如何构建统筹城乡发展的行政管理新体制

第一篇：如何构建统筹城乡发展的行政管理新体制

从2003年开始，成都市在统筹城乡发展、推进城乡一体化总体战略的指导下，主要围绕着以转变政府职能为核心，全面推进规范化服务型政府建设；以建立统筹城乡发展的管理体制为目标，稳步推进行政管理体制改革；以构建统筹城乡发展的公共财政框架为目标，积极推进县乡财政管理体制改革；实施乡镇综合配套改革等四个方面，积极展开政府改革，初步形成了城乡一体、高效规范的管理体制，有力地推动了城乡同发展、共繁荣。①2007年，成都又被国家确立为全国统筹城乡综合配套改革试验区，面临着实现更好更快发展的难得历史机遇。

按照胡锦涛总书记在中共十七大上提出的“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”②的要求，构建适应统筹城乡发展的行政管理新体制，就成为成都市扎实做好统筹城乡综合配套改革试验区建设的重要内容。本文拟就这一问题，做一点探索，以求教于各界人士。

一、切实转变政府职能，深化规范化服务型政府建设

政府职能转变是行政管理体制改革的核心，要按照适应市场经济发展的原则，进一步推进政企分开、政事分开、政资分开、政社分开，更好发挥市场的配置功能和调节作用，把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业，把市场能够解决的问题全部交给市场，把社会可以自我管理的事务交给社会，使政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。为此，成都市大力推进规范化服务型政府建设，进一步转变政府经济调节和市场监管的方式，健全高效便民的服务体系，创造良好的发展环境。

(一)切实转变政府职能

一方面，对市级机关的组织机构体系、职责分工情况进行全面评估，重点加强负责宏观调控、社会管理、市场监管、公共服务的机构，精简或弱化直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构。另一方面，各区(市)县应根据“执行上级决策、加强市场监管、强化社会管理、保障公共服务”的职责定位，重新清理各部门的职责，弱化宏观调控、决策、政策制定等部门，加强以社会管理、市场监管、公共服务为主要职责的部门，不必强求上下对口。

(二)深化行政审批制度改革

按照合法、合理、效能、责任的原则，坚决取消和废止“越位”审批事项，调整和归并“错位”审批事项，规范和完善“缺位”审批程序和制度。同时，严格推行审批事项与结果两公开、部门内部审批与外部监督两分离、审批行为与责任追究两挂钩等制度。

(三)逐步实现从经济调适型向社会回应型政府的转变

综观改革开放以来五次大规律的行政管理体制改革，其目标模式主要为经济调适型，即以转变政府管理经济的方式，适应经济体制改革的需要为行政改革的目标。这一传统改革的目标模式有力地推动了我国的经济转型，尤其在改革开放的初期，以经济调适为中心的改革思路也比较切合当时的实际需要。但是，经济转型所带来的社会变革对行政管理体制的要求在后续的改革中没有得到充分肯定、公共服务功能没有充分显现出来。

因此，在改革的目标模式上，应当从经济调适型转向社会回应型。这就要求在行政管理体制的设计上，除了要考虑满足经济改革的需要外，还要考虑社会、文化、技术变革和民主政治发展等多层面因素，来全面回应经济转型所带来的社会多方面的要求。当然，这方面的改革不可能一步到位，将是一个长期的过程，应按照社会的承受能力，分步骤分阶段地渐次推进，从而实现“全能政府”向“有限政府”、“管理型政府”向“服务型政府”的彻底转变。

二、深化政府组织结构变革，构建适应统筹城乡发展的行政管理新体制

职能的变革需要结构变革的保障，如果结构没有得到切实的改变，职能转换就缺少坚实的依托，最终无法真正落实。因此，在组织结构变革上，成都市要牢牢树立统筹城乡发展的观念，按照推进城乡一体化的要求，构建适应统筹城乡发展的行政管理新体制。科学设计政

府的组织结构主要涉及到三个转变：一是公共服务体制由小部制、决策执行一体化向大部制、决策执行相区分的体制转变；二是由内部功能导向组织结构向外部服务导向组织结构转变；三是由垂直型的组织体制向扁平型的组织体制转变。

(一)进一步深化市、县政府机构改革

根据城乡统筹的需要，进一步整合机构，优化职能配置，理顺条块关系，形成科学合理、统筹发展的城乡管理体制。在按照“一项职能由一个部门主要负责”的原则，以推进城乡一体化为主线，采取拆并、重组等办法，先后实施了规划、农业、交通、水务、林业和园林等涉及30多个部门的行政管理体制改革③的基础上，成都市按照中共十七大报告中提出的“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”方针，尝试组建大经济、大交通、大文化、大教育、大卫生等职能部门，进一步健全城乡一体、高效规范的管理体制，最终实现公共管理、公共服务向农村的全面覆盖。

(二)科学界定市与区(市)县、乡镇的职责权限

通过理顺市、县、乡之间的职能关系，从职能设计上确保政府履职不交叉、不缺位。要按照权责一致的原则，进一步理顺市、区(市)县和乡镇之间的职责和工作关系，合理划分各级事权，理顺条块以及行政层级之间的关系，减少交叉扯皮。一方面，将宏观调控、决策、政策制定等职责上移和集中到市级部门；另一方面，把服务、监管等职责下移到区(市)县及乡镇，并逐步减少或取消乡镇(街道办事处)直接参与经济建设的考核要求，将其角色和职责真正转变到社会管理和公共服务上来。

