新时期农村社会救助状况分析思考

第一篇：新时期农村社会救助状况分析思考

农村社会救助制度是社会保障制度的重要组成部分,对我国农村社会经济发展作出了巨大贡献。它秉承着生存、发展和社会和谐等理念,蕴涵着公平与安全价值,对保护农村社会弱势群体、缩小贫富差距、建设社会主义新农村有着及其重要的意义。

一、新时期的社会救助工作愈显重要

日益加剧的老龄化。我国已进入老龄化社会，全国65岁以

上老人占总人口的比例超过8%。1980年在职职工与退休人员的供养比是13:1，现在已经降低到3:1，老龄化速度明显快于经济发展速度，呈现了“未富先老”的特征，而社会保障制度却明显滞后于经济社会发展。特别是农村，老人的数量与占总人口的比重快速上升,全市农村老人65岁以上21万人，70岁以上达14万人，80岁以上也达5.6万人。农村负担老人的压力不断加大，由于农村社会养老保险还未建立，加上农民收入本身偏低，子女教育、看病就医负担重，老人赡养矛盾呈明显上升趋势，越来越多的老人将成为社会救助的对象。

较宽的贫困面。我市有炎陵、茶陵两个省级贫困县，176个贫困村，其中炎陵72个,茶陵72个，其他面上贫困村32个，最新标准的贫困人口（人均纯收入低于1196元人口）总量达10.4万人。特别炎陵下村、平乐、茶陵桃坑、江口、醴陵官庄等一些偏远山区，贫困人口占相当比重，个别地方“光棍汉”比例高的惊人。2008年，全市农民人均纯入达5837元（增幅15.7%），醴陵、攸县等地人均纯收入超过6000元，但炎陵、茶陵仅分别2808元、2997元，不及富裕地区的一半，不及的城市居民收入五分之一。全市较多的贫困从人口,由于承受能力低,家庭一旦遭受自然灾害和疾病,就成为社会救助的对象。

众多的弱势群体。全市残疾人总数为24.5万，占全市人口的6%，其中视力残疾3.8万、听力残疾5.6万、言语残疾0.3万、肢体残疾7.5万、智力残疾1.7万、精神残疾1.6万、多重残疾3.5万。在全市24.5万残疾人中，困难残疾人有14万之多，其中特困残疾人6.8万，基本上是生活不能自理，生产生活极为困难，需要社会各界的关心关注，更需要政府和社会的救助。

多发的自然灾害。我市属于典型的山丘区，是自然灾害多发的省份，山洪地质灾害发生频率较高。降雨季节不均，夏季受台风影响造成局部暴雨成灾，特别是南部的炎陵、茶陵等地，几乎年年都有山洪发生，山洪地质灾害占全市的70%以上。近几年的“碧利斯”、“格美”等台风就曾给我市造成重大损失。去年初的冰冻灾害更是造成全市倒塌房屋2781间，农作物受灾108.3万亩，死亡各类牲畜24.1万头，林木蓄积损失325.02万立方米，楠竹受损1.67亿株，一些山区以林木为主要生活来源的林农因灾而返贫。每次受灾的倒房户是往往是住房条件极差的困难户，造成无家可归，成为亟待救助救济人群。

二、新时期的社会救助工作要加快统筹推进

新时期社会救助要坚持以政府救助为主导，以社会互助为补充，把社会救助与社会保险、扶贫开发和慈善事业统筹考虑，协调推进。

坚持保与救相结合。建立市场经济体制，化解市场和自然风险，保险制度要积极跟进。当前要把社会保险制度建立健全作为社会救助体系建设的首要任务，重点在养老保险取得突破；其次是加强防灾救灾体系建设，提高农村防灾抗灾能力，加快水稻、生猪等大宗农产品的生产保险试点推广，减少自然灾害对广大农民造成的损失。三是要加强农民工养老保险、农村合作医疗保险以及农村财产保险等商业险工作，不断提高社会保障水平。

坚持扶与救相结合。救助救济只能解决当前的困难，但不能摆脱困境。对于困难对象，我们既要“输血”救助渡难关，更加注重“造血”扶持脱贫困。一是抓基础设施建设，支持贫困家庭住房改造，改善贫困对象生产生活条件；二是抓产业扶贫，带动贫困地区经济，切实增加贫困农民经营收入；三是抓智力扶贫，加大对贫困家庭的培训，让贫困家庭的子女得到较好的教育，让贫困家庭的劳动掌握就业技能。特别是对于那些有劳动能力，或者是通过康复培训能劳动的对象，必须加大工作力度，让他们找到就业岗位，实现脱贫解困。近年来，残联和劳动部门积极开展残疾人培训就业，就取得了一定成效。我部自2003年以来，积极开展贫困地区青年农民转移就业培训，通过免费学习掌握一门技术，实现8600人稳定地转移就业，可以说是转移就业一人，稳定脱贫一户。以后，对对非贫困县的农村低保家庭，如果有劳动力的，我们要纳入扶贫培训的范围，通过智力扶贫、转移劳动力就业增加低保家庭收入，使其脱离困境。

政府救与社会救相结合。在加大政府救助的基础上，大力发展慈善事业，激发社会各界参与慈善事业。首先要通过慈善机构，把企业家、名流人物、退休干部组织起来，利用他们广泛的社会关系和回报社会的热情，向社会募集慈善资金，弥补政府救助资金的不足。其次，要大力宣传慈善事业，通过电视、电台公益广告等媒体和举办大型活动，大力宣传慈善事业，激发社会各界乐善好施，参与慈善事业的热情。千方百计提高公众的社会责任感与公德意识，动员企业、民众特别是富裕阶层回馈社会、帮助弱者。第三，对在慈善事业做出贡献的企业、个人进行表彰，进一步发扬社会互助精神，弘扬中华民族扶贫济困的传统美德。

