税费改革乡镇运转

第一篇：税费改革乡镇运转

税费改革乡镇运转.txt15成熟的麦子低垂着头，那是在教我们谦逊；一群蚂蚁能抬走大骨头，那是在教我们团结；温柔的水滴穿岩石，那是在教我们坚韧；蜜蜂在花丛中忙碌，那是在教我们勤劳。税费改革后乡镇工作中心转移浅思考

来自：长汀县府办 作者：饶晋鹏 加入时间：2005-9-24 11:15:26 点击：162

全面推进农村税费改革试点工作, 是我省贯彻落实“三个代表”重要思想、党的十六大和十六届三中全会精神的重大举措，也是破解“三农”问题的一个有效途径。这项工作目前正在全省大刀阔斧地进行，已取得阶段性的显著成效。在“三农”问题的重要性已经为全社会认同的背景下，这轮改革有可能影响今后几十年的发展走向。因为它已经渗透到“三农问题”的较深层次，通过辅以整个农村运行机制的系统变革，并借助整个社会力量对农村生产力要素的重新整合与分配，以传统产业结构大调整和乡镇工作中心转移为突破口，实现农村基层政权、农村基层政府与农民关系的重塑和改造。

一、以解决“三农”问题作为一切工作的根本出发点和最终落脚点

围绕农村税费改革后的重新定位，乡镇以往作为中心任务的催粮要款便退居二线，一切以“三农”为中心，一切为“三农”服务。在认真贯彻落实税费改革政策的过程中，无论是农民群众还是我们的乡镇干部都普遍表现出对新一轮税改政策的空前支持，农民群众从中得到了真正的实惠，而我们的基层政府和一线干部也都能从与农民群众打交道的过程中、从农民群众对新政策的赞誉中、从农民群众减负后的喜悦中感受到农民群众对政府的真心拥戴、对干部的感激与信任，这种微妙的变化成了我们基层工作的莫大动力。然而，与此同时，面对乡镇工作中心转移的新形势，我们的乡镇干部又面临着许多新问题和新压力，干什么？ 怎么干？从我县的实际情况来看，由于地处边远贫困山区，工业和市场基础都相当薄弱，又是人口大县、农业大县，全县总人口49.5万，农业人口42.2万，这就使得“三农”问题尤为严重，乡镇工作的艰巨性和解决“三农”问题的重要性就更加突出。从对我县开展税费改革的调研情况来看，各乡镇在把工作中心逐步转移到服务“三农”的过程中主要呈现了以下三个特点：

围绕转变政府职能，强化基层队伍建设。

随着税费改革的逐步深入，管理型政府逐渐向服务型政府转变，基层政府作为服务“三农”的基本职能更加突出。今年初，中共中央国务院将《关于促进农民增加收入若干政策的意见》作为中央一号文件正式公布，凸显了中央对“三农”问题的高度重视。一号文件的核心是解决“三农”问题，“三农”问题的核心是农民增收，而解决增收问题的核心就是建立一个精干、高效、务实、便民的乡镇工作运行机制。只有这样，干部转变作风、政府转变职能才能落到实处，农民增收目标才能真正实现。我县在税费改革前，各乡镇财政收入的主体税源还是以传统农业为主，经济结构较为单一，财政基础相当薄弱，除了抵偿部分乡村债务，仅能保证工资发放以及政权运转的正常需要。税费改革后，由于乡统筹费的完全取消，乡镇财政收入的主要来源被切断，乡财支出大部分只能依靠上级财政转移支付实现；另外，税费改革也在一定程度上降低了基层工作量，减轻了乡镇干部的某些负担。因此，税费改革的同时也对政府机构改革提出要求，要求基层政府精简机构、裁减冗员。围绕这轮改革，我县18个乡镇都已初步完成包括乡镇机构改革在内的相关配套改革，明确规定了12个一类乡镇内设5个办公室，6个二类乡镇内设4个办公室，站所统一规范综合设置为8个事业机构，精简达6个以上；认真抓好“减人、减事、减支”工作，清退临时人员，裁减超编人员，压缩财政供养人员，在保证税费改革初期平稳过渡的同时也建立了乡镇政权运行新机制。同时，以简政减员为起点加强干部的思想文化和道德建设，建立起一支小而精的乡镇干部队伍，在一定程度上减轻了乡镇财政压力，也为从根本上解决转变干部作风、转化政府职能、帮助农民增收问题提供了制度保证。

