，江苏的华西村、河南的南街村、刘庄等村庄却不存在“三农”、“四农”问题，没有出现广大农村普遍存在的“上学难，看病难，用水难、养老难、农田水利难、公路建设难”等问题呢？问题的根源到底何在？这是李昌平和许多农民的困惑，也是我们的困惑之一。

持这种观点的人由农村人多地少，经济落后和“城乡二元分割”的观点出发，提出的政策建议主要是大量转移农民，实行农业产业化、城市化和国家实行“多予、少取，放活”的城乡统筹，逐步消除“城乡二元分割”的经济、社会、政治、教育、医疗、社会保障、文化等方面的制度和政策，这无疑是正确的，也是必要的。但也存在一些需要进一步思考的问题。

问题之一，近期大量转移农民，改变农村人多地少和实行农业规模化经营，大幅度增加农民务农收入的现实可行性到底有多大？我国目前农村人口，按国家统计局公布的数据，2002年为7.8亿多，占全国总人口的60.9％；但也有人说其实不止，有9亿多，占全国总人口的70％左右。2002年农村的劳动力是4.896亿，乡镇企业转移了1.3亿，按种田最低规模效益人均占有耕地10亩计算，只需要1.5亿左右的农民从事农业，农村尚有2亿多过剩劳动力需要转移从事非农产业。而我国目前经济发展每年只能提供800－900万就业岗位，而且城市里每年新增需要就业的青年人就达1千万左右（大学生就业难就是一个明证），目前还有数千万失业者和下岗工人急待就业，严峻的就业形势极大地制约了近期内大规模转移农民的可能性，这一严峻的现实状况也告诉我们，在我国大量转移农民，改变农村人多地少，并为农业规模化经营，大幅度增加农民务农收入奠定土地资源条件，恐怕是一个比较漫长的历史过程，除非我们另辟蹊径，对这一点一些对农村问题有深入研究的专家学者都有所论述。如温铁军先生在《“三农问题”相关讨论中的似是而非》一文中就谈到，“人们都在讲城镇化，这是近年来愈益普遍的一个话题，认为通过城镇化转移农业过剩人口就能够解决农业不规模的问题。但是，这似乎也值得进一步展开讨论。且不说现在大中小城市吸纳农民人口的能力已经明显下降，从长期分析来看，即使我们加快城市化到2030年可能实现50城市化率（这是在决策选择完全正确的情况下我们可能达到的目标，如果决策选择不正确，能不能达到还是个问号），到那时我们是16—17亿人口，按16.8亿计算仍然还有8亿4千万人生活在农村；而在城市化加速阶段，按正常的城市化发展速度和规模来看每年被征占的土地至少在1200万亩以上。也就是说30年后，无论按新口径19.5亿亩算，还是按老口径14.5亿亩耕地算，都要减少3亿多亩，人均耕地面积也实际上会减少更多。在这种情况下，农村基本要素的配置关系能调节得了吗？这个基本国情矛盾制约是一个大问题。”（中经网50人论坛）

如果我们看不到这一点，急于求成，盲目冒进，甚至像有些人主张的那样，希图用单纯城镇化，造一座座新城来转移农民，结果除了建一座座空城、死城，像拉美国家和其他第三世界国家那样，形成大量的农民进城就业无门，四处漂泊，城市周围出现大量的贫民窟和产生社会不安定不和谐，甚至**的状况，以及白白浪费大量宝贵资源外，还能有什么呢？

问题之

二，近期国家到底能拿出多少钱来扶持农业发展，促进农民增收和解决农民“上学难，看病难，养老难，行路难，用水难”等诸多农村社会事业发展老大难问题？毫无疑问，扶持农业发展，促进农民增收和解决农民“上学难，看病难，养老难，行路难，用水难”等诸多农村社会事业发展老大难问题需要国家财政拿出大量资金和政策来予以支持，这本身也是我们落实科学发展观，构建和谐的全面小康社会，真正实现公共财政目标所必须的。但问题的关键是近期国家到底能拿出多少钱来解决这些问题？我国目前面临的问题太多，需要国家拿钱来解决的方面也很多，近期突出需要解决的问题除了“三农”问题以外，还有经济结构调整问题、国企改革问题、地区发展、城乡发展、人与自然生态不协调的问题、贫富差距拉大问题、教育问题、医疗问题、失业问题、社会保障问题、台海危机问题等等，这些都需要国家财政拿出大量的真金白银。去年，国家下大决心拿出451亿对农民进行“两减免三补贴”，但具体落实到每个农民头上面，不过区区40多元，而且当年农业生产资料价格就上涨400多亿，基本上抵消了，农民并没有从中得到多少实惠。去年农民的增收，主要是靠“天帮忙，价格涨，人努力和政府政策的导向”。

由此可见，实行“多予、少取，放活”的方针，扶持农业发展，解决“三农”问题，不光取决于我们的美好愿望，更关键的是取决于国家到底有多大的实力，财政上到底能拿出多少钱来。温铁军等农业专家对此都表示了一定程度的怀疑。比如张晓山最近就撰文指出，“农村税费改革之前政府和村社区组织通过农业税、农业特产税、‘三提’、‘五统’及摊派实际上从农民那里每年要收1500亿元～1600亿元。税费改革以来，为了推进农村税费改革，因减免农业税而各地减少的财政收入，主要由中央财政安排专项转移支付予以补助，2003年中央财政转移支付305亿元，2004年510亿元，2005年因全国26个省、直辖市、自治区取消农业税收，中央转移支付将达到664亿元，但乡镇、村两级财政缺口仍较大，乡镇、村两级自身财力匮乏和为本社区居民提供公共产品能力不足的问题将凸显出来。”（张晓山：《农业税取消后如何深化农村改革》燕南评论2005.3.24.）

问题之三，以公司加农户，龙头加龙尾，实行“订单农业”，走农业产业化的道路来富裕农民，这条路到底能不能走得通？不错，在近年来的农村改革实践中，我们确实看到一些地区，如山东、内蒙古等通过这种方式使一部分农民受益。但同时我们也大量看到公司整农户、坑农户、骗农户，使农民血本无归的事件不断发生。这里很重要的原因之一就是在现实经济生活中，公司与农户往往并未结成“一损俱损，一荣俱荣”的利益共同体，而是各自分离并具有独自利益的经济主体，在经济交往的利益博弈中，由于博弈力量的极不均衡，结果往往很难避免公司为了自己的利益最大化，利用其博弈中的优势侵害一家一户的分散的力量薄弱的农民的利益，这是市场经济的必然，更是资本的必然，而并非公司老板的良心太黑的问题。

因此，仅仅依靠现在这种公司加农户，龙头加龙尾，实行“订单农业”，走农业产业化的道路来富裕农民，其设想的出发点是好的，其实行的结果很可能是悲惨的。所以李昌平等农业专家会对此产生怀疑，他认为：“有没有公司把农民带富？也有，但是是不是一个普遍的现象呢？我持怀疑态度。我大量的一手资料证明，不是这么回事。公司是什么东西？如果不是利益最大化，那他就不是一个好的企业家，或者是一个傻瓜。当农业性的企业获得超额利润的时候，会给农民。但获得平均社会利润的时候，它不找农民要钱，农民也不找他要钱。但是当企业得不到社会平均利润，或者亏本的时候，它一定会把风险转嫁给农民。这时候，政府干什么呢？他会为了企业还是为了农民呢？当然为了企业。大量的事实证明了这一点。第一，企业可以给政府官员送礼；第二，每个企业都是政府的政绩。问题是农业性的企业会不会得到社会平均利润或超额利润，经过调查90的农业性企业得不到社会平均利润。不然的话为什么中国的四大银行离开农村了呢？也有个别的企业把农民带富，但以一个企业就代表全国的情况是不合适的。连国营企业都会打白条等，怎么能够指望民营的企业带动农村致富呢？”（《三农问题的困惑与出路》，燕南评论，2002.6.17）

二、农村县乡基层政府养人太多，“生之者少，食之者众”，使基层政府变异为“掠夺性政府”说

该观点主要认为，我国“三农问题”之所以如此严重，农民负担之所以如此沉重，农村公共品供给之所以如此匮乏，其主要原因之一就在于县乡基层政府机构太多，养人太多。农村经济本来就很薄弱，目前农业增加值仅仅只占全国GDP的14％左右，极其羸弱的经济基础难以支撑过分庞大的上层建筑，“生之者少，食之者众”，最终必然使基层政府变异为“掠夺性政府”，结果必然大大加重农民负担，使农村和农业趋于凋敝，并激起农民的不满与反抗，使党和政府的执政能力和执政基础大大削弱，最终导致政治危机爆发。因此，他们开出的药方是撤销乡镇一级政权机构，改为县的派出机构，如乡公所，大大减少吃“财政饭”的人员，从而减轻农民负担，从而腾出更多的政府财力用于农村公共事业，缓解“三农问题”。

但对此也有不同的看法。比如，李昌平和一些基层干部提出：目前我国农村公共品供给短缺，“三农问题”严重，表现在基层，但根源在上面。目前乡镇一级承担的责任最大。省市两级可以玩“空对空”的把戏，以会议落实会议，以文件贯彻文件，特别是利用传媒，铺天盖地宣传由上到下层层出台的文件、各级领导在层层召开的会议上照葫芦画瓢的“重要讲话”，认认真真搞完形式，扎扎实实走完过场；就对中央和老百姓有了一个交代便大功告成了。最务实的工作是检查检查再检查，而检查的主要方式是隔着玻璃看，坐着车子转。这是最安全的执行方式，因为只要执行政策不走样，决策失误的责任可以上推中央承担，执行失误的责任可以拿基层是问。如果政策一旦偏离本地区的客观实际，造成了社会矛盾，就是乡镇没有把政策落实好。政策是好的，越到上面的领导越是好的，只是乡镇这些歪嘴巴和尚把好经念歪了；只要处理几个乡镇干部就能把矛盾化解。民心是执政的根本保证，上级是国家权威的体现，乡镇不来负责任谁又会来负责任呢？“上面千条线，下面一根针”，乡镇头顶着计划生育、财政税收、社会治安综合治理、招商引资、中心工作等等“一票否决”的悬剑。其中风险最大的“一票否决”是计划生育，压力最重的是财税任务，尽管有着为数众多的农税队伍和国、地税队伍，但他们只管数字，完成任务的责任在乡镇，即使发不出工资借款也要完成；因为“一票否决”的公式是：要么交票子，要么交“帽子”。九十年代末在全中国乡镇流行的最“经典”的县市领导语录是：“采取什么措施我不管，政策不能违背，但任务必须完成，否则追究领导责任”！最难预测的是社会治安和安全事故，一旦出现不可收拾的局面，主要领导就得撤职。

