财政改革是乡镇机构改革的突破口

第一篇：财政改革是乡镇机构改革的突破口

财政改革是乡镇机构改革的突破口

陈文胜

近年来，以税费改革为重点的农村综合配套改革不断深入，但作为农村改革战略重点之一的乡镇机构改革，仍未从根本上走出循环改革的老路，农村改革被乡镇机构改革“撞了一下腰”。

一、乡镇机构改革的历史回顾

回顾乡镇机构改革的历史，基本可以概括为两个方面：精简机构和民主选举。精简机构是基于减少财政支出的角度减人减机构。从实践结果来看，精简的大多是服务职能强收费能力弱的部门，而服务职能弱收费能力强的部门基本上得以保留。城市的社区组织不仅由政府财政供养而且还在不断地招兵买马加大投入，而农民的乡镇政府却要减人减机构，最后导致减事减服务，农村公共产品和公共服务能不短缺吗？在“改革”的名义下，乡镇政府的职权基本上都被拿掉了。现在，农民有事不找乡镇政府，直接找县级以上的政府。对比农业税取消前后所发生的群体性事件就会发现，农村矛盾的爆发点已经由乡镇转移到县级政权以上。

精简机构还有一个做法就是乡镇党委书记和乡镇长一肩挑。这样做的好处是减少了职务成本，同时减少了中间环节提高了工作效率，但弊端更多。党政一肩挑更有可能导致乡镇党委书记集权和专制：在需要承担责任的时候，书记可以用党委的民主集中制来推卸责任；而在谋求个人利益时，书记则可以用行政首长负责制来独霸权力。如果有乡镇长的存在，就有一个无形的监督，书记在决策前必须征求乡镇长的意见，如果决策明显失误，乡镇长就可以用地方人民政府组织法反对书记的个人领导，而经过透明的党政班子民主决策。现在乡镇政府的人事决策和财政决策大多暗箱操作，缺乏应有的透明度，在监督制度还很不健全、人情关系非常浓厚的乡村社会，村干部和乡干部以及群众拉关系走后门进行钱权交易，找一个领导比找两个领导的交易成本要低得多。因此，必须有体制内的制衡

力量。同时，减少一个乡镇长并不能减少财政支出。目前的乡镇财政，是钱多多用，钱少少用，而绝对不会不用，基本上没有哪个书记会节余财政留给下任。因此，减少乡镇长对减少财政支出的实际意义不大。

民主选举是农民政治权力的重要体现。但无论是学者的理论研究还是实践层面的乡镇领导班子直选，都把民主的兴奋点集中在选举上，认为选举就是民主。这是误导。民主选举不是选一个人当家做主，而是选一些人来承担公共服务。乡村组织就是承担公共服务的机构，决策权要归村民代表大会、乡镇人民代表大会，乡村的公共权力不能由少数人来行使，特别是不能由一个人来独霸。选出来的“村官”的腐败屡屡见诸报端，甚至引起了国务院总理的关注，其原因就在于缺乏事前的制度预防，选出来的“村官”根本无法监督。如何建立制度预防？应该是以财务公开为核心内容的政务公开，以此保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权。

二、当前乡镇机构改革的核心问题

乡镇政府是农村公共产品和公共服务的当然供给主体，问题是目前乡镇政府是否能当好这样的角色。改革开放以来，一方面，乡村财政收入大幅度增加，而另一方面，乡村财政支出缺口却不断攀升；一方面，农村公共投入严重不足，而另一方面，农村公益事业需求日益增长；一方面，乡村组织的收入来源日益缩小，而另一方面，乡村社会管理成本日益上升，简言之，也就是农村公共产品和公共服务需求全面、快速增长与公共产品和公共服务供应严重不足之间产生了矛盾。根据笔者的调查，农民有80%的愿望乡镇无法满足，80%的乡镇工作不为农民所欢迎，80%的干部和农民的积极性得不到调动。从财政层面看，严重的乡村债务问题就是农村公共产品供需矛盾的集中反映。从政治层面看，乡镇政府以服从上级政府而非辖区内的农民意志为主，由于上级或中央政府掌握的信息不充分，不能完全了解农民的偏好，因此而提供的公共品和服务偏离或不能满足农民实际需要的现象自然无法避免。

因此，对农村公共产品的供给与决策体制要做出根本性的变革，乡镇政府应该主导，但不能进入决策，因为他们不是决策后果的承担者；而应该由乡村社会的内部需求来进行决策，把自上而下的决策转变为自下而上的决策。关键是要让农民有一个能够自由表达偏好、监督公共品生产和服务的新机制，形成政府与农民共同决策的新模式，从而了解农民对公共产品的真实需求，使公共产品的供求关系相互衔接，保证农村公共产品有效供给，实现农村公共产品供需平衡的最大化。这不仅是一个使乡村范围内最广泛民众的意愿得以充分体现的公共决策问题，也是一个是否代表农民根本利益的政治性问题。

公共产品和公共服务与公共财政紧密相连，改革乡村公共产品的供给与决策体制就必然要求对乡村财政进行改革。对于当前的农民而言，财政问题是乡镇政府的核心问题，乡镇财政改革才是乡镇机构改革的核心内容。

三、乡镇机构改革的突破口

乡镇财政是乡镇政府最大的公共资源，乡镇公共财政分配是乡村的重大利益分配，而且乡镇政府所有的政务活动都离不开财政活动。只有财政公开透明了，才能受到全社会的监督，避免暗箱操作带来的民众对政府的不信任。只有财政公开透明了，才能迫使财政分配公平合理，尽可能使农村的公共产品和服务满足农民最迫切的需要。只有公开透明了，才能从根本上制约书记、乡镇长对财政分配的自由裁量权，权力的重心在于做事而非利益分配，农村基层民主也就真正拥有了良性发展的沃土。

所谓“公开透明”，就是乡镇政府的财政行为满足农民知情权、参与权、表达权、监督权的需要，对财政预算过程以及财政政策目标、公共部门账目和财政预测等财政资讯向社会公开，是乡镇政府工作透明化的重要组成部分。这个“公开透明”不是在乡镇人大会上读读数字、举举手，而必须“公开透明”到具体的项目，比如上级拨款多少、本级收入多少，根据收入进行预算具体的支出项目和支出构成，经过乡镇人大审查批准后要向全社会公布，并严格按照预算执行。哪

笔钱拨给谁，如何用，要列一个明细的清单，让乡村民众清楚地知道自己的乡镇政府究竟花了多少钱、办了哪些事，否则就视为违法，这是农村基层政府在现代化进程中迫切需要的对民众负责的基本表现与必要前提。这是一个重大的系统的工程，牵涉到上级财政体制也要进行相应的改革。

目前对乡镇和农村的拨款等各项财政制度已经到了非改革不可的地步。一是要改革目前的转移支付等各项财政拨款制度。要如同粮食补贴一样，公开发布项目、标准和金额，并直达乡村，尽可能减少中间环节。二是完善乡镇人大的权力监督。作为乡镇权力机关和乡村公众代表机关，乡镇人大必须行使决定和监督财政预算执行情况的权力。特别是乡镇政府的所有收支都必须纳入乡镇政府预算，而且必须通过相应的法律程序来确立。预算一经批准，任何违反预算的违法行为，都将受到法律的制裁。即使乡镇政府要对预算法案进行调整，也必须经过相应的程序批准才具有合法性。只有这种权力对权力的监督，才能使乡镇政府的财政制度化。乡镇政府财政的预算不能仅仅是一个报告，列举一些数字完事，许多财政支出必须接受乡镇人大代表的听证和质询，必要时听证还要吸收村民代表参加，没有经过批准的财政支出，乡镇财政不能拨款。乡镇的公共建设即便是在给老百姓办好事也必须听证，不能书记乡镇长说了算，乡镇人大代表有权否决这些工程。只有乡镇人大议决通过的拨款法案才具有明确的法律效力，必须不折不扣地执行。随意突破预算限制的违法行为必须依法追究，才能促使公权力部门及其官员严格依法行政，促使财政逐渐回归到公共性的本质上来。

（作者系湖南省社会科学院研究员、《中国乡村发现》执行主编）

第二篇：乡镇机构改革材料

顺应改革和发展

把干部推向民营经济主战场

一、乌敦套海镇概况

乌敦套海镇位于翁牛特旗东南部，305 国道穿越境内，东连玉田皋乡，隔老哈河与敖汉旗古鲁板蒿乡相望，南接赤峰市松山区哈拉道口镇，西与东庄头营乡相邻，北与那什罕苏木接壤。南北长28公里，东西宽24公里，呈不规则长方形，行政区域总面积56.8万亩，其中耕地面积11.2万亩（其中水浇地面积4.5万亩），林地18 万亩，人工及飞播牧草保存面积13.3万亩，草地8 万亩，森林覆盖率32％。

乌敦套海镇辖1个居委会、12个行政村，61 个村民小组,39个自然村,全镇总户数6,191户,总人口23,162人，其中少数民族1,229人，非农业人口近4,000人。2003年粮豆产量2,300万公斤，牧业家畜存栏5.2万头只，其中羊4.1万头只。2003年镇级财政税收360万元，农民人均纯收入1700元。

镇政府所在地以工商业为主，现有红山生物工程公司、供销社、石油公司、生产资料公司、粮站、土畜产公司等企业6家，集体和个人兴办的建筑、维修、加工、日用百货、副食饮食服务等个体和私营企业170户，从业人员1920人。公安、法庭、工商、税务、教育、卫生等行政事业服务单位齐全。有银行、信用社、邮电三个金融服务单位，2002年城乡储蓄存款余额2500万元。

