农村税费改革论文：后税费时代乡镇政府改革研究

第一篇：农村税费改革论文：后税费时代乡镇政府改革研究

农村税费改革论文：后税费时代乡镇政府改革研究

【中文摘要】2005年3月,在十届全国人大三次会议上温家宝总理宣布,将在2006年全面取消农业税。农业税的全面取消,标志着我国农村税费改革迈出了实质性的飞跃。全面取消农业税有效地遏制了农村三乱,减轻了农民负担,农民的生产积极性得到极大提高,紧张的社会关系得到缓解,同时干群关系也得到极大改善。但是全面取消农业税,使本来就捉襟见肘的乡镇财政更加雪上加霜,乡镇政府运转困难,更不用提为三农问题的有效解决提供各种支持。乡镇政府是我国最低层级的政府,也是与农业、农村、农民联系最紧密的基层政府组织,三农问题的有效解决,既离不开国家出台的有效政策和其它方面的有力支持,更离不开基层乡镇政府的作用。但当前我国基层乡镇政府存在着大量问题,该管的事不管,不该管的事偏要管,职能缺位、错位、越位现象严重,不能够有效承担起基层政府的应有作用,满足不了新形势发展对基层乡镇政府的需求,因此乡镇政府改革就迫在眉睫。自20世纪80年代起我国基层乡镇政府改革就被提上日程,但是纵观以往的改革我们发现成效并不大,以往的改革总是局限于组织结构的调整和人员的增减方面,没有从根本上进行体制机制改革,大多数改革只是流于形式,往往出现“精简-膨胀-再精简-再...【英文摘要】In March 2005, Premier Wen Jiabao announced that the agricultural tax would completely abolished since 2006 in China at the Third Session of the Tenth National People’s

Congress, which marks a substantial leap in the reform of rural tax and fee in our country.The abolishment of agricultural tax has not only effectively curbed The Three Chaos in rural areas and reduced farmers’ burden, but also helped greatly raise the farmers’ manufacturing enthusiasm and ease social tension as well as rapidly improve t...【关键词】农村税费改革 乡镇财政困境 乡镇体制改革 服务型乡镇政府

【英文关键词】The reform of rural tax and fee The dilemma of township finance The reform of township system Service-oriented township government

【目录】后税费时代乡镇政府改革研究3-4

Abstract4-5

中文摘要

1.1 选题

第一章 绪论8-17

8-9

背景和意义8-109-10

1.1.1 选题背景1.1.2 研究意义1.2.1 当前国内关于

1.2 国内外文献综述10-15

乡镇政府机构改革的几种观点10-12政府理论的研究综述

12-14

1.2.2 国外关于服务型

1.2.3 对有代表性的乡镇政府改1.3 研究内容和方法

1.3.2 研究方法第二章 乡镇政府改革的相

2.2 新

革相关文章的内容摘要14-1515-1616

1.3.1 内容框架15-161.4 主要创新点16-17

关理论支撑17-21公共服务理论18-19

2.1 新公共管理理论17-182.3 熊彼特--希克斯--诺斯命题

19-2121-27

第三章 取消农业税后乡镇政府管理面临的问题3.1 财政收入减少,政府运转困难21-22

22-23

3.2 乡

村债务缠身,清偿困难能定位不准确23-2525-27

3.3 乡镇政府服务职能缺失,职

3.4 乡镇政府社会规范能力减弱

第四章 取消农业税后导致乡镇政府管理面临问题的主

4.1 取消农业税以后乡镇财政收入减少是直接4.2 原有的体制机制是产生问题的根本原因4.2.1 人力资源方面28-294.2.3 财政体制方面30-32

4.2.2 组织资源方第五章 解决问题

要原因27-32原因27-2828-32面29-30的出路—构建服务型乡镇政府32-40收支状况32-3532-333333-34

5.1 改变乡镇政府财政

5.1.1 完善财政转移支付制度

5.1.2 开源节流,加快乡镇经济发展,扩充财源5.1.3 建立化解乡村债务与预防新增债务的机制5.1.4 改变城乡二元结构34-35

5.2 改革乡镇

5.4

政府体制35-365.3 转变乡镇政府行政理念36-37

改变乡镇政府工作重心37-38设38-40

结语

40-41

5.5 加强乡镇工作人员素质建参考文献41-43致谢44

攻读硕士

学位期间所获科研成果43-44

第二篇：农村税费改革及后税费时代相关问题分析

农村税费改革及“后税费时代”相关问题分析

温铁军

内容提要：本文认为，农村税费改革的政治意义大于其经济作用，是有利于农民休养生息和基层稳定的关键性措施，但各地方在贯彻中央农村税费改革政策期间也出现了不少问题，如有的地方出台“过头”政策，有些乡村累积债务包袱沉重，有些地方出现“组织空白”和“制度空白”等。这些问题充分说明，农村改革需要进一步深化，需要采取与税费改革相配套的一系列改革措施，如财税、金融和社保方面的改革等。本文秉承作者一贯的观点——“三农”问题是宏观问题，提出了若干有见地、可操作的政策建议。关键词：农村税费改革后税费时代 “三农”问题

国务院2004年3月临时决定出台农村税费改革政策以来，笔者在河北、河南、安徽、湖南、云南等地农村做了大量调查研究，并对近年来发动农民创办的各地村级“新乡村建设试验区”进行了跟踪观察。同期，既参与了有关部委的相关政策讨论，也参与了国内外各种不同学术单位关于“后税费时代”的乡村治理的理论研讨。现将调研讨论中的情况和认识分析如下：