三、新时期的社会救助工作要体现城乡公平

社会救助是协调公平与效率关系的基本途径，目标是实现社会起码的公平，为发展的效率创造必备的条件。社会保障是城乡之间差别是最悬殊的差别，**作为全国两型社会改革试验区，全省唯一城乡统筹发展改革试点市，更应在统筹社会保障、统一社会救助上率先取得突破。

一是建立统一城乡救助体系。要根据“应救尽救、应保尽保、应扶尽扶”思路，尽快建基本统一的城乡低保制度、城乡医疗救助制度，城乡贫困群众子女就学资助制度，城乡特困群众住房、就业和法律援助制度，健全农村五保和城镇“三无”人员集中供养等制度，构建高效率、全覆盖城乡一体化社会救助体系。把城乡救助体系建设作农民最关心、最直接、最现实的利益问题，纳入各级的实事考核中。通过不断的努力，努力实现广大人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标。

二是努力提高农村社会救助水平。关键是四个字“提标扩面”。积极争取中央、省支持，加大财政预算，切实加大社会救助体系的投入。首要的是加快农村养老保险试点步伐，尽快争取全市全面推开,让农村老人有一定的生活来源；其次要提高农村合作医疗补助标准，实行普惠制，取消农民自筹部分（每人仅10元，征收成本大，不愿意交的大都是困难户，而这些人最需要保障），有效解决因病致病问题。三是逐年较大幅度提高农村低保标准，像城市低保一样，确定月标准额，实行补差制，逐步减小城乡保障差别。同时，提高贫困地区农村低保人数的比例,改变地方越富裕地方低保比例越高的现状。四是加大农村医疗救助、贫困群众子女就学资助，特困群众安居房、就业和法律援助力度，加快提高农村五保集中供养的水平，建议70岁以上五保老人全部进敬老院集中供养。

三是要更多地关注弱势群体的救助问题。社会发展与进步要体现以人为本，要更多关注弱势群众的生存生活，特别是对智障人、精神病人、麻风病人、爱滋病人、流浪人等特殊群体，要保障基本的生存权，要平等对待，消除歧视，要给予更多的关心爱心宽容心，出台更多的优惠政策。如在目前就业形势严峻，残疾人就业存在许多困难的情况下，通过对残疾人个体户缴纳基本社会养老保险费给予适当补贴的办法，扶持残疾人个体户参保这一做法，就很值得推广借鉴。既稳定现有残疾人个体就业、鼓励更多残疾人个体从业的客观需要，也是着眼未来，保障残疾人晚年生活的一个有效途径。

第二篇：关于我国农村社会救助的思考

2012社会救助与社会福利论文

关于我国农村社会救助的思考

社保2班 李勤芝 学号：10015070

4对于农村社会救助的关注与了解，首先是从我国长期以来的二元经济结构体制下导致的城乡间严重失衡，农村的许多建设，包括经济技术和各项制度建设都远远落后于城市开始的。

其实早在中华人民共和国成立初期，中国政府就建立了针对城乡贫困居民的社会救助制度。在城镇主要是由单位来承担对贫困居民的救济责任，而在农村则主要建立了以集体经济为基础的“五保”制度，村民的吃、穿、住、医、葬都有物质援助及生活照顾。

然而，随着国有企业经济体制的转轨以及农村集体经济的解体，原有的社会救济制度基本上都瓦解了。而同时下岗、失业、物价上涨等原因形成的新的城市贫民以及农村中的贫困人群却在不断增加。考虑到中国“二元”经济的现实状况，长久以来，城市在起到主要经济作用的同时也收到了更多的政策性的支持。1993年，中国政府首先开始对城市社会救济制度进行改革，尝试建立最低生活保障制度。其中从上海市1993年开始建立并实施的《城镇居民最低生活保障制度》到1999年，全国所有城市和有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度，同年，中国政府正式颁布了《城市居民最低生活保障条例》，为城市贫困居民提供最基本的生活保障。

与此同时，农村的最低生活保障制度也经过试点、整顿、推广，于2001年底初具规模，但是直到2007年国务院才决定在全国建立农村最低生活保障制度。其中代表性事件是在2007年8月13日才发布 1的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。

农村最低生活保障指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。该制度是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项规范化的社会救助制度。它属于社会保障中“保底”（即保基本生活）的部分，对于生活在农村的贫困群众而言，是关乎到生存权益的一项保障制度。且不说它的覆盖范围大小、保障水平的高低与管理办法的先进、合理程度。就它的正式施行和做到有章可循（还并未做到有法可依）就远远落后于城镇。

而农村的生产经营水平和村民的普遍收入也是远远落后于城市的。其中不免有许多自然环境因素和农村生产方式的单一及该生产方式对自然条件的依赖性。还有许多人文因素，包括农村居民文化素质偏低、思想观念的陈旧„„但更重要的是政策的导向

建国初，农业一直在哺育着工业的发展。源源不断的农产品以被压低的价格输入工业生产部门，而工业上的成就至今也没有很普遍、很明显地反映到对农业的支持上。农村的低生产率、低经济发展水平依然普遍存在。