他们认为目前乡镇财政成本最低。从各级供养的人员成本对比来看，据有关资料显示，目前养一个乡镇干部平均每年只需要人头经费1万元，养一个县干部平均每年最低需要人头经费3万元，养一个地市级干部平均每年最低需要人头经费6万元，养一个省干部平均每年最低需要人头经费9万元。全国政协委员、清华大学教授蔡继明根据相关调查研究得出，目前我国县乡两级人员约占71％，他们的开支占21％；中央和省级人员占29％，他们的开支占79％。中央和省级人员的人均开支是县乡两级人均开支的9.2倍。现在全国乡镇一级财政供养人员（包括中小学教师）为1316.2万，假设精简500万，可以使农民负担减轻40％。那么，在省和中央两级精简100万则可使农民的负担减轻74％。而县乡两级这21％的所谓吃“皇粮”开支，其中的60以上要用于中小学教师工资。只占全国21％的财政收入，却要去解决占全国94的国土、70以上人口的各项支出，特别是要承担8亿多人口的小康建设和1.7亿中小学生的义务教育，成本是低了还是高了呢？因此，中央、省、市级机关，耗费国家的财政成本最大。不仅是省、市两级财政成本，与需要解决占全国94的国土、70以上人口的各项支出的乡镇存在着天壤之别；就是县级财政成本，也远远高于乡镇。

从县乡两级的经费开支对比上来看，根据一地方政府公共网发布的资料：“2001年黑龙江省乡镇机构改革试点之后，现存66个县级机构。每个县级机构（含县属的各科局机关）平均一年需要1亿元的开支消耗，其中包括：领导干部工资、福利、奖金，县委、县政府及各科局领导们的高档轿车消耗，领导们的外出考察（实际上是旅游）消耗，各种招待费，会费、礼金、福利待遇、办公费、取暖费、勤杂人员工资、水电费、高级娱乐消费、手机、电话、传真等通讯费、工作服、办公室装修费等等，66个县级机构一年要消耗50多个亿，用在各项事业上的只有10多亿元。2002年乡镇机构改革试点后，现存944个乡镇。每个镇的消耗一年按300万元，每个乡的消耗230万元计算，一年人吃马喂，包括对各项事业的投资在内，全省用在乡镇的支出才24.96亿元”。因此，仅仅是县级机构一级，就要比工作面要广、工作量要大、服务的人口多、面对的矛盾杂、社会的直接责任重的一个省的所有乡镇，要多耗费一倍以上的财政支出。

现在有一种这样的主流观点：如果取消农业税，乡镇政权就不再需要保留。那么，城市的市民不交税是不是可以取消城市政府呢？为什么乡镇政权非得由农民来养而不应该由国家来养呢？农业是弱势产业，且事关国家的粮食安全、政治稳定、全国70以上人口的生存发展。从农村的现实需要来看，缺少大量的公职人员：医疗保障事业、司法治安、教育事业、农技推广等，乡镇政府不是人多了或是人少了，问题是干什么的人多了，干什么的人少了；问题是这笔财政支出由谁出？花了钱干什么？学者潘维认为：世界各国的发展证明，“社会发展程度越高，要政府办的事情也越多，官员的需求量也就越大，国家对经济生活的管理工作就越重、越庞杂。香港经济是世界上‘最自由的经济’。但早在1990年，香港的500万人口里就已经有20万公务员，每25人养1个，这比例在发达地区中还算低的。美国是每13个“纳税人”养一个政府雇员，政府雇员占总人口比例7％。我国“干部”与总人口之比3％，不到美国的一半，而且“干部”还包括教师、文学家和新闻记者。‘四千万人吃财政饭’有什么可‘骇人听闻’的？拿清朝甚至汉朝的官民比例说事就更荒唐：大清朝不计划生育，不封山育林，不搞环境保护，也不养百万军队，更无需调控规范全国市场。面临帝国主义强权的时候，大清朝丧权辱国”。

乡镇干部实用价值最好。在整个干部队伍中，乡镇干部是最弱的群体，是干部队伍中的“群众”，是各级政权中最民众化的干部；是干部队伍中孺子牛，可以说吃的是草，挤出的是奶。如同水和空气一样，存在的时候我们感觉不到他们的价值，只有在失去他们的时候，我们才可能感受他们的珍贵。乡镇干部是干部队伍中最物美价廉的干部。他们的待遇很低却要干很复杂很艰巨的工作，而从上到下无论是谁都可以对他们指手画脚；上面的各级无论是领导还是办事员、是媒体还是学界，都可以对他们指手划脚。他们为了工作加班加点是常事，节假日不休息是常事，饥一餐饱一餐是常事，一身泥一身汗地风里来雨里去是常事，请问上面哪一级的绝大多数干部能够做到呢？尽管乡镇干部的环境最艰苦，生活最清苦，工作最辛苦，就是平均不到一千元月薪也不能正常发放的情况下，受尽各种屈辱完成各种税费，甚至还要借钱向国家交税，自己工资却无着落，拿“白条”回家过年。请问上面哪一级的绝大多数干部能够做到呢？

因此，李昌平他们提出的乡镇改革思路是：乡镇改革不是削弱而是加强，乡镇改革的核心是转制——建立“民本位”政府。乡镇改革的根本是要转变体制。他认为，上个世纪80年代以来，乡镇机构改革搞了好几次了。1998年朱鎔基总理刚改过，现在很多省又开始了新一轮的乡镇机构改革。这些改革大多都是在精简机构和人员、精简领导干部职数、乡镇的合并、部门和政府内设机构的合并等方面做文章，还有的就是把一些农民需要但政府财政认为是包袱的服务部门推向市场。经过90年代的发展，乡镇的自主权力不是扩大了，而是削弱了。乡镇政府变得只有责任而没有权力；在乡镇代表条条利益的部门的权力扩大了，变得只有权力没有责任。90年代的乡村实际上处于多部门控制为主的无政府状态，80％以上的找农民收费的项目不是乡镇政府所为，是部门所为。中国的政治体制自身发展的规律是最基层的政府的权力总是被上级政府剥夺，最基层的政府承担的事务总是越来越多而财力越来越少。中国政治体制的活力在于激发基层的活力，当基层没有活力的时候，体制自身的发展规律决定最高的政府会采取渴泽而鱼的办法逐步向县、市、省剥夺权利。如果顺应体制自身发展的规律，最终的结果是体制基础的坏死，最终导致的是整个体制的灭亡。实践证明，这样的改革，好的作用不大，坏的作用不小。而且，要说机构臃肿、人浮于事，乡镇和县比较，真是小巫见大巫了。乡镇体制改革的呼声很高了，其实，中国行政体制最要改的是县级。乡改县不改，改也白改；县改了，乡不改也得改。体制转变了，职能就转变了，精简人员和机构的问题就不是问题了。乡镇转变体制最重要的就是要由“官本位”向“民本位”转变；由管民型政府向民管型政府转变。在“以农养政”的时代，乡镇政府的主要职能是服从于“摄取农业剩余”的大国策的，因而要实现体制转变是有困难的；现在农业税正在逐步取消，“以农养政”的时代即将结束，为实现“官本位”向“民本位”的转变提供了财政基础。（李昌平：《乡镇改革与乡镇干部》，燕南评论）

这就提出了需要认真进行深入调查研究的两个重大问题：一是目前的乡镇一级政府到底有没有存在的必要，如果没有，撤销以后，依靠谁来贯彻执行党和政府的方针政策，依靠谁来维持农村政局稳定和社会治安，依靠谁来组织提供农村匮乏的义务教育、公共医疗、社会保障、农田水利道路饮水等基础设施建设、计划生育等公共品，仅仅作为县的派出机构能承担这些职能吗，能保证乡镇政权退出后的权力真空不被乡村黑势力、宗族势力等所填补吗？而且即使可行，也有一个绝对绕不开的难题，即如何分流大量的下岗人员而又不引起社会问题。最近，国务院发展研究中心农村部组织研究室主任赵树凯对乡镇机构改革的调查表明，目前的乡镇机构改革，从表面上看，乡镇机构是减少了，但精简的目标并没有达到，财政开支也并未减少。换言之，目前的乡镇机构及人员的精简改革，实际上仅仅是一场骗人的数字“闹剧”。这里面是否隐藏着更多的需要进一步思考的问题呢？未来的乡镇机构改革会不会重蹈覆辙呢？

二是如果乡镇一级政府必须存在，那么，如何由目前主要对上级政府负责转变为对广大农民负责，如何由“管理”为主的政府转变为“服务”为主的负责任的民主、法制政府，如何从财力上保证乡镇政府，尤其是贫困地区的乡镇政府能够正常地行使其职能，而不是靠掠夺农民来满足财力需要呢？在这两点上，根据我们的调查和思考，我们更倾向于李昌平等人的意见。即便是要撤销乡镇一级政权机构，大量精简乡镇干部，也要在经过大量调查研究和充分试点并取得成功的基础上进行，在这一点上，一定要保持清醒的头脑，切不可图一时痛快，贸然从事，最终酿成难以挽回的大祸。