一、农村税费改革成效：政治意义大于经济作用

实地调查到的情况和农民的反映是积极的，各地农村大多数群众对税费改革持肯定态度，学术界也多数认为这次改革成效显著。消极反映当然也有，但十分鲜见地少于、弱于对其他农村改革政策的负面评价。因为，持消极反映的人在基层主要是利益受损的干部群体；在学术界主要是缺乏农村调查机会的书斋学者。

成效之一：过去那些农村社会冲突的“重灾区”，现在因负担过重引发的上访告状下降了80%以上，农村干群关系明显改善；一些基层干部说：“我们从过去要钱的变为现在送钱的，农民当然欢迎了”。此外，有些过去税费征收采取 “倒算账”的传统农区，本来就有30%～40%、甚至超过一半的税款收不到，不得不靠“买税”、“借税”甚至骗税来完成税收定额任务，由此，上级政府才允许基层乡村组三级干部得到工资。现

在，上级财政连那些从来就收不上来的“虚税”也如数转移支付，着实让基层政府得了好处。只不过，大多数地方的基层干部在上级来人调查时，一般都对这种实际得到的好处隐瞒不报。

成效之二：各地已经开始或多或少、或先或后地贯彻落实中央关于“‘三农’问题重中之重”的指导思想；有些地方的党政领导已经开始比较实在地关注农村发展。国内社会各方面也开始投入各种形式的支农活动。农民自发组织形成的合作社、协会等基层的良性中间组织得到初步发展。

成效之三：随着主要由土地承载的税费负担的减轻或消失，农民种粮和从事农业生产的积极性有所提高，过去中部农村比较普遍的耕地撂荒现象几乎完全消失，笔者调查的村级试验区大都出现农民争着承包耕地的情况。总之，只要是做过实地调查的政策研究人员，多数都能够形成共识：税费改革的政治意义大于其经济作用，是有利于农民休养生息和基层稳定的关键性措施，但也确有必要进一步深化、配套。正如笔者在归纳这次税费改革的意义时所提出的：“2004新政之最大者，莫过于免税”。我们终于在大包干全面贯彻了27年之后，完成了“均田免赋”。这里笔者曾经把大包干形成的土地制度归纳为类似于传统农业社会的“均分制+定额租”；其后在大多数传统农区出现的复杂问题，则可以归结为很简单的常识——小农经济剩余过少且高度分散，难以支撑高成本的上层建筑。这种分析，仍然源于笔者在20世纪90年代就提出的“三农”问题是宏观问题的观点。

二、执行中的相关问题

贯彻中央农村税费改革政策期间出现的问题也是明显的。

一是有的地方出台“过头”政策。宣布过去的“欠税”全部免除，随即引发“劣币驱逐良币”问题，既助长了欠税村户中的某些不良势力，也引起以往老实纳税的农户纷纷要求退回税款的新矛盾。客观上使得已经宣布了这种“过头”政策的地方政府进退两难。

二是有些乡村累积债务包袱沉重。基层政府根本不可能自我消化，减免税政策骤然贯彻导致矛盾显化，再加上很多干部难以适应中央“新政”带来的形势变化，有些利益受损的基层干部消极怠工甚至鼓动上访，特别是在近年来主要由于基层财力不足而不得不“撤乡并镇”的地方，那些权力受损、旧账难收，或者难以再靠“搭车收费”来应对开支的部门，以及那些利益同样受损的高利贷者和工商业者们内外结合，已经成为基层新的不稳定因素。而最为尴尬的情况是，已经在基层潜规则多年运作过程中形成的“劣绅驱逐良绅”的机制作用，使得任何敢于主动化解乡村债务的改革者，都由于触动地方复杂的利益结构而成了悲剧人物。于是，我们都会知道隐含其中的逻辑结果：只要这种潜规则难以根本改变，债务增加的趋势就难以逆转。

三是随着党政部门下属的乡村正规组织在税改同期必然出现“治理能力”弱化的问题，有的地方非法宗教势力、家族势力，甚至某些黑恶势力借机而起，迅速填补农村的“组织空白”和“制度空白”，如果任其发展，势必养痈为患。这种情况之所以有泛滥之势，主要是因为那些家族性组织、非法宗教组织或团伙组织的“制度成本”，与农村正规组织需要的高额开支相比，低到几乎可以忽略不计的程度。

四是普通农民享受到的“公共财政的阳光”仍然有限。尽管过去财税制度下的基层权力和行为方式已经多少有些失灵，但有的地方乡村党政干部仍然自觉不自觉地阻碍农民合作社和各种协会等良性中间组织的发展。对于弱小农户自我服务的合作经营，权力部门动辄上门收费；其他收益相对减少的政府主管部门则借机吃拿卡要，即使有上级支持乡村基层的项目经费，也一般会被截留，有的甚至截留50%以上，而且有限的政府资金还往往给了大户或利益相关者。

三、相关对策讨论

党的十六大报告明确指出的“城乡二元结构”，看来是我国长期存在的基本体制矛盾，不可能短期内彻底改变。为此，农村的组织和制度变革尤其需要实事求是地与城市相区别。如果我们过早地强调全面贯彻城乡制度的统一，很可能欲速则不达。

首先，各部委和地方权力部门应该提高对执政党的“三农”政策的认识，在农村基层开展的保持共产党员先进性教育中认真学习基本理论，明确认识大包干以后执政党面对的仍然主要是小农村社制的经济基础，其所要求的上层建筑不能超前。

笔者认为，我国大多数传统农区当前大量发生的基本上也是历史上出现过的老问题，老问题得用老办法。不能简单化、激进地套用高成本的城市现代制度。同时，过去以部门为主制定的各种法律和规定，大多数不适应“城乡二元结构”体制条件下的农村实际，亟需像加入WTO 之后政府自动清理与之相悖的文件那样，认真结合“三农”需要，清理改正。对于乡村债务，也可以采取“谁的孩子谁抱走”的办法，由各部委在清理文件的过程中对过去下达任务时没有足额配套经费引发的负债予以“认账”，以后逐年从财政专项经费中补足。