二、我镇发展民营经济的优势

１、区位优势。全镇背靠内蒙最大水库──红山水库，全国驰名，这是我们发展民营经济最大最响的品牌；水库的水产品远销北京、天津、吉林、江苏、河南等省市，沟通了人流物流，灵通了信息流。这是我们招商引资、内引外联独有的区位优势。

２、资源优势。红山水库是最好的旅游资源；２万亩的优质玉米制种基地，３万亩的打瓜、杂粮、杂豆基地，５万头只的大小畜，万只鸭、鹅的畜禽基地，还有水库的水产品，是独具特色、得天独厚的绿色食品资源，为发展农畜水产品加工业提供了十分广阔的空间。

３、基础建设优势。国道、县道、镇村公路形成网络，电信、移动、联通通讯设施齐备，小城镇建设形成规模，提高了品位，整体功能日益增强，为发展民营经济创造了良好的环境。

４、人才优势。全镇现有民营企业170多家，从业人员1,970多人，经纪人500多人，从业范围广、培育了不同门类的人才，全镇民营企业涉及家畜家禽特种养殖、生物化工，建材、铸造、修理、商贸流通，饮食服务等市场经济的大潮考验和培养了一大批视野广阔、思维开阔、思想解放、开拓进取，并且积累了一定的市场经营经验并积累了一定经济实力的企业人才，在他们的带动和影响下，全镇上下达成了发展民营经济、兴镇富民的共识。

５、人本优势。人是生产力最活跃的因素，农民是市场经济主体，干部是最好的资源，全镇在岗137 名干部70％受过中等教育，20％受过高等教育。干部群众思想封闭保守，这既是我们的差距，也是我们发展的潜力，因为一但激活人的因素，必然有思想的新飞跃和经济的快发展。

改变了现行体制下的弊端：

１、改变了服务报酬的大锅饭，解决了干好干坏一个样，干多干少一个样，干与不干一个样的问题。

２、改变了服务形式的错位、越位与缺位，责任无限的问题。

错位：种养包办产前指令多，产中产后服务少。越位：行政指令不尊重自主经营权。缺位：卖不出去的农畜产品没人管，市场无人开拓，一年三次大会战，一次收上缴，别的基本就不做事了，口上喊服务，结果没服务，有时还添乱。

３、改变了服务态度的不端正，权力无限的问题。凭特权：滥收费，滥罚款，部门利益第一。特权思想严重，或者说部门个人利益第一，缺乏全局利益及群众利益。

４、改变了服务效果的空洞，监管无限的问题。将服务的好坏，社会的认可计入年末考评。

通过一年的实践可以看出，政府的职能就是保护服务民营经济。怎么服好务，市场经济不是无偿的服务，一切无偿的服务都是没生命力的，市场经济体现在社会各个方面，这就要求一切按市场规则来办，利益的驱动既反映了市场经济的本质要求，又要求政府必须将服务推向市场，使事业单位企业化，而这种转变的源动力是人，是干部带头进入市场。

（二）将干部推向民营经济主战场要注重体现四个原则：

１、渐进性。充分考虑干部的心理和经济承受能力，在和站办所负责人征求意见的前提下大都比站办所要求的工资增10个百分点。按我们韩书记讲的就是疏而不堵，搞活自己带活地区。

２、专业性。种籽站6人，给400亩地，每年上缴财政1.0 万元，畜牧站9人，8万元工资，给3.0万元；农业站8人，60％，其余70％或80％。

３、原则性。不能滥收费滥罚款加重农民负担，不能举债补发工资。

４、实效性。富己富民富镇。

关键看三条①是否带动或促进地区经济发展；②干部自身是否有所提高或发展。③真正将计划经济体制下被动地为社会应付式服务转到市场经济体制下在经济利益驱使下主动地为社会服务，体现服务数量质量与个人经济效益连为一体，探索试行事业单位企业化管理。

（三）、具体操作时要注意以下几点：

１、多指导、少领导。少领导就是“放活”，不等于放开不管，但又不能干预其具体的经济活动。多指导就是多政策指导，多互相指导，多交流沟通、多信息指导，充分发挥民营经济办公室信息中心和枢纽作用。

２、多服务、少扯皮。多服务就是协调资金，办理证照、征用土地、社会治安等方面热情服务，少扯皮就是不准互相推诿，贻误战机；原来政府承担的服务社会的职能适用市场机制，试行企业化管理

３、多外引、少内联。鼓励干部出去看大市场，不要盯住红山这块小市场；鼓励干部多宣传红山招商引资；少内联，一是红山现有的又大又强的民营企业基本没有，再就是有几个在红山相对较大的有作大的欲望。缺乏做大的胆识，就觉得自己在红山行了，也就是稍富即安。为此，我们专门组织镇村领导干部、民营大户、站办所长外出考察、长见识。同时，成立民营经济办公室，专门为招商服务。

４、多示范、少空谈。如干部养羊；干部经商等成功经验；要勤到民营企业调查研究，少在屋里纸上谈兵。

５、多扬长避短，少刮风。让每个干部根据自己的专长、特长、资金实力、社会关系等大胆闯试，不搞“刮一阵风”，搞一刀切。

６、多研究市场、少盲目指挥。多了解、分析、研究、预测、把握市场，不能再搞行政命令，瞎指挥。

７、多自我加压，少坐失良机。有的干部不见棺材不落泪，缺乏不到黄河不死心的毅力。因此对无举动的要加压快行动，有起色的加压快发展，已发展的快壮大；机遇是捕捉来的，不能守株待兔，坐失良机。

（四）干部进入市场情况

现岗137人，放开88 人，70％的干部动起来。（公务员28人、农经4人、财政 16人、工勤3人没放）。①立足当地资源，种草养羊的占15％，养羊规模大都50─100只左右，年纯收入可望达1.0万元。②玉米制种：制种2.0万亩，镇干部联系的近20人。③招商引资暨民营经济办公室3人，劳务输出300余人，同时收杂粮杂豆。④外出打工的深圳1人，北京1人。⑤“投机”活动的30多人。

（五）、取得了初步成效。①形成强有力发展氛围；②促进了农民生产经营方式的转变； ③形成主导产业；④增强闯、冒意识，有压力、有动力；⑤转变工作作风：过去群众上来找服务缺位，现在干部主动到群众中找服务到位，解决了人浮于事的问题；⑥减轻财政压力。

五、干部推向民营经济主战场存在的问题

１、观念转变慢，特别是50岁以上的，放不下架子，换不了脑筋，合同制工人没上统筹还盼退体。

２、吃苦精神差。习惯了公款吃喝，大锅饭，一时又呆不住，又没事干，又怕累，又怕脏。

３、缺乏信心和毅力，不是吃一堑长一智，而是吃一堑就一蹶不振，不比挣的比赔的。

４、竞争意识差，别人搞的成功了，他不敢于竞争，失败了，他吹凉风。

５、缺乏闯劲，缺乏总结提高，人非生而知之，皆学而知之，必须敢于实践、敢于探索、敢于争先。

六、全镇民营经济及招商引资工作现状

通过实施招商推动战略，蒙涵脱水蔬菜厂累计投资300万元，已建成厂房，正在安装设备投产；引资80万元北京现代阳光科贸有限公司翁旗造纸分厂落户招商小区，设计年产成纸300吨，现已正式投产；天津前何地毯厂投资30万元，已生产地毯3万英尺，产品远销美国；引进辽宁佳成酱油厂固定投资40万元；引进资金70万元，建成草原兴发饲料加工厂和草原兴发示范养殖厂；来自七个不同省市的玉米制种发展玉米种籽基地2.5万亩，前期投资达到625万元；引进安泽国际“羊银行”一批资金27.5万元。截止目前，全镇招商引资已达1172.5万元，年末力争突破1200万元。（乌敦套海镇招商引资工作半年统计表附后）

七、下一步工作的一点想法

1、进一步加大招商引资工作的力度，使招商再上一个台阶，实践证明，投资商只所以投资其主要因素，首先是资源，其次是效益；第三是“亲人”，即有一定社会关系的诚信人；第四才是政策，所以，我们要利用投资商的心理，投其所“好”去引资。

2、争取资金扶持民营企业发展，使之壮大，目前制约民营企业做大的瓶颈是资金，所以政府要争取各种融资方式促进发展，达到富镇、富民、兴业的目的。

3、为加强自我宣传，提高我镇的外在影响力，我镇打算在今年十月份召开一次乡友联谊会，把曾经在我镇工作、生活、学习过的能人智仕邀请回来，彼此交流，共同探讨我镇的发展优势和劣势，共同谋划乌敦套海镇的未来。

中共乌敦套海镇委员会

二00四年十二月六日

第三篇：乡镇机构改革材料

顺应改革和发展把干部推向民营经济主战场

一、乌敦套海镇概况乌敦套海镇位于翁牛特旗东南部，305国道穿越境内，东连玉田皋乡，隔老哈河与敖汉旗古鲁板蒿乡相望，南接赤峰市松山区哈拉道口镇，西与东庄头营乡相邻，北与那什罕苏木接壤。南北长28公里，东西宽24公里，呈不规则长方形，行政区域总面积56.8万亩，其中耕地面积11.2万亩（其中水浇地

面积4.5万亩），林地18万亩，人工及飞播牧草保存面积13.3万亩，草地8万亩，森林覆盖率32％。乌敦套海镇辖1个居委会、12个行政村，61个村民小组,39个自然村,全镇总户数6,191户,总人口23,162人，其中少数民族1,229人，非农业人口近4,000人。2003年粮豆产量2,300万公斤，牧业家畜存栏5.2万头只，其中羊4.1万头只。2003年镇级财政税收360万元，农民人均纯收入1700元。镇政府所在地以工商业为主，现有红山生物工程公司、供销社、石油公司、生产资料公司、粮站、土畜产公司等企业6家，集体和个人兴办的建筑、维修、加工、日用百货、副食饮食服务等个体和私营企业170户，从业人员1920人。公安、法庭、工商、税务、教育、卫生等行政事业服务单位齐全。有银行、信用社、邮电三个金融服务单位，2002年城乡储蓄存款余额2500万元。