(三)扩大区(市)县的经济社会管理权限

要适应统筹城乡发展的需要，积极探索简政放权的思路和途径，完善市域范围内行政区划，积极推进撤县(市)建区工作。一方面，按照“能放则放、能扩则扩”的原则，将市级经济社会管理权限尽可能下放给区(市)县。除国家法律法规有明确规定外，对原需市审批或管理的经济社会事项，原则上改由区(市)县审批或管理，报市备案；原需市审核、报省审批的，原则上改由区(市)县审核，经市转报省审批。对国务院、省政府有关部门规定需市审核、审批的事项，由市政府委托和授权区(市)县办理。今后国家和省赋予成都市的经济社会管理权限，除国家法律法规有明确规定外，各区(市)县可直接享有。

另一方面，各区(市)县应依据“责权统一”的要求，进一步增强责任意识，按照“谁审批、谁负责”的原则，切实承担起与管理权限对等的责任，慎用权力，用好政策，切实把经济社会发展转到科学发展的轨道上来，促进地方经济社会又好又快发展。同时，各区(市)县也要在依法合规的前提下，研究向重点镇和优先发展重点镇下放部分管理权限的具体办法，支持重点镇和优先发展重点镇加快发展。④

(四)深化乡镇和村组管理体制改革

要深化乡镇、农村综合改革，适时进行乡镇区划调整和撤乡镇建街道办事处工作。⑤首先，在现有乡镇机构改革基础上，各乡镇应按照职责定位，合理划分权责，精简乡镇职能转变后弱化的机构，推进乡镇公共产品和公共服务的社会化供给，将“花钱养人办事”的模式转变为“花钱雇人办事”的模式，降低行政成本，提高公共产品和公共服务的质量。其次，将县级部门管理重心下移，积极探索通过将部分县级行政管理职能、经济社会管理权限、行政执法职能向乡镇延伸等有效方式，促进管理服务向农村延伸，进而探索将乡镇政府的工作部门变成县级政府相关职能部门的派出机构，真正建立城乡一体的管理体制。再次，适时进行村组合并和撤村建社区工作，并大力倡导农民成立农民协会和专业协会，保障农民的经营自主权，并按市场规律调整农业结构，解除对土地使用、农用生产资料、金融服务等不合理管制，从而不断强化农村、农民的自我管理和自我服务能力，逐步建立健全农村社会化服务体系和新型社区。

三、健全行政运行机制，推进行政管理体制的城乡一体化

根据中共十七大提出的“坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的方针，成都市按照决策、执行与监督相协调的要求，调整机构内部分工，相对集中行政决策、执行和监督的权力。这既有利于政府快速决策，又能减少行政机构之间条块分割造成的职能交叉、机构重叠和责权不明确的问题，还可以减少行政执行中扯皮推诿，从而建立健全权责明确、行为规范、执行有力、监督有效的运行机制，以进一步推进行政管理体制的城乡一体化，提高行政效率。

(一)完善科学民主决策机制

一是完善决策程序，提高行政决策的科学性。各级政府制定涉及全局性、长远性和公众性利益的重大行政事项，都应依据法律、法规和国家政策的要求和规定的权限、程序进行决策。二是加强民主集中制，建立重大问题集体决策制度，加强沟通与协调，提高决策的科学性。三是加强参谋咨询和议事机构，完善行政决策专家咨询制度。四是建立重大决策事项调查制度、公示制度和听证制度，提高行政决策的群众参与度。

(二)实行行政决策与执行适当分开

实行行政决策与执行分开，既可以将一些单纯承担执行性职能的机构，改组为执行机构，也可以将政府部门中执行性职能分离出来，组建为执行机构，从而在体制上进一步规范行政行为。一方面使决策部门摆脱具体执行性事务，集中精力抓方针政策；另一方面让负责执行的机构只管照章办事，不承担政策调整职能，其运行都有明确的标准和程序，比如工商、税务、统计等一大批政府机构就可以逐步改组为执行机构。

(三)健全决策失误责任追究和赔偿制度

首先，按照“谁决策、谁负责”的原则，未经认真调研、充分论证、领导集体讨论，或者超越权限、违反程序作出的决策，或者集体决策失误造成重大损失的，要严肃追究决策人的行政过错责任。个人决策、个人负责；集体决策、集体负责，做到决策权与决策责任的统一。其次，要完善责任追究的程序、健全处罚体系，按照党纪、政纪、法律处罚等不同等级，并根据决策失误导致损失的程度和应负责任的大小，追究相应的责任。再次，在决策问责机制的基础上，还可以考虑进一步建立政府决策失误赔偿机制。

(四)完善协调机制

一是要明确各部门的职责权限，建立责任制，凡属本部门的事务均在内部协调解决，使各部门充分发挥作用；二是建立制度化的协调程序与规则，避免多头协调与重复协调；三是提供协调程序与规则，避免反复。

(五)推行政务公开工作机制

一方面，推行政务公开，方便群众办事和监督。要把政务公开作为各级政府施政的一项基本制度，扩大政务公开的范围和层次。另一方面，推行政务公开的法规化，完善政府信息发布制度。除法律规定的涉及国家机密和依法受到保护的办公内容外，应全部向社会公开。所有行政机关要为公众查阅政府可公开的信息提供便利条件，确保公共权力公开透明运行，加快建设阳光政府。