三、财政过分集中说

该观点主要认为，我国“三农问题”之所以如此严重，农民负担之所以如此沉重，农村公共品供给之所以如此匮乏，其主要原因之一就是九四年“分税制”改革以后，财力集中于中央，事权则不断下放。目前一个被广泛引用的数据是九四年“分税制”改革以来，中央财政收入所占比重由1993年的22.02％上升到52％左右，省级财政收入所占比重，由1994年的16.8％上升到2000年的28.8％（贾康、白景明，2003年）。如前所述，全国政协委员、清华大学教授蔡继明根据相关调查研究得出，县乡两级财政供养人员约占全国的71％，而他们的开支只占21％；中央和省级人员占29％，他们的开支占79％。中央和省级人员的人均开支是县乡两级人均开支的9.2倍。现在全国乡镇一级财政供养人员（包括中小学教师）为1316.2万，而县乡两级这21％的所谓吃“皇粮”开支，其中的60以上要用于中小学教师工资。只占全国21％的财政收入，却要去解决占全国94的国土、70以上财政供养人员的各项支出，特别是要承担8亿多农民的小康建设和1.7亿中小学生的义务教育，其困难和可能发生的状况是可想而知的。

此观点确实是说明现在“三农问题”严重、县乡财政困难，以及农村公共品供给匮乏的很有说服力的一种说法。但是，此说法却存在一个不好解释的问题，即尽管九四年“分税制”改革以后，从相对比例看，财力确实集中于中央，但各级地方政府，包括县乡政府实际掌握的财力的绝对额却是增加的。以我们的调查为例，广元市市中区财政总收入1991年为1612.3万元，2000年上升到5905万元，人均财力由2413元上升到5865元；通江县可支配财力2001年为15772万元，2004年上升到43488万元（其中绝大部分来自中央和省上的各种转移支付）。在县乡政府实际掌握的财力的绝对额增加的情况下，为什么还会产生农村公共品供给越来越困难的问题呢？

况且，如果我们用历史的眼光看问题，八十年代改革以前我国的财政分配体制也是高度集中的，虽然从统计资料上看，似乎中央的集中程度并不高，但实质性的集中程度恐怕更高，但那时为什么基本上能够提供如义务教育、公共医疗、五保户等农村公共品（尽管是低水平的），而在政府财力已经大大增加的今天却反而不能保证了呢？农村却反而出现相当部分的“上学难“、“看病难”、“五保难”等问题，甚至出现相当部分的农民因此而陷入贫困“陷阱”呢？问题到底出在哪里？

以我们调查的四川安县的教育为例，从统计数据上看，无论是财政教育经费的绝对额，还是财政教育支出占GDP和预算总支出的比重，改革以来均超过改革以前的年份，但改革以前国家的教育经费一直是有保障的。据了解，解放初期，即使财政没有现款，政府也是把粮食拨给学校，以物折款。当时基本没有拖欠过教师的工资，公用经费也有保障，学费也是很低的，并且有助学金，据一位老教师回忆，在60年代初，初中的助学金最高为四元，而当时的学费约两元左右。可以说在当时条件下，一个农村学生，只要愿意上学，是完全可以完成学业的。但在改革后的今天，安县同样出现教育经费不足，教育收费过高，农村孩子“上学难的问题”。为什么？

这里面恐怕很重要的原因之一，就是近年来在“教育产业化”的错误思想指导下，教育成本、费用的飞涨大大超过了财政收入的增长，超过了农民收入的增长，使政府财政和农民在现有的财力分配格局和经济发展水平上都难以承担。1991年我国政府财政性教育支出仅为617.83亿元，到2003年就达到3850.62亿元，增长了5.23倍；其中，预算内教育经费由459.7亿元增长到3453.86，增长了6.51倍；同期财政预算支出从3386.6亿元增长到24650亿元，增长6.28倍。由此可见，财政性教育经费，尤其是预算内教育经费的增长与财政预算支出的增长基本上是同步的，而且预算内教育经费的增长甚至超过财政预算支出的增长。但是，同期全社会教育经费的支出却由731.5亿元增长到6208.27亿元，增长了7.49倍，既超过财政性教育经费的增长，也超过预算内教育经费的增长。这种过高的增长显然来自人民群众过多、过重的负担。

数据表明，目前我国老百姓负担的教育经费占全社会教育经费的比重甚至高达38％和44％（2003年），而OECD（经济合作与发展组织）国家的平均水平只有12％（刘欣森、彭干梓、戴海：《专家呼吁遏制教育公平性的恶化趋向》，中国青年报，2005年2月2日）。2003年联合国专员托马舍夫斯基在考察了中国的教育状况后认为，中国的教育经费实际上只占全国生产总值的2。而政府预算只占教育总经费的53，剩下的47则要求家长或其它来源填补。比如，课本以前是几毛钱、块把钱一本，现在要三、四元甚至七、八元一本；以前老师的月工资几十元，现在要几百元甚至上千元；以前的教学条件十分简陋，现在的教学条件相对较好，这些成本的上升都将大大增加财政和农民的支出（这还不算以教谋私、以教发财、以教升官、以教腐败所造成的教育费用增长）。比如据调查，1986年义务教育法颁布以后到90年代初的期间，在安县总的来说学杂费不是很高，95年左右的学杂费小学约在100元左右，初中约在250元左右。但到90年代末期的学费一学期小学就要200元左右，初中500元左右。安县是一个农业县，1995年到2004年农民人均可支配收入增长了125.74％，而学杂费及其他费用的增长大大超过了农民收入的增长。2003年安县农民人均可支配收入为2684元，一个村小学生一年的学杂费占农民收入的比例为14.8％，一个初中生占的比例为44.34％。如此一来农民的教育负担怎能不高。

而农村“看病难”的问题比教育问题更严重。众所周知，随着农村的分田单干，随着集体经济的纷纷解体，依附于集体经济的农村合作医疗制度也土崩瓦解，但同时国家并没有相应地承担起维持农村合作医疗的责任，而是为了缓解财政困难走了一条医疗市场化的改革道路，希图通过医疗市场化，让私人更多的承担医疗费用和责任来提高医疗效益，并解决财政困难问题。其具体表现就是：

一、国家对医疗卫生的拨款占财政支出的比重逐年下降；

二、相对较少的国家拨款又主要集中在城市（国家医疗卫生拨款80％是投入城市，占人口总数60％以上的农村只获得20％左右的拨款），尤其集中在大城市和大医院；

三、对医院普遍实行差额预算拨款，其拨款额只占医院总经费的极少部分。据卫生部1998年的调查，1997年国家对每所公立医院的差额预算拨款和专项经费拨款合计只占医院总收入的8.8％，对卫生防疫机构的两项拨款只占其总经费的39％，对妇幼保健机构的两项拨款只占其总经费的13.1％（代英姿：《公共卫生支出：规模与配置》，财政研究，2004.6.），不足部分显然只能靠自己创收解决。

这一医疗制度市场化改革使医疗卫生机构出于生存的压力以及致富的欲望冲动，利用医患之间医疗信息的极不对称和医疗的特殊垄断地位，与药厂、药品、医药器械经销商结成利益共同体，利用高额的药价、检查费、住院费创收以求生存，甚至牟利。其结果不仅使广大农民因经济困难而看不起病，在农村，尤其是中西部农村农民因病致贫，因病返贫时常发生，甚至连城市里的低收入家庭也普遍出现“看病难”的问题。如前所述，据卫生部统计信息中心2004年11月下旬公布的一项最新调查结果称：近十年来，我国居民卫生服务需要量持续增加，但城乡两周患病因经济困难未治疗者的比例均接近四成，患者出院有43.3的人是自己要求出院，其中有63.9是因为经济困难。另一方面，城乡合计年人均门诊费用和住院费用在排除了物价上涨的影响后，平均每年以14左右的速度上升。1993年，两者分别为21元和933元；到了2003年，就已经升到了75元和2233元。卫生部副部长朱庆生在2004年11月5日国务院新闻办举行的新闻发布会上说，至今，中国农村有一半的农民因经济原因看不起病。我国中西部农民因看不起病，死于家中的比例高达60％—80％。2003年我国农村居民家庭人均纯收入为2622.2元，农村居民的平均住院费用2236元，在农民的人均纯收入尚包括实物收入的情况下，可以说，农民如果生了大病，一年的现金收入尚不能支付住一次院的费用。因此，疾病是中国农民致贫或返贫的主要原因。这一切都迫使我们不得不认真反思，为什么医疗制度改革以后，一半以上的国人看不起病？医疗制度改革究竟应当怎样搞，农村的医疗制度究竟应当怎样建立，政府在其中究竟应当担负起什么样的责任和义务？“好范文”版权所有

我们对目前占主流的以上三种观点的质疑，其根本目的并非反对甚至否定这些观点，恰恰相反，我们在相当程度上也同意这些观点，因为这些观点从不同的角度反映和说明了农村问题的现状。而我们提出疑问的目的仅仅是为了把农村问题的研究引向深入，使人们对农村问题能够更加客观、全面、科学地把握，从而提出更有针对性和实效性的缓解以致最终解决的政策建议。因为，通过大量的调查和思考，我们认为“三农问题”太严重、太复杂，而要在中国这样一个农民占大多数人口的，情况又相当复杂的大国中解决“三农问题”，确实是很棘手的，也不是短时间能够一蹴而就的。

第二篇：缓解“三农问题”的五项政策

缓解“三农问题”的五项政策

一、要形成对三农问题的正确认识

1、三农问题的必然趋势

中央1999年经济工作会议明确把中国定位于“最终产品制造业大国”，国外也已经普遍认为中国是21世纪最大的“世界工厂”。以中国在全球产业分工中的实际地位，我们客观上只能以劳动力价格低廉的优势保持在国际市场的竞争力。而这

种优势实际上产生于农村高达三个亿以上的过剩劳动力，使我们可以在劳动力无限供给条件下，长期维持劳动力的最低价格。

如果实事求是地从国家的立场出发看问题，这个“优势”是其他照搬西方民主制度的发展中国家所没有的。因此，假如政府真要彻底打破城乡格局，使得流动打工的农村人口获得所谓“国民待遇”，并且按照现代劳动用工制度安排社会保障和福利政策，则可能造成劳动力成本上升。这就意味着中国将失去劳动力价格低廉的优势，当然不利于参与现在这种国际竞争。