二、我镇发展民营经济的优势１、区位优势。全镇背靠内蒙最大水库──红山水库，全国驰名，这是我们发展民营经济最大最响的品牌；水库的水产品远销北京、天津、吉林、江苏、河南等省市，沟通了人流物流，灵通了信息流。这是我们招商引资、内引外联独有的区位优势。２、资源优势。红山水库是最好的旅游资源；２万亩的优质玉米制种基地，３万亩的打瓜、杂粮、杂豆基地，５万头只的大小畜，万只鸭、鹅的畜禽基地，还有水库的水产品，是独具特色、得天独厚的绿色食品资源，为发展农畜水产品加工业提供了十分广阔的空间。３、基础建设优势。国道、县道、镇村公路形成网络，电信、移动、联通通讯设施齐备，小城镇建设形成规模，提高了品位，整体功能日益增强，为发展民营经济创造了良好的环境。４、人才优势。全镇现有民营企业170多家，从业人员1,970多人，经纪人500多人，从业范围广、培育了不同门类的人才，全镇民营企业涉及家畜家禽特种养殖、生物化工，建材、铸造、修理、商贸流通，饮食服务等市场经济的大潮考验和培养了一大批视野广阔、思维开阔、思想解放、开拓进取，并且积累了一定的市场经营经验并积累了一定经济实力的企业人才，在他们的带动和影响下，全镇上下达成了发展民营经济、兴镇富民的共识。５、人本优势。人是生产力最活跃的因素，农民是市场经济主体，干部是最好的资源，全镇在岗137名干部70％受过中等教育，20％受过高等教育。干部群众思想封闭保守，这既是我们的差距，也是我们发展的潜力，因为一但激活人的因素，必然有思想的新飞跃和经济的快发展。６、资本优势。主要是计划经济向市场经济转制时的闲置资产、撤乡并镇后的闲置资产没有充分开发利用。

三、我镇发展民营经济及招商引资工作的基本做法

1、政府出台优惠政策，鼓励民营经济及招商引资工作政府根据旗委旗政府出台的一系列优惠政策，结合我镇实际，提出了更加优惠的政策，并认真执行。如：鼓励干部投身民营经济主战场，人事关系不动、优先评优晋级，鼓励招商引资，达到一定规模后，给予税收返成，制定奖励机制，对于新招商企业，年缴税金1-2万元的给予引资人奖金10，缴税3-4万元的，奖励引资人15，年缴税5万元以上的，奖金为20，同时按引资额度兑现旗委政府出台的奖励政策。

2、党委政府重视，抽专人负责招商引资工作由一位副镇长牵头，成立专门的民营经济及招商引资工作办公室，负责全镇的招商引资、民营经济发展工作，帮助投资人兑现政策，跑市场、搞调研，帮助他们办理证照等注册手续，编制了《乌敦套海镇招商项目推荐书》，根据乌敦套海镇的实际，正在组建项目库，以便于将来的民营经济发展及招商引资工作有章可循，有落脚点。

3、巩固原有的民营经济户，让其逐渐发展壮大，成为这个地区的龙头，带动相关各业的发展，让投资商看到我们的诚意。如：我们支持种子站站长魏俊峰给吉林繁育玉米种子，成功后，先后有7个省市的种籽公司到我镇繁育种子，形成了年繁育面积2万余亩的种子基地，我们支持蒙涵脱水蔬菜厂的发展，引来了佳成酱油厂和北京现代阳科贸有限公司的造纸分厂及前何地毯厂、兴发饲料厂等投资商。

4、干部带头，促进民营经济的发展，主要利用干部的信度、资金实力及时对待新事物的敏锐性，引导民营经济的发展方向，促进招商工作的进行。

5、内引外联，广泛学习，取长补短。镇党委政府多次组织村支部书记、主任、站办所长、民营经济大户到苏州、山东、河南、承德等地考察学习，总结他们开创事业的信心、毅力，如何利用资源优势、人才优势等经验，并与江苏省太仓市璜泾镇建立了友好乡镇，与河南焦作金鑫耐火材料

公司建立了友好企业，用他们的超前思维来帮助我们谋划发展。

四、将干部推向民营经济主战场的意义

（一）为何要将干部推向民营经济的主战场１、“改革”给政府和干部带来严峻的挑战。这里所说的“改革”主要是两个方面四个问题，①农村费改税。费改税解决了长期困扰乡镇干部的老大难问题，理顺了分配收入关系，使得全镇干部依法征税，农民依法纳税，那么我们这

么多干部干什么？过去很多靠“收费”供养的干部工资来源靠什么？费改税后农民负担稳定一个时期财政增收靠什么？2001年合乡并镇后，全镇党政机关、事业站办所共有干部职工164人，在职137人，公务员29人。50岁以下在岗130人，没地方办公，没地方休息吃饭，债务1176万元，上班没事干造成机构臃肿，人浮于事，如何给干部一个用武之地？②政府机构改革和事业单位改革，事业单位102人，改革之后干部干什么？邓小平说“改革也是生产力”，改革不适应市场经济体制下的政府职能服务体系，回顾过去企业改革，越先下海的越做成事了，越等靠告要的越没发展，有的成了特困户，有的被迫登三轮，也就是早放开、早搞活、早发财，等、靠、告、要那只能是穷困潦倒。“死路一条”。要迎对两项改革带来的四个问题，落实旗委韩书记在旗委理论中心组讲话提出的工业强旗，民营经济、干部进入经济主战场的课题。我想就应该将干部推向市场，去发展民营工业经济。2002年全镇税收242.6万元，其中农业税及车船税137.0万元，其余105万元有70万元主要来自民营经济，占全镇税收的29％，也就是财政增收增长点靠工业，靠民营，民营经济要大发展，必须让干部先带头。用旗委韩书记的话讲：“创新是手段，发展是目的”。２、干部的主客观优势决定了干部能成为民营经济的带头人或发展成民营经济的主力军，发展是干部的第一要务，干部应该成为先进生产力的代表，所谓干部的主客观优势主要有：①受教育程度较高,全镇干部有70％受中等教育、20％受高等教育，也就是说先天的良好素质和后天的教育程度、实践锻炼决定了干部相对于一般的群众综合素质较高（第五次人口普查全国总人口是129,533万，初中及以下文化程度占68.06％）。从业适应能力强。②政策法律意识相对较高。③社会诚信度较高，在人们心目中，干部觉悟相对要高，共产党管干部比管群众更好管，所以以干部身份出现在融资签约等诸方面肯定有优势。④市场意识、超前意识、想问题的全面性、看问题的准确性、应对市场风险的防范性、捕捉信息的及时性等高于常人。⑤资金实力相对较强，北方干部的平均收入水平、消费水平肯定高于一般群众的平均水平。⑥带动幅射作用强。比如说红山的玉米制种，起初就是农业站技术人员搞，后来村组干部、农民经纪人都搞，起初一两家来育种的，现在七个省市区都来了。⑦已经形成了小气候。现在70％以上都搞过或正搞着生意，相对富裕的也都做生意。为此，我们落实工业强旗战略，发展民营经济，不能只让干部当宣传者，更主要的是让干部当实践者、示范者。如：农业站干部带头搞种子繁育，民营办主任带头养牛等。３、从全镇经济发展现状及方向来看，必须把干部推向市场。农民增收难，财政增收难，政府职能转变差，群众市场意识差是全镇经济发展的突出问题。全镇经济发展2002年财政收入240万元，仅人头支出每月35万元，共420万元，旗转移支付210万元，保运转每月不足3万元（含教育），农民人均纯收入1200元，有时增产不增收（荞麦），（去年玉米制种普遍不好）现有民营企业170家，对财政贡献低而不稳定，抵御市场风险能力差，如马宗广的编织袋，2002水泥厂没转制时每条0.85元，今年0.75元，按加工能力，一天1万条，每年360万条，每年少收入36万元；冯伟的柳编受海湾战争影响，船发不走。因此要从发展壮大民营经济角度讲，从把农民和农畜产品推向市场角度讲（农民是市场经济主体，温洲打的是人民战争）必须首先将干部推向市场，示范引导带动群众闯向市场，发展民营经济最好的资源是干部，最大的保障是政府，从而实现全镇经济结构的战略性调整。４、是转变政府职能突出服务与经济利益挂钩的需要。改变了现行体制下的弊端：１、改变了服务报酬的大锅饭，解决了干好干坏一个样，干多干少一个样，干与不干一个样的问题。２、改变了服务形式的错位、越位与缺位，责任无限的问题。错位：种养包办产前指令多，产中产后服务少。越位：行政指令不尊重自主经营权。缺位：卖不出去的农畜产品没人管，市场无人开拓，一年三次大会战，一次收上缴，别的基本就不做事了，口上喊服务，结果没服务，有时还添乱。３、改变了服务态度的不端正，权力无限的问题。凭特权：滥收费，滥罚款，部门利益第一。特权思想严重，或者说部门个人利益第一，缺乏全局利益及群众利益。４、改变了服务效果的空洞，监管无限的问题。将服务的好坏，社会的认可计入年末考评。通过一年的实践可以看出，政府的职能就是保护服务民营经济。怎么服好务，市场经济不是无偿的服务，一切无偿的服务都是没生命力的，市场经济体现wenmi114.com在社会各个方面，这就要求一切按市场规则来办，利益的驱动既反映了市场经济的本质要求，又要求政府必须将服务推向市场，使事业单位企业化，而这种转变的源动力是人，是干部带头进入市场。