(六)强化行政监察机制

各级政府应当针对行政职权，建立健全由行政系统内部监督、专门机构监督、社会公众监督、新闻媒体监督等各方面相互结合、相互补充的监督体系，以提高政府的执行力和公信度。要通过监察和制裁，对不认真履行职责、无授权及越权的行为及时制止；对于职责权限不清的行为，建立相应的仲裁程序加以裁决；严格行政纪律，已决定的事情必须坚决执行，做到令行禁止。

(七)健全政府绩效评估机制

首先，从立法上确立绩效评估的地位和权威性，推进政府绩效评估的制度化和法制化，使评估工作有法可依、有章可循，把绩效评估纳入正常发展的轨道。其次，健全合理有效的绩效评估体系，培养多元化的评估主体，逐步实现同体评估与异体评估相结合、公民评估与专业组织评估相结合。再次，按照绩效导向的原则，加强配套制度建设，包括政务公开制度、财政预算制度、组织人事制度、公务员薪酬制度等等。

四、分类推进事业单位改革，完善统筹城乡发展的公共服务体系

成都市通过政府公共服务观念与体制的创新，大力培育发展第三部门，实现公共资源的优化配置，逐步推进政府公共服务的三个转向，即从“运动型服务”转向“制度型服务”，从“歧视性服务”转向“平等无差别服务”，从“单中心治理服务模式”转向“政府与社会合作的多中心治理服务模式”，最终实现政府公共服务的制度化、公共化、均等化和社会化，为整个社会提供基本而有保障的公共产品，使全体居民共享改革发展成果，构建统筹城乡发展的公共服务体系。

(一)积极推动事业单位分类改革，力争有新的突破

事业单位改革的基本思路是：确立科学化的总体布局、推行多样化的分类管理、实行制度化的总量控制。针对现有事业单位所具有的商业经营、公益服务、执法监督等三种不同功能，按照政企分开、事企分开的原则，进行“商业经营者归市场、执法监督者归政府、公益服务者保留”的分类改革。

具体步骤首先是按照政事分开、事企分离的原则，全面清理、规范事业单位机构、编制、职责；其次是研究制定事业单位分类标准和改革的配套政策；再次是在试点的基础上，积极稳妥推进事业单位分类改革，逐步构建公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的事业单位管理体制和运行机制。

(二)推进乡镇事业单位改革，提高农村公共服务水平

根据乡镇政府承担公益性职能的需要和改革的要求，规范事业机构设置、精简事业单位编制、确立事业单位的法人地位，特别是转换事业单位运行机制，逐步推行“以事定费，政府买单，合同管理，农民签单，考核兑现”的市场化运行模式，通过公开招标、委托代理等形式探索政府购买公益服务的新路子。⑥同时，要培育、发展农村社会中介服务组织和专业合作经济组织，充分发挥其在农村公益性服务工作中的作用。

(三)培育和发展第三部门，壮大社会自我管理与自我服务的能力

各级党和政府领导机关首先需要变革观念，调整思维，将政府与第三部门组织两者之间的关系，由领导变为引导，由管理变为服务，由主从变为合作，由限制变为发展，以完善的法规、良好的政策、有效的监管、周到的服务，促进各类非政府组织在我国规范、健康和快速发展，使其为我国社会管理和公共服务的进步，为促进我国社会稳定和社会和谐发挥更大作用。

总之，成都市要扎实做好统筹城乡综合配套改革试验区建设的各项工作，使自己成为统筹城乡科学发展的先行样板、区域协调发展的成功典范、构建和谐社会的示范窗口，并辐射和带动周边地区更好更快发展，为四川省和全国深化改革，实现科学发展与和谐发展发挥示范和带动作用，还面临着十分艰巨的改革任务，需要在今后一个较长时期里不断探索、继续深化与持久推进。

第二篇：构建城乡统筹发展的和谐社会

我国城乡二元结构的形成由来已久。旧中国是一个半殖民地、半封建的国家。新中国诞生后，为发展工业，在没有外援的情况下，工业化所需的巨额资金主要是依靠当时国民经济的主要部门农业部门的产出来提供的。国家通过扩大工农业产品价格的“剪刀差”，从农业部门取走了大量的建设资金。同时，还在户籍、就业、劳保福利待遇等方面把城市与农

村、工人与农民分离开来，进一步加剧了城乡二元经济社会格局。在工业化的发展过程中，我们所采取的优先发展重工业的战略虽为在短期内建立起独立、完整的工业体系打下了坚实的基础，但却使轻工业和农业受到相当挤压。

改革开放以来，随着计划经济体制向市场经济体制的转变及各项改革政策的实施，工业和农业、城市与乡村都发生了巨大的变化，但城乡二元经济社会格局并未彻底改变，城乡居民收人差距扩大，城市化进程迟缓，农村贫困人口大量存在，这给我们的社会经济发展带来了极大困难。

统筹城乡发展，必须坚持以人为本，贯彻公平、公正的原则，坚持制度创新，着重抓好以下几方面工作：

一、统一政策。认真清理在固化城乡二元结构认识下制定的法律法规和相应政策，使城乡真正在同一起跑线上、按统一规则统筹发展。让农民市民享有同样的发展权利、发展机遇和空间。比如在就业、教育、保险、医疗等方面，给城市化的农民以市民待遇。这不仅是落实以人为本原则的需要，也是完善市场经济的需要。城市化是实现现代化的必经之路，城市化的意义不仅是城市规模的扩大，更重要的是农民的市民化。