其次，既然是老问题，就需要采取行之有效的老办法。20世纪60年代初期和80年代初期历次调整农村生产关系之后，都发生过类似的财务混乱、债务沉重等严重影响基层治理的历史性矛盾，每次都得靠上级自上而下地派工作队、组到乡村，主导甚至直接从事清理工作。近年来，按照中央2004年一号文件关于“解决‘三农’问题的责任在地县两级”的指示，福建、湖南、广东等省已经安排地县两级干部下乡长期驻村，有些直接担任“后进村”、“问题村”党支部的“第一书记”，客观效果比任由乡村自行化解矛盾要好得多。

第三，重视自下而上地促进农民的良性组织的发育，填补乡村治理功能相对弱化留下的组织空间，防止和抵制各种不良势力借机扩张。尤其应该特别强调的是：我国农村是以两亿高度分散、兼业化的小农户为基础的，国家对那些弱势小农自愿联合所形成的任何良性组织，都应给予最大限度的支持和保护。这也是世界上所有小农经济国家普遍的政策。为此，有必要在“农民合作社法”的立法进程中尽力体现执政党关于“‘三农’问题重中之重”的指导思想，建议全国人大和有关部门在审查其内容时，需要特别避免过分照搬西方制度的弊病，使该法所规范和保护的农村主体的经营领域相对更宽泛些，注册登记更容易些，国家提供的财政、税收和准入等方面的优惠更多些。

四、“后税费时代”深化农村改革的重点

笔者一直认为，“三农”问题更主要的是宏观问题。免税之后的农村改革重点，也在宏观方面，即财税、金融和社保。

先看金融。当前农村土地要素高度稀缺已经是众所周知，而资金要素极度稀缺却没有引起社会广泛关注。其实农村改革的难点，已经越来越集中在金融方面。尽管我们2000年完成15个省区46个村的农户信用调查之后提出的观点—“任何商业金融都不可能为分散的兼业小农提供信用服务”—已经逐渐被理论界接受，但这种根本矛盾却仍然没有破解之道。以往的调研还早已证明，简单化地放开民间金融无异于为高利贷开路。为此，建议把中央为信用社提供的资金至少切出1/3直接支农到村，专项用于发展那些村域范围内的农民互助合作金融，或通过现有的专业合作社对会员提供信用服务。当然，在提出这样的政策建议的同时，一方面必须汲取20世纪90年代“农村合作基金会”的教训，严禁乡村党政组织介入干预；另一方面，严禁任何农民自办的合作金融组织设立金库，可规定其资金必须存入信用社，或者以该合作社名义在当地信用社入股。这样可以使得信用社的资金总量不减少，其利益必然由于能更多地为合作社这种大股东或大客户提供规模信贷服务而增加，反对把资金切块支农的阻力可能也就小了。再看财税。1998年粮改文件中把过去的“村交村结”改为“户交户结”的本意是好的，但客观上难以解决土改和大包干以后同样出现的政府与亿万分散农户之间“交易费用过高”的老矛盾。很多人坚持强调重新建立农村的税收体制，笔者认为，今后如果考虑重建农村税制，最低成本的办法是：在落实村社土地所有权的条件下，把过去的“以户纳税”改为“以村纳税”。这不仅更符合村民自治的法理原则，而且会使富裕村社多纳税，贫困村社不纳税并且得到补贴。最后看社保。如果农民合作社等良性的中间组织得到政府支持之后发展起来，则可借势把国家给农民的医疗、养老等社保资金和扶持农户子女接受义务教育的资金转变为相应的“券”，如“医疗券”、“教育券”，农户以“券”入社组成合作医疗、社区养老协会等组织，并与“平价药店”和社区敬老院等农村公共政策相结合，这样，农民的基本保障就可能以较低成本形成。

此外，某些发达地区和城市郊区试行的“土地换社保”，在社保体系没有全国划一的条件下，也许是可行的。不过，在把过去的农村社区及其农民人口都一次性地彻底改变为城市居委会和城镇人口的时候，需要同时把过去社区集体经济时期的“谁吃租谁支付管理成本”改变为政府推进集体企业改制之后的“谁收税谁支付管理成本”。但这种改变一般都是有高额制度成本的。②这些方面的改革亟需因地制宜地开展试验，并且以往的教训证明，不能完全由当地政府的主管部门来主持和操作这种改革试验。

第三篇：农村税费改革论文（推荐）

我县契税征管中存在的问题及对策随着我国农村税费改革的不断深化，农业税、农业特产税等主要农业税种即将退出中国的税收舞台。目前做为农业税收中增幅较大的契税，逐渐成为地方税收收入中新的增长点，征收潜力大。加强契税征管工作，已成为当前和今后一段时期各地方财税工作的重点，如何抓好现阶段地方契税征管，已是当务之急。笔者结合麻阳实际，谈点初浅看法。