围绕落实惠民政策，建立诚信有为政府。

当代中国的乡村冲突主要体现在农民和基层政府之间，在严重冲突事件有所减少的同时，紧张关系仍然存在，其主要特征是农民对干部不信任；另外，由于长期以来官场腐化之风仍然屡禁不绝，造成“干部=腐败”的社会误解普遍存在，政府形象被少数人抹黑，基层工作开展遇到各种阻力。税费改革的全面实施，恰似一夜春风，给政府重塑自身形象带来了一次难得的契机。去年以来，我县积极开展农村税费改革，认真贯彻落实“五取消、一稳定、一改革”的政策，把乡镇工作的中心快速转移到“三农”上来。对于已取消的税和费，没有发生反弹和再征收现象，群众反映良好。同时，通过进一步完善村级“一事一议”和“村民自治”制度，各乡镇逐步实现了乡村治理模式的转变，农民群众参与村级事务的积极性迅速提高。税费改革后，农民人均负担由原来的63.5元下降到10.5元，人均减负53元，减负率达83.5%。农民负担得到切实减轻，农民对基层政府的支持与信任也逐渐提升。而且，随着税费改革的继续深化，中央又出台了一系列惠及农民的好政策，如农村居民最低生活保障、种粮直接补贴、定单粮收购保护价等，有力地促进了干群关系，增强了农民对政府、对干部的情感。另外，为了从根本上改变村级集体财务管理的混乱情况，我县已有大同镇、新桥镇、童坊镇、河田镇、策武乡、涂坊镇、南山镇、濯田镇、羊牯乡等9个乡镇实行了村帐乡镇代管。通过实施村帐乡镇代管，加强了村级财务事前、事中监督管理，进一步规范村级财务，有效缓解了干群关系，减少了村干部之间的猜疑，增加了村级财务开支的透明度，调动了农民对乡、村工作支持的积极性，从而使基层工作开展起来少了阻力、多了动力，同时也很好地向农民群众证明：我们的政府是诚信的政府，我们的政府是有为的政府。

3、围绕激活发展潜力，加快农民增收步伐。

破解“三农”难题，关键是解决农民增收问题，而帮助农民增收的前提就是要减少农民，实现农村产业大转移。税费改革的开展，使基层政府得以从繁琐的税费收缴中解脱出来，全身心投入到服务“三农”中去。同时，乡统筹的取消使得乡镇财政压力加大，迫使乡镇千方百计谋求发展途径，加快自身经济发展，以缓解生存困局。有压力才有动力，这就使得职能转变后的基层政府能够真正做到“一心一意谋发展，满腔热情解民忧”。我县通过实行对乡镇“划分收支，核定基数，定额缴补，超收分成，自求平衡”的财政管理体制，合理调节县乡之间的权力分配，调动起乡镇发展经济、培植财源的积极性。在全县大力实施项目带动战略、做大做强纺织主导产业的大背景下，一方面，各个乡镇都不失时机地外引内联、投资办厂，下大力气对纺织用工进行“定单式”免费培训和就业安置，有效地推动了农民转移就业的步伐，使农村大部分富余劳动力都能从第一产业以外获得增收的途径；一方面，随着农业税改政策的及时兑现、林权制度改革的逐步推进、种粮直接补贴等政策措施的出台，农民种粮的积极性不断提高，加上政府对农业产业结构调整的积极引导，使得种植业结构继续优化。随着税费改革的深入开展，各乡镇通过重点发展非资源型产业，深入挖掘并积极开发内在潜力，因地制宜、因势利导地实现内部结构调整和外部产业转移，进一步加快了我县农村工业化的步伐，工业化的发展又带动了农业结构调整，使农村富余劳动力得以从土地中溢出，通过产业转移参与县城劳动密集型产业的分工协作，从而有效地实现了农民增收。今年上半年，农民人均纯收入达到1232元，与去年同期相比增长12.4%。