二、取长补短。与第二、三产业相比，农业虽是基础产业，但它却是弱质产业。农业的特点决定了它在市场竞争中处于十分不利的地位。因此，在当代世界，凡是发达国家和新兴工业化国家，农业的发展一般都有国家的扶持和保护。但是，新中国成立50多年来，中国农业向工业建设和城市发展提供了巨大的劳动积累和资本积累，还提供了大量用于城市扩张的土地。可以说，是中国农民的创造，使我们积累了巨大的社会财富，为结束农业哺育工业创造了条件。现在，社会的发展到了用工业发展反哺农业的阶段。2005年伊始，中央发布了针对农村工作的一号文件——《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》。新的一号文件实际上提出了中央政府实施工业反哺农业、城市带动乡村的全新的经济发展思路，充分体现了科学发展观的精神。这意味着中国政府从此将结束把农业作为政府收入来源、由农业向工业提供资本积累的旧的发展道路，而将农业和农村领域作为政府支持的对象，实现工业反哺农业，城市带动乡村。这是中国农业新世纪的良好开端。

三、进行制度创新，加快农业现代化步伐，推进城市化进程。

农业的现代化是与先进生产力相联系的，以低投入高产出，规模经营为特征的大农业。没有农业的现代化，就谈不上整个国家的工业化、现代化。我国目前的农业发展状况，显然与现代化还有相当大的距离。除了基础薄弱外，其他如人均耕地少、生产效率低、组织规模小、科技含量低等现象，都与我国目前的农业制度有关。在传统农业的大背景下制定的相应制度，限制了农业现代化的步伐。在没有农业保护政策的情况下，农民仅靠耕种自己的土地，是很难致富的，加上户籍制度等对农民城乡流动的制约，就出现了农村人多地少、就业不充分、城乡收入差距扩大的现象。加快农业现代化步伐，就要在以下几方面做好工作：

1、深化户籍制度改革，促进农村人口、农村劳动力合理有序流动；

2、深化农村土地制度改革，科学界定土地使用权，推动农村土地市场的建立，促进农村土地流转和农业规模化经营；

3、深化投融资体制改革，建立城乡协调、机会均等的投融资体制，推进农村市场化，促进农民持续增收。

第三篇：构建江宁城乡统筹发展新机制

构建江宁城乡统筹发展新机制(图)

江苏省南京市江宁区面积1573平方公里，辖9个街道，常住人口95.2万人，流动人口52万人。江宁原是南京市的一个近郊县，2000年12月撤县设区，成为南京的“三大新市区”之一。城市化建设快速推进，推动了江宁经济发展和城市建设突飞猛进，同时也对统筹城乡经济社会发展提出了迫切要求。建立经济健康发展推进机制

江宁区委、区政府建立健全了《江宁区委常委会议事决策规则》、《江宁区政府重大决策程序规则》，科学制定了《江宁区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，并审时度势，提出了建设“实力雄厚、城乡协调、文化繁荣、人民幸福的现代化新市区”目标，科学引领城乡统筹发展。

相继出台了《江宁区促进低收入纯农户增收的实施意见》、《农村新八件实事》及相关政策制度，加快建设社会主义新农村，街道实力不断提升。

重点加强行政服务中心建设，实施审批提速工程，实行并联审批，行政办事效率提高

2.5倍。积极推行权力阳光运行，投资2000多万元，建立行政权力网上运行系统，制定了《行政处罚自由裁量权标准》、《江宁区区级机关建立标准化管理体系实施方案》，开展“六个无过错、六个零记录”活动，不断规范行政行为，提高服务效能。

充分运用司法职能，保障城乡统筹发展。2006年以来，法院受理各类案件分别为10999件、12655件、16666件，办结率达97.2%。有效实施执行威慑机制和联动机制，促进公平正义。

大力实施全民普法教育，出台了“五五”普法规划，区人大作出了《关于进一步加强法制宣传教育的决议》，并对决议执行情况进行审议，有力地推动公民普法教育，为城乡经济发展创造了良好法治环境。

健全城乡一体建设管理机制

城乡一体化建设是统筹城乡发展的重要途径。积极推进城乡规划全覆盖，高标准编制《东山新市区总体规划》、《近期建设规划》等各类规划168项，在全省率先完成区域《城乡统筹规划》编制，有效解决了区内规划与建设中存在的城乡分割、空间不协调等问题。

编制了《江宁公共客运交通发展规划工作大纲》，进一步完善城乡交通功能，加快与南京主城的对接，协调推进宁杭高速二期、地铁一号线南延、绕越公路等重点项目建设，初步形成东山与南京主城快速连接的道路体系。

编制了《江宁区环境综合整治总体规划》，以保洁、拆违、治乱、整新、增亮、添绿为重点内容，进行了大规模、超强度的城乡环境综合整治，专项治理占道经营、小区环境、车辆停放、农贸市场、渣土车运输，城区亮化率达98%。

不断深化农村经营方式改革，积极发展生产合作型、销售合作型、科技服务型等不同类型的农村新型合作组织，发展各类经济合作组织77个，会员103793人。

完善社会事业进步保障机制

实现城乡公共服务的均等化，是统筹城乡发展的核心。先后出台了《关于进一步加强就业再就业工作的意见》、《江宁区失地劳动力就业培训工作实施意见》、《关于进一步完善和落实下岗失业人员再就业优惠扶持政策的通知》等，不断健全城乡市场就业机制，完善就业网络。