再者，由于农村人口基数太大，即使真正采取措施加快城市化，到2020－2030年能够达到50－60％的城市化率，也仍然会有大约8亿人口生活在农村。小规模、高分散的农户从事农业生产的小农经济，仍然将是中国农村的主要经济类型。

由此看来，中国工业化快于城市化是历史的必然，既是资本全球化条件下的必然结果，也是长期趋势，因此，农村维持小农村社经济的制度现象，也将是长期的或者说是不可逆的。同理，当前已经日益严重的三农问题，将不可能有条件在短期内得到根本解决。这是本文强调缓解、而不是解决三农问题的理由。

2、三农问题的政治性

近年来农村社会政治形势趋于复杂根本原因在于：农业产值下降为占GDP的14％，而农业人口仍占约60％以上。其实，无论集权制还是民主制，任何政府都不可能把在约14％农业产值上的收益作为税费基础，为占60％以上人口的农村提供社会保障，以及教育、医疗等公共开支；更不可能以此维持基层政府的庞大开支。同理，由于农村人口过多，任何形态的政府都不可能满足农村社会的公共品需求。一般学者提出的城市工业反哺农村，或者给农民以直接补贴等建议，在中国当然也不现实。

因此，在这样的制约条件下，农民负担及其引发的矛盾冲突，实质上是政府与农民之间在如此低的农业产值上，照搬西方现代管理制度进行所谓收益分配的必然结果。

正因为50年来工业化进程中农民和农村的被剥夺本来就是发展中国特色的社会主义必须正面看待的矛盾，城乡二元结构也不可能在短期内彻底打破，所以，农民群体客观上难以得到“公平”的国民待遇，其“边缘化”将是必然结果。因此，“农民真苦、农村真穷、农业真危险”就是合乎市场经济条件下客观发展规律的必然现象。

正是基于这种认识我们才需要强调，如何缓解三农问题及其引发的社会政治矛盾，对中国近现代历史上的所有执政党都是重大挑战。不仅当前，而且在今后的中长期发展进程中，都需要对此慎重处理。

3、现行财税金融和流通体制对农村经济的负面影响

1984年至1986年建立和完善县乡两级财政的制度安排，曾经一度刺激了地方政府发展农村经济的欲望。由于当时金融体制的“软约束”问题，使得80年代后期到90年代初期地方经济特别是乡镇企业的高速增长，与企业高负债、地方基建失控，和银行不良资产大幅增长相伴生。

1994年税制改革前后，中央同时加强了土地管理；并且在1997年以后推进金融改革的同时，以行政手段关闭了农村合作基金会；加上同时推行的关闭“十五小”的行政措施等等。这些措施都使得地方经济在高速增长时期积累的高负债问题暴发：一方面是乡村债务达到约4000亿（也有说6000－8000亿），近一半的县乡两级财政发不起工资。另一方面，县域经济凋敝、农村经济滑坡、乡镇企业倒闭停产，又使得一千多万地方干部的子女就业问题突出，于是政府和相关事业单位就成了最好的就业领域；导致政府及其所属机构膨胀，财政供养人口大幅度增加。在这种情况下，无论是乡村债务增加和政府冗员膨胀，都必然会转化为对农民的强制索取。

银行系统的商业化改革获得成功的同时，任何商业银行都不可能与分散的、兼业化的、剩余过少的小农经济对接的矛盾，随之也突出起来。由此导致近年来农村出现面广量大的高利贷；历史上摧毁农村基层社会的高利贷与权利和黑恶势力结合的现象，又再次普遍发生。

在上述宏观经济政策调整导致的重大矛盾制约下，农村出现了劳动生产率下降，农民收入下降，政府调控能力下降。正是这三个下降，导致基层政府和农民的生活消费都要靠借贷才能解决。

综上所述，我们当前面临的三农问题是长期的而不是短期的，是普遍的而不是个别的，主要是政治性的而不仅仅是经济性的。

第三篇：三农问题

三农问题

关于“三农”问题产生的原因，学者们争论不已，很难形成一个完整统一的观点，因为，每种观点都既有说服力又有其难以应答的“死穴”。但是学者们却对“三农问题”的重要性认识上完全一致，即，所谓的“三农问题”的其实就是农民问题，而中国的问题根本上是农民问题。

城镇化

国家信息中心经济发展部副主任徐宏源认为要解决“三农”问题，最根本的出路在于城镇化，创造有效的就业岗位，把劳动力转移到制造业和服务业上，最关键就是要提高制造业的效益。从国外的发展历程来看，都是通过实现现代化来带动城市化，最后解决农村问题。

徐宏源还指出，对于现在各大城市实行放开城镇户口的户籍改革，只是治标不治本的做法。城镇户口放开以后，农民只不过是从农村潜在的失业人员变成了城市流民，反而对社会造成了更大的危害。印度和墨西哥都有这样的先例。治标也很重要，但从长期来看，还是要治本。

国民待遇

相对城市居民而言，农民在政治权利和经济待遇上都截然不同，一个农村居民无论是刚出生还是年过百岁都得交纳税费。另外在义务教育的权利、社会保险、医疗等一系列权利的落实上也有待完善。

减税

著名经济学家厉以宁指出，我国的农业税、特产税加在一起大约400亿元，而我国一年有1万亿元左右的税收，完全可以免掉几百亿的农业税。农村费改税的问题，以后主要要靠完善制度来保证，农民减负涉及的农村教育、政府经费问题也要妥善解决。

厉以宁还认为，增加农民收入，首先应该是政府加大投资。主要表现在四个方面：一是良种基地的建设；二是农田水利的投入；三是农业科技成果的推广；四是对农民的技术培养。其次是要发展优势产业，如蔬菜、水果、花卉、茶叶、中药材、养殖等。各地可以积极推行“公司＋农户”的模式，农民按订单安心生产，公司负责销售。

政府措施

国务院总理朱镕基在3月5日的政府工作报告中指出，坚持把加强农业、发展农村经济、增加农民收入，作为经济工作的重中之重，政府下了很大功夫：一是推进农业结构调整。二是深化粮棉流通体制改革。三是进行农村税费改革试点。四是增加对农业和农村的投入。五是加强农村扶贫开发。六是引导农村劳动力合理有序流动。

2013-07-06 11:09 热心网友

当前我国农业和农村经济发展存在着许多矛盾和问题，突出的是农民增收困难。这不仅仅是农业和农村经济结构性矛盾的现实反映，也是国民经济发展长期积累的深层次矛盾的集中体现。增加农民收入是解决“三农”问题的核心，既是重大的经济问题，也是重大的政治问题。我们要坚持把解决好“三农”问题作为重中之重，按照统筹城乡发展的要求，切实解决好。

一是要全面落实党在农村的各项政策。坚持完善农村土地制度，依法维护农民的土地承包权和生产经营自主权。继续落实党中央、国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》和省委、省政府的实施意见，认真兑现减免农业税、对种粮农民实行直补和购买农机给予一定比例投入等政策，补助资金要足额及时到位，绝不能滞留或挪用。当前农业生产资料价格持续上升，群众反映强烈，经委、物价、工商等部门要尽快采取措施，调控平抑。

二是要大力推进农业产业化经营。充分发挥比较优势，科学利用水土光热资源，依靠科技，突出特色，积极推进建设农业优势产业带和优势特色产品基地，壮大支柱产业。

要高度重视粮食安全，坚持以省内基本自求平衡为目标，按照保护耕地、增加投入、调整结构、依靠科技、提高单产、增加总产的思路，安排好明年的粮食生产，确保面积不减少，单产、总产增加。发展农产品加工业是农业产业化的关键环节，也是农村走新型工业化道路的必然选择。

要大力培育经营实体和龙头加工企业，形成科研、生产、加工、销售一体化的产业链条，大力发展农民专业合作经济组织，推广龙头企业与生产基地和农户联结的模式，发展农牧产品深度加工，发挥规模效益。

要完善农产品市场体系和农业社会化服务体系，健全农产品质量标准体系和检测体系，提高农产品的市场竞争力。当前要针对大宗农产品运销困难的问题，积极组织引导运销大户和各类专业合作经济组织，多渠道开拓市场、寻找销路。

三是要全力以赴打好扶贫攻坚战。我省农村贫困人口量大面宽，扶贫攻坚的任务十分艰巨。要继续坚持开发式扶贫的方针，狠抓各项政策措施的落实，努力实现今年扶贫开发的目标任务，使贫困群众尽快脱贫致富。要加快调整贫困地区的经济结构，因地制宜发展特色支柱产业，积极稳妥地推进生态移民。总结推广整村、整乡推进的经验，强化责任制。完善扶贫投入机制，加强扶贫资金管理，切实提高扶贫资金使用效益。要坚持开展定点扶贫和对口帮扶，引导、动员社会各界参与扶贫工作。

四是要加大农村富余劳动力的转移力度。增加农民收入最根本的措施是减少农民。要把劳务输出作为调整农村经济结构，转移农村富余劳动力，增加农民收入的重大战略措施，增强农民外出务工的组织化程度，根据市场需求，有针对性地搞好农民外出务工应用技术和基本技能的培训，扩大输出规模，提高劳务输出效益。

五是要加强农业和农村基础设施建设。当前要集中抓好农田基本建设，坚持兴修梯田，推进小流域综合治理，加快实施“六小”工程和农民住房改造。继续实施天然林保护和“三北”四期工程，巩固退耕还林和荒山造林成果，推进退牧还草试点工程。要完善健全支农资金的稳定增长机制，提高投资效益。要围绕农村基础设施建设、发展优势产业和重点产品，抓好项目的论证、建设和储备工作。

第四篇：关于三农问题

三农

三农指农村、农业和农民；所谓“三农”问题，就是指农业、农村、农民这三个问题。研究三农问题目的是要解决农民增收、农业增长、农村稳定。实际上，这是一个居住地域、从事行业和主体身份三位一体的问题，但三者侧重点不一，必须一体化地考虑以上三个问题。中国作为一个农业大国，“三农”问题关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强、民族复兴。