二、以服务“三农”为契机重塑农村基层政权

我县在开展税费改革的过程中，已经注意到必须用联系的长远的发展观来推进农村改革，利用乡镇工作中心逐步转移的契机加快政权建设。农村基层政权重塑，就是要建立一个真正让农民群众信得过的政府，这样一个政府，必须是诚信政府，必须是能为农民谋福利的政府，必须是全心全意为“三农”服务的政府。税费改革，让农民群众切实从政府政策中得到实惠，为我们的政权重塑奠定了值得农民信赖的基础。但是，我们也应看到，各乡镇在解决“三农”问题的具体措施上还没有形成非常清晰的思路，服务“三农”的凝聚力和向心力还远远不够。各乡镇还在为完成各种指标尤其是计生指标以及经济目标考评各项工作而无法把精力完全投入到“三农”中去，使得乡镇工作中心转移力度不够大、转移步伐不够快。因此，今后的政府工作还必须紧紧围绕“三农”这一主题，切实把乡镇工作中心完全转移到服务“三农”上来，以“农民利益无小事”的指导观推进农村各项事业的全面协调快速发展，做到事为民所做、权为民所用、利为民所谋，确保农村稳定、农业提效、农民增收，真正实现农村基层政权的重塑。

1、用好用活用足政策，因地制宜推进改革。

我县农村税费改革虽然取得了明显的阶段性成效，但是在政策的衔接上以及实际运作中还存在一些问题，必须根据自身实际有针对性地加以解决。如乡镇机构和人员的精简还不够，乡镇职能转变还没完全到位；乡村治理体制还有待完善，化解乡村债务还有一定难度；教育经费的缺口还难以填补，提升农民的文化素质还需要漫长的过程等等，有些是受长期以来体制性因素的困扰，一时无法完全解决；有些是受县乡财政资金的限制，短期内难以克服。相对政策的广泛性而言，每个地方都有其自身的特殊情况，必须找准切入点大胆开拓创新，不能搞一刀切。然而，对于中央、省、市出台的一系列行之有效的惠民政策，我们就必须不遗余力的贯彻执行，绝对不打折扣，确保能做到的事情尽量做，能做到的事情尽快做，实现行政提速。面临税费改革初期的种种困难，我们必须认真做好下一步工作，用改革的办法解决税改中已经出现和可能出现的问题：积极探索化解乡村债务的措施，加快乡镇职能转变步伐；加快新型乡村治理模式的形成，积极稳妥地调整乡镇建制；结合农村税费改革，进行科学规划、合理布局，适当撤乡并镇，有条件的可实行并村；加大对教育的投入力度，实现农民素质的稳步提高；进一步规范农村税费征管，防止农民负担反弹；加快土地流转步伐，形成种植大户和规模经营，推动农业结构调整和产业转移进程。

2、做好内外两篇文章，加快乡镇经济发展。

农村基层政权面临的最大困难是来自于财政方面的巨大压力，乡镇首先要保证完成上级规定的税收上缴任务，其次要保证自身的工资发放，除此之外，还要提供乡村基础设施建设以及公共服务资金的投入，而当前我县要保证农村基层政权的正常运转都十分困难，更不可能有太多的资金投入到医疗、卫生和教育等公共服务空间中去。由于我县地少人多，而第一产业所占比重过大，高于全市平均水平18个百分点，二、三产业所占比重较低（2003年我县一、二、三产业比重为40：25.4：34.6），分别低于全市17个和1个百分点，第一产业比重过高直接制约着我县财政收入的增长，这与县域经济发展的需要极不协调。因此，只有通过内外联结、产业互补的方式，实现人口在三产中的重新布局，想方设法增加农民收入才是解决问题的唯一办法。做好外部文章，就是要帮助农民从农业低效缓收的困境中解脱出来，化解人地矛盾，积极为农民寻找就业的途径，加快实现“职业农民”向“户口农民”的转变。乡镇政府要善于引导、鼓励农民建立正确的就业观念，帮助农民“洗脚上岸”、“洗脚进城”，认真组织好劳动技能培训，把农民培训成有一技之长的产业工人，有条件的通过本地乡镇企业内部消化，没有条件的要加大培训力度，使之具有更强的竞争力，才有可能从非农产业中获得更多的收入；做好内部文章，就是要抓住劳动力溢出使农业有所松动的契机，不因农民产业转移而导致土地抛荒和低效耕作，发挥好在家种田农民的生产积极性，通过村与村、集体与集体之间的土地流转重新调整用地分配，实现规模耕作或联合经营，同时也有利于加快农业内部结构调整，实现农民与土地的最优配置。乡镇政府有责任在资金、技术以及政策上给种植大户予帮扶，提高农业的科技含量和产出量，保证粮食安全，有效促进农民增收。