（二）将干部推向民营经济主战场要注重体现四个原则：１、渐进性。充分考虑干部的心理和经济承受能力，在和站办所负责人征求意见的前提下大都比站办所要求的工资增10个百分点。按我们韩书记讲的就是疏而不堵，搞活自己带活地区。２、专业性。种籽站6人，给400亩地，每年上缴财政1.0万元，畜牧站9人，8万元工资，给3.0万元；农业站8人，60％，其余70％或80％。３、原则性。不能滥收费滥罚款加重农民负担，不能举债补发工资。４、实效性。富己富民富镇。关键看三条①是否带动或促进地区经济发展；②干部自身是否有所提高或发展。③真正将计划经济体制下被动地为社会应付式服务转到市场经济体制下在经济利益驱使下主动地为社会服务，体现服务数量质量与个人经济效益连为一体，探索试行事业单位企业化管理。

（三）、具体操作时要注意以下几点：１、多指导、少领导。少领导就是“放活”，不等于放开不管，但又不能干预其具体的经济活动。多指导就是多政策指导，多互相指导，多交流沟通、多信息指导，充分发挥民营经济办公室信息中心和枢纽作用。２、多服务、少扯皮。多服务就是协调资金，办理证照、征用土地、社会治安等方面热情服务，少扯皮就是不准互相推诿，贻误战机；原来政府承担的服务社会的职能适用市场机制，试行企业化管理３、多外引、少内联。鼓励干部出去看大市场，不要盯住红山这块小市场；鼓励干部多宣传红山招商引资；少内联，一是红山现有的又大又强的民营企业基本没有，再就是有几个在红山相对较大的有作大的欲望。缺乏做大的胆识，就觉得自己在红山行了，也就是稍富即安。为此，我们专门组织镇村领导干部、民营大户、站办所长外出考察、长见识。同时，成立民营经济办公室，专门为招商服务。４、多示范、少空谈。如干部养羊；干部经商等成功经验；要勤到民营企业调查研究，少在屋里纸上谈兵。５、多扬长避短，少刮风。让每个干部根据自己的专长、特长、资金实力、社会关系等大胆闯试，不搞“刮一阵风”，搞一刀切。６、多研究市场、少盲目指挥。多了解、分析、研究、预测、把握市场，不能再搞行政命令，瞎指挥。７、多自我加压，少坐失良机。有的干部不见棺材不落泪，缺乏不到黄河不死心的毅力。因此对无举动的要加压快行动，有起色的加压快发展，已发展的快壮大；机遇是捕捉来的，不能守株待兔，坐失良机。

（四）干部进入市场情况现岗137人，放开88人，70％的干部动起来。（公务员28人、农经4人、财政16人、工勤3人没放）。①立足当地资源，种草养羊的占15％，养羊规模大都50─100只左右，年纯收入可望达1.0万元。②玉米制种：制种2.0万亩，镇干部联系的近20人。③招商引资暨民营经济办公室3人，劳务输出300余人，同时收杂粮杂豆。④外出打工的深圳1人，北京1人。⑤“投机”活动的30多人。

（五）、取得了初步成效。①形成强有力发展氛围；②促进了农民生产经营方式的转变；③形成主导产业；④增强闯、冒意识，有压力、有动力；⑤转变工作作风：过去群众上来找服务缺位，现在干部主动到群众中找服务到位，解决了人浮于事的问题；⑥减轻财政压力。

五、干部推向民营经济主战场存在的问题１、观念转变慢，特别是50岁以上的，放不下架子，换不了脑筋，合同制工人没上统筹还盼退体。２、吃苦精神差。习惯了公款吃喝，大锅饭，一时又呆不住，又没事干，又怕累，又怕脏。３、缺乏信心和毅力，不是吃一堑长一智，而是吃一堑就一蹶不振，不比挣的比赔的。４、竞争意识差，别人搞的成功了，他不敢于竞争，失败了，他吹凉风。５、缺乏闯劲，缺乏总结提高，人非生而知之，皆学而知之，必须敢于实践、敢于探索、敢于争先。

六、全镇民营经济及招商引资工作现状通过实施招商推动战略，蒙涵脱水蔬菜厂累计投资300万元，已建成厂房，正在安装设备投产；引资80万元北京现代阳光科贸有限公司翁旗造纸分厂落户招商小区，设计年产成纸300吨，现已正式投产；天津前何地毯厂投资30万元，已生产地毯3万英尺，产品远销美国；引进辽宁佳成酱油厂固定投资40万元；引进资金70万元，建成草原兴发饲料加工厂和草原兴发示范养殖厂；来自七个不同省市的玉米制种发展玉米种籽基地2.5万亩，前期投资达到625万元；引进安泽国际“羊银行”一批资金27.5万元。截止目前，全镇招商引资已达1172.5万元，年末力争突破1200万元。（乌敦套海镇招商引资工作半年统计表附后）

七、下一步工作的一点想法

1、进一步加大招商引资工作的力度，使招商再上一个台阶，实践证明，投资商只所以投资其主要因素，首先是资源，其次是效益；第三是“亲人”，即有一定社会关系的诚信人；第四才是政策，所以，我们要利用投资商的心理，投其所“好”去引资。

2、争取资金扶持民营企业发展，使之壮大，目前制约民营企业做大的瓶颈是资金，所以政府要争取各种融资方式促进发展，达到富镇、富民、兴业的目的。

3、为加强自我宣传，提高我镇的外在影响力，我镇打算在今年十月份召开一次乡友联谊会，把曾经在我镇工作、生活、学习过的能人智仕邀请回来，彼此交流，共同探讨我镇的发展优势和劣势，共同谋划乌敦套海镇的未来。中共乌敦套海镇委员会二00四年十二月六日

第四篇：乡镇机构改革

根据省政府办公厅《关于积极稳妥地化解村级债务的意见》（皖政办[2002]5号）和全省农村税费改革电视电话会议精神，为确保省政府化解村级债务目标的实现，做到任务落实，责任明确，卓有成效，现制定本实施方案。

一、认真宣传，广泛动员，切实加强组织领导

村级债务是历史形成和长期积累下来的问题，量大面广，成因复杂，解决难度很大，工作上具有艰巨性、复杂性、长期性，各地都要高度重视，要调动一切积极因素，认真宣传、广泛动员，切实加强组织领导。

1、认真做好化解村级债务的宣传工作。

宣传工作要贯穿于解决村级债务的全过程，突出重点，循序渐进，逐步深入。市、县宣传部门要会同化解村级债务工作办公室制定宣传计划和提纲，有组织、有计划、有步骤地进行广泛宣传。把握宣传导向，根据不同阶段工作的重点，相应调整宣传的内容，紧紧服务于化解村级债务工作，注重宣传效果。要把广大农民作为宣传的主要对象，利用多种宣传媒体，采取群众喜闻乐见的方式，把解决村级债务的基本政策、主要措施和目标要求，宣传到每个农户，使解决村级债务的宣传工作深入人心，家喻户晓。通过宣传，让农民群众自觉地参与到化解村级债务的工作当中去，调动广大群众的积极性和主动性。也要让债权人懂得，这次化解村级债务是党和政府在帮助他们解决难题，应该切合实际的回收合法债权，主动放弃不合理要求和违法利益，帮助村集体消化债务。

2、广泛动员，层层部署。省委、省政府已在全省农村税费改革电视电话会议上对化解村级债务工作进行了动员和全面部署，各级要根据会议精神和文件的要求，结合实际进行再动员、再部署。要认真组织广大干部深入学习和领会化解村级债务的意义，通过全面动员、部署和深入学习，充分调动各级干部参与解决村级债务工作的积极性，形成全社会支持这项工作的良好氛围。

3、切实加强组织领导。要切实把化解村级债务作为当前和“十五”期间农村工作的一项重要任务，摆上重要议事日程，党政主要负责同志要亲自抓、负总责，分管领导要具体抓，建立领导责任制，把化解村级债务工作纳入县乡干部的考核内容，一级抓一级，层层抓落实。实行市、县干部包村、包乡、包片的制度，做到任务分解到人，责任明确到人。

县（市、区）成立的化解村级债务办公室要有农业、财政、组织、纪检、金融、税务等部门参加。在乡镇要以农经管理部门为主，抽调财政等部门的力量，组建成立办公室，在当地党委、政府的统一领导下开展工作。市一级是否成立办公室，由各市根据情况自行决定。各级政府要拨付专项经费，保证化解村级债务办公室工作的正常运转。

二、结合实际，制定方案，认真组织实施

1、周密制定实施方案。由于自然条件、经济发展水平不同，各地形成的村级债务规模、结构和原因也不尽相同。因此，各级都要按照省政府办公厅《关于积极稳妥地化解村级债务的意见》和本实施方案精神，在认真研究分析本地区村级债务现状的基础上，紧密联系当地实际，制定实施方案。方案内容主要包括组织领导和办事机构，宣传培训计划，清理核实债务的方法、步骤和要求，村级债务的规模和构成，化解债务的目标、任务、原则和措施等。目标任务要有纲性，要围绕省政府提出的化债目标进行逐年分解，基本达到：2002年消化债务总额的30%，其中负债5万元以下的村基本实现零债务；2003年再消化村级债务总额的20%，其中负债5—10万元的村基本实现零债务；2004年和2005年重点解决负债10万元以上村的问题，到2006年本地村级债务问题基本得到解决。

2、严格方案审查制度。县、乡、村三级都要制定化解村级债务的实施方案。县级方案要在市有关部门指导下，由县级党委、政府组织有关部门制定，以党委、政府名义报市人民政府审批，并报省农委、省财政厅备案。乡镇方案要在县级有关部门的指导下，由乡镇党委、政府组织有关部门制定，以党委、政府名义报县级政府审批。村级方案要在乡镇党委、政府和有关部门的指导下，由村党支部和村委会主持制定，报乡镇政府审批。县、乡两级方案必须由党政主要负责同志签字后上报。方案制定、审批工作原则上在今年6月底前结束。方案审批后，随即转入化解村级债务的实施阶段。