一、农业问题

主要是农业产业化的问题。市场经济是以市场为导向、根据市场配置资源的经济形态，农业的购销体制不畅是农业不能快速发展的一个重要原因。常常听到农民兄弟抱怨种了东西卖不出去或卖得过于低廉，根子在没有遵循市场规律。产供销形成一条龙是放松法当前农业在市场经济中大有作为的一着好棋，党和政府在创设“产―供―销”链条的活动中起着关键作用。农业产业化的另一个问题是中国农业目前基本上属于自给自足的小农经济，没有形成规模经济。加入世贸组织后，如何应对国外的集约型农业的挑战？这将是中国作为一个农业大国面临的严峻问题。从现在看来，目前中国应在解放剩余劳动力的同时，通过加快农业机械化提高农业劳动生产率，抛弃小农经济的自给自足，迎接入世挑战。

二、农村问题

目前突出表现的一个问题是户籍制度改革。以往户籍制度将城乡予以二元分割形成了城乡之间经济发展、文化水平的较大差异。这种户籍制度在计划经济体制下是自上而下行政管理的必要，在建设社会主义市场经济的今天已经受到理论界的一致质疑。目前，各地兴起的户籍制度改革纷纷向这种不合理的制度“开刀”，希望能够借此进一步解放农村剩余劳动力。但需要前瞻的是：户籍制度改革以后，解放的剩余劳动力如果得不到合理的安置和疏导，形成的移民潮会给社会治安造成相当大的压力。因此，城市化的步骤需要控制，小城镇是消解城乡二元对立、改革户籍制度的必要配套措施。

还有一个突出的问题就是旧村改造问题。在当今党的建设社会主义新农村的伟大号召下，多少不规范的所谓“改造之举”是多么的令人心寒。其中集体土地被非法买卖是一大问题。而这背后又是各方势力的利益之争。农村以土地广阔，发展宽阔而著称。如果土地不保，何以谈发展？即使是发展了，农民也是同样没发展，相反而是在旧村改造中被抹杀掉，农民也就没有翻身的机会。在处理农村土地的时候，多少的不规范行动在众怒睽睽之下被鄙视，而没有人站出来为他们说话。当今社会的飞

速发展，这个问题已经不能小看，面临着越来越多的改造，我们是不是还能这样空喊口号而为之呢？政府应当派专人组成考察团队，落实农村土地的使用情况，做到心里有数才行。还有就是要强化法律意识，对农村土地征用办法进行公布，防止不法利益集团钻空子。旧村改造也要做出明确规定，对于侵占宅基地的要做出具体补偿办法，建立必要的服务设施。

当然农村问题还有很多方面，它遍及农村发展的方方面面，养老医疗问题和幼儿教育问题也是不容忽视的。等等的不规范需要我们去重视，去改正。

三、农民问题

可以分为素质和减负两个问题。农民素质问题，主要是指文化素质。据统计，截至2000年底中国义务教育即普九中人口覆盖率达到85％，在普九未能覆盖人口中，农村人口占大多数。同时，计划生育政策在农村也受到一定抵制，在“放一只羊是放，放一群羊也是放”的错误观念指导下形成的便是“越穷越生，越生越穷”的恶性循环。十年树木，百年树人。如果没有一定文化素质的国民如何参与强国竞争？因此，提高农民素质是富民强国的重要举措。

农民问题的另一个重大问题是减负问题。党中央国务院再三强调要减轻农民负担，但个别地方“令不行禁不止”——农民负担照原样，引发农民抗交国税和集体上访等事件发生。农民负担重直接影响农民收入的增加，农民负担重的一个重要原因是：政府改革力度不够，目前还有些地方政府部门仍是“管事的人不多，吃饭的人不少”。因此，减轻农民负担首先应该考虑加大力度进行机构调整，减员增效，把农民增收放在第一位。

中国是一个农业大国，农村人口接近9亿，占全国人口70％；农业人口达7亿人，占产业总人口的50.1％。“三农”问题的解决必须考虑农业自身的体系化发展，还必须考虑三大产业之间的协调发展。“三农”问题的解决关系重大，不仅是农民兄弟的切盼，也是目前党和政府的大事。

解决“三农”问题关系国民经济全局，要把发展农业和农村经济、增加农民收入，作为经济工作的重中之重。虽然解决“三农”问题的许多措施都与资金的投入密切相关，但是近几年来的金融体制改革所存在的问题在相当程度上削弱了对农村经济的支持，对县域经济，特别是对农村经济的信贷投入相对不足。农业产业本身的体制问题也影响金融资本向其流动，不利于农村经济的发展。

农业经济没有形成规模化的经营，加上基础设施差，难于容纳较多的金融资金。

目前我国的农业体制主要是家庭联产承包责任制，这种经营方式只能容纳少量的小额农贷资金。

一是这种经营方式农户的资产较少，不能承担较大的信贷风险；

二是这种经营方式限制高效农业和农业深加工的发展，农民不需要较多的贷款。

因此，目前的农村信用社出现三种情况：

一是还有不少农村信用社由于历史的问题较多，加上当地的金融风险较大的影响，目前还出现支付的困难，没有钱支农；

二是部分农村信用社存款多，但又不敢支农，资金闲置；

三是有的农信社实际上办成了商业银行，在城市里与商业银行争存款，争贷款，不愿支农。

四、三农问题的根源

2000年8月24日，《南方周末》发表湖北省监利县一个乡党委书记李昌平给国务院领导的一封信称：“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。把中国的“三农问题”提到了极至。为什么一个有着5000年农业文明史，有4000多年处于世界第一强国地位的中国，在21世纪的农村处于“苦”、“穷”、“险”的境地？究其原因有以下五点：

(一)产业的天然弱质性

种养业，依赖于当地水、土、日照、气温等天然资源的配置。人类到目前为止，对天然资源的配置，只能适应，不可能整体改变，只有局部或某一方面改善的可能，如自流灌溉和大棚。具有改善大自然气候的森林和植被，中国实际整体上是破坏，环境在恶化。这是农业的天然弱质性。

(二)生产资料的弱质性

种、养业量的增长，依赖于可耕种土地和草原的面积扩张，从每个农业劳动力占有农地面积的国际比较看：1992—1994年，美国为118.2公顷，加拿大为173.8公顷，澳大利亚为1074.4公顷，英国为28.2公顷，荷兰为6.4公顷，低收入国家平均也有1.7公顷，而我国仅有1公顷。我国总体上是一个农业资源缺乏的国家，在农业人口直线上升的情况下，在有限的可耕地上不可能获得更多的收益。加之，中国有史以来历次“均贫富”的革命，首先是均田地，必然是小农经济成为中国社会的主体。即使进入工业化时期，农业机械化投入大、成本高，没有需要，也没有可能成为农业生产主要手段。因此，我国农业劳动对象和劳动手段也是弱质的产业。

(三)劳动主体的弱质性

首先,有限的土地资源承载的人口数失去控制，新中国50年增加8.5亿人口，主要是农村人口的增加，增加的人口抵消了生产力提升创造的价值，人均可分配的消费品相对减少，用15%的GDP养育70%的人口,不可能培养出高素质的农业人才。其次，工业化过程,乡村商品流通政府垄断，阻止了农村市场的形成，农产品商品率和农村消费品市场化程度低，没孕育出市场经济人才与机制，农民不具备闯市场的天资。再次，城市需要的劳动力通过各种途径的筛选，吸纳的都是农村中的精英人才，降低了农业劳动者的整体素质。最后，农业生产第一线的劳动者普遍文化素质低。据2003年2月14日《中国青年报》刊登的我国“教育与人力资源问题报告”称：2000年我国15岁以上人口中仍有文盲8699.2万人，其中3/4分布在农村。农村劳动人口人均受教育年限为7.33年，而城市是10.20年。城市、县镇和农村之间劳动力人口受教育水平的比重情况为：具有大专及以上受教育水平的人口比例为20：9：1，受高中教育人口比为4：3：1，受初中教育的人口比为0.91：1.01：1，受小学教育的人口比为0.37：0.55：1。据全国第五次人口普查数据分析，2000年我国第一产业农林牧渔业从业人员的平均受教育年限仅为6.79年，初中及以下教育水平的人超过

95%。日本同期同行业人员平均受教育年限为10.67年，1997年~1999年间，我国的农业劳动生产率仅是日本的1.03%。一线农业技术人员的身份都是乡镇“政府官员”或国有企业雇员，与农民没有利益关系。靠行政力量推动的农业科学技术，最初非九牛之力不可，由于方法问题，有的地区甚至抗拒科学技术的推广，更谈不上新的思想、观念了。由于体制等多方面的原因，目前中国任何一个产业的劳动者素质都没有从事农业的产业大军的文化科学水平低。

(四)农业组织上的弱质性

几千年以来，社会管理者都没有对农民进行任何形式的实质性组织，新中国，“人民公社化”才真正实行农民组织化管理。80年代的土地承包责任制的实行，是又一次“均田地”行为，二轮承包30年不变，是固化小农经济的行为，单纯从组织管理方面看，是一种社会退步（起码是一种制度复归），阻止了现代农业的内生。任何社会制度都不可能面对千家万户、利益各异的松散群体进行有效管理。