一、契税征管的现状及存在的问题我县是一个少数民族、边远的山区农业县，过去农业税和农业特产税是全县财政收入的主要来源，契税做为一个小税种并没有得到足够的重视。近年来，我县在城市建设、房地产业开发等方面取得了很大的发展，以所有权发生转移变动的不动产为征税对象的契税也由一个小税种，变成了一个极具征收潜力的税种。按照税收与经济发展的正比例关系，本该伴随地方经济快速增长而大幅提升的契税收入却出现了不断流失的现象，这一反常的现象充分暴露出契税征管中存在的问题，概括起来主要有以下几个方面：一是群众的纳税意识淡薄。一方面由于麻阳地处湘西边陲，交通落后，信息闭塞，人民群众接受新事物、新观念本身就较慢，加之过去只重视农业税、特产税等大税种的征管，而忽视了契税的宣传工作，导致了广大群众对契税的认识不足。而另一方面也有部分群众钻政策的空子，不是积极纳税而是想方设法漏税、逃税，使全县契税收入流失严重，实际征收到的契税收入还不占应税收入的三分之一。如 2000 年，根据房产和国土部门的统计数据，当年发生土地转让、房屋交易的在册户数为 513 户，而办理纳税申报手续的户数仅为 129 户。二是行政干涉较多。依照《中华人民共和国契税暂行条例》的规定，征收契税是财政部门业务范围之内的事，然而政府为了吸引外来客商投资搞开发，制定了一系列税收优惠政策，并有一部分超出了《条例》规定的限度，从而使税款无法做到应收尽收。三是征管手段滞后。长期以来，契税征收主要采用代征方式，在我国实行分税制财政体制，客观上存在多种税征主体的条件下，这种代征方式易使部分纳税人对契税征收主体认识不清，造成纳税申报上的混乱。另外代征机关不止一个而是多个，在征收过程中责任不明，互相推诿，而容易出现征收环节的脱节，造成税收的流失。四是私下交易现象严重。由于国有土地使用权和房屋权属分属国土和房产两个部门管理，部门之间的工作协调不能完全一致，在管理方面难免存在一些漏洞，加之在契税的征管过程中没有广泛开展纳税申报制度等等这些都为私下交易行为提供了方便，从而导致税收的流失。

二、契税征管的对策针对我县在契税征管过程中存在的诸多问题，笔者认为要突出抓好以下几个方面的工作：

（一）摸清税源底子，明确征收目标。加强地方契税征收，首先要科学分析地方契税规模，确立契税征收计划，制定预算任务。为此我们根据市政府《关于切实做好契税管理工作的通知》的要求，结合我县实际，利用 2 个月时间，对 1997 年 10 月 1 日《中华人民共和国契税暂行条例》实施以来发生的土地、房屋权属转移所引起的契税征纳情况进行一次全面清查，在清查的基础上制定我县今年契税征收的目标。今年县城区域内共清理出应缴契税户 1057 户，应缴契税总额 100 余万元。我县今年契税征收任务为 90 万元，从上半年征收情况来看，全年可望完成 120 万元。

（二）把握政策界限，确保税基完整。新契税条例施行以来，由于社会主义市场经济条件下的房地产转移行为存在多样性，使得有些行为在政策中的依据不明显，这就要求我们把握好政策的实质，依法征税，防止契税的流失。首先准确把握好契税征收的政策范围。要明确契税是一种行为税，它是随土地使用权、房屋所有权发生转移而向取得土地使用权、房屋所有权的单位和个人征收的一种税。要明确契税的征收范围、征税对象、计税依据、税率及契税纳税义务人等。今年我县契税清查征收的重点是：隐瞒权属转移事实逃避纳税，隐瞒部分权属价格减少纳税，隐瞒权属转移纳税环节，改变减免用途逃税，征收人员违规擅自减免税额以及非法土地买卖、集资建房、房改房上市交易等行为。其次要准确地把握好契税的减免范围，坚持减免从严的原则，在契税新条件中，第六条明确了 4 项减免规定，正确把握政策尺度是严格控制减免的关键。例如，土地、房屋在被县级以上人民政府决定征用、占用后，被征用、占用者以交换方式依法重新取得土地、房屋权属免征契税问题，就是要把握土地、房屋其从属的性质问题。另外要注意区分征收过程中对商住房和民居房的不同征收税率的问题。再者，就是在减免契税中要把握好土地、房屋转移行为与产权变更登记的界定，如企业的整体兼并、破产、改制的财产登记等等。

（三）完善征管体制，掌握收入主动。一是加强宣传力度，提高纳税意识。利用散发宣传资料，出动宣传车，设立咨询台，县领导电视讲话，制作宣传光盘等多种形式广泛宣传契税政策。加强契税宣传，一方面有助于取得地方领导的重视、支持，另一方面有助于提高全民的纳税意识，形成良好的征管秩序，为群众主动纳税、协税、护税和监督打下更广泛和坚实的基础。二是坚持依法治税，加强部门配合，形成征管合力。县政府办牵头召开契税协税会，与国土局、房产局、招商局、企改团、拍卖公司等职能部门签订协税责任状，明确各自职责，并按期督察。凡为未出具契税纳税凭证的纳税人办理权属变更登记手续而导致税款流失的，谁颁证，谁负责补缴契税，并追究具体经办人及主要负责人的责任。要做到依法治税，就要规范征收行为，按法定的程序和要求征收管理，目前主要是完善纳税申报和按规定计征滞纳金的制度。同时契税征收是一个涉及面广的工作，单靠征收机关落实税源、组织征收难度较大。针对契税点多、面广、任务重、专业征管人员少等实际情况，建立财政部门为主，房地产开发商配合，国土部门、房地产部门把关的协税护税网络是完善地方契税征管体系的迫切需要，具体可以从以下几个方面尝试：首先进一步理顺与国土、房地产部门及价格管理部门、银行、法院的关系，从强化制约机制入手，争取相关部门的支持与配合，为契税征