三、全面清理，认真核实，准确明晰债务主体

清理核实村级债权债务工作是解决村级债务的一项至关重要的基础性工作，这项工作搞好了，不仅会为化解工作理清思路，还可以通过对村级债权债务的清理核实，直接解决村级的一些不实债务，收到边清理、边化解的效果。债务的清理必须扎扎实实地集中人力、集中时间、集中精力。整个清理核实工作由县级党委、政府统一组织。

1、清理核实要把村级自查与县乡督查结合起来。每个村都要成立由村二委主要负责人、村会计和群众推荐的懂得财务的村民代表参加的自查工作小组，根据村级规模可确定5—7人参加。乡镇党委、政府和有关部门要加强检查、督促和指导，参与村级自查工作的全过程。清理核实村级债权债务工作也可以由县级农业、财政、组织、宣传、纪检监察、法院、检察、审计、人事、金融等部门抽调精干人员，会同乡镇党委、政府和有关部门，组成村级债权债务清理核实工作组，开展驻乡进村的村级债权债务清理核实，集中用2个月左右的时间，完成村级债权债务清理核实工作。

2、清理核实工作要与化解村级债务工作结合起来。清理中，既要落实债务，又要回收债权，既要清理帐务，又要登记评估资产。凡发现不实的或已归还的债务要从村债务总额中剔除；凡债权能够冲抵债务的，要完善手续，及时充抵；对可以变现的集体资产，要集中讨论研究，提出处理意见；对不属于村级的债务，要完全予以剥离；对债权单位或个人已撤销或者主动放弃追债要求的，要按规定程序予以核销。

3、清理核实工作要与巩固化解债务成果结合起来。清理中，既要逐项登记每一笔村里的债权债务，又要针对村级集体资产管理中的薄弱环节，帮助乡村基层建立和完善相关财务、资产管理制度，建立资产管理档案，建立有效的防止新增不良债务的机制，教育和引导乡村基层干部群众，增强大局观念、集体观念，维护农村基层政权，从思想上、制度上切实加强集体资产和财务管理，不断巩固化解债务的成果。

4、清理核实工作要与寻求解决村级债务的有效措施结合起来。清理工作是一项最直接、最具体的化解村级债务的基础工作，通过清理，可以更清楚地掌握和了解债务的结构和成因，更容易找到解决村级债务的措施和办法。要在清理中不断总结、研究化解村级债务的好方法，并加以推广和应用，务求这项工作取得更加实际的效果。

5、清理核实的范围和时间界限。清理核实的范围是村级组织（包括村民组）所有的债权债务。清理核实的时间界限是2001年12月31日以前所发生的村级债权债务。

6、清理核实的方法和步骤。清理核实工作中，要讲求工作方法，充分尊重群众意愿，注意保护和调动基层干部积极性，妥善处理清理核实中出现的矛盾和问题，维护农村社会稳定。具体方法和步骤是：

①培训清理核实工作组人员。要对工作组人员进行基本政策、业务知识、工作方法等短期培训，迅速提高他们的工作能力和业务水平。

②进行村级债权债务清理核实登记。统计表由省里统一制定下发，其内容主要有：债权部分，债务部分，用途和数额，债权人，债务人，债务本金、利息和利率等。（统计表样式附后）

③形成村级债权债务清理核实情况报告制。每个工作组清理核实工作结束后，要以村为单位形成专门报告。报告内容包括村级债权债务的基本情况；债务的构成和主要原因；解决村级债务的初步意见；存在问题和建议。报告和统计表一并以乡镇为单位汇总上报县（市）化解村级债务工作办公室。各市要将所在县（市）清理核实村级债权债务的情况报告和汇总后的统计表，于2002年10月20日前报省农委、省财政厅备案。各地的报告和汇总表，需经党政主要领导签字后正式行文上报。

四、突出重点，勇于创新，积极稳妥处理村级债务

各地要按照省政府办公厅《关于积极稳妥地化解村级债务的意见》总体指导思想、目标任务、基本原则和化解措施等要求，因地制宜，突出重点，开拓思路，勇于创新，积极有效地解决村级债务问题。

1、充分调动和发挥各级干部以及农民群众参与村级化债工作的积极性。各地都要注重引导、调动和保护好农民群众参与村级债务化解工作的积极性、主动性，切实加强对农民群众的宣传教育，用示范、引导的办法，向群众讲清化解村级债务的道理。增强农民依法纳税意识和履行应尽义务的自觉性，主动交纳合理尾欠，积极配合乡村干部做好债权债务臵换、合理清理尾欠偿债等化解工作。党员、干部要发挥带头作用，积极做好村级债务化解工作，及时还清借款、尾欠；党员、干部是债权人的，尤其是乡镇及所属单位工作人员，要主动提出降息或在原则范围内妥善解决的积极意见。村党支部、村委会是这项工作的具体组织者，各级党委、政府不能替代，村级组织要在乡镇的领导下，充分发挥村级组织作用，实行民主、公开的办法，重大问题要提请村民会议或村民代表会议讨论决定，及时报告债务化解进展情况。乡镇党委、政府是解决村级债务的第一责任人，要集中一段时间积极帮助、支持、指导村级债务化解工作，及时明确可予挂帐、划转和豁免的村级债务，同时研究多渠道解决的办法，采取配套措施全面推进，如切实加强农业税收附加、财政性村级补助资金和其他村级资金的管理，做到不挤占、不挪用、不截留；因地制宜制定并村规划，减少村、组干部人数；采取由乡镇派驻村干部、减少村级非生产性开支等办法，最大限度地节约支出。

县级党委、政府是做好村级债务化解工作的关键，党政主要领导要亲自过问，不断增强村级债务化解工作的责任心和自觉性，经常深入基层，调查研究，采取有效措施，切实解决实际工作中存在的问题。对问题突出的，要派得力干部下去指导开展工作。各市党委、政府和有关部门，要高度重视村级债务化解工作，加强培训指导，开展检查督促。对贫困村和债务规模较大的困难村，市委、市政府要组织有关部门和单位，采取对口支援、扶持等措施，帮助解决村级债务负担过重问题。

2、联系实际，把握重点。结合《意见》提出的化解措施，在全面清理核实债权债务的基础上，首先对有条件、有能力化解的部分债务进行突破，掌握方法，积累经验，增强化解村级债务的信心和决心，进一步理清本地区化解村级债务的重点措施。解决村级债务问题，一定要与当地的自然条件、集体收入和资产状况、债权等结合起来，认真调查研究，深入细致地分析化解方案，哪种措施适合本地区村级债务化解的，就采取哪种措施，哪种办法得到基层干部和群众认可的，就采取哪种办法，不要照搬照套，搞一个模式。在化解村级债务工作中，既要科学借鉴其他一些地方好的做法和经验，又要结合本地特点，大胆创新，寻求更加有效的解决措施，逐步推广。既要坚持先还本、后付息，先个人、后单位，先群众、后干部，先借款、后一般往来款的原则，又要结合实际，制定鼓励和激励措施，对债权人自愿放弃借款利息的、债权债务抵冲销债的等，要优先偿还。

3、因地制宜制定化解村级债务的措施。

清欠、回收债权。清欠、回收债权是解决村级债务的一个重要途径，但政策性强，各地一定要谨慎操作，切不可一刀切，搞强迫命令。对村集体一时难以偿还的债务，乡镇要帮助其研究提出切实可行的解决办法，逐步偿还，决不能因收欠影响农户的正常生活和生产，确保农村经济稳定与发展的大局。对农户尾欠清理，要严格依照政策和法律稳妥进行，严格区分哪些尾欠符合政策规定，是合理的；哪些尾欠不符合政策，是不合理的。对合理尾欠，也要区别情况，充分考虑尾欠户承受能力，困难的，通过村民会议或村民代表会议予以减免、挂帐；数额大的，签订分期偿还协议；有能力不履行义务的，要严格按照法律程序予以清欠。对过去生产队、生产大队遗留的社员超支款，无论帐内帐外的，一律予以豁免。对公安部门已经确认死亡，或法律规定可以认定为死亡的农户尾欠和债务予以核销，对三代已不居住、生活、生产在行政村内，也不在行政村所在乡镇的农户，其尾欠和债务予以核销。农户所欠的经营性债务不在此核销范围。对乡村干部挪用、占用的款物，要严肃纪律，限期追回，并承担同期银行的贷款利息。

债权债务抵冲销债。对村内债务实行债权债务抵冲。对村欠农户款，农户欠村款，只要双方当事人同意，提倡到村委会办理臵换手续，重新立据。干部、党员带头，自找对象，相互抵冲。

盘活存量资产。主要是对“四荒”资源、集体拥有的四旁植树和闲臵厂房、机电设备以及机井、小型灌溉设施、塘堰、树宕、村集体所有的活立木、机动地租赁收入、多余公房、闲臵的村办学校等，在核实存量的基础上，经村民代表会议讨论，定出标的，以公开方式拍卖、招租、承包等收取的现金用于还债。以村名义为企业借（贷）款形成的债务要区别处臵，对关停企业的资产，可采用出租、拍卖、转让的方式，用于抵债；对仍在经营的企业，结合企业改制，经债权人同意，可变债权为股权。在出租、拍卖、转让关停企业资产前，应当做好企业资产的评估和权属界定工作。集体资产评估结果应当按照权属关系经成员大会或者成员代表大会确认，县级人民政府农业部门应当加强对村集体资产评估工作的监督管理。

调息、降息。对过去村民间高息借款，在协商的基础上，从借款之日起，按照金融部门规定的同期同档贷款利率计算，由乡镇经管站确认，统一换据清算，已经付息的高出部分，用于冲抵本金。