(五)社会政策造成农村社会整体的弱质性

第一是40年的资源输出。自统购统销，农业生产资料垄断经营，一直到开始按保护价收购农产品止，国家通过工农产品“剪刀差”，40年整体上是农村支援城市，农业向工业输血。第二是30年的人口膨胀。从50年代到80年代初，农村生育实际上处于失控状态，至今农村人口出生率仍然高于城市，出现高素质、高收入人群少生育，低素质、低收入人群多生育的逆向调节政策。第三是10年的横征暴敛。80年代土地承包到户后，农民中释放的热情到84年达到最高峰，国家便出台了“农业特产税”，计划经济体制下的农村高度组织条件下的管理机构不减人反增人。94年税制改革，提高两个比例，财政收入向上集中度提高，县乡两级财政入不敷出，加之普九义务教育投资、基层官员政绩需要的形象工程以及吃喝风、行贿风等等。20世纪末的10年,在农村基本上是横征暴敛的10年。第四是农业产业链中断。产前产后服务，前40年国家垄断专营，原因是产前和产后有钱可赚，唯独生产环节不赚钱。国家虽然出了钱，但不是给农业生产者，给了经营者，国家受到中间商盘剥，最典型的是粮食系统和供销社生资系统、棉花系统以及农业系统的种子公司。由于产业链中断，导致农业作为一个产业是不完善的，一下子抛向市场，其结果可想而知。第五是农村其它产业被现代工业取代。农村社会历史上的其它产业，如手工业，各种作坊等，被现代工业取代，农村自救力，内生产业力尽丧。第六是农村社会保障制度没有建立。小病拖，大病等，促长了农村封建迷信盛行，养儿防老、家族意识等传统观念大行其道。第七是政府和城市居民深层意识歧视农民，政府保护农民利益的举措收效甚微。在社会二元结构中，呈现出城市居民始终在政府的保护下生存，而农民没有享受到一丁点（除保护价一项外）社会福利。打工是盲流，春运加价，克扣农民工工资，大城市设计许多限制外来工的壁垒等。农民在城镇成了低智商、犯罪的代名词。

五、如何解决

三农问题是社会热点问题。在网上键入“三农问题”搜索，有简体中文网站和网页17000项，三农问题研究已十分深入。笔者认为：中国农村地域广，东西跨越5个时区，南北气候迥异，各地资源禀赋差别大，东、中、西部经济条件悬殊，不可能有一套适合全国各地农村的最优方案，靠一个“一号文件”解决农村所有问题。这里，笔者提供两条基本思路，一是农村人口向城市集中的思路；二是农村地区的一揽子改革思路。

(一)农村人口向城市集中的思路

农村人口向城市集中是党的16大确定的方针政策，也是工业化过程中的必然产物，是社会发展的必经历程，是社会人口空间布局变化规律与经济规律的协调规律。任何人为限制人口流动的制度设计都是对规律的违背。农民进城打工就是农村人口向城市集中的表现，谁能阻挡民工潮？民工潮的背后是经济规律（比较效益）在起作用，与台商到大陆投资原理一样。因此，农村人口向城市集中是经济行为，是市场行为，而非政府行为。政府在人口布局调整过程中，政府要做两件事。

第一件事是清理一切有关人口、人才流动的壁垒，给外资、内资企业，国营、民营企业，农民和城市居民同等国民待遇。首先，取消户籍管制为户籍登记制，变“要不要给你城市户口”为“我愿不愿”登记为城市户口，把权力交给人民自决。同时，把户口与身份证（变更登记身份证以旧换新）、保险、纳税、银行帐号捆绑在一起。其次，取消正式工与临时工称谓，一律称雇员（公务员本质也是雇员），实行岗位工资制。其次，社会组织分成四大类，军事单位、行政单位（含党、政、人大、政协、司法）、事业单位、企业单位。政府只管军事和行政单位的收与支，全额纳入国家预算管理，定员定编；事业和企业单位全权交由市场调节，事业单位财政补贴法制化。最后，对外资企业、内资企业，国营企业、民营企业，小企业、个体户，外国人、中国人，城里人、农村人，北京人、外省人，大城市人、小城市人，一律实行国民待遇，除法律规定特殊优惠外，所有社会福利、社会保障和工资待遇，执行一个标准，不厚此薄彼。

第二件事是规划、引导、诱导、指导，法律规范。首先,就是规划。中国目前的共识是限制特大城市，发展中小城市。这是错误的，我国人口最高峰是2050年，16亿，2013年是劳动力最高峰为10亿，后者比前者提前37年到来，就业高峰在“小康”之前，人口城市化的步伐必须加快。按最低标准一半人居住在城市，城市居民就是8亿，60%就是9.6亿，70%就是11.2亿，2020年小康目标，取中间值（8—11亿）9.5亿人口计算，一半居住在特大城市有4.75亿，按美、日、德1995年特大城市居民占总人口之比例（39%、37%、41%）取最低值37%计算有5.92亿，取二者平均值是5.33亿。这样2020年中国特大城市人口不得少于5亿，也就是说1000万人口特大城市必须有50个以上，现在所有的直辖市、省会城市和计划单列城市人口都增加到1000万，还不够。然而，我国号称1000万的特大城市没有一个城区人口达到800万，都包括郊区农村人口。而特大城市看起来单位成本高，但承载人口多，其实是最节俭的人口居住途径。因此，我们要大力发展特大城市，大力发展中小城市，二者齐头并进，才能容纳巨大的人口规模。

中国干任何与人口有关的事情，必然是世界第一，就必须拿出世界第一的胆识、第一的谋略、第一的举措。但我们不能盲目发展特大城市，如长江以北（除东北外），成昆线以西就不宜发展特大城市，因为水资源不足，现在可以“南水北调”，将来可能只有海水淡化一条路了。因此，50个特大城市只有长江中下游流域、珠江流域、东南沿海和东北四块地方可供规划了。其次是引导、诱导、指导问题。所谓引导就是政府告知每一位农民，进城者必须有一技之长，即大力兴办职业教育；所谓诱导，即城市接收单位应有一定的进入门槛（与目前的限制门槛有本质区别），基本条件不得太高。所谓指导，即告知每一位进城民工，由一个农民向城市居民转变不是一天的事，有观念与综合素质问题，政府应加强市民教育。目前民工进城打工的负面影响是政府没有做好引导、诱导、指导这三项工作造成的，待国民取下“有色眼镜”看农民工、政府做好“三导”工作，农民变市民不是一件难事。最后就是政府在“农村人口向城市集中” 过程中，必须作好法制建设，用法律的形式，而非“红头文件”形式来规范。这次人类有史以来最大的人口迁徙，包括上述规划、“三导”工作，以及取消壁垒和普遍国民待遇等，都应通过人大立法形式予以规范。

(二)农村地区一揽子改革的思路。

就是农村地区的政治、经济体制实行一系列革命性的改革，基本思路是：

1、在长、珠三角洲、京津地区和长江中下游平原进行撤消省、自治区建制，设立经济大区试点，经济区属中央派出机构。中央政府直接管理到市和州，市不再辖县，只管城区和近郊区。国家设立中央、市（州）、县三级财政。其理由有：其一，省级行政区划是农业社会的产物，工业社会的主体是城市，目前形成了城市与农村二元社会结构，干脆把二元分而治之，突出城市在国家中的经济地位，中央直辖市州一级（州是指地域大且没有中心城市的地区，以及为实行民族自治而专设的一级行政建制）。从而可以减少中间环节，便于宏观调控手段的有效性和政策的落实，有利于城市工业现代化的早日建成。目前省级行政区划，从经济发展实体来看，既有城市、农村，地域又大了，从经济发展区划来看，它又小了。其二，省级机构运行50多年，机构太庞大，改革起来难度大，伤其十指，不如断其一指，把省级机构的权力一分为二：规划、协调与司法权、农村管理权给大行政区；城市经济运行与管理权交给市。有利于新型市场经济制度设计，节约经费用于发展城市建设。其三，省级作为地方政府，除外交外，与国家职能基本相同，不利于中央集权的稳固，也不利于中央与地方事权、财权的明确。其四，农村管理的实体应为县一级，农村管理形成中央、大区、县三级管理，以县为主；城市形成中央、市两级管理，以市为主。市县两类地方政府，一个管城市，一个管农村，职责明确，经济发展主体清晰，有利于小康目标的实现。其五，长江和珠江三角洲以及京津地区已形成三个城市群（长江中下游平原具备建特大城市的品质，农业发达），省建制已成掣肘经济进一步发展的客观现实，通过试点，探索出一条新的经济发展模式。

2、撤销县级市建制，恢复县建制，精简县级（含城市郊区）财政供养人员（含垂直系统），撤销乡镇建制，取消农业税。其理由有：其一，彻底斩断向农民乱收费的根源，庞大的乡镇级机构，在土地承包到户的条件下，没有存在的意义。其二，自秦、汉以来，2000多年，中国都是“皇权不下县”，乡镇级设立政府机构，势必增大管理成本。其三，宪法明确规定村民自治，自治单位何需政府事无巨细全权管理？其四，乡镇机构是由区公所演变成人民公社，再由人民公社演变而来的，设立区公所即是上层建筑恢复、适应经济基础变化的需要。其五，农业税已经征收5000年，农业产业已成为弱质产业，美欧都实行农业补贴政策，我们对农业不补反征，特产税只能按实际外销金额据实征收，取消农业税，以利于养育农业，发展、引导非粮产业。其六，县级市经济规模小，城市规模小，与农村有着千丝万缕的联系，无非是一个大一点的县城，市建制未必能促进经济发展，倒不如把县城经济作为一个城乡结合点，带动农业发展的经济实体来经营运作。

3、选派大批青年（含优秀大学毕业生）干部，长驻村、镇帮助农村奔小康，长期与农民“三同”，不达小康不归队。其理由有：其一，整体小康目标，农村是难点和重点，没有党和政府的引导、诱导和指导，很难突破。其二，农村、农业、农民处于弱质状态，没有党的强有力领导，现状难以改变。其三，农村产业调整是一次深刻的革命，没有统一的指导思想、正确的理论指导，势必造成浪费和土地抛荒。其四，农民素质的弱质性与朴素的爱党、爱国情结，呼唤着党和政府的代表与他们朝夕相处，共同建设小康社会；我们的干部有必要深入人民生产、生活的最底层，在实践中摔打，培养出新一代的既懂现代科学知识，又深知中华民族文化与民族情感的社会中坚。其五，乡镇机构的撤销，农村党的工作只能加强，不能削弱，有必要培养锻炼出一批农村新生领导力量。其六，三农问题的解决办法必然在实践产生，全国不可能是一个模式，任何模式必须适应客观需要[1]。