针对江宁区发展过程中历史遗留问题，出台了《对1992年以来农转非人员实行养老生活补助意见》、《江宁区征地拆迁补偿安置办法》、《江宁区被征地农民基本生活保障试行办法》，构建了以“土地换保障”的被征地农民保障机制。出台了《江宁区居民社会养老保险办法》、《江宁区农村老年居民养老生活补助暂行办法》，进一步完善养老保障体系，城镇医疗、养老、失业等各类保险参保率均达98%以上。

建立城乡一体的教育普惠制度，实行城乡教育公平。从2006年开始，累计投入1.05亿元，完成建设面积近7000平方米。目前，全区95%以上的中心幼儿园都已达到了市优质园标准，省优质园比例已达61.1%。全面免除义务教育段学生杂费。

建立城乡一体的卫生服务体系，提高居民健康水平。加快发展社区服务，引进同仁医院，建成23家社区卫生服务中心，在偏离城镇和社区密集的区域内，设置社区卫生服务站156个，社区卫生服务站全部实现持卡就医、即看即报，形成覆盖城乡的三级服务网络，卫生服务体系健全率和覆盖率均达100%。

创新基层民主建设拓展机制

城乡一体化发展要具有可持续性，必须要有民主与法治建设的跟进。我区把推进城乡一体化发展与拓展民主治理机制内在地连结在一起，将城乡一体化发展进程推向更高的层次和新的阶段。先后被命名为“全国村民自治模范区”、“全国农村社区建设实验区”。

区委、区政府出台了《关于在全区规范村民委员会规章制度的意见》，进一步完善村委会工作制度、村民代表会议制度、村务公开制度、民主评议制度、民主理财制度等制度。出台了《关于在全区开展村(居)务公开民主管理示范村(社区)的实施意见》，在全区开展了村(居)务公开民主管理示范创建工作，不断深化村(居)务公开民主管理工作，规范村(居)务公开内容，制定和完善了3大类17项的村(居)务公开表。持续深化民主法治村(社区)创建活动，目前，1个村被命名为首批全国民主法治示范村、14个村(社区)被命名为省级民主法治村(社区)、86个村(社区)被命名为市级民主法治村(社区)。

构建生态环境保护协调机制

加快推进生态区建设是统筹城乡发展的长远之举。该区把创建“全国生态区”作为推动城乡统筹发展的战略举措，强势推进“全国生态区”创建活动，积极构建城乡联动的环境保护机制，进一步优化城乡综合发展环境，推动城乡科学发展、可持续发展。

全区9个街道、2个开发区编制了环保规划，形成了完善的区街两级生态规划体系。在9个街道成立了环保所，在村(社区)明确了环保监督员，把环保的主战场延伸到农村。出台了《关于加强污染物减排工作的实施意见》，淘汰落后产能，先后取缔“十五小”、“新五小”企业45家，关闭选矿、化工、造纸、电镀、水洗、印染等严重污染企业117家，拆除不符合国家产业政策的水泥机立窑、回转窑6座。以水、大气污染防治和自然资源保护、恢复、发展为重点，全面实施“蓝天、碧水、绿色、宁静”等四项工程。区人大常委会颁布了《关于在禁采区禁止开山采石的实施意见》、《关于加强废弃露采矿山环境整治工作的意见》，对区域内的生态环境和矿产资源进行全面保护，因地制宜实施生态修复。先后关闭采石企业173家。

第四篇：统筹城乡发展 构建城乡一体化新格局

统筹城乡发展 构建城乡一体化新格局

党的十七届三中全会把加快形成城乡经济社会一体化新格局作为推进农村改革发展的根本要求和重要目标，这是一个重大的战略部署，开启了我国城乡一体化建设新时代。兴山作为欠发达的山区县，如何抢抓重大发展机遇,变劣势为优势，加快推进城乡统筹已成为事关全县经济、政治、社会发展的重大问题。如何抓住机遇实现全县城乡统筹发展，笔者认为应该做到以下几点：

一、推进城乡一体化是缩小城乡差别的根本途径

1、只有城乡一体化才能正确处理三大难题。如何正确处理工业和农业、城市和农村、居民和农民的关系，是城乡统筹发展的三大难题，只有加大以工促农、以城带乡的力度，使城镇化和新农村建设成为我国现代化建设的双轮驱动，从而逐步解决城乡二元结构矛盾。我县如何破解城乡二元结构，长江经济带和鄂西生态文化旅游圈建设是一次重大机遇，坚持以工促农、以城带乡、城乡互动，坚持统筹城乡发展布局、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设、统筹城乡社会事业发展，紧紧围绕改善民生，着力建设好城区、经营好城郊、发展好农村、服务好城市，最终实现城乡统筹发展。

2、推进城乡一体化是符合县情的科学决策。兴山18万人中且绝大多数为农民，吃饭问题是头等大事，农业是安天下、稳民心的战略产业，没有农村的发展，就谈不上全县的发展，没有农民的小康，就没有全县的小康。改革开放30年来，尽管我县农村面貌发生了翻天覆地的巨变，已进入全面建设小康社会的新阶段，推进农村改革发展具备许多有利条件，但也面临很多困难和挑战，城乡发展不平衡，农村经济体制尚不完善，农业生产经营组织化程度较低，农业社会化服务体系尚不健全，农民收入增长缓慢，三农工作面临着许多发展难题。要破解这些难题，就必须统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建设以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局，巩固完善惠农政策，把基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，努力实现城乡区域协调发展。