建立村级债务化解基金。以乡镇为单位建立村级债务化解基金，用于村级债务的化解。基金来源可从以下渠道筹集：村集体收入提取，违纪、违规资金，各种扶持资金等。基金由乡镇农经站管理，分村建立专户，制定严格的管理办法，确保专项用于村级债务化解。

五、部门协作，整体推进，确保化解村级债务工作取得阶段性成效

化解村级债务工作是在农村税费改革试点进入关键阶段，在当前农业效益不高、农民增收困难的形势下进行的。因此，这项工作必须在各级党委、政府的统一领导下，切实加强部门的配合、协作，各有关部门要像抓农村税费改革试点工作一样，支持、协助化解村级债务工作，从大局和全局利益出发，积极参与村级债务化解工作，为化债工作在政策、资金、措施等方面提供支持。各级政府在财力允许的条件下，积极拿出资金支持村级债务化解。

六、加强监督检查，认真做好总结验收工作

1、切实加强经常性的监督检查。为确保化解村级债务工作取得明显成效，各地都要加大监督检查力度，充分发挥人大、政协的监督作用，有组织、有重点地开展化债工作的监督检查；宣传部门要加大舆论监督力度，积极总结宣传正面典型，对行动迟缓、措施不力的要公开曝光；充分发挥群众参与监督的作用，设立举报箱、举报电话，对群众反映的问题，要及时研究处理；各级党委、政府要加强经常性的监督检查，抽调精干人员，组成督查组，对化解村级债务阶段性工作进行监督检查；各级纪检监察、组织、人事等部门要加强违规违纪行为的处理力度，确保政令畅通。

2、建立定期报告制度。各级都要建立定时报告制度，掌握、解决村级债务工作进度，督促各地阶段性化债目标的实现。每季度，各市化债工作进展情况要及时向省农委、省财政厅报告。

3、及时总结验收。每年年底前后，各市、县都要部署开展检查验收工作，检查验收工作结束后，进行通报，好的给予表彰、奖励；动作迟缓、措施不力的，通报批评。

县控制和化解乡镇债务工作实施方案

为进一步加强我县乡镇债务管理，防范和化解政府债务风险，根据《xx省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》（x政发„20**‟5号）和《x省人民政府办公厅关于印发浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法的通知》（x政办发„20**‟6号）精神，结合我县实际，特制定本方案。

一、指导思想和工作目标

指导思想：以科学发展观为指导，认真贯彻落实全国、全省农村税费改革试点工作会议精神，按照“制止新债、摸清底数、分类处理、逐步化解”的办法，坚决制止新债发生，努力化解旧的乡镇债务，切实提高乡镇财政的保障能力，确保乡镇政权的正常运转，促进农村经济社会持续健康发展。

工作目标：乡镇债务的控制和化解工作，主要通过乡镇政府的增收节支和县财政的补助奖励等措施，彻底化解20**年底前的政府运转赤字，严格控制其他政府性债务发生。

二、彻底化解乡镇政府运转性债务，实现年内乡镇政府运转 “零赤字”

各乡镇政府要按照实事求是、分清责任、分类处理的原则，制订债务化解计划，集中时间，积极稳妥地化解现有政府运转债务，实现全县乡镇政府运转“零赤字”。县政府将根据各乡镇政府的债务化解情况采取“以奖代补”方式给予一定扶持。具体措施：一是各乡镇政府对“暂存款”挂账情况进行全面清理，统筹可用资金，冲减政府运转“赤字”；二是积极筹措资金化解政府运转性债务；三是对化解有困难的乡镇政府，县财政先予以暂借资金，用于偿还政府运转性债务，然后从乡镇财政超收分成奖励、土地整理等有关资金中分批扣回。县政府对乡镇政府债务化解采取“以奖代补”政策。以20**年12月底县财政局调查情况为依据，对于在今年10月底前全面化解政府运转性债务实现“零赤字”的乡镇政府，县财政按化解数（剔除冲转部分）给予50%的奖励，今年年内全面化解的给予40%的奖励，奖励资金专项用于乡镇政府运转性债务及其他债务化解；对已无政府运转赤字的乡镇政府，县政府给予5万元的奖励，此奖励资金可用于发放干部年终结余奖和弥补公用经费。

各乡镇政府要认真落实政府运转性债务化解工作，在今年10月底前全面消除政府运转赤字。县财政借给的化债资金、“以奖代补”资金必须全额用于化解乡镇政府运转性债务和其他政府性债务。县政府将组织监察、审计、财政等部门对各乡镇政府运转性债务化解情况进行检查，对弄虚作假骗取财政资金的，除追回财政资金外，还要追究相关责任人和主要负责人的责任。

从20**年开始，各乡镇政府不得新增政府运转性债务，全面实现乡镇政府运转性债务“零赤字”。对控制不力，当年有新增债务的乡镇政府，一律不得发放年终节余奖，各片区财务管理中心要加强监督，严格把关。对当年新增债务较大的乡镇要追究工作责任。

三、规范管理，严格控制新的乡镇债务发生

按照公共财政管理的要求，将乡镇政府性债务纳入日常化、制度化和规范化管理轨道，努力防范和控制新的不良债务。

（一）规范乡镇财政财务管理，严格控制举债行为

1、严格规范财政财务行为。各乡镇政府要严格执行《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发„20**‟39号）规定，坚决纠正经济活动中各种不规范行为，从源头上制止新的乡镇债务发生。一是不得以任何名义向金融机构申请贷款弥补收支缺口；二是不得为企业贷款活动提供担保或抵押；三是不得大规模举债兴建工程；四是不得滞留、挪用支农、扶贫以及对村级组织的补助等资金；五是不得举债发放津贴、补贴及解决办公经费不足；六是不得铺张浪费或随意增加非经常性支出。

2、严格执行乡镇建设项目审批制度。各乡镇要认真按照量力而行、勤俭办事业的要求，适度控制建设规模，加强项目前期工作和项目建设管理，节约支出，防止发生过度的建设性债务。县政府设立乡镇建设项目管理领导小组，领导小组下设办公室，设在县财政局，负责全县乡镇建设项目的管理。乡镇建设项目（包括金额在2万元以上的办公楼修缮、大宗设备购臵）立项、变更、调整，需经乡镇党委、政府集体研究后，报县政府乡镇建设项目管理领导小组办公室审批。政府性建设投资审批部门必须严格把关，凡未经县领导小组办公室出具明确意见的，县发改部门不得列入项目建设计划，从而在源头上控制乡镇债务规模。各乡镇政府要在每月10日前向县政府乡镇建设项目管理领导小组办公室报送上月项目建设审批情况表，无新增项目的亦要“零报送”。www.xiexiebang.com 凡违反上述规定发生新债的，一经查实，按照“谁决策、谁负责，谁签字、谁负责”的原则，追究相关责任人的责任。

（二）清理各类创建达标项目

今后县有关部门制订的各类创建达标工程项目必须报经县政府统一平衡、批准同意后方可下达，县有关部门要认真清理、整合对乡镇的各类创建达标项目，要根据乡镇政府的实际财力量力而行，严格控制乡镇项目配套资金，切实减轻乡镇财政的资金压力。

四、健全制度，落实加强乡镇债务管理的长效机制

（一）建立政府性债务归口管理制度。对乡镇政府债务，在县政府统筹安排下，由县财政部门实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权债不清、调控不力的局面。县财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担政府性债务监督管理的具体职责。未经县财政部门审核同意的，主管部门不得批准政府性负债建设项目。

（二）完善政府性债务偿还机制。按照谁举债、谁偿还的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，并按合同规定按期还本付息。没有稳定、可靠资金作还债保障的项目，不得负债建设。

（三）建立政府性债务风险预警机制。建立政府性债务报告制度，各乡镇政府要对本级政府性债务进行全面、分类统计，定期编制报告，由乡镇政府主要领导签字后，报县财政部门备案。建立债务风险监测制度，以负债率（政府性债务余额与当年生产总值的比例）、债务率（政府性债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（当年偿还政府性债务本息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。其中，负债率不得超过10%，债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%。可支配财力是指本级政府剔除行政事业单位正常运转经费外的预算内外资金。已突破上述比例的乡镇政府，要切实采取有效措施，努力把各项指标降到限制水平以下。

（四）推行政府性债务管理工作责任制。各乡镇政府要把政府性债务管理工作摆在重要位臵，切实加强政府性债务管理工作。各乡镇政府主要负责人是政府性债务管理工作的第一责任人，要切实履行职责，落实措施，严格管理。要将政府性债务情况纳入乡镇党政领导干部任期经济责任审计范围，作为领导干部业绩考核的一项重要指标。对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的，要追究有关单位和人员的责任；对造成国家财产损失的，依法追究相关法律责任。

吴忠市区化解乡镇债务实施方案

近年来，市区乡镇、街道债务负担沉重，至2005年7月乡均负债达1400万元。这些负债长期不能化解，已成为困扰市区农村基层干部和制约农村经济发展的主要障碍。但由于乡镇债务涉及面广，形成原因复杂，解决的难度很大。为了巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹，促进农村经济社会发展，巩固农村基层政权，维护农村社会稳定，按照《自治区人民政府关于切实化解乡镇债务的若干意见》（宁政发„2006‟74号）政策精神，现就市区切实化解乡镇债务提出以下实施方案：

一、化解乡镇债务的指导思想、目标任务和基本原则

（一）指导思想

坚持以“三个代表”重要思想和十六届五中全会精神为指导，认真贯彻《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发„2006‟1号）和《自治区党委、人民政府关于推进社会主义新农村建设做好2006年农业和农村工作意见的通知》（宁党发„2006‟8号），按照“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”的要求，以巩固农村税费改革成果，强化农村基层政权，保护农民合法权益，促进农村经济健康发展，维护农村社会稳定为宗旨，以深化改革、发展经济、强化监管为途径，运用行政、经济和法律手段，采取多种形式和办法，积极化解，稳步推进，促进农业和农村经济健康发展。