(三)金融解决“三农”问题

目前的金融体制对农业的支持、对县域经济的支持相对来讲严重不足，那么，从金融的角度看，如何解决“三农”的问题？

（一）要尽快恢复农业政策性金融机构的支农业务，同时运用积极的财政政策，加大对“三农”的支持力度。既想发展农村经济、启动农村市场，又不想付出代价，这是不现实的，只不过我们如果对政策性金融管理好一点，减少人为的失误和腐败，我们的损失就会少一点，以最少的代价获取最大的社会效益。对支持“三农”的政策性投入，国家要建立政策性金融的财政补偿机制，在国家的财力允许的情况下，要及时向政策性金融提供贴息资金和呆账损失的弥补，以及时化解政策性金融的风险，不要让风险积聚过大。

（二）在政策性金融的带动下，积极引导商业金融加大支农力度。一些农业高科技、规模化、产业化和农副产品深加工项目，在政策性金融的支持下形成一定生产能力以后，商业金融要及时给予配套资金。对于长期只存不贷或达不到存贷比例的商业金融营业网点，要强行退出市场，遏制从农村大量抽走资金的做法。

（三）扶持农村信用社建康发展，提高支农能力。对农村信用社的历史包袱，应实事求是地加以解决，中央财政和地方财政共同负责。那些认为农村信用社不是国营的金融机构，就不能享受同样待遇的思想是对农村信用社的历史不了解，其结

果是导致农村信用社的风险越来越大，不但对农村经济的发展极为不利，而且导致农村金融体系崩溃，甚至出现全国性的金融灾难。

（四）邮政储蓄组织的资金，大部分应通过政策性金融反哺“三农”。由于邮政储蓄的存款大部分来自县以下，主要是农村，这部分资金应通过政策性金融用于支持县域经济，特别是农村经济。同时增加农村信用社的支农再贷款，提高其支农能力。这样有利于促进农村经济的发展，缩小贫富差距，扩大内需，进而有利于整个国民经济的健康发展。

（五）适当改变目前的农业生产模式，进行大规模的产业化生产，这样才能吸纳较多的资金，并提高资金的使用效益。目前的农村家庭联产承包责任制，在改革开放的初期，对于调动广大农民的生产积极性，解放生产力起到巨大的作用。但是，农村的家庭联产承包责任制只能解决农民的温饱问题，而不能解决农民的小康问题。农村家庭联产承包责任制在市场经济条件下出现以下弊端：一是不利于机械化生产，影响劳动生产率的进一步提高；二是不利于科学技术的推广和应用。一家一户的小农经济生产，没有资金投入搞科研，即使有科研机构研究出新的技术，推广也困难；三是难于适应市场变化的需要。现在农民的生产往往是生产出产品找不到市场，虽然有公司加农户这样的模式，但毕竟多了一个环节。当市场出现变化时，要么是公司不讲信用，要么是农户不讲信用；四是不利于农副产品的深加工。一些农副产品加工企业为什么发展不起来，主要原因是难于有稳定的质量和数量的原料来源，一家一户的农户来生产，要么是质量难于保证，要么是数量难于保证。上述的四个问题，都是在市场经济中生产遇到的主要问题，这些问题不解决，农村经济是不可能有质的突破，即使金融的改革能重构农村金融体系，加大对农村经济的支持力度，农村也没有很好的投资环境吸纳较多的资金。硬性地加大对农村的投入也只是没有多大效益的投入，最终又形成更多的不良资产。因此，要在农民自愿的基础上，通过土地的再承包，使土地集中在懂经营的农业企业家手中，形成规模化、产业化的大生产。农民既得到一定土地承包费，又可以干其他的副业，可以从面朝黄土背朝天的低生产率的劳动中解放出来。

六、农村改革三步走

温家宝总理在全国农村综合改革工作会议上的讲话中曾经指出，“农村改革近30年来，我们迈出了三大步”。“第一步，实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革”，我们建立起农村基本经济制度和市场机制；“第二步，实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革”，我们开辟了统筹城乡发展的新途径；从2006年开始。进入到农村综合改革的新阶段。“三步改革贯穿一条红线，就是保障农民的物质利益，维护农民的民主权利，解放和发展生产力”。不失时机全面推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障，是历史关节点上巩固改革发展成果、承上启下、继往开来的首要任务。

七、其它信息

【三农】元《事林广纪》载：三农为“山农、泽农、平地农”。这里的山农当指猎户，泽农指渔夫，平地农才是现在所指的农民之意。

第五篇：三农问题

本地区解决“农村、农民、农业”（即“三农”）问题的情况调查

【摘要】文章探讨了中国的农业、农村和农民等三农问题的实质与解决策略,分析指出三农问题源于小农经济与市场经济的矛盾,提出了通过农民市民化、农村城镇化、农业产业化解决三农问题的思路。针对盘石镇禾梨坪村在解决三农问题时的特殊矛盾和形势,提出了五点具体建议。

【关键词】三农问题;非农化;禾梨坪村;对策

20世纪80年代初发源于农村的经济体制改革是我国农业发展和改革开放的转折点,其成功经验为世界所瞩目。进入21世纪以来,在经济全球化的背景下和农业市场化改革的过程中,中国的农业、农村和农三农问题再一次成为社会各界关注的热点。从一定意义上来说,三农问题不仅是经济问题,也是事关改革、稳定和发展的重大社会政治问题。认真研究和解决这一关乎全局的问题,对于落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和建设小康社会都具有极其重要的意义。

一、三农问题的实质是小农经济与市场经济的矛盾

近年来,解决三农问题的“药方”开出了许多。可是,每一个单项措施都会遇到数不清的具体困难,或是利益关系难以协调,或是财政无力支撑,或是制度不配套。时至今日,结果都不尽如人意。

纵观二十多年的农业改革,它所取得的成果只是低水平地解决了中国人的吃饭问题(尽管这是一个了不起的成就),但并没有改变农业的脆弱地位,农业市场化的进程并不顺利。我国农业还基本上沿袭着传统的农业生产方式,一家一户几亩地,生产规模狭小;很多地方的农民还使用着相当原始的劳动工具,农业劳动生产率非常低下;自给性生产为主,出售剩余产品为辅的状况没有从根本上改变,总体上呈现小农经济的格局。

要实现传统农业向现代农业、自给农业向市场农业的转变,就要建立符合市场经济要求的农业生产要素合理流动与优化配置的机制。然而在现行体制下,农业三大基本生产要素即土地、资本、劳动力往往因流动不畅而响到配置效率的优化,进而影响到农业市场化改革的进程。

首先,土地作为最重要的农业资源之一,在人多地少的基本国情下,是以使用权细分的方式分散到2亿多农户中去的。在土地所承载的社会保障功能没有得到有效替代、土地产权模糊等制度性缺陷没有得到矫正的情势下,农地流转也就无法顺利进行,“田制”实在是一种迫不得已的选择。均田制下小农经济的合理性并不代表其具有优越性和先进性,这种以家庭为单位的农地承包制度面积过于细小,形不成规模,无力面对日益激烈的市场竞争。

其次,资本作为龙头生产要素,其流向直接影响到农业的综合生产能力和水平。小农户生产格局抵御自然风险和市场风险的能力弱,农业的利润率普遍不高,更没有走上与其它产业平等竞争的轨道。正因为如此,资金就必然地难以进入农业生产,因为资金至少要追求社会平均利润。分析银行资本、政府财政资金和农民自有资本对农业的投入时,我们发现农业资本投入形势不容乐观。银行在商业化改革后所持有的金融资本是以利润最大化为目标的,往往不愿为高度分散、从事高风险生产的小农提供审查监督成本高、又无利可图的小额信用服务;政府政策性资金总量原本不多,相对于2亿多普遍需要资金的农户来说更是杯水车薪,况且通过有关部门下达的支农资金往往被转化为部门收益,最后进入农业生产的就很少了;农民的自有资金先天不足,在扣除基本生活费用,交缴了各种税费、提留与摊派,以及支付日益高涨的教育和医疗等必需开支后,可用于农业的投入就微乎其微了,这就导致了农业发展的资金支撑条件日益弱化。

最后,也最为重要的是劳动力作为生产力中最活跃因素,在二元经济结构下是制约三农问题的核心因素。农业劳动力流动的问题实际上就是农民就业选择权的问题。专家估计,[1]中国农村目前有农业劳动力约5亿人,农业耕地约19.5亿亩,按照现在的生产力条件大致只需要1亿劳动力,加上乡镇企业和农村工商业约能容纳0.5亿劳动力,我国农村还有3.5亿个剩余劳动力。这其中有1.2亿常年外出打工,余下的2.3亿,则滞留在土地上,处于隐蔽性失

业状态。农业劳动力转移不畅,除了国家宏观就业形势的压力外,最主要的就是农民在就业市场上没有享受到基本的国民待遇。由于历史和发展阶段等原因,国家在很长一个时期对市民和农民实行以户籍制度为界线的双重待遇标准,使农民的迁徙自由和择业自由受到了极大限制。尽管这些情况近来有所改善,但是户籍制度所隐含的就业、子女就学、住房补贴、社会保障等方面的歧视性待遇在农业劳动力转移的道路上竖起了一道道的门槛。

农民一词就其本义来讲是指从事农业生产的人,是一种职业界定。然而在当今却演变成为与“城市人”相对应的身份界定,而且这种身份是世袭的。一个农民身份的人在城市找到一份工作被称为“农民工”,自己创业当老板叫“农民企业家”。这里“工”和“企业家”指职业,而“农民”则是无法抹去的身份标志。户籍制度其实就是根植于中国历史文化中的社会等级制度的现代版本。应当逐渐完成“农民”从身份称谓向职业称谓的过渡,即“农民”不再是针对部分国民的局限性身份,而成为一个可供自由选择的普通职业之一。改革户籍制度,落实对农民的国民待遇,逐步破除限制劳动力合理流动的体制性障碍是化解三农问题的必要前提。