3、密切关注干部负担，凝聚服务“三农”合力。

作为税费改革的一线实施者，农村基层干部的负担往往被人们忽略，随着税费改革的逐步推进和中央对“三农”问题的越发重视，基层干部将面临更多的新情况新问题，任务十分艰巨。研究表 明，我国乡村冲突的主要生长点就是在农民负担的反弹上，而农民负担的反弹和基层干部负担过重有密切联系，因此，无视基层干部负担势必影响税费改革的成效。农民有多苦，乡镇干部有多累，相信只有在基层锻炼过的人才会有最深的体会。这次全省开展的“下派村支书”活动应该就是基于这种考虑，让长期在机关单位工作的同志深入农村基层去体验乡镇干部的艰苦，培养与农民群众的感情，从基层锻炼中找到解决“三农”问题的办法。我们的乡镇干部，总是在艰苦的环境中兢兢业业地工作，默默地在承受着各种压力，却往往得不到外界的承认与理解。被戏称为“不可能完成的任务”的计生工作总是乡镇干部必须长抓不懈的头等大事，还要招工，还要完成烤烟指标，有时还要打火烧山、抗洪抢险。面对各种目标考评和许多的非职责负担，一个月六、七百的工资，却要在兑现奖惩中这扣50那扣100，罚的人多奖的人少，奖的太轻罚的太重，干部的热情以及工作的积极性如何不被消磨？我们的基层政府必须把这个问题重视起来，切实减轻乡镇干部的非职责负担，强化合理有效的激励措施和考核机制，提高乡镇干部的积极性和能动性，让乡镇干部真正实现角色归位，使乡镇上下拧成一股合力，朝着同一个方向，更好地为农村税费改革和“三农”服务。

【责任编辑：涂寅】

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第二篇：税费改革对乡镇工作的影响

税费改革对农村工作的影响

随着2004年中央一号文件的颁布实施，以减免农业税为主要内容的新一轮农村税费改革正式拉开帷幕。这次改革，波及全国各个乡镇，惠及中国九亿农民，意义重大，影响深远。由于农业税是乡镇财政收入的主要来源，因此农业税减免也必然会对乡镇工作产生巨大影响。那么，这次农村税费改革到底会对乡镇工作带来什么样的影响呢？为此，我们对新乡市减轻农民负担办公室、新乡市农村税费改革领导小组办公室以及延津、获加、辉县、卫辉等县市的部分乡镇进行了走访调查。通过调查，我们了解了许多情况，掌握了大量材料，也发现了一些问题。在调查研究的基础上，我们还提出了一些建设性的意见和看法。但愿我们的调查研究，能对新乡市农村税费改革成果的巩固以及这项工作的进一步深化有所作用。

一、农村税费改革状况

（一）全国农村税费改革历程

从全国范围来看，农村税费改革大致经历了三个阶段：一是地方的自发改革阶段。从1993年到2000年，为了减轻农民负担，我国许多县市自发地进行了农村税费制度改革的探索。其典型模式主要有三种：第一是实行农业税费“征实”制，即实行农业税费合并征收，一定三年不变。如河北正定县的“公粮制”改革；第二是“费改税”，即把“三提留五统筹”改为 “农村公益事 业建设税”。如湖南武冈市的改革；第三是“土地综合负担大包干”，如湖北枣阳市扬挡镇的改革。二是中央指导下的安徽试点改革阶段。2000年3月，中央文件确定在安徽省以省为单位进行农村税费改革试点，由此农村税费改革进入中央指导试点阶段。改革的主要内容可以简单概括为：“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”。“三个取消”指取消生猪屠宰税、取消乡镇统筹款、取消农村教育集资等专向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；“两个调整”即调整农业税政策、调整农村特产税征收办法（停征除烟叶以外的农业特产税，五年内取消农业税）；三年取消统一规定的劳动积累工和义务工；配套改革：主要是改革撤并乡镇涉农事业机构、撤组并村；改革县乡财政体制；改革调整农村义务教育布局等。“三个确保”，确保改革后农民负担明显减轻，不反弹;确保乡镇机构和村级组织正常运转;确保农村义务教育经费正常支出需要。三是中央指导下的改革全面推进阶段。2003年，在中央政府的政策引导下，全国范围内各个省市全面展开农村税费改革工作。在2004年召开的人大会议上，中央又提出了进一步推进农村税费改革的新举措：从2004年起，取消除烟叶以外的农业特产税；逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点，五年内全部取消农业税。（吴仲斌：《减轻、规范、稳定、深化：对农村税费改革的析评》，人大复印资料：《农业经济导刊》2005年第5期）据初步测算，实施这些政策，2004年农民减负增收约３０２亿元，中央财政为此安排 转移支付２１９亿元补助地方财政减收缺口。与此同时，为减轻农民负担，促进粮食生产，还实施了稳定农业生产资料价格的财税优惠政策，取消３项、免征８项、降低４项涉农行政事业性收费。