3、构建城乡一体化发展观念能凝聚力量科学发展。从思想上彻底打破城乡分割的观念，把城乡经济社会发展作为一个整体来考虑，有助于凝聚各方力量便于科学发展。一是要正视城乡差别，缩小城乡差别。二是要努力强化以城带乡、以工补农意识，一方面千方百计加快城镇发展步伐，增强以城带乡的能力，另一方面加快工业经济发展速度，增强以工补农的能力，形成城镇和农村在不同的起点上同时又好又快发展的新格局。

二、准确把握推进城乡一体化的五个着力点 把城市和农村作为一个整体，城乡并重，统筹兼顾，是推进城乡一体化发展战略的基本要求也是开展工作的着力点，具体体现在以下五个方面。

1、着力推进城乡发展规划一体化。在过去的实践中，常把城市和农村的发展孤立开来，没有把城乡作为一个整体来全盘考虑，从理论界到领导管理、政策支撑、具体建设都是各自成体系，各有一套，有城市优先论、农村等待论，结果是城市发展较快，农村发展滞后且建设散乱无序，城乡差别突显。要改变这种状况，必须把农村和城镇做为一个有机整体，在统一制定土地利用总体规划的基础上，明确区分功能定位，统一规划基本农田保护区、工业园区、商贸物流区、休闲渡假区、生态保护区等，使城乡发展互相衔接，互相促进。因此，在规划和建设管理中，把广大农村纳入城镇总体规划、土地利用规划、产业发展规划的范畴，实现城乡规划全覆盖。要强化规划的执行力度，城市规划就是城市建设的“宪法”，一张蓝图绘到底，一把尺子量到底。建立健全城乡管理新机制，把管理的触角延伸到基层，由中心城区向乡镇和村拓展，并整合现有城镇管理资源，进一步提高县城和重点乡镇的管理水平，为城乡一体化发展奠定了坚实基础。

2、着力推进城乡基础设施建设一体化。目前城乡基础设施差异大，各种功能布局不合理，设施共享性差等问题突出，坚持把城市和农村基础设施建设作为一个有机整体，统一考虑、统一布局、统一推进，着力强化城市公共基础设施向县城和乡镇延伸，加速农村与城市对接，加大对农村路、水、电、通信和垃圾、污水处理设施等方面的投入力度，提高服务功能和质量，实现城乡共建，城乡联网、城乡共享。加速实施县城建设和小城镇开发，扩大规模，改善环境，提升功能，加快形成各具特色、富有竞争力的经济发展新区域。

3、着力推进城乡公共服务一体化。缩小城乡之间公共服务的差距是扭转城乡差距扩大趋势的基础。要按照有利于逐步实现基本公共服务均等化的要求，加快完善公共财政体制，加大对农村教育和公共卫生等方面的转移支付，努力提高农村公共服务水平。同时注意从体制机制上推进城乡公共服务真正一体化运作。要以改善民生为重点，均衡发展城乡教育，推进农村中小学标准化建设，搞好素质教育，规范民办教育，大力发展职业教育，扩大教育资源总量，把优质教育资源向农村倾斜、输送。建立和完善覆盖城乡居民的公共卫生和医疗服务体系，加快县级医疗机构、乡镇卫生院、社区卫生服务中心基础设施建设，提高全民健康保障水平。加强基层文化体育设施建设，广泛开展全民健身活动，推动文化体育大发展大繁荣。加强资源能源节约和城乡环境保护，完善社会管理，维护社会安定团结。

4、着力推进城乡劳动力就业一体化。当前农民在非农产业和城镇就业已成为增收最直接、最有效的途径。推进城乡就业和劳动力市场一体化是造福城乡的双赢选择。将农民就业问题纳入整个社会的就业体系中，把对城镇失业人员在培训和就业等方面的优惠政策落实到农村富余劳动力身上，促使他们更好地到二、三产业和城镇转移就业。加快建立适合农民工特点的社会保障制度，鼓励更多农民离开土地到城镇创业或就业，让更多的农民变为居民。加快农民工技能评头培训，提高农民发展农业产业、推进农业工业化进程的能力，促进农民在农业在更多的农业领域增收致富。

5、着力推进城乡社会管理一体化。推进城乡一体化，必须把制度创新作为基础和前提，打破城乡分割的体制障碍，构建统筹城乡、长效推进的新体制、新机制。一是加快行政管理体制改革。转变政府职能，大力推进服务型、效能型、法制型政府建设，解决管理缺位、越位和不到位的问题。深化乡镇、村综合改革，积极探索县直村、社区制度。二是进一步完善户籍制度改革的相关配套制度，建立城乡一体的户籍管理制度，进一步放宽农民进城落户的条件，形成有利于农村人口向城镇合理流动的管理制度。三是规范土地经营管理。鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”的原则，引导土地承包经营权流转，促进土地规模化、集约化经营利用。树立劳务输出市场观念和品牌意识，重点培训和开发有特色的农村劳动力资源。不断拓展农民离土离乡发展的空间，促进农村人口向城镇集聚。建立有利于统筹城乡经济社会发展的政府管理体系、改变过去那种重城市、轻农村，重工业、轻农业，重市民、轻农民的做法，充分发挥政府在协调城乡发展和建立相关制度方面的作用。改革农村征地制度，引入市场机制并完善法规，切实解决好失地农民的就业和生活保障问题。

三、加快发展是推进城乡一体化的重中之重

统筹城乡经济社会发展的关键是加快发展,这是实现城乡一体化发展目标的物质保障、迫切需要和重要途径。只有经济建设搞上去了，才能增加对各项社会事业的投入，才能促进城乡公共资源分配均等，从而夯实城乡经济社会一体化发展的基础。