而针对农村居民的生活救助只是基本的保障，即使做到建立健全完善的农村生活救助制度，国家财政、团体个人都给与最大的支持，也只能算是治标。对于生产方面的支持才是治本。

长期以来，经济不发达国家往往容易陷入一个，“低收入—低投

入—低增长—低产出—低收入”的恶性循环之中。农村贫困地区也相类似，陷入了“低收入—低投入—低生产率—低商品率—低产出—低收入”的恶性循环圈，凭一己之力很难摆脱。这种“低产出—低收入”的特征一方面不仅造成了该地区部分从事该种生产的人长久的生活、生产资料供给不足，个人的生活需求得不到满足，更难以实现个人发展的需要而且对于当地的自然资源、劳动力资源也将长期得不到开发利用。另一方面，对于其他地区甚至全社会的发展而言，可能也会丧失了一些交流和发展的机会。

就拿如今农村“空巢”现象来说。农村大量青壮年劳动力涌入城市，为城市翻天覆地的变化付出热情，挥洒汗水的同时。追求着自身劳动价值的体现。从经济学角度看劳动力向经济效益高的部门流动，有利于实现社会资源的合理、优化配置，是市场机制发挥的积极作用。但是回归到我国二元经济结构体制这个现实问题，不难发现。城乡间的劳动力流动并不是在一个完全开放的劳动力市场中进行的。

之前已讲过了农村的生产经营水平和村民的普遍收入远远落后于城市的原因。但是这种现象造成的结果是农村中有劳动能力的人更愿意去城市寻求发展机会。这一点不需要再做论证，所谓“实践是检验真理的唯一标准”，农村“空巢”现象的出现，说得冠冕些，是农村富余劳动力大量流入城市。而本质上却是农村中有劳动能力的人，而非真正富余的那部分人，更愿意放弃现有的资源，放弃现在的职业，去城市寻求发展机会。

这种二元经济结构体制下的城乡差异造就了今天城市独有密集的资源，密集的人群，密集的生产，密集的消费。所有有价值的资源都更倾向于涌入城市，以求得更大的效益，而加剧了乡村的缺乏与贫瘠。马太效应再次应验。

对于现状，政府作为市场经济活动的干预者、公共物品的提供者、外部性的消除者、宏观经济的稳定者。在这种宏观经济体制下，十分擅长揽到各种权利对社会问题进行各种修修补补。

为农民提供小额信贷、补偿贷款利息、减免税赋、减免一些生产费用、包括2005年1月24日全国开始推行的免除农业税政策，还有对建立农产品供需、交易信息平台的投入，以及在各类科研机构、高校之中向农业生产方面投入的倾斜。这些措施，运用在个案之中，再看看官方的介绍，确实能起到不同凡响的作用。但是同样不难发现，这些政策的直接受益者并不一定是为生产活动付出最多的农民。

按照经济学最基本的假设之一：每个人、组织都是“经济人”，从事的所有市场活动是为实现自身经济利益最大化。不难得出：

信贷活动可能只是农村信用社或银行完成预定的任务，获得财政利息补贴，员工领取工资以及奖金的一项工作内容。更有甚者，农民并不需要这种发展性的支持，不愿意利用贷款来扩大生产，与此同时还须承担还款压力和更大的经营风险。

减免税费和信息流通的结果不一定是减少了生产和流通成本，增加了农民直接收入，而极有可能是在降低了生产和流通费用的同时，也降低了农产品销售价格而这些措施的收益转嫁给了这些农产品的消费者（当然最大的消费者是城市）。

作为唯一拥有能够扩大资源利用能力的人力资源。农村劳动力在涌入城市的同时。在付出劳动力的同时，确实获得了较高的现金收入。但是他放弃的那部分机会成本，却是很难算清的。

其一，放弃了获得进一步发展的机会，可能面临老无所依。大部分的“农村富余劳动力”在城市中无法胜任许多发展性的工作。只能一直付出辛勤劳动换取回报，到老了，体力、身体素质渐渐衰弱就无法再继续胜任这种简单重复低报酬的工作。并且由于我国现阶段的养老保险在统筹层次和保障水平方面还有诸多不完善之处。所以一般只能靠自己的积蓄以及后辈子孙养老。而在这种情况下，很多人也都甘愿放弃许多培训学习机会。

其二，由于相对城市水平，收入的微薄及城市的高生活成本，还有一些失业、养老等方面的考虑，放弃了分享城市生活的机会。很多生活需求难以得到满足，常常处于压抑状态。

还有，放弃了与子女的大部分交流时间。有一部分与子女共同进城的务工人员，也常常因子女入学难问题而把子女送回“空巢”。

既然在城市的生活如此艰辛，何不在家乡保一家温饱，随时享受农村的改变和发展，与家人共享天伦？同样借用“经济人”的假设，那是因为在农村付出同样的劳动获得的收益远远不及在城市中获得的工资报酬减去生活成本再减去各类机会成本的收益。所以才有人呼喊“现在农民真苦，农村真穷，农业真危险！”

面对这种现实，一般的经济政策只能救“急”而救不了“穷”。一系列专门针对农村的社会救助政策自80年代以来没能取得瞩目成就。关键是农民作为弱势群体由来已久，长期缺乏对资产的控制意愿和对高科技的依赖和追求。

资本代表的不是消费能力，它象征的是对资源的控制力，还有在商品市场的定价、谈判能力。如果由私营有限责任企业来经营农场，从事市场上大部分农产品生产，一方面企业化的经营模式可以弱化城乡经济体制差距，吸引更多资源投入到农业生产。另一方面可以提高其抗风险能力和对产品的定价能力。是农业发展逐渐向“高投入—高生产率—高商品率—高产出—高收入”的良性循环靠近。