收扫除障碍。其次聘请房地产开发商负责人及所在地财政部门负责人为协税护税员，代征收机关搞好税源稽查，发放《纳税申报审批表》等文书，及时汇报税源情况，协同征收机关处理税务案件。再次建立协税护税员及相关部门的责任制，严格执行，奖罚分明。三是直接组织征收，掌握征收主动。契税由征收机关直接征收是契税征收工作发展的大方向，也是地方财政组织契税收入的客观要求。要进行直接征收，首先要加强契税一线征收力量，成立专门的征收班子，建立健全征、管、查相配套的征管体系。今年我们选派政治过硬、业务能力强的征收人员到国土局、房产局实行驻点征收，从源头上杜绝了税收流失。其次要加强相关法律文书的统一设置、规范和推广使用；加快计算机网络建设。再次要做好干部培训，提高契税征管人员行政执法、依法征税的素质。最后，要强化对偷、漏、抗、欠、逃税者实行强制执行的措施手段，维护税法的严肃性和震撼作用。

第四篇：税费改革体系研究论文

税费体系这个概念，指的是应由哪些税和费（定性）、以什么样的比例（定量）来共同参与国民收入的分配。另外，税费改革体系也是指通过一种什么样的渠道或方式，来实现由旧的税费体系向新的税费体系的转换，从而使国民收入的分配达到公平和最优化。现时的研究，更多的注重税费体系的破与立，而忽略了税费改革体系的整体研究。

一、通过多边的税费改革建立对称的税费关系

税费并存是新一轮税费改革应该选择的合理格局。国外的许多研究表明，经过精心设计的收费往往比税收更少对经济产生扭曲，从而也更少效率损失，收费之所以有其存在的必要就在于，作为提供准公共产品的收入来源，收费较之于税收可以较好地解决拥挤性问题和效率低下问题，因此，西方国家将提供准公共产品作为确定收费范围标准的做法值得借鉴，片面地主张“以税代费”是一种形而上学的观点。

由此可以得出基本结论一：税费改革体系是多边的，既有“费改税”，又有费的保留和“税改费”；税费改革体系所建立的税费关系是对称的，税费归位，各行其道。

二、站在全盘角度确立税费改革目标

所谓全盘角度，即要从“国民收入分配”的角度来安排税费改革目标。在当前政府收入体系中，政府履行职能所需的资金显然只能通过规范化的税收渠道去获取。然而，种种因素的制约，给税收制度的正常运行带来了严峻挑战。政府部门多年习惯于以行政命令的办法、非税的方式组织收入，在各方面的政府支出猛增、规范化的税收渠道不畅的情况下，一个自然的反应，就是转而采用非规范性的办法，自立收费项目，介入财政性分配，“税的缺位”与“费的越位”在这种情况下应运而生。规范的国民收入分配体制是“税费归位，各行其道”的制度基础。“费的越位”根源于国民收入分配的制度短缺，反过来看，“税费归位”则取决于国民收入分配的制度供给。如果我们不从规范国民收入分配的角度进行制度的供给和创新，在制度严重短缺的情况下，就不可能实现“税费归位，各行其道”。

由此可以得出基本结论二：税费改革体系的目标是规范国民收入分配体制，而不应局限于“治乱减负”等功利性目标；只有从“国民收入分配”的角度来安排税费改革目标，才不至于顾此失彼，才能达到整体效益最大化。

三、在公共财政框架下构筑税费改革体系

“预算内”与“预算外”资金、“体制内”与“制度外”资金相交织，是中国转轨时期的特殊现象。按照市场经济的客观要求，政府收入体系应确立“三而二，二而一”归并的远景目标，即中期实现将制度外财力纳入预算内、外，相应将三块财力变为两块的目标；远期达到依托于市场经济体制而实现政府预算完整性，相应将“预算外资金”予以取消的目标。如此，国民收入分配机制相应规范，税费亦能达到“归位”。

在公共财政框架下，对于那些为提供纯公共产品的收费，应主要改为以税收方式提供；对于确实具有服务于准公共产品性质的收费，应该予以保留；对于为提供准公共产品而征的税，则应改为收费。

在公共财政框架下，税费分配格局需进一步优化，建立税费并存的政府收入机制，在收入规模上体现财权与事权相统一，在课征权限上建立以立法权为核心的适度税费管理权限体系。税制体系要进一步完善，通过新开一批、合并一批、废除一批，对现行税种进行优化组合。费制体系要进一步规范，按收费性质进行优化整合。

在计划经济向市场经济转型时期，公共财政的构建是渐进的，在公共财政框架下构筑的税费改革体系也必然是渐进的。

由此可以得出基本结论三：税费改革体系是置于公共财政框架下的，按照公共产品的程度来确定税费，并进行税费的优化组合，以渐进的方式达到国民收入分配机制的规范。

四、在互补和统一的原则下构筑税费改革体系

作为一个“体系”的税费改革，其内部各系统在内涵和外延上具有互补性和统一性。其一,税收改革与费收改革是互补、统一的。孤立的“费改税”、“税改费”未免会顾此失彼。上个世纪90年代以来，西方某些发达国家相继出现了“税改费”的倾向，国际税费改革中的“税改费”倾向与我国当前强调的“费改税”方向之间并不存在矛盾，两者的立足点仍然是“税费归位”这一本质。其二，“费改税”中的各项政策是互补、统一的。如农村税费改革和燃油税改革同属“费改税”范畴，如果置于互补和统一的原则下，就不会出现前者对农民“减负”、后者对农民“增负”的矛盾。其三，“税改费”（包括费的保留）中的各项改革是互补、统一的。现阶段改革中存在的费的保留、未来一定时期可能会出现的“税改费”，不仅应是规范的，各项改革之间还应是互补和统一的。