1、做大做强支柱工业。壮大支柱产业，扶持骨干企业，加快建设百亿兴发，以兴山、猇亭、宜都为重点，以精细磷化工为方向，加强项目力度，立足优势产业，抓好延伸加工，拉长产业链条努力打造经济脊梁。突出工业的主导地位，改变过去“铺天盖地”发展工业为“顶天立地”发展工业，变追求“小而全”为集中力量促“大而强”，做大做强以葛洲坝水泥、宜昌兴发、峡晶电子、天星供电等企业为龙头的建材、化工、光学水晶、水电等四大产业，依托水能资源，加快发展能源产业，使四大支柱产业逐步形成产业集群，真正成为县域经济发展的主要支撑。构筑产业集中、配套完整的专业化工业园区，努力建设成兴山、宜昌主导产业特色园区，使同一产业企业实现了集中区域发展，优化企业的生存和发展环境。积极发展中小企业，借鉴各地招商引资政策，出台最优惠的税收、土地等政策，支持担保公司迅速组建，拓宽中小企业的融资渠道，从政策、资金、人才、科技等方面支持企业发展，引导民营企业上水平、上档次、上规模，鼓励他们以资产为纽带，搞股份制和股份合作制，让更多的“小老板”发展成“大老板”。加大发展个私经济的力度，彻底破除所有制的歧视，只要是依法经营，照章纳税，保障职工合法权益，符合安全生产和环保标准的个私企业，就要放手发展，并在税收、贷款、工商管理等方面一视同仁，给予同等待遇。

2、调活调优特色农业。转变“就农业抓农业”的传统思维定式，按照建龙头、带基地、兴产业、富农民的思路，依托我县山多林广、资源丰富的优势，加大农业产业结构调整力度，在稳定粮油生产的基础上，着力建设烟叶、蔬菜、果茶等“五特”产业精品基地，特别是要把发展潜力大、市场前景好的核桃产业作为增加农民收入的重要产业来抓，加快形成蔬菜、烟叶、果茶、畜牧、药材等五大特色农业板块，提高农业生产规模化、集约化、产业化、特色化水平。站在经济社会发展全局的高度，突破传统思维定势，创新农业经营机制，鼓励和支持龙头企业、经营业主依法有偿集中土地；推行“企业+基地+农户”的专业合作社经营模式，形成农民为企业提供生产原料、企业为农民提供产品销售市场的农户市场有机对接机制，提高农产品的附加值和综合利用价值；积极培育、发展、壮大农村经纪人队伍和专业协会，促使和推进集产、加、销于一体的农业产业化经营体系的形成。树立农业品牌意识，建立起严格的农产品质量检测检疫标准，大力推行绿色、无公害、有机农产品生产，建成标准化生产基地；要以昭君绿茶、兴山甜橙、优质烟叶、薄壳核桃等核心产品为中心，加强技术攻关，提升产品质量；加大对特优农产品宣传推介力度，提升知名度；积极为特色优势产品注册商标，力争拿“绿卡”，通过“绿色通道”进入国际国内大市场。同时，对县内已经注册商标的农产品进行扶持，扩大规模，提高品质，增强品牌效应。

3、加快发展第三产业。抢抓鄂西生态旅游圈建设机遇，科学规划旅游景区建设，积极争取文化旅游项目，打造精品旅游景区。挖掘传承昭君文化，增强的文化内涵，提高旅游品牌的知名度。抓住国内外旅游消费持续升温的大好机遇，打造旅游品牌，真正变资源优势为经济优势。要加大宣传力度，不断开拓客源市场，推销我市的旅游特色，按照“走出去，请进来”的思路，加强与外地城市、旅行社的联系，有计划地邀请国际、国内旅游组织、记者来我市考察采访，同时充分利用电视、报纸、互联网等媒体，有创意、有针对性地开展旅游宣传。加大投入，加快旅游景点和旅游产品的开发，改善城市基础设施和服务设施，加快旅游人才的培训等。在投入资金方面，要制定相应的政策吸引资金，鼓励各部门、各行业乃至私营业主投资旅游业。也可对投入较大的旅游项目，向外地招标或拍卖，通过各种方式吸引外资进行开发经营，实行全方位融资。同时，立足我县实际，发挥比较优势，选择重点行业率先突破，尽快建立“覆盖面广、带动力强、就业机会多”的现代化服务体系。加快现有市场的升级改造，努力扩大经营规模，完善服务功能，提高市场的辐射带动能力。适应我县工业经济超常规、跨越式发展的需要，按照客运快速化、物流现代化、管理智能化的要求，加快物流业发展。在城市规划的总体框架下，重点做好物流园区的规划以及相关政策的出台和落实，行业管理部门要搭建平台，引进外地客商来我县建设物流园区，发展一批专业化的第三方物流配送公司，完成物流网络体系基本框架，逐步形成高效、成熟的现代物流网络系统。