科技是第一生产力，企业间的竞争最终会回到利用科学技术提高生产力的竞争中。国家之前投入到科研之中的众多资源也就自然而然地被高效利用起来。包括许多政策措施，也将获得更高的实施效果。

当初改革开放，搞活了国内商品市场。现在需要一场更具针对性的改革，搞活城乡间的经济交流，真正实现工业反哺农业。当大环境健康开始发展，那国民经济就不需要用虚高的房价、随时可能失控的金融市场或者通货膨胀、人民币升值来维系了。

2012/4/13

第三篇：农村社会救助

农村社会救助

农村社会救助是指国家和集体对农村中无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，保障他们的基本生活。

农村社会救助工作坚持依靠集体、依靠群众，开展社会互助互济和扶持生产自救、辅之以国家必要的救济，形成了国家、集体、个人相结合的格局，走出了一条具有中国特色的农村社会救助路子。

一、国家救济与集体补助相结合我国农村的贫困人口较多，全国有85.2%的贫困对象分布在农村，农村社会救济的任务十分艰巨。由于国家的财务有限，单纯依靠国家救济难以全部保障农村贫困对象的生活。因此，随着集体经济的产生和发展，采取国家救济与集体补助相结合，改变了单纯依靠国家救济的状况，形成了农村救济依靠国家和集体“两条腿走路”的新局面，进一步提高了农村的社会保障能力。农村社会救济坚持贯彻依靠集体，辅之以国家救济的原则，立足于集体，以集体补助为主，国家救济给予必要的补充，二者紧密结合，成为农村社会救济的主体力量。

二、国家救济与社会互助互济相结合社会互助互济是中华民族的传统美德，也是农村社会救济的重要方式。各级人民政府动员和组织城市支持农村，非贫困地区支援贫困地区，广泛开展村邻互帮、邻里互助，形成社会、集体、个人相结合，多层次、多种形式互助的新局面。

通过开展社会互助互济，不仅及时有效地解决了贫困对象的生活困难，也减轻了国家和集体的压力，而且还扩大了社会的参与和影响，取得了社会广泛的关心和支持，确立了互助友爱、扶弱济困的良好社会风尚，促进了社会主义精神文明建设。

三、救济与扶持生产相结合扶持贫困对象生产自救是救济工作的发展和延伸，它使救济的主体与对象密切合作，进一步提高了救济效率。从实际出发，积极探索创新，采取无偿扶持与有偿扶持相结合，对有偿还能力的贫困对象实行扶持生产资金有偿使用，收回的资金作为扶贫周转金滚动使用，使扶持贫困对象生产自救进入了新的发展阶段。

四、救济与以工代赈相结合以工代赈是中国传统的救济方式之一。组织有劳动能力的贫困对象以工代赈，使贫困对象通过参加国家的工程建设解决生活困难，是进行社会救济的一种有效方式。

责任编辑：张毅

社会救助的范围分为两部分：一是急难、灾害救助。这是暂时的、应急的，被救助者并非都是低收入者。如果接受救助后，被救助者仍面临困难无法解决，就将被当地部门依法纳入低收入贫困群体，接受长期救助。二是一般性的救助，它包括家庭补助、收容安置、伤残病疗补助、失业救助等，通常又分为贫困地区和贫困户的救助。

各国社会救助的标准有较大的差异。这主要取决于一国的经济发展水平和居民的生活水平。一般说来，接受社会救助的社会成员大部分属于社会贫困群体。现在，国际社会基本上都能接受了贫困是指国民个人的收入无法满足该国居民所能接受的最低标准生活需求的概念。按照国际惯例，衡量贫困状况的标志是贫困线，或称为“最低生活保障线”。贫困有绝对贫困和相对贫困之分，绝对贫困是指低于当地居民必需的最低标准的生活状态。一般缺乏维持生存所需的基本物质条件，即衣食主行等基本物质条件不能得到满足。处于绝对贫困状态的人多数是老、伤、病、残、孤、寡、独以及长期无工可做的失业者。相对贫困指对于社会平均生活水平而言存在较大差距的贫困。即一个人、一个家庭或一个群体的生活水平比其他所在社区的中等生活水平低，并且经常缺乏某些必要的生活资料或服务设施。其主要表现是贫困者的生活属于最低水平，即勉强度日，不能享受所谓“象样”的生活和现代社会所具有的基本要求。一般说来，衡量公民是否贫困，多数国家是以绝对贫困线为标准的，即“最低生活保障线”。

一定时期内社会贫困线或最低生活保障线，由政府在家庭经济情况调查和其他调查基础上加以确定和颁布。或者以当地居民生存必需的最低生活开支来表示，或者用与当地中等收入水平的一定来表示。社会救助对象及救助的条件

按一般的规定，享受社会救助者需要具备一定的条件。首先必须由申请者提出申请，并由主管部门对申请者财产和收入进行调查，对合乎条件的确定救助标准，付给救助费。对申请者的调查一般称之为家庭经济情况调查，这是进行社会救助的必要前提。西方国家的家庭经济情况调查内容包括家庭收入水平、市场物价、购买力的动向、就业状况、消费构成等指标。家庭经济情况调查的目的有两个：一是确定一定时期社会最低生活水平标准，为社会救助标准提供参考资料；二是确定社会救助申请家庭的经济状况。对于前者，通常采用抽样调查的方法进行随机抽样，定期或不定期地系统搜集、整理和分析所调查的资料。后者除了申请人家庭基本情况外，还着重调查申请人家庭收入、收入来源及贫困程度等，以确定申请人是否符合社会救助的标准。社会救助的含义和特征