（二）我市农村税费改革情况

从新乡市的情况来看，农村税费改革也大致经历了三个阶段：一是2002年实行费改税。经过改革，全市农民负担总额由2001年的48107万元，减少为2002年的25830万元；农民人均负担由2001年的111.30元，减少为2002年的59.76元。两者分别下降了46.30%；二是2004年减征农业税。2004年我市农业税征收下调三个百分点，税率由原来的7%降为4%。由此，我市农民负担总额在2002年的基础上又减少了11070万元，再加上种粮补贴，农民人均负担由2002年的59.76元下降为16.14元；三是2005年免征农业税。从2005年开始我市全部免征农业税，取消了所有对农民的收费项目，农民负担基本为零。

二、农村税费改革对我市农村工作产生的影响

（一）农村税费改革的成效 1．农民负担显著减轻

农村税费改革被概括为“三取消、二调整、一改革”的改革方式，即取消乡统筹费等行政事业性收费和政府性基金，纳入农业税范畴，村提留中的管理费、公益金改为农业税附加，公积金（村内兴办集体生产公益事业所需资金）实行一事一议，由村民大会民主讨论决定；取消屠宰税和逐步取消劳动积累工和义务工。调整农业税和农业特产税政策，改为按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收。并改革现行村提留征收使用办法，实行乡管村用。实行费改税后，乡镇任何部门和单位不得以其他形式向农民无偿征收费用。改革以后，农民负担得到了显著减轻。以延津县东屯镇为例，该镇在实行税费改革以前的2000年农民负担主要包括农业税54．１4万元，以资代劳113．73万元，工程水费9．51万元，村提镇统147．45万元，共计324．83万元。其中三项村提留包括公积金、公益金（用于五保户、困难户、合作医疗、广播、电影）、管理费（用于干部报酬、办公费、帐册工本费、公用管理费），五项乡统筹包括教育费附加54万元，优抚4．62万元，民兵训练5．78万元，乡村运行建设7．61万元。此外，向学生每人每学期收150元教育附加费用，全年征收120万元。在实行农村税费改革以后，农民负担每年均呈下降趋势，2001年农民负担全年共计245．52万元，2002年240．72万元，2003年230．79万元，2004年122．76万元，其中2004年122．76万元中的72．39万元农业税已不再向农民征收，改由政府代缴，2004年的农民实际负担仅为50．37万元。且自2001年起取消在学生头上收取的教育附加费。由此可见，实行税费改革之后，农民的负担得到了较为显著的减轻，农民收入增长，为农村社会经济的发展打下了良好的基础。

2.解放了乡镇干部，改善了干群关系，优化了干部形象 按照社会主义市场经济的基本要求，政府职能主要是向其公民提供公共商品，并为私人商品的有效提供创造良好的社会环境，提供优质服务。对乡镇政府而言，其基本职能主要是提供更好、更多的地方公共商品，主要包括维持社会治安、制定城镇发展规划、进行乡村基本建设和社会保障体系建设等，同时为农民和乡镇企业的生产提供咨询、培训服务。根据这样的职能定位，征收税费并不属于乡镇干部的主要任务。然而，在农业税减免以前，由于乡级财政实行包干自筹，农业税费的收缴状况不仅与乡镇政府的办公经费直接联系，而且与乡镇干部个人的收入直接挂钩，因此，催粮派款、征税收费成了每个乡镇干部一年四季的主要工作。这项工作牵扯了乡镇干部大量的时间与精力。据中国社科院调查报告的统计数据，乡镇干部70%以上的时间和精力都用来抓农业税费的征收了（互联网）。由于乡镇干部把大量的时间与精力都投到了征收税款上，无暇顾及其它工作，致使许多份儿内应干的事情没有干好或者根本没有时间去干。不仅如此，由于农民负担较重，对缴纳税费有抵触情绪，再加上一些乡镇干部在收费过程中方法简单，态度粗暴，致使干群矛盾激化，干群关系紧张。乡镇干部的形象也因此受到严重损害。在不少群众看来，乡镇干部根本就不是为群众服务的，而是专门“催粮要款，刮宫引产”，“要粮、要钱、要命”的。减免农业税以后，乡镇政府的收费功能被取消，乡镇干部也从繁琐的收费工作中被解放出来。乡镇干部不用四处奔波收费了，节省的大量时间和精力就可以用来帮助农民调整产业结构、增加经济收入；排查农村矛盾，促进农村稳定；开展文娱活动，丰富农民生活；关心困难群众，实现共同富裕了。乡镇干部对农民的索取少了，服务多了，干部与群众之间的矛盾冲突大大减少，干群关系明显改善，乡镇干部在群众心目当中的形象也有所好转。