作为一个“体系”的税费改革，其在时间进程上具有延续性和递进性。改革开放以来，收费得到广泛的运用，成为政府建设资金的主要财力，收费将在较长历史时期存在是一个客观事实。在收费形式等国民收入形式第一次分配和第二次分配过程中，已经形成了各种利益格局。在转轨时期计划经济与市场经济体制碰撞的宏观背景下，我们不能不承认计划经济体制下所形成的利益格局，并需要通过税费改革的整体推进，把计划经济体制下所形成的利益格局合理地转换到市场

经济体制上来。

由此可以得出基本结论四：税费改革体系以普遍联系和历史唯物主义为构筑原则，在“体系”的内涵和外延上坚持互补和统一，在时间进程上坚持延续和递进。

第五篇：农村税费改革

1.对农村税费改革中出现的几个新问题的思考马昊

2.农村税费改革中存在的问题与治理对策-好期刊|省级期刊|国家级期刊...3.论农村税费改革中的税收原则运用(1)(4)_爱论文

4.论农村税费改革中的税收原则运用财政研究论文-中国教育文摘

5.农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果――以安徽省为例_Nong Cun...摘要：【本文将对改革以来农村财政与税收制度的变化过程及特点进行描述，对改革进程和问

题进行简要评价，展望未来农村财政与税收制度可能发生的一些变化。】

关键词：【农村税费改革，财政制度，税收制度，农业税，财政收入。】

一、农村财政制度改革进程

（一）乡镇财政制度建立

1978年中共十一届三中全会后，中国农村进行了重大的经济体制改革，随着以家庭承包制为

核心的农村经济体制改革的不断深入，实行多年的人民公社体制已越来越不适应农村社会经

济发展的要求。1982年，全国人大《关于中华人民共和国宪法修正草案的报告》提出“改

变农村人民公社的政社合一的体制，设立乡政权。人民公社将只是农村集体经济的一种组织

形式”。1983年，中共中央做出决定，取消人民公社体制，建立乡级政权机构，并相应建立

乡财政。同年《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》提出：“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预决算制度，明确收入来源和开支范围”。从1983年开始，我国农村正式开始建立乡政府和乡财政的工作。到1986年底，全国7.2万

个乡镇中，80%以上的乡镇建立了乡财政；1992年底，全国96.1%的乡镇建立了乡财政；1996

年底，这一比重达到97.5%。

（二）乡镇财政管理体制演变

所谓乡镇财政管理体制指的是县级政府与乡镇政府在财政管理权限、特别是财政收支上的划

分。乡镇财政制度建立以后，不同时期的乡镇财政管理体制具有不同的形式。

1.1983~1993年：包干制财政体制为主

1994年之前，乡镇财政管理体制基本上随着中央与地方财政管理体制的变化而变化。在乡镇

财政建立之初，主要采取的是“统收统支”和“定收定支”体制。

2.1994~2000年：分税制与包干制并存

1994年，我国对财政体制进行了重大改革，开始实行分税制的财政体制。在重新划分税种、税源和各级政府事权的基础上，将主要税收收入来源的增值税的75%部分和消费税的全部划

为中央收入，[1]并实行税收返还制度。实行这一体制的主要目的是要提高中央财政占全国财

政收入的比重，以此提高中央政府对经济和社会发展的宏观调控能力。

3.2000年以后：乡镇财政职能的弱化

2000年开始实施农村税费改革后，虽然一些地方对乡镇财政体制进行了调整，但基本上还维

持原有的体制。然而，乡镇财政的职能却不断弱化，特别表现以下两个方面：

①为配合农村税费改革，许多地方进行了“乡财县管”的试点。

②农村义务教育管理体制由“以乡为主”改为“以县为主”。

（三）乡镇财政在全国和地方财政中地位的变化

乡镇财政制度建立后，财政规模不断扩大。乡镇财政预算内收入由1986年的194.31亿元增

加到1992年的471.95亿元，增长了1.43倍，年均增长15.9%，远高于同期全国财政收入8.6%

和地方财政收入10.6%的年均增长速度，表明那个时期以分权为特征的财政体制改革也延伸

到了乡镇一级。1994年后，乡镇财政的相对地位不断下降。2002年，乡镇财政预算内收入达

到1459.4亿元，比1992年增长了2.09倍，年均增长12%，大大低于同期全国财政收入18.4%的年均增长速度,也低于地方财政收入13.5%的年均增长速度。这种变化表明，1994年以提高财政集中程度为特征的分税制财政体制改革同样波及到了乡镇一级。

二、农村税费制度改革进程

（一）农业税：从调整到消亡

1.农业税的设立与延续

1958年6月全国人大常委会通过了《中华人民共和国农业税条例》，这个条例成为了我国统一的农业税制度。尽管农业税存在着种种弊端，但《农业税条例》里的基本内容一直沿用到农村税费改革前没有大的变化和调整。

2.农业特产税的设立

1983年，国务院颁布了《关于对农林特产收入征收农业税的若干规定》，对农林特产单独征收农林特产农业税，其目的是为了平衡农村各种作物的税收负担，促进农业生产的全面发展。1994年，我国对税收体制进行了重大改革，农林特产税也进行了相应改革和调整，原农林特产税与原产品税和原工商统一税中的农林牧水产品税目合并，改为农业特产农业税。农业特产税的征收对象包括：烟叶收入、园艺收入、水产收入、林木收入、牲畜收入和食用菌收入以及省级人民政府确定的其他农业特产品收入。农业特产税税率包括全国统一税率和地方自定税率。

3.农业税、农业特产税的调整

2000年，我国开始进行以省为单位的农村税费改革试点。农村税费改革试点的一项重要内容就是对农业税和农业特产税进行调整。

农业税调整的基本做法是：按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收。计税土地面积原则上以农民第二轮土地承包用于农业生产的土地为依据，计税常年产量一般以税费改革前5年平均产量为依据，农业税税率最高不超过7%。