（二）目标任务

从2006年开始，力争用3－5年的时间将市区乡镇债务予以化解，每年化解乡镇债务25％－30%，争取2010年前实现目标。

（三）基本原则

1、坚持以市区为主、市乡联动的原则。市区和乡镇都要切实承担起责任，制定分阶段化解的目标，积极稳妥地开展乡镇债务化解工作。

2、坚持依法依规的原则。严格依法办事，完善政策规定，规范操作行为，严肃工作纪律，严禁弄虚作假。

3、坚持实事求是的原则。从市区实际出发，先易后难，先急后缓，循序渐进，积极稳妥加以推进。坚持依据账龄先群众后干部，先个人后单位，先还本后付息，严禁借新债还旧债。

4、坚持公开公正公平的原则。充分依靠群众，发扬民主，广泛发动群众参与、监督化解乡镇债务工作。债务的清查、化解债务方案的制定、审核结果的确认，都要经相关各方认可，结果要张榜公布，接受群众监督。

5、坚持量力而行的原则。充分考虑农民的经济承受能力，杜绝强行逼债，维护农村社会稳定。落实债务主体，严禁把债务平摊到农户，防止把一些不合理的债务合法化。

二、化解乡镇债务的步骤

（一）成立组织，加强领导。市、乡分别成立化解债务领导小组及办事机构，负责制定政策、组织协调、日常化解及争取资金等工作；化解乡镇债务的日常工作由市财政局和乡镇人民政府（街道办事处）具体负责。

（二）制定方案，组织实施。按照自治区的规定，结合市区实际情况，制定化解乡镇债务的实施方案。内容包括化解债务的目标、任务、原则、步骤、措施、方法、组织、宣传等。方案要一管5年，直至彻底化解乡镇债务。

（三）清理核实，锁定债务。在已有资料的基础上，重新进行检查审计，摸清底数、事项、账龄、性质，对债务进行认真界定，以审计后的结论对债务进行认定，建立分乡镇、分债权人的债务数据库。在清理界定的基础上，做好锁定债务工作。以乡为单位张榜公示，并在媒体上发布公告，对公示后确认无误的实有债务逐项分类进行......四川省乡村债务清理核实和审计锁定工作实施方案

为深入推进农村综合改革，进一步贯彻落实中央扩内需、促增长、保稳定、重民生的要求，保证清理化解乡村债务的连续性，维护农村和谐稳定和促进农村经济平稳较快发展，经国务院同意，只化解农村义务教育“普九”债务、未化解农村义务教育其他（历史性）债务的省份，要积极化解农村义务教育其他债务，积极稳妥推进其他公益性乡村债务清理化解试点工作。

根据《国务院农村综合改革工作小组关于进一步作好清理化解农村义务教育债务工作的意见》（国农改[2009]20号）、《国务院农村综合改革工作小组关于开展清理化解其他公益性乡村债务工作的意见》（国农改[2009]21号）文件要求和省政府领导关于化解乡村债务工作的指示精神，进行债务清理核实和审计认定是偿还债务的基础和前提，只有完成债务清理核实和审计认定程序后，才能进入债务偿还程序。因此，化解乡村债务必须坚持先清理后化解的基本原则，确保清理核实和审计锁定债务真实、准确、完整，制定本实施方案。

一、债务清理核实和审计锁定范围

这次全面清理核实和审计锁定乡村债务范围包括：2005年12月31前农村义务教育其他债务，除农村义务教育债务以外的基层政权机构场所建设债务、农村公共服务体系建设债务、乡村垫交税费债务等其他公益性乡村债务。农村义务教育其他债务是指2005年12月31日前，除已化解的“普九”债务外，地处市政府所在市辖区的街道以外的小学和初中教育阶段的公办学校，为发展农村义务教育而发生的用于教学及辅助用房、学生生活用房、校园维修建设、教学仪器设备购臵等与学校建设维护直接相关的债务；基层政权机构场所建设债务是为保障乡村正常运转办公场所建设形成的债务；农村公共服务体系建设债务是乡村为解决突出民生问题、加强社会治安管理、应对突发事件等形成的债务；乡村垫交税费债务是农业税未取消前，乡村干部为完成上级下达税费收缴任务，应对干部考核，替村民垫交农业税费形成的“上清下不清”债务。

二、债务清理核实和审计锁定的基本要求

扎实做好农村义务教育其他债务、其他公益性乡村债务的清理核实和审计锁定工作，是做好债务偿还工作的基础和前提，只有挤掉债务“水分”，才能确保偿债工作健康有序进行。对农村义务教育其他债务各地要按照国办发[2007]70号和《国务院农村综合改革工作小组关于做好清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的通知》(国农改[2008]3号)规定的程序和要求，认真摸清债务底数。对其他公益性乡村债务要区分性质，分类处理。属于乡镇政府性债务的，要在地方政府性债务报表的基础上，进一步清理核实底数，纳入地方政府性债务框架统一管理；属于村级集体组织债务的，应充分发挥村民的监督管理作用，实行民主评议、张榜公示、村民认可，由村级组织负责管理，乡镇财政管理。

县级人民政府要统一组织相关部门，逐笔清理核实，严格审计，剔除虚假、无效、违规债务，锁定债务数额。要加强监督，切实做到程序、过程和结果公开，确保债务数据的真实性、完整性和准确性，并按举债主体、债务来源、债务用途分类管理。省级有关部门主要做好对各县(市、区)债务数据的审核，组织力量进行重点抽查、复核、汇总，报省人民政府对县级上报的乡村债务真实性和合法性进行审核确认。

三、债务清理核实和审计锁定工作的组织实施

为切实完成好国务院农村综合改革工作小组提出的有关化债工作任务，我省清理核实和审计锁定工作由省综改办牵头，部署各县（市、区）政府对债务进行清理核实和审计锁定。县级政府要组织审计、财政、教育、农业、监察等部门对农村义务教育其他债务和其他公益性乡村债务进行逐项、逐笔清理核实，切实把债务落实到债权人，不得遗漏。各项债务要在一定范围内进行公示，接受社会监督，剔除不实债务。在此基础上，建立债务台账和数据库，并及时分别将农村义务教育其他债务和其他公益性乡村债务分乡村两级按债务单位汇总上报（见附表）。其中扩权试点县（市）直接上报省审计厅、省综改办、省财政厅，其他县（市）通过市（州）汇总并附分县情况上报省审计厅、省综改办、省财政厅。全省债务清理核实和审计锁定工作，在县级政府组织清理核实和审计锁定基础上，由省审计厅牵头组织重点抽查复核汇总，结果报省政府确认。各县（市）清理核实和审计锁定的债务情况，经省级重点抽查复核汇总并报省政府确认后，逐笔、逐项录入国务院农村综合改革工作小组办公室统一设臵的乡村债务监管系统。其中农村义务教育其他债务录入“农村义务教育债务监管系统”，除农村义务教育债务外的其他公益性乡村债务，录入“其他公益性乡村债务监管系统”。

全省债务清理核实和审计锁定工作应于2010年9月底前完成，其中市、县级政府组织清理核实、审计锁定和汇总上报工作应于2010年6月30日前完成，省级重点抽查、复核、汇总工作于2010年9月30日前完成。

四、债务清理核实和审计锁定的保障措施

全面清理核实和审计锁定乡村债务，是逐步化解乡村债务的重要环节，各级人民政府和有关部门必须高度重视，站在全面贯彻落实科学发展观的高度，立足社会稳定和农村发展大局，充分认识全面开展清理核实农村义务教育其他债务和其他公益性乡村债务的重要性、必要性、紧迫性，看到这项工作的复杂性、艰巨性，将工作摆上当前的重要议事日程，强化组织领导，建立领导责任制和部门分工负责制，主要领导亲自抓、负总责，明确目标任务，精心组织实施。各级审计、财政、教育、农业、监察、金融等有关部门要各司其职，各负其责，密切配合，共同做好清理核实、审计锁定、检查督促工作。要深入基层调研，加强指导协调，认真总结经验，不断完善措施，及时解决清理核实和审计锁定中出现的矛盾和问题。

由于我省乡村债务总额大，涉及债权人多，地域分布面广，清理核实和审计工作量大，需要组织动员大量专业人员参加，各级财政可根据工作需要安排落实工作经费，专门用于开展清理核实和审计锁定工作，以促进按期保质完成任务。

为确保清理核实和审计锁定债务的真实、准确、无遗漏、不重复，杜绝虚假债务，省、市（州）、县（区）应建立全程跟踪督导、督察制度，落实工作责任追究制度。

五、加强组织领导，确保工作顺利开展

各级各有关部门要站在巩固农村税费改革成果、维护农村社会稳定的高度，把制止新债、化解老债摆上重要议事日程，按照“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的思路，加大工作力度，强化化解措施。各地要建立党政领导亲自抓、负总责，相关部门具体抓的工作机制。要严格依法办事，规范办事行为，严肃工作纪律。从开展债权债务清理之日起，暂停支付借款及利息、转换借据凭证，待债权债务清理核实完毕，经研究确认后，按有关程序和原则清收或清偿。对违反规定，擅自决定提前支付借款及利息、转换借据凭证的要严肃处理，并追偿由此造成的损失。要从实际出发，积极稳妥化解乡村债务，严禁借新债还旧债。化解村级债务要从涉农债务着手，优先化解农村义务教育、基础设施建设、公益事业发展等方面的债务，把确属因用于乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在突出位臵。要落实债务主体，严禁把债务平摊到农户，加重农民负担。要加强新闻舆论的宣传引导作用，对不严格执行国家政策、破坏社会信用环境、恶意逃废债务的行为和人员进行曝光。各区县要制定切实可行的乡村债务化解方案，明确具体目标，并将其纳入乡村干部年终的考核内容严格考核，奖优罚劣，保证消债工作落到实处。市政府每年将对化解乡村债务工作成效明显的乡村给予表彰奖励。