3.促进了乡镇机构改革，催化了乡镇新体制的诞生 农村税费改革以前，乡镇财政自收自支，管理混乱，“收费养人，养人收费”的问题十分突出，从而造成了乡镇机关机构庞杂、人浮于事、效率低下。根据有关部门提供的材料，在我市的153乡镇当中，各类超编人员就高达8000多人。这不仅严重增加了农民的负担，也在很大程度上制约了乡镇政权建设和各项事业的发展。

农业税取消以后，乡镇政府的收费职能不复存在，工作任务大大减轻，工作中心与工作方式也发生相应改变，支撑大量编外人员生存的经济来源被切断，因此改革机构、创新体制问题迫在眉睫，势在必行。目前，全国各地乡镇机构改革工作正在轰轰烈烈地进行，我市的乡镇机构改革方案也已经出台，并且正在紧锣密鼓地贯彻实施。

我市的乡镇改革主要围绕两个方面进行：第一，撤乡并镇。目前，我市的乡镇设臵不太科学，存在着数量多、规模小的问题。我市共有乡镇153个，每个乡镇平均人口只有2.55万人。按照省政府规定的每个乡镇3万人的标准，有73个不符合标准，占全市乡镇总数的48%。在经济还欠发达的情况下，这种设臵是一种极大的浪费。通过撤乡并镇，我市的乡镇总数和从业人员将会大大减少，“庙小菩萨多”的问题有望得到解决。第二，重设机构。过去，乡镇机构的设臵忽略了农村的特点与需要，基本上按照上级政府的构成情况对口设臵，党委、政府、人大、政协四套班子一个不少，内设机构加上七站八所高达20多个。这不仅占用了大量的人力财力资源，而且造成了办事效率低下。改革以后，我市乡镇机构的设臵将打破党政界限，党政领导也将实行交叉任职。按照我市乡镇改革方案的要求，乡镇政府只设立党政办、经济发展办和社会事务管理办三个综合性办事机构，事业机构除了保留计生技术服务中心和财政所，新设一个乡镇便民服务中心以外，其它机构统统取消。这种设臵充分体现了乡镇的特点，适应了社会发展的需要，更有利于促进农村的发展。

（二）农村税费改革带来的问题

伴随农村税费改革的进行，一些新的问题也随之而来。尽管由于这项改革时间不长，各种问题暴露得不是太充分，但是问题的苗头已经开始有所显现。这些问题归纳起来，大致有以下几个方面：

1.镇、村的可用财力都有不同程度减少，对不发达乡镇影响更为明显。实行税费改革尤其是今年全市统一取消农业税征收后，镇、村一级的可用财力必然会受到不同程度影响，对一些工业经济欠发达，农业占主导地位的乡镇来说，农业税原本在其可用财力中占有较高的比例，农业税免征后，对其可用财力将会造成直接的影响。以延津县东屯镇为例，该镇2001年的镇可用财力378．01万元，其中农业税99．24万元，占26%；2002年的镇可用财力为309．49万元（2002年的财政体制上解额度增加，故可用财力减少），其中农业税100．44万元，占32%；2003年的镇可用财力为

469．85万元，农业税98．09万元，占20%。可见，农业税的免征将使该镇的可用财力受到比较大的影响，而镇财政的各项支出却并未减少，从而对镇财政的平衡，政府公共产品的提供都造成了不小的压力。