社会救助是指社会成员因有自然灾害、意外事故和个人生理、心理等原因导致陷入生存危机导致不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会有关部门依法给予一定的物质或资金接助和扶助，以使其基本生活得到保证的一种社会保障制度。从这个定义中可以看出，社会救助的对象包括三种：一是因自然灾害、意外事故导致不接受紧急救助就无法维持生活的人；二是由于先天或后天的因素失去劳动能力失去劳动能力的人；三是虽有劳动能力，但因客观因素导致失业、收入中断或减少，而且无法获得社会保险给付的人。

在西方，社会救助被称为社会援助或社会救济。英国1601年颁发的《伊丽莎白济贫法》是西方最早以法律形式确定的社会救助保障。在历史上，社会救助通过各种形式的慈善事业而开展，表现为救济者的施舍和恩赐，使受惠者受到人格和尊严的损害。在现代社会中，享受社会救助是社会成员的一项基本权利，提供社会救助是国家和社会的应尽职责和义务，两者都通过法律制度加以确定和规范。社会救助已构成现代社会保障体系的基础性保障措施。

与其他的社会保障制度相比较，社会救助制度具有一定的特殊性。其特殊性主要表现为五个方面：（1）义务的单项性。社会救助只强调国家和社会对社会成员的责任和义务；社会成员享受社会救助是他的权利，并不需要承担相应的义务。社会救助资金一般由政府财政拨付，社会成员不用缴纳任何费用。（2）对象的限制性。即社会救助对象由法律加以规定，只有符合条件且真正陷入生活困境的社会成员才有资格享受救助。

（3）社会救助目标的低层次性。即社会救助的目标是应付灾害和克服贫困，而非改善或提高福利及生活质量，社会救助处于现代社会保障体系的最低或最基本层次。（4）社会救助手段的多样性。社会救助既可采用实物救助也可采用现金救助；既有临时应急救助又有长期固定救助，既有官方救助又有民间救助，社会救助手段的多样性是使社会成员得到救助的关键。

农村特困户生活救助制度

农村特困户生活救助制度

农村特困户生活救助制度是指因大病、重残、缺少劳动能力陷于长年生活困难的农村贫困人口进行现金、实物与服务方面进行定期、定量、帮助的制度。按照我国现行救助政策，尚不具备建立农村低保条件的地区，继续坚持“政府救助、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，建立农村特困户基本生活救助制度。

第四篇：农村社会救助

问题

1.社会救助资金严重不足，救助标准太低

贫困地区的农村乡镇基本上是吃饭财政,不少乡镇更是负债沉重。农业税取消后,乡镇筹集社会救助资金能力明显下降,而税费改革转移支付资金中对农村社会救助所需资金除“五保”资金外,没有明确资金来源渠道,导致救助资金来源匮乏,使农村社会救助资金严重不足,筹资方式也较为混乱。目前,由中央财政直接投入农村社会救助的资金主要有救灾资金、医疗救助资金、“五保”转移支付资金;由各级政府投入的有“五保”户供养资金、农村敬老院资金、特困户补助资金、农村低保资金、临时性救济金等,而需求量最大的特困户救助资金让地方政府感到压力很大。由于农业税取消和地方政府特别是贫困地区政府财力薄弱,地方政府的资金筹措和协调能力大为下降,农村社会救助资金缺口越来越大,而且往往是越贫困的地方其资金压力越大,救助资金的分散和来源渠道的不确定性也往往使农村社会救助政策流于形式。在实践中,社会救助资金的投向也存在着极不合理的现象。一方面,农村社会救济资金不足、来源有限,如农村医疗救助大致需要资金30多亿元,而目前国家供给的农村医疗救助资金仅仅3亿元,加上省、市、县配套资金也不足10个亿,缺口很大;另一方面,救灾款相对资金充足、来源渠道通畅。因此，向上级多报灾情人数、争取更多的救灾款拨付，成为大部分地区筹措农村社会救济资金的主要方式。在灾情面前,没有任何储蓄的特困户、贫困户最需要救助,往往一次受灾会导致贫困户和特困户几年翻不过身来。因此,救灾资金应该既可以用于农村灾后的应急救助,也可以用于灾后较长一段时间的社会救济工作。但是,由于资金的来源渠道不同,救灾制度规定打酱油的钱不可以打醋,即救灾的资金不能挪作它用,这就导致有限的社会救助资金没有 充分发挥其社会效用。

由于社会救济经费有限,而救济对象又太多,我国传统农村社会救助水平一直很低。就以2002年为例,农村社会救助对象总数为6000万人,得到救济的传统救济困难户为1771.4万人,五保户213.3万人,其他救济对象250.5万人,以上三类人相加得到救济的人数为2235.2万人,人均每年749元,人均每月23元。而这一数字还是比2001年增长了84.9%。在救灾方面,灾民总数为3.7亿人,直接经济损失1717.4亿元,国家用于灾民生活的救济款为40亿元,人均10.8元,更是捉襟见肘。