㈡原则：化解乡镇债务必须坚持以下四个原则

1、以乡镇为主的原则。按照“谁举债，谁偿还”的要求，各乡镇是债务人，也是化解债务的责任人，各乡镇人民政府要主动承担起责任，制定分阶段化解的目标，积极稳妥地开展乡镇债务化解工作；

2、依法办事的原则。要严格依法办事，完善政策规定，规范操作行为，严肃工作纪律，严禁弄虚作假，防止把一些不合理的债务合法化；

3、突出重点的原则。对于锁定的乡镇政府债务，要分轻重缓急，优先解决“保工资、保运转、保稳定”等突出矛盾和重点债务；

4、公开公正的原则。要充分发动各方力量参与、监督化解乡镇债务工作。债务的清查、化解债务方案的制定、审核结果的确认，都要经过会议认真研究，结果要向社会公布，提高透明度，接受各界监督，积极稳妥地化解乡镇政府债务。

第五篇：乡镇机构改革

乡镇机构改革的分析研究及其相关对策措施

乡镇是我国最基本的行政单位,承担着管理辖区内各项政治、经济和社会事务的职能,在整个行政体系中占有非常特殊的地位。随着时代的发展,乡镇机构进行了多次的乡镇机构改革,但是陷入了“精简—膨胀—

再精简—再膨胀”的怪圈,乡镇政府职能越位、错位现象仍然相当严重。新时期,中央提出了构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、全面实现小康社会的战略目标,同时随着新型城乡关系的建立、国家农业税费体制改革的实施、农村综合改革试点的全面铺开以及受乡镇人员多元化等因素的影响,对乡镇机构改革又提出了新的要求和挑战。

一、乡镇机构改革的必要性：

（一）、乡镇机构改革是社会主义市场经济发展的客观要求 政府机构作为上层建筑，它的职能和机构设置应该是同经济体制相适应的。市场经济的发展要求政府机构也必须作出相应的调整，才能适应经济发展的需要。推进乡镇机构改革，理顺关系，分清责任，切实解决现行管理体制中存在的问题，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，这既是贯彻中央精神，加强地县乡党政机关的思想、组织、作风建设，建设文明、高效、廉洁的党政机关的重要措施，又是深化经济体制改革，加快经济社会发展，促进社会主义市场经济发展的客观要求。

（二）、乡镇机构改革是构建社会主义和谐社会的重要内容 农村改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革。农村改革需要解决好基层政府职能转变、机构精简、富余人员出路等问题；需要调整国民收入分配格局和城乡利益关系，促进公共资源在城乡之间合理配置；需要农村干部转变旧的工作方式，处理好与农民群众的关系，善于在发展市场经济和民主政治的条件下与农民打交道。这些问题涉及面广，政策性强，需要做深入细致的工作。因此，积极推进乡镇机构改革已经成为构建社会主义和谐社会必不可少的重要内容。

二、乡镇机构运作中存在的主要问题

（一）政企不分

中国乡镇机构经过几十年的改革后，社会各个方面出现了翻天覆地的变化，乡镇政府由计划经济对企业全面管制逐步转变成有意识的交由市场引导，但是政企不分的情况仍然存在。这种状况使许多乡镇企业不能真正成为独立的法人主体与市场主体，为权力寻租留下了腐败的空间，并进一步强化着乡镇行政权的极度扩张。

（二）政社不分

在我国的社会服务与社会管理方面，“政社不分”、“以政代社”的体制问题仍然非常严重。单一的行政化倾向，使得社会服务和社会管理方面的工作始终刚性有余而柔性不足，政府的经济成本、政治成本和道义成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表现在政事职责不分、政事权力不分、政事组织不分、政事管理与运行方式不分。从总体上看，事业单位改革远远滞后于政府改革与企业改革，传统事业单位管理体制的深层次问题尤其是政事不分问题并未解决，行政事业一体化特征依然突出。

（四）乡镇机构功能失调

由于转轨与接盘的脱节，改革后的乡镇机构的工作效能并没有达到“减人、减事、减支”的预期效果，而是出现了“减人、废事、费支”的恶性循环。乡镇政府职能“缺位”和“错位”并存，乡镇管了许多不该管、管不了、管不好的事情，而应有的社会管理和公共服务职能没有到位，为“三农”服务的能力较弱。

三、乡镇机构改革的难点：人员精简与分流

乡镇政府机构改革时最头疼的问题是富余人员分流渠道少。目前绝大多数市县乡政府下辖的事业单位都人满为患，一些事业单位现有人员工资发放都成问题，根本无力接纳新人。因此,富余人员难以真正分流,是乡镇机构改革难点；每次改革最终结果是人员回升,导致每次改革总是出发点很好，结果却是不尽如人意，进多出少,人员精简仍未走出历史怪圈。

四、乡镇机构改革难点的成因分析

行政体制改革的难题主要在于机构改革中的操作性困难与行政人员对行政体制改革的观念性和行为性滞阻，这实际上构成了行政体制改革的最大阻力。深究乡镇机构改革人员分流难的原因，有以下几个方面：

（一）政府利益悖论

政府既是行政体制改革的执行者和推动者，又是行政体制改革的直接对象。事实上,有很多乡镇机构不光远离了农民的利益,而且也远离了国家的利益,在很大程度上成为一个以自我权力扩张为后盾,谋取经济利益和政治利益最大化的利益实体。乡镇政府自我权力扩张和自我利益膨胀,不仅成为加重农民负担的重要因素,而且阻断了中央或上级政府的政令,降低国家支持农民的政策效益。

（二）传统观念影响

传统观念的影响对乡镇机构改革也存在着重大的影响。传统行政观念认为：政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面。乡镇管理机构是连接广大农村社会与国家权力体系的最基层的控制枢纽。国家权力的运作形式决定了乡镇机构的工作异常繁复和艰难。加上乡镇大量行政事务并未减少，因此精简人员就变得异常艰难。

（三）改革措施不配套，经费不足

机构改革不仅仅是机构和人员的裁减,而是一项涉及方方面面的系统工程。机构和人员的精简,虽然能够在一时取得较大成绩,但如果没有相应的配套措施,改革的成果只能是昙花一现。由于乡镇经费的相对不足，经费紧缺的矛盾日益突出现。在改革不配套和乡镇经费严重不足的情况下，使精简人员与分流人员不能够获得稳定的生活来源，因此这成为乡镇人员精简与分流的严重障碍。

五、乡镇机构人员分流对策的探讨

由于行政体制改革对于经济体制改革的适应性特征以及受政治体制改革的制约，行政效率的提高和行政结构、功能两个层面上的改革，都必然受到经济体制改革和政治体制改革的根本影响，要实现乡镇机构改革顺利进行，提出以下几点建议：

（一）政府职能转变

转变政府职能，改变传统的全能型政府，对于我国行政体制改革具有重大意义。要转变政府职能，就要做到以下几点：第一，上层机构权力下放：政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。理顺乡镇党委、乡镇人民代表大会与乡镇政府的关系,为行政改革提供来自权力之间的监督与权利对权力的监督,从而将自上而下的行政压力与自下而上的政治压力结合起来,更有效地推进乡镇行政改革；第二，培育乡村市场经济体制：从市场方面看，我国的市场经济体制基本完善，但其中的乡村市场经济还处在刚刚起步阶段，政府在培育乡村市场经济体制上方面，可以采取以下措施：（1），改善乡村市场交易的硬体条件，如乡村交通、通讯等体系；（2）加大力度建设乡村交易的软体环境的建设。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是乡镇机构改革的重要内容，是乡镇机构改革人员分流的重中之重。要通过改革，努力营造一个公开、平等、竞争、择优的选人用人环境，建立起干部能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的选人用人机制，为建设一支符合“三个代表”要求的高素质干部队伍提供制度保证：（1）、实行乡镇机构改革要引入竞争机制，实现乡镇干部的知识化、年轻化；（2）、精简机构和人员编制，精简机构，减少人员编制，是衡量机构改革成效的重要标志；（3）、制定优惠政策，精简富余人员。

（三）加强立法与监督

在乡镇机构改革中，我们要依照法律法规,界定乡镇职能。在依法治国的大环境下，要逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或乡镇政府不必履行的职能减去，如义务教育的职能归并到相关的教育行政主管部门，维护社会治安的职能归并到政法公安部门，完成财政收入的职能归并到财税部门等等。

（四）建立科学合理的制度，完善行政运行机制

（1）要在全国范围内建立科学的公共财政制度。任何财政资金的使用方案必须由相应级别的人民代表大会决定，并形成全国性的或地方性的法律，以减少行政官员对资金使用的自由裁量权。对乡镇管理体制、工资制度，特别是社会保障和医疗制度进行相应的改革,使机构改革与其它改革相互配合，相互支持,从而促进和保证乡镇机构改革的顺利进行。（2）、注重理顺各方面关系，改进和完善行政运行机制。合理调整部门之间的职能，减少和避免重复交叉；将相同和相近的职能交由一个部门承担。切实改革行政审批制度，规范行政审批事项，能取消的，要坚决取消；能精简的，一定精简；能下放的，要坚决下放；可改为备案的，一定改为备案管理；可由市场机制替代的，一定要通过市场机制来处理。根据需要保留的审批事项，也要改进审批方式，规范程序，简化环节，设定时限，提高效率。