4.农业税的最终消亡

2004年，国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第二次会议所作的《政府工作报告》中正式提出，从2004年起，农业税税率平均每年降低1个百分点以上，5年内取消农业税。同时，国家决定从2004年起取消除烟叶外的农业特产税。2005年，除河北、山东和云南3省外，全国28个省份完全停止征收农业税。2005年12月十届全国人大常委会第十九次会议决定，自2006年1月1日起废止已实行了近半个世纪的《农业税条例》，农业税最终被取消。

（二）农村税费改革

2000年，我国开始在全国范围进行农村税费改革试点。

农村税费改革的主要内容概括为：“三个取消，两个调整，一项改革”。

三个取消是：取消乡镇统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消劳动积累工和义务工。

两个调整是：调整农业税政策，调整农业特产税政策。

一项改革是：改革村提留征收使用办法，即：原村提留采用新的农业税附加方式统一收取，农业税附加比例最高不超过农业税正税的20%；农业税附加全部返还给村级组织，用于村干部报酬、五保户供养、办公经费等，农业税附加实行乡管村用；村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，实行“一事一议”制度，筹资实行上限控制。

三、对农村财税制度改革以及若干问题的简要评价

在不断的调整和改革中，我国已初步建立起与社会主义市场经济制度相适应、体现构建和谐社会理念的农村财政税收制度。由财政税收制度所反映的国家与农民之间的分配关系由“多取少予”转变为“多予少取”，公共产品和服务供给由城乡分割初步走向城乡统筹。但是，农村财政税收制度仍然存在着很多不完善的地方，许多问题还需要进行更深入的理论探讨和研究。

（一）国家与农民之间的分配关系：由“多取少予”转为“多予少取”

改革以前，国家通过统购统销、价格剪刀差等政策从农业攫取剩余，来支持劳动力低成本下的工业发展战略，这一时期，国家与农民的分配关系表现为“多取少予”。改革初期，国家几次大幅度提高农产品收购价格，统购统销制度也逐步取消。

改革以后，农民直接承担的税费包括：①农业税、农业特产税、屠宰税等。[2]②乡统筹和村提留，乡统筹即前面所说的乡镇统筹收入；村提留是村级组织向承包集体土地经营的农户收取的费用，主要是公积金、公益金和管理费。③“两工”，即义务工和积累工，是农民以劳务的形式向乡村政府和组织提供的社会负担。④各种形式的集资、收费、摊派。

（二）公共产品和服务的供给：从城乡分割初步走向城乡统筹

建国以来，我国长期实行的是城乡分割并向城市倾斜的非均衡发展战略，改革开放后的相当长时期里这种状况并未得到根本改观。尽管总体上说，财政对“三农”的投入规模不断扩大，农村获得了大量的转移支付，但财政资源配置仍然没有充分考虑到农村人口的规模以及农村经济发展的落后状况，因而未充分考虑农村人口在享受公共产品和服务方面的社会公平。在改革后很长一段时期里，财政体制、行政管理体制、考核机制等的不完善以及中央财政转移支付制度建设滞后等，使改革前固有的公共产品和服务供给上城乡二元结构和差距得以延续甚至强化。

另一方面，农村公共产品和服务供给状况改善的根本原因在于党的执政理念发生了重要变化，按照统筹城乡发展的科学发展观来制定社会经济发展政策。同时，这种改善也得益于转移支付制度的调整和完善。我国于1994年分税制改革时开始建立转移支付制度，改革初期，转移支付制度非常不完善，以照顾改革前各地既得利益的税收返还（增值税和消费税）比重过大，难以实现公共服务的均等化。随着社会主义市场经济体制的不断完善和公共财政制度的不断健全，转移支付制度不断调整和完善，以实现公共服务均等化目标的转移支付比重不断提高。

（三）县乡财政缺口的弥补：缺乏有效、稳定的制度安排

我国大多数农村地区财政资源匮乏，而且人口众多、基础薄弱以及对公共产品和服务的需求巨大，因此，作为为农村社会经济发展以及农民提供公共产品和服务主要承担者的县乡政府存在着严重的财政缺口。财政缺口的定义是居民对公共产品和服务需求的财政支出与财政资源之间的差额。

财政缺口可以通过一定的途径和办法来弥补，主要有：①减少需要地方政府开支的责任范围；②增加地方政府增加收入的权限；③增加上级政府转移支付的数量；④在增加收入权限不变的条件下，地方政府通过努力来增加财政收入。

改革以来，在弥补县乡财政缺口方面一直没有建立起有效的、稳定的制度安排，尽管近年来中央财政明显加大了对农村的转移支付。

（四）财政体制：受制于政府层级间行政管理体制

改革前，我国基本上采取的是“统收统支”集权型的财政体制。改革后至1994年实行分税制财政体制前，财政分权的程度不断扩大，按地方财政收入占全部财政收入比重，分权程度已经达到了很高的水平。改革以来，我国行政管理体制始终没有进行根本性改革。现行政府层级间行政管理体制的一个重要特征是上级政府对下级政府具有强制性的行政权威，政府层级间的关系通过领导人任命制等制度表现为强烈的领导与被领导关系，即便是具有自治性质的村级组织也是如此。

在现行行政管理体制下，下级政府的实际可支配财力以及支出职责基本上由上级政府确定，这就非常容易导致下级政府收入与支出之间的背离，下级政府的支出职责常常超出其财力，政府层级越低，这种背离的程度越大，很难按公共财政的原则来配置政府间的支出职责。上级政府或行政部门往往利用其行政权威，通过各种方式和手段强制性地表示上级政府和领导人的政策偏好或政策目标，而在要求下级政府完成各项任务的同时，上级政府往往并不给予