基本上都是依靠国家财政拨款，筹资渠道的非社会化使社会救助在一定程度上成为一种官办的封闭型事业，导致许多需要救助的群众被挡住救助大门之外，造成大量的救助资金节余。

2.救助覆盖面窄及重复覆盖状况同时存在

体表现在:一是救助政策的重复覆盖。如特困户与“五保”户政策之间存在覆盖现象。两种政策的不同在于保障对象的甄别标准不同。特困户救济对象,是对“不救不得活”的农民进行生活救助。“五保”政策的对象是依照无法定抚养人、无劳动能力和无生活来源的这三个条件界定的。而在现实生活中,存在着一部分农民既可以是特困户也可能是“五保”户。在农村个体经济恢复之后,由于鳏寡者都分有土地,有生活来源,个体劳动也不像集体劳动那样可通过比较评估劳动能力的有无和大小,因此,甄别“五保”户的后两个条件都被模糊化为鳏寡老人的年龄指标,即到了一定年龄就可视为丧失劳动能力,缺乏生活来源。〔3〕这样一来,造成农村社会救助政策的重复覆盖,“五保”户即是特困户或特困户就是“五保”户的现象。二是救助政策的冲突。同为农村社会救助,保障水平的标准和资金来源却不同。特困户的保障目前由各地实行定期定量救济,救济水平只能保障最低生活。而“五保”供养的实际标准,则不低于当地村民的一般生活水平。由于“五保”对象多是孤老残幼单独生活,各方面消费较高,所需要的供养费用较多。因此,在经济条件比较好的地区,“五保”对象的供养水平一般规定不低于人均收入的三分之二。在贫困地区和灾区,更是要求切实保障“五保”户的基本生活。在资金保障上,“五保”供养资金在地方人民政府预算中都有安排,中央财政对财政困难地区的农村“五保”供养也给予补助。这一规定将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围,实现了“五保”供养从农民集体内部的互助共济体制向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。然而,特困户的救助则没有相应的资金安排。

1.覆盖面窄。长期以来,我国传统的农村社会救助对象受到条件的限制,人数极为有限。据统计,1993年全国贫困救济对象8480万人(不含灾民生活救济,下同),实际救济对象3101万人,占应救济的36.6%。1994年相应的数据为8785万人,3122万人和35.5%。[1]从2000年至2002年,每年救灾救济面大约为16%;每年社会救济面大约30%。即使如此,属于“三无对象”的农村五保户,实际真正得到“五保”救济的大约为66%,还有三分之一的孤寡老残者未得到五保供养,农村敬老院覆盖率只有13%。

救济范围太窄。根据民政部2003年全国特困户的大规模调查，我国农村特困户人口已经高达2000余万人，而五保供养对象仅有255万人。3 社会救助管理分散

(1)没有统一协调的政策、法律依据

目前我国尚没有统一的社会救助法,社会救助相关立法还停留在行政法规(规章)、地方性法规(规章),以及低层次的行政性文件方面。社会救助立法主体多元,权限不明,立法层级无序,立法体制极不规范。现有相关农村社会救助法规仅有2006年国务院发布的《五保供养工作条例》,此外大量规制我国农村社会救助相关工作的主要是各地方政府和政府部门制定的规章条例以及暂行办法等。可见我国救助立法极不完善,有的方面近乎空白。可以说只有五保户供养这部分形成了较为稳定的制度体系。在我国已经制定的有关救助的法规中,几乎都是以解决贫困人群生活温饱为主,但对于与贫困人群的生活密切相关的农村临时困难和灾难救助,农村医疗法律教育等专项救助方面都没有形成制度体系和有效的法律规范。这些方面的救助还主要依靠政府政策,具有不稳定性,不确定性和不规范性等缺点。

由于农村社会救助尚不完善,社会保障尚未立法,更没有形成法律体系,使农村社会救助工作无法可依,无章可循,致使农村社会救助资金管理缺乏约束,资金使用存在风险大、无法解决来源和使用专一性问题,因而出现过地方政府挪用该项资金,甚至经手扶贫救助资金的官员贪污救助款的情况

虽然我国颁布了一系列农村社会救助的政策条例,使农村社会救助工作有据可依、有章可循,但是相关的法律法规并不完善。由于具有规范性和可操作性的法规和实施细则没有相应出台,导致很多工作人员对农村社会救助的相关政策方法不太了解,不能准确地掌握农村社会救助的基本操作程序和计算方法,建档工作不够严格、规范,救助活动不经常等等,这些都在不同程度上制约了农村社会救助工作的发展。建国五十多年来我国传统农村社会救助在解决农村贫困问题上曾发挥过积极的作用,但是由于它自身存在着救济面窄、救济标准低等缺陷,不能真正满足贫困群体的需要,因此建立农村最低生活保度成为客观要求。

农村社会救助的法规还不够健全，救助程序不够规范。至今为止，我国还没有一个类似《农村社会救助法》这样的实体法，许多做法都是靠部门的规定、政策来确定，救助的随意性增加了。国务院颁布的《农村五保供养工作条例》、《城镇居民最低生活保障条例》、《农村敬老院管理暂行办法》、《灾情统计、核定、报告暂行办法》、《救灾捐赠管理暂行办法》等，地方政府就根据中央的这些制度来制定具体相关的条例、办法。但在具体的操作上，缺乏一套规范的入户调查程序、村民申请程序、机构审批程序、救助实施程序，即便是有些规定，也由于缺乏政府和社会有效的监督机制而难以落实。2农村专项社会救助制度缺失

前文已经提到社会救助包含了基本生活救助和医疗教育等专项救助两个方面。我国目前整体上农村社会救助体系只是在生活救助方面形成了制度,保障了农村贫困居民的最低生活需求,而无法解决其他特定情况的特殊生活困难。由于我国社会保险制度的不健全,农村困难群体根本难以进入养老、医疗、失业等社会保险覆盖范围,看病难、上学难、住房难是他们面临的主要困难。因此要解决这些问题就需要社会救助制度。现有的农村社会救助解决的只是贫困居民在一般情况下的基本生存问题,而一旦农民遇到疾病,灾难等特殊情况时,就会导致生活无法为继。我国目前的医疗救助、教育救助、住房救助有的仍处于试点阶段,有的覆盖面非常有限,远没有形成足以覆盖全部困难群体的有效制度安排。这些专项救助制度的缺失使得农村社会救助没有能构成完整的制度体系,因而其在运行中就无法发挥其应有的作用。