小农经济格局对于土地、资本和劳动力等农业基本生产要素的合理流动已经形成了障碍。可以说,三农问题既是计划经济时期长期忽视农业的城市偏向型发展模式的结果,更是市场经济体制下小农经济和市场经济矛盾的集中体现,而后者是现代意义上三农问题的根源。

二、“三化”破解三农难题三农问题

不仅关系到国家粮食安全问题,也涵盖了收入、消费、就业等全局性的经济、社会和政治问题。要化解三农问题,就必须跳出传统的就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的局限,在更宏观的背景中探讨三农问题的解决之路。

三农问题的核心是农民问题,突出表现为农民人数多,增收难,城乡居民贫富差距大。农民收入问题是由中国的经济结构所决定的,也就是说,不仅是人地关系高度紧张的自然条件制约了农民增收,更是因为农外就业的渠道不畅与就业环境壁垒等制度性因素造成的。减少农民,降低农民的农业就业比重是必然的选择。农经权威人士杜润生早在十几年前就指出,8亿人给2亿人搞饭吃的局面不改观,中国的农业没出路![2]

为了适应这种变化,必须改变城乡分割的二元经济结构,加快工业化、城镇化进程,以促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,从根本上改变人多地少的状况,大幅度提高农业生产率和现代化水平。否则,农民收入就不可能持续增加,农业规模经营就寸步难行,其发展空间就很难扩大。因此,必须着眼于城乡一体化的发展,将农村经济结构的调整与推进城市化进程有机地结合起来,统筹城乡经济社会发展,实现农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动。我们认为“三化”即:农民市民化、农村城镇化、农业产业化是解决三农问题的根本出路。

经济发展进程中农业份额下降是公认的经济规律,这已被经济理论研究和世界经济史所证明。在工业化进程中,由于农业劳动生产率和土地生产率的提高,使农业劳动力相对减少,大量的剩余劳动力向非农产业转移,从而推动了国民经济结构的现代化。另外,由于恩格尔定律的作用,即:随着人均收入水平的提高,食品和必需品的消费支出比例下降。人均收入水平提高所产生的需求刺激,在农业中比其他产业要小。因此,农业产值在国民经济中的比重和农业人口占总人口的比重都将呈下降趋势。当然,农业份额的下降并不等于农业基础地位的下降,农业作为国民经的基础产业的地位仍不可替代的,农业发展的未来必然是“大产业,小行业”。

世界各国的经验同样证明了这一点。美国经济学家库兹涅茨用确凿的证据,向人们展示了相当长的发展过程中,各国农业份额下降普遍趋势。[3]以美国和日本为例,这两个国家在20世纪80年代就基本完成了工业化,1870年～1980年的农业发展时序数据显示:在此100多年间,美国的农业产值份额由49%降为2%,日本由63%降为3.6%。今日美国农业人口只占总人口2%,以供应发达的城市工业社会,而且还大量出口。农业人口的活水平也接近城市了。日本农业人口也只有5%左右。

相比之下,今日中国农业人口超过60%,农业就业重仍高达50%,且绝大多数停留在自给自足、小农经济阶段,要完成农村剩余农业劳动力向非农产业转移、实现工业化和城镇化要走的路还很长。事实上,发达国家的工业化进程也是经过了较长时间才完成的,例如英国花了近百年,美国用了七八十年,日本通过两代人的努力,才使本国的三农问题得到解决。由于中国的人口基数大,问题积累时间长,既面临复杂的国际环境,又面临国内三农工作中的一些实际问题,客观上决定了三农问题在短期内将无法彻底解决,需要分步骤、分阶段、分区域逐步推进。

从目前来看,一要大力推行以消化农民为主要目标的工业化路线,鼓励有条件的农民创业办厂,既可以在乡村办,也可以到城市办。国家还要在积极发展资本密集型产业的同时,保护和发展劳动密集型产业,以吸纳大规模转移的农业剩余劳动力。二要从制度上解决农民的“国民待遇”问题,具体措施包括改革现行户籍制度,在义务教育、迁徙自由、劳动就业、公共物品使用、社会保障、民主参与等方面取对农民的歧视性限制,降低农民非农化的制度门槛。三要有步骤地开展农地产权制度改革,明确国家、集体和农民个人的土地权属范围,保障土地产权所有者长期的剩余索取权,培育农村土地市场,逐步形成产权明晰、流转有序的现代农地制度。四要大力改善农村基础设施建设,改变交通、电力、邮电、讯等严重落后的局面,尤其要把医疗卫生和义务教育纳入国家统一的公共品管理范围,为工业化和城镇化提供必需的硬件支撑。五要强化对农业的支持与保护,要在政策、资金、技术和信息等方面予以倾斜,为更广泛的农业产业化创造条件。

三、西部地区三农问题的对策

中国农村地域广阔,东西跨度大,南北气候迥异,各地资源禀赋不同,东、中、西部经济发展水平悬殊,尽管各地在宏观的三农问题上面临着同样的困难和矛盾,但又要应对各自不同的具体问题,所以就不可能有一套适合全国各地农村的统一解决方案。

西部地区解决三农问题面临着比中东部地区更为复杂的形势和矛盾,主要表现在以下几个方面:一是自然条件差,资源匮乏。突出表现为水资源短缺、土地荒漠化严重,高寒阴湿区面积大,耕地质量较低,大部分农区分布在边远地区,处于封闭或半封闭状态。二是农业产业化、农村工业化和城市化的水平普遍较低,农民增收渠道有限,收入水平更低。2003年统计资料表明,[4]甘肃、宁夏、新疆、青海、陕西、广西、云南、贵州、西藏等西部九个省区,农民收入在1500元～2110元之间,相当于全国平均水49(上接第39页)是因为这几年的实际生活中,人们又已经习惯投资效益罢了。那么既然投资效果等同于投资效益,而投资效率是包含了投资效益,因而,投资效率这一概念集也应该包括了投资效果。

(一)以城带乡,统筹城乡协调发展

西部地区的许多城市是资源型城市和重化工业城市,长期以来对农村的联系和辐射作用不强,二元结构极其明显。首先,城市要鼓励和发展为农业提供产前、产中和产后服务的企业,尤其要通过优惠政策,引导和培育以西部名、优、稀、特农产品为原料的精深加工、仓储保鲜和运销服务企业,大幅度提高资源综合利用率和农产品附加值,带动农业产业升级,更多地吸纳农业转移的劳动力,拓宽农民增收渠道。其次,要有计划地推进中小城市和小城镇的建设,形成合理的城市梯度。改变过去大城市一枝独秀,中小城市发育不良,广大农村衰落凋敝的境况。发挥城市对农村、工业对农业的带动作用,实现城乡经济社会一体化,建立起城乡平等、和谐协调的发展关系。

(二)推进具有西部特色的农业产业化经营

农业产业化是经济市场化和国际化的大趋势对农业发展的必然要求,西部地区更应利用国家实施西部大开发的有利时机和优惠政策,瞄准市场需求,参与市场竞争,多形式、多途径地实现农产品增值,培育区域性支柱产业。西部地区在牧业、林果、薯类、烟草、糖料、棉花、中草药、花卉、杂粮等特色农产品优势明显,应尽快使这些资源优势转化为产业和产品优势。尤其要发挥

西部地区土地资源充裕,光能资源丰富,气候类型多样,生物资源多样化明显,环境污染少等

区位特征和优势,发展特色农业、绿色农业和生态农业。

(三)提高西部农业科技的创新能力与应用水平,激发“后发优势”

据有关资料,发达国家科技在农业增长中所占的贡献率约为60%～80%,我国只有40%左右,西部地区就更低了。[5]加快西部农业的发展,除了增加农业要素投入外,更重要的是必须加快农业科学技术进步与创新,加快农业科技成果的示范与推广。特别是可以借鉴和利用东部发达地区和国际上的先进实用的农业技术和成功经验,发挥后发优势,以较低的成本走出一条跨越式发展的道路。要采取更积极的措施鼓励各类科研机构、农村合作组织和民间科研机构直接参加农业技术的创新与推广。在技术产品的选择上,不要盲目贪大求洋,一味追求“高精尖”技术,而应根据西部农业的实际情况和农民技术及文化素质偏低的现状,主要以“傻瓜化”和实用技术为主。(四)加强教育投入,开发人力资源西部地区三农问题较全国其它地区突出,除了自然资源条件方面的差异以外,最主要的就是农村人口的技术素质和文化素质落后,人力资源开发不足。这不仅影响了农业技术在生产中的普及、推广和应用,制约了农业综合生产能力的提高,而且制约着农民从农外获取收入的机会与途径,更加制约着农村剩余劳动力的有效转移。因此,国家要加大对西部农村人力资源开发的投入力度,强化农村成人教育、职业技术教育以及外出务工人员的技能培训,增强其在劳动力市场上的竞争能力。加大对农村基础教育的财政支持,改变农村义务教育成了农民义务的现状,这对减轻农民负担,提高人口素质,把人口负担转化为人力资源优势,实现农村小康具有长远意义。(五)生态转移支付制度是化解西部地区三农问题的必要措施西部农区兼具生产功能和生态功能,不但要提供农产品,还要提供保护江河水源、控制水土流失、防治沙尘暴等“生态服务产品”。但是生态服务产品的提供者并不是其全部价值的受益者,存在着“外部经济效果”。因此必须建立有效的生态转移支付制度,促使生态位势较低的发达地区支付享受绿色生态的酬金,从而使西部地区的生态保育的成本得到合理的补偿,实现西部农业的可持续发展,在此基础上促进西部三农问题的早日解决。

【参考文献】

[1]李从国.“三农”:思危再思危[J].瞭望,2003,(32).[2]温铁军.“三农问题”世纪反思[J].科学决策,2001,(1).[3]S·库兹涅茨.各国的经济增长[M].北京:商务印书馆,1985.[4]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴-2004[M].北京:中国统

计出版社,2004.[5]王金存.新世纪头10年世界经济走势展望[J].宏观经济研究,2001,(6).