相应的财政支持。在这种行政管理体制下，即使在以包干制为特征的高度分权时期，县乡政府财权与事权的分离仍然表现的十分明显，而不完善的分税制体制则进一步加剧了这种分离。不完善的政府层级间行政管理体制是导致改革以来农民负担长期居高不下、制度外财政膨胀、乡村债务规模扩大、农村公共产品和服务供给不足与过度供给并存，等等问题的重要原因之一。

二.实行农村税费改革，是我国农村继土地制度改革、实行家庭承包经营之后的又一重大改革，是党中央、国务院从根本上减轻农民负担、规范分配关系，加快解决“三农”问题做出的重大决策。农村论文税费改革后，农民负担明显减轻，农村干群关系明显改善，得到了广大农民群众的衷心拥护和支持。但由于农村税费改革是一项艰巨的系统工程，涉及到各方面利益的重大调整，难免会出现一些新问题，对此必须采取有力措施，加以解决。

一、农村税费改革存在的主要问题

1.乡村正常运转困难。一是乡（镇）机构正常运转问题突出。农村税费改革取消乡统筹费后，乡村两级义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等支出由各级政府财政预算安排，给予保证；修建乡村道路所需资金不再固定向农民收取，乡级道路建设资金由政府负责安排。这一改革涉及到农村财政投入体制的重大调整，在实施过程中出现了各项事业支出与财政收入之间矛盾，收支存在较大缺口，使得一些乡（镇）正常运转困难。二是村级组织的正常运转艰难。税费改革后，财政转移支付资金有限，村干部报酬、办公等经费明显不足，一些集体收入薄弱的村，村干部报酬无法完全兑现，正常的办公费用开支也无法保证。

2.“一事一议”筹资投劳难以实施。农村税费改革取消了村提留费，村内兴办集体生产和公益事业所需资金主要采取“一事一议”的办法来解决。然而，“一事一议”在实际操作时很难落实，存在“有事难议”和“议后难执行”等问题。如有的村外出劳力多，村民会议或村民代表会议难以召集；有的村会议开成了，但因意见不统一，方案难以通过；也有的村即便“议”成了，资金也难以收齐，影响农村公共事业发展。同时“有事不议”的现象也时有发生，个别村兴办公益事业的方案未经村民大会或村民代表大会讨论通过，就直接向农民筹资筹劳，致使农民负担反弹。

3.乡村两级债务化解难。由于历年兴办农村教育、乡村道路和农田基础设施建设等公共事业使乡村两级背上沉重的债务。农村税费改革取消村提留、乡统筹和教育集资后，乡村两级失去偿还债务的资金来源，偿债能力明显削弱，加上财政转移支付补助资金不足，乡村债务化解困难，个别地方甚至逐年增加。

农村税费改革配套措施落实缓慢。对于目前乡（镇）机构庞大、人员多，农村中小学结构布局不合理，村组干部享受补贴人数偏多，村级开支不合理等问题改革的措施不力、力度不大、效果不明显。

二、深化农村税费改革的对策措施

深化农村税费改革事关社会主义新农村建设和安定稳定的大局，对税费改革中出现的新问题、新矛盾，必须采取有力措施，切实加以解决。

1.完善公共财政体制，加大财政转移支付力度。长期以来，农村公共事业多由乡村集体和农民负担，而城市的公共事业全部由政府财政投入，导致城乡差别拉大。按照中央关于“统筹城乡发展、建设全面小康社会”的思路，今后应按照国家对农业农村“多予少取”的原则，改革现有的农村公共财政体制，把属于农村的公共设施、公益事业建设资金纳入国家财政预算，通过转移支付的办法给予专项补助和支持。一是将农村教育、道路修建、民兵训练、计划生育、文化设施等公共事业支出改由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，乡镇政府负责具体实施，解决农村公益事业滞后问题。二是国家要继续加大对农村的财政转移支付力度，确保乡村基层组织正常运转。

2.加强立法，健全和完善“一事一议”制度。为了确保“一事一议”筹资投劳办法的落实，必须通过立法制定《村内“一事一议”筹资投劳管理条例》，将“一事一议”筹资投劳的议事程序、议事范围、上限标准和民主管理以法律法规的形式作出具体规定。村集体兴办公共事业时应制定切实可行的方案，经村民会议或村民代表大会讨论，报乡镇人民政府审批，同时报县级主管部门备案，张榜公布后向村民筹集。在项目实施过程中，要有村民代表直接参与管理监督，财务开支和劳务使用情况及时向村民公布。

3.认真清理，分类化解乡村债务。要实行化解债务政府一把手亲自抓、负总责，分管领导具体抓，狠抓工作落实。在确保不发生新的债务的前提下，认真清理核实乡村集体债务。在此基础上，分类处理，逐步化解。在采取收欠还债、核销减债、变现还债、降息化债、划转债务等办法的同时，大力发展乡村集体经济，增加收入，提高偿债能力。

4.落实税费改革配套措施，加快税费改革步伐。一要加快乡（镇）机构改革，精简机构，压缩、分流人员，按照精减、统一、高效的原则，合理设置机构和人员编制；二要推行村干部交叉任职，减少村干部人数，节省村级开支；三要推进农村教育改革，优化教育资源配置，调整农村中小学布局，精简教师队伍。

5.探索解决农民负担问题的有效途径。在深化农村税费改革工作中，要建立减轻农民负担长效机制，不折不扣地执行减轻农民负担法规和政策，落实各项护农惠农措施，防止农民负担反弹。同时积极调整农业和农村经济结构，培植优势产业和支柱产业，发展“一村一品”特色农业，增加农民收入。