3、机构设置、社会救助管理不合理

机构的设置、人员编制有待完善，工作经费有待增加。当前许多农村取消了乡镇民政办公室后，只有1－3名民政助理从事民政工作，没有专职民政工作人员从事社会救助，村委会也无专职人员做社会救助工作，大多数由村委会副主任或委员兼管。

农村社会救助的管理形成了“多龙治水”的格局。我国农村社会救助现状不仅是城乡分割,还有条块分割、多头管理、各自为政的情况。不同内容的救助安排在相关部门、条块之间既无统一的管理机构,也无统一的管理办法,形成了“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系的不同,在社会救助资金的管理和决策上经常发生矛盾。此外,农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业,我国农民的生产又是以户为单位,具有相当大的分散性,农民的生产和生活风险也在不断提高,这就决定了农民对农村社会保障有着强烈的依赖性,并且农村经济市场化程度越高,这种依赖性就越大。对策

1.在资金投入上,应建立稳定、可靠的社会救助资金筹措机制

农村社会救助作为社会保障体系建设重要的一环,国家公共财政应承担起此项责任。由于资金筹措难一直是制约农村社会救助水平的瓶颈问题,因此,在救助资金筹措上,可以从以下几个方面着手:(1)加大中央财政转移支付力度。改革开放以来,我国经济快速发展,经济实力明显增强,特别是近年来税收持续快速增长,财政状况日益好转。仅2006年1月至11月,全国财政收入就达36084亿元,比上一年同期增加7142亿元,增长24.7%。2006年全国28个省份推行了乡财县管改革, 18个省份推行了省直管县改革,全国财政困难县的总数由791个减少到目前的437个。随着综合国力的增强及公共财政体系的建立,中央政府完全有能力加大对农村社会救助的投入,从而推进社会主义新农村建设。但是,我们必须认识到,中央政府的财政 投入不可能一下子包揽所有的救助项目,这是由于我国需要救助的人口很多,政府不可能也没有那么大的财力在短时期内实行大包大揽。

(2)根据我国的国情和贫困地区的区情建立一个比较合理的资金分担机制。没有这样一个机制,救助资金完全由哪一级政府负担都是不现实的和不可能的。以广西地区为例,经过全区民政部门的排查核实,目前年均纯收入低于国定温饱线(625元)的农村贫困对象就有244.8万人,其中,农村“五保”对象36.3万人,特困对象50万人,其他贫困对象168.5万人。如此众多的社会救济对象每年需要的救助资金超过10亿元,如果不实行资金分级负担的办法,哪一级政府都难以解决,由此可见,必须建立一个合理负担的资金来源机制,才能把农村社会救助体系建立起来。至于如何建立这样一个资金来源机制,不妨直接借鉴城市低保的成功经验。

(3)拓展社会救助筹资渠道,提高救助水平。一是规范社会捐赠行为,促进社会捐助活动的有序发展。捐赠工作是广大公民参与扶贫济困的好形式,也是募集社会救助资金的重要渠道。应积极倡导和规范,充分发挥其良好的社会效益。二是加强社会帮扶力度。由政府统一组织,动员社会各界共同参与,扶持帮助贫困家庭发展生产,摆脱贫困。三是大力培育、发展社会救助民间组织。积极发展社会救助性民间组织是解决农村贫困问题的重要途径,应采取有力的行政措施,推动社会力量举办多种类型和规模的慈善会、福利会、基金会,吸引社会各界人士广泛参加,承担起扶危、济困、安老助残等社会事务工作,使民间组织也成为帮助农村社会困难群体的载体之一。完善农村社会救助的管理体制（1）加强农村社会救助的立法工作

一是建议国家出台社会救助法，全面规范农村社会救助事业所涉及到的各种社会关系；二是进一步完善和健全各项单项救助制度。

（2）进一步加强各部门之间的协作和配合，首先要建立统一的协调机制，其次要明确职责，合理分工。

我国是一个传统的农业大国,农村人口占全国人口的80%,保障农村贫困群体的基本生活直接关系到我国的长治久安,因此解决制度中的这些问题也就越来越重要了。相信，在不久的将来，农民的生存、上学、就医以及灾后重建都不在是难题。

第五篇：关于新时期如何加强和创新农村社会管理的几点思考

关于新时期如何加强和创新农村社会管理的几 点 思 考

山西省忻州市定襄县蒋村乡党委书记武强

当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理任务更为繁重艰巨。胡锦涛同志提出：“加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期，推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标，实现党和国家长治久安具有重大战略意义”。袁纯清书记指出：“社会管理的创新，说白了就是做好群众工作”。具体到乡镇而言，乡镇作为我国最基层的一级政权组织机构，作为我国政治经济体制改革中农村最重要的窗口、最敏感的部位、最大的试验区和最险的风口浪尖，历尽了改革的各种矛盾和压力，习惯了改革的种种痛苦和困感，承接了改革的多种艰难和试验。

目前，乡镇一级政府的职能已由过去的全能型政府转向服务型政府，转变为为镇村社会提供适合规模范围的公共产品和公共服务，执行从中央到地方布置下来的各项任务。如何面对转型跨越发展的新态势，交织叠加的社会矛盾，日益