四、加速城镇建设是构建城乡一体化的重要载体

城镇化是载体，工业化是支撑。推进城乡一体化，必须抓好城镇建设，增强城镇对人口的吸纳力，使大量农村人口走向城镇，进一步提升城镇功能的提升。

1、启动县城后三年建设计划，完善功能设施，提升县城品位和服务功能，充分发挥其在城乡一体化中的核心带动作用。县城是县域经济最活跃的区域，是城市服务功能最集中、服务层次最高的地方，是展现城市文明最重要的窗口。兴山城区虽然已具有一定规模，但城市现代化不足，存在着城市功能不足、对外交通不畅、公共设施配套不完善、服务功能层次较低等问题，“城中村”现象还比较突出，离现代都市还有较大差距。因此，必须加快城区建设，提升其服务功能，提高城市品位，强化其对县域经济社会发展的辐射带动能力，使之成为三峡宜昌群建设的一大支撑。为此，抓住生态旅游公路、宜巴高速、“十宜”铁路的建设机遇，把县城建设成为服从和服务于“一山两江”旅游带上的重要节点。在分享三峡旅游“一票通”利润和游客消费利润的同时，突出自身资源，积极打造满足周边地区和本地游客需要的旅游目的地。突出自身优势，培育景点，挖掘文化，完善功能，提升服务，塑造品牌，尽可能吸引边际游客，提升人气，带动物流、信息流和资金流，为老百姓创造更多的就业岗位，提供更多的致富机会。此外，要充分挖掘高阳千年古镇和汉明妃王昭君等历史文化底蕴，应用市场经济的眼光重新审视这些文化资源，根据城市历史发展的自然景观、人文景观、区域经济环境等特质，通过系统分析、科学论证、战略决策，对各种景观特质资源进行合理配置，形成新的城市文化特色和新亮点，使昭君文化产业成为县域经济发展的一个新增长点。

2、科学确定城镇之间的分工，合理分担城市功能。中心城区的功能确定后，按照“把一个县作为一个城”来建设的思路，要继续统筹发展，实现城乡资源配置一体化，促进城乡协调发展。要将全县的8个乡镇进行科学的功能分区，使之分担城市功能，形成为城区服务的具有特定功能的小城镇，条件具备时可以成为新城区。根据区位优势、自然条件等因素，因地制宜，科学规划，合理布局，明确城镇发展的定位和方向，对工矿企业较发达的着力建设工业主导型城镇，对矿产资源和土特产品丰富的着力建设资源开发型城镇，对沿交通干线、区位优势明显的着力建设商业贸易型城镇，对人文色彩突出和山水风光独特的着力建设旅游服务型城镇，形成以县城为中心，以高阳镇、峡口镇和水月寺镇3个建制镇为重点，以黄粮镇、南阳镇2个建制镇和榛子、高桥2个乡集镇为支撑，以平邑口、白沙河等中心村为网络的城镇体系。完善我县以香溪河、宜秭线、兴神线、兴保线和即将建设的宜巴高速为主轴的城镇布局，努力形成以古夫为中心的西北部城镇区，以高阳为中心的中部城镇区，以峡口为中心的南部城镇区，以水月寺为中心的东部城镇区。

3、加快新农村建设步伐，实现新型城镇化与新农村建设互补。进一步健全强农惠农政策体系，统筹搞好城乡建设、产业发展、基础设施和公共服务，推动资源要素向农村配置，努力缩小城乡公共事业发展差距，把小城镇作为统筹城乡发展的重要节点，按照“规划建镇、特色立镇、产业强镇、文明兴镇”的要求，促进小城镇由数量规模型向质量效益型转变，发挥好城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，进一步缩小城乡差别。继续坚持分类指导，因地制宜地把城镇化建设与新农村建设结合起来，做到相互促进、相得益彰。全面推动村庄净化、硬化、绿化、亮化、美化，促进城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，城市文明向农村辐射。同时，要在发展新产业的基础上，做大搞活城乡市场，把新农村建设发展起来的新产业推向市场，促进镇-乡-村联动发展，不断提高新农村建设的层次和水平。

第五篇：城乡统筹发展

关于社会管理的思维创新与路径

社会管理与群众利益有着内在的相关性，要从根本上解决公权力与群众的关系。“党建统领、社会协同”其内在的机理是处理好预算跟服务的关系，社会管理格局中的四大要素问题在于其结构关系，新时期的党群关系要处理好党委与公众的关系、党委与政府的关系，在加强社会管理中，党的各级组织要贯彻群众路线，客服官僚主义，发挥统领和协调各方利益的作用。要矫正各级权力的滥用，防止社会过渡分化，新时期的社会管理要重视公众参与的新特点，正视社会组织在社会管理中的地位与作用包括参与政府动员与维护群众利益方面的功能，通过培育自主性的社会组织，整合人民群众的根本利益，对于加强社会自治和进一步密切党群关系具有推动作用。

改革开放30多年来，中国社会的发展取得巨大成就，但急剧的社会转型也给社会管理带来了诸多的社会矛盾和社会问题。为此，在多元的社会治理格局中，需要培育社会力量，以巩固党的执政地位，构建和谐社会。在社会管理创新的具体路径上，一方面需要在观念上进行创新，在机构设置等方面进行顶层设计，另一方面需要了解社会需求，加强社会管理的主题能力建设。同时，需要在组织、体制、机制上为社会管理创新提供保障。

改善党群关系与社会管理创新密切关联，当前社会结构变化与社会规范、价值变迁在进一步催促社会管理加速，时空压缩使得中国用30年的时间走过西方国家300年的发展，在正面发展效应的同时也不可避免的带来诸多社会矛盾等负面效应。当单个或是局部是正确的要素合成后可能是错误的结果，合成腐败即是一类，当前各地贫乏的群体性事件即是集体无意识的多重叠加，因此需要加以重视研究，通过改善新时期党群关系加强社会管理创新。