2.加大了镇、村的偿债压力。根据我市农委去年所做的专项调查结果，截止2003年年底，我市153个乡镇中有145个乡镇负债，负债总额高达12.09亿元。其中，负债在1000万元以上的有33个，占乡镇总数的21.43%；负债在2000万元以上的有7个，占乡镇总数的4.5%；负债最高的卫辉市太公泉乡本级负债高达6858万元。从债务形成的原因来看，有兴办企业亏损形成的债务，有乡村基础设施建设形成的债务，有拖欠干部和教师工资形成的债务，有公用经费支出形成的债务等。这些债务在 农村税费改革以前，乡镇政府凭借自己拥有的收费权，通过增设收费项目或者任意提高收费标准，或多或少还有偿还的可能性。税费改革以后，乡镇政府的收费功能被废止，各种“创收”的路子被堵塞，尽管由农业税减免造成的财政缺口由上级财政通过转移支付来弥补，但这些资金也仅仅能够勉强维持乡镇机构的正常运转，根本没有结余用来还债。这些债务如何化解，已经成了目前困扰乡镇政府的一大难题。如果这一问题得不到妥善处理，不仅有碍农村的发展，而且可能影响农村的稳定。

3.社会公益事业发展减速。农村税费改革以前，提供农村社会公共产品所需的费用都是通过集资等形式向农民直接收取解决的。税改以后，乡镇自身的收费功能被取消，各种支出要靠财政转移支付来解决，而上级财政转移支付所提供的资金是非常有限的，除了维持乡镇机构的正常运转以外，很难有结余。这就造成一个问题，即今后农村公益事业怎样发展，所需资金如何解决？这一问题不解决，就会导致两种结果：第一，不发展农村公益事业。这必然影响农村建设的总体发展，引发广大农民群众的不满。第二，乡镇政府重开收费口子。这种可能性不是没有。2004年8月10日《华商报》就曾报道，陕西省山阳县小河口镇为了增加财政收入，竟以红头文件形式，要求根本没有执法权的干部下乡罚款。这是非常值得注意的问题。因为一旦收费的口子被重新打开，就有可能旧态复发。这将使农村税费改革的成果被 9 部分抵消或者全部化为泡影。那么，就这两种结果来看，显然都不是我们所期待的。

4.富裕人员如何安臵。税改推动了乡镇机构改革，加速了乡镇新体制的诞生。但是，在这一过程中，各个乡镇都将面临一个非常棘手的问题，就是富裕人员如何安臵的问题。这一问题如果得不到很好的解决，不仅农村的稳定有可能受到影响，而且乡镇机构改革也很难取得成功。

5.乡镇政府正常运转如何保证。保证乡镇政府正常运转，关键在于财政转移支付资金是否充足到位。取消农业税以后，农村基层政府的财政经费和公共服务所需资金主要依靠上级财政转移支付，因此，转移支付资金是否足够使用、能否及时到位，就成了制约乡镇政府正常运转的关键性因素。在目前财政转移支付制度很不规范的情况下，要确保上级财政转移支付资金充足到位，需要解决三个问题：一是转移支付资金在中央、省、市三级财政之间如何分配？这个问题不解决，就难以长期保证财政转移支付资金的正常供给，进而影响乡镇政府的正常运转；二是上级财政转移支付资金如何适时调整？随着社会的发展，乡镇所需的各种经费支出会呈现出扩大化趋势。如果没有一套科学调整制度来适时调节上级财政转移支付资金的供给，乡镇所需经费就会难以保证，正常运转就会受到影响；三是如何避免财政转移支付资金在转移过程中被截留挪用。这是财政转移支付资金使用管理过程中存在的最大隐患。在目前状况下，由于这一政策实行时间短，上级要求严，财政转移支付资金被截留挪用的情况尚不多见，也许没有，但随着时间的推移，情况会怎样就很难说得清楚。只有尽早铲除隐患，杜绝漏洞，才能防患于未然。

6.工商业滞后，以农业税收为主的乡镇财政格局不复存在，支撑乡镇财政的工商经济增长点尚未全面建立。农村税源基础薄弱、税收零星是一个长期存在的问题，“税不够，费来补”是前几年乡镇政府解决经费不足的主要出路。乡镇收入不仅严重依赖类似人头税的“三提八统”(即所谓“人田各半”的征收方法)，而且还大量向农民集资、摊派，靠增加农民负担来维持基层政权运转。现在乡镇工业是一片空白，仅仅靠商业流通实现一部分税收，对地方税收而言好的乡镇一年也只有七八万元，差的乡镇一年仅有五六千元。