1增多的群众新期待，探索适应社会和谐发展的社会管理方式和模式，是摆在乡镇党委政府面前的一个迫在眉睫的问题。

一是要整合各方力量，努力构建齐抓共管的社会管理格局。乡镇党委要充分发挥在社会管理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，把社会管理工作放在更加突出的位置，像抓经济建设那样抓社会管理，客观全面分析社会形势，科学合理建立社会管理的工作机制，要从服务群众、转变职能入手，整合乡镇相关行政机构和事业单位职能，按照“依法合规、责权统一、放权搞活、方便群众”的要求，通过理顺关系、规范制度等措施强化乡镇管理和服务功能，为群众开展生产、文化、卫生、法律、民生等方面的服务，实现乡镇政府社会管理和公共服务功能的回归，推动乡镇机关更好地建立健全联系群众制度，创新联系群众方式，服务基层群众，促进基层党委政府管理服务方式的根本性转变。

二要坚持以人为本，努力加强和改善以民生为重点的社会建设。加强和创新社会管理，关键是改善民生。我们要始终坚持以人为本，把保障和改善民生作为加强和创新社会管理的基础性、根本性工作来抓，坚定不移地走共同富裕的道路，在加快经济发展的同时，更加注重保障和改善民生，加大社会建设的投入，使发展成果更好地惠及广大人民群众。要始终把实现好、维护好、发展好广大农民的最根本利益作为农村工作的出发点和落脚点，直接与群众面对面交流，为

群众办实事、释疑解惑，为农民群众送政策、送思路、送科技、送项目、送文化、送温暖，切实解决农民群众生产生活中的实际困难和问题，增强基层党委政府的凝聚力、号召力和战斗力。

三要注重完善机制，努力维护好人民群众的合法权益。加强和创新社会管理，必须努力完善党委和政府主导的维护群众利益机制，形成科学有效的为民服务机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，让老百姓切实感受到权益受到保护、人格受到尊重，使心情更加舒畅，劳动积极性更高，从而自觉地接受管理，主动地配合管理，积极地参与管理。要进一步顺应农村改革发展的新形势和社会主义新农村建设的新要求，不断深化完善保障农村社会管理和服务的体制机制，构建解决民事的平台，疏通民意的渠道，完善惠及民生的抓手，畅通分担民忧的途径，采取行之有效的方法努力破解当前农村存在的突出问题，切实改善为民服务的方式方法。

四要切实加大投入，努力加强基层基础性工作。加强和创新社会管理，根基在基层，难点也在基层。工作要落实在基层，问题要解决在基层，就要充分发挥农村组织在基层社会管理工作中的作用。下一步要结合第九届村委换届工作，切实选好配强农村两委领导班子，转变工作方式，加强社会管理，从而进一步提高农村基层组织的凝聚力、战斗力；要

全力推行“四议两公开”议事机制，促使基层组织不断强化服务意识、增强服务能力、提高服务水平，通过不断地探索实践，有效地规范农村社会行为，解决农村社会问题，保持农村社会稳定；要时刻从服务群众做起，从解决群众最关心、最需要的问题做起，在机制和方法等方面进行创新，健全和完善基层组织的便民利民服务功能，让人民群众的事情能够得到及时办理；要充分发挥工、青、妇以及其他社会团体、行业组织、中介机构和志愿团体的作用，加强对新经济组织和新社会组织的培育、引导和监管，形成狠抓社会管理工作的强大合力。

五要坚持群众路线，努力加强和改进新形势下的群众工作。要把群众满意不满意做为检验工作成效的根本标准，用更多的时间深入群众、深入实际，认真倾听群众呼声和诉求，耐心做好释疑解惑和矛盾排查工作，切实解决实际问题，把矛盾消除在萌芽状态，针对社会不同群体的思想问题和利益诉求，把政策讲清，把道理讲明，把利弊讲透，让群众听得进、信得过，最大限度地争取广大群众对我们工作的理解和支持。要找准农村和谐稳定的关键，从多个方面服务群众，真正推进农村和谐社会的建设，要开展法律服务，安排党员干部进村入户“下访”，及时疏导思想，化解矛盾，调解纠纷，把矛盾和问题解决在基层；通过民情服务，及时掌握苗头性、倾向性问题，有针对性地采取措施，早排查、早发现、早控制、早解决，把问题解决在萌芽状态。另外，还要通过实行村务公开、村级重大事项一事一议制度，强化基层民主政治建设，推进村民自治制度，保障村民民主权利，促进社会主义公平正义和社会稳定。

六要加强教育引导，努力抓好行政效能建设。要积极探索建设服务型政府的新路子，在为民服务工作中，实行首问负责制、限时办结制、责任追究制等“三项制度”，规范办事程序，明确办事项目，制定为民办事服务指南，使乡镇党委、政府工作方式由以行政命令为主转变为以示范引导为主，由以管理为主转变为以服务为主，使乡镇干部在服务角色转变中、在为百姓办理实事中切身体会到百姓之苦、办事之难，要进一步强化党员干部的服务意识和责任意识，不断增强工作的主动性和积极性，时刻把群众冷暖放在心上，从思想深处牢固树立民本思想，讲实话、办实事、求实效，切实转变工作作风。

总之，加强和创新社会管理方式具有十分重要的战略意义，乡镇党委、政府要在今后的工作中，针对当前社会管理中的突出问题，着重研究加强和创新社会管理、做好新形势下群众工作的思路和举措，才能更好地实现当地乡域经济转型跨越发展、社会和谐稳定、人民安居乐业，更多好地实现十二五的宏伟目标。