三、推进农村税费改革的对策建议

农村税费改革，改的是税费，动的是全局，利益关系调整大，涉及面广，需要一系列配套改革措施作为支撑，才能保证农村税费改革的顺利和高效推进，促进农村社会经济的可持续发展。

（一）改革乡镇财政体制，加大转移支付的力度

1994年的分税制将省以下地方政府的财力上收，提高了中央财政集中度，增强了中央政府的宏观调控能力。但也产生了两个方面的负效应，一是地方财政能力缩小，二是地方政府财权与事权严重不对称。农村税费改革后乡镇财政更是陷于困境，要确 保农村税费改革顺利平稳地推进，则必须消除分税制后两个负效应。

首先是开辟新税源，重新分配原有税源，提高乡镇财政的自我保障能力。农村税费改革以来我国的许乡镇财政都出现了困难，不少乡镇甚至出现了巨额的财政赤字和债务，其中一个很重要的原因是一些农村乡镇财源单一，自我保障能力较差。这些地区农村经济基础薄弱，市场化程度不高，既没有高附加值、高税利的农产品生产加工企业，也没有其他的工业，农业税费收入成为这些乡镇财政的支柱。农业税减免不可避免地冲击地方财政，导致财政收入陷于困境。所以农村税费改革后乡镇财政要摆脱困境最根本的是靠大力发展地方经济，要立足地方优势和资源优势，以市场为导向，调整和优化农村产业结构，加快农业产业化、现代化进程，为财政提供稳定的财源。

要解决地方财政危机，除了中央和省级政府转移支付外，一个重要的方面就是重新分配税源，为乡镇财政的提供较为稳定的来源。因为实行分税制后，国家还将营业税、个人所得税收入的大部分上缴省级和中央财政，可以说分税制改革仅仅考虑了如何增加中央的财政收入，而没有考虑如何设臵符合地方税要求的主体税种，将乡镇财政主要来源寄于工商税和农业税上，造成了乡镇财政体制性危机。农村税费改革后，国家在税收分配上是否可以给乡镇更大的份额，同时在乡镇开辟一些新的税种，比如税基 比较稳固的房地产税和自然资源比较丰富的地区的资源税种向主体税种演变，使乡镇财政成为真正的一级地方财政。

其次是加大转移支付的力度，保障地方政府财权与事权相对平衡。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59、61条规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：…

（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；…乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：…

（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；…也就是说县乡政府的职能基本上包括了农村社会生活的方方面面。在这些职能中有些职能并非是基层政府的所能完成的，如农村义务教育、农业科技投入等。从政府治理角度看，它是一个范围遍及全国的纯公共产品，从法律角度看，它是一个国家义务，而非基层政府的义务。对于这些事务，国家要按照公共财政的原则，进一步调整财政支出结构，增加公共产品和服务的支出比重。以义务教育为例，世界各国通行做法是国家对所有适龄儿童实行无差别对待，每一个人能公平而不受歧视地分配教育资源，使用现有教育设施。在我国，税费改革前农村义务教育成为地方基层政府最为重要的职责之一，这显然与世界各国 做法不一致。税费改革后，我们确立了“以县为主”的财政投入体制，主要强调通过转移支付来确保农村儿童义务教育权利的实现，这是财权与事权相对平衡表现。对基层政府其他职能，国家要保证其实现，则要赋予其财权，因为职能在某种程度上则意味着财权，也只有财权与事权相对平衡才能使基层政权正常运转，才能避免三乱等伤农事件再次发生。

最后是改革乡镇财政的管理方式。从目前来看，许多乡镇财政相当困难，与之相随的是混乱财政管理制度。乡镇因缺乏必要的财政监督机制，支出也缺乏预算约束，所以财政资金使用随意性很强，这也是造成基层财政困境重要原因。对乡镇财政的管理方式，目前可探索三种体制模式：(1)比较规范的乡镇公共财政体制。这种模式主要在经济比较发达、财政收入规模大、财政增长能够满足自身支出需要的乡镇实施。(2)分税制基础上收支包干型乡镇财政体制。这种模式主要在经济状况较好、财政有一定规模、收支差额不大的乡镇实施。(3)乡财县代管财政体制。对经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，可比照国库集中收付的管理办法，其财政收入直接上缴县国库，财政支出由县财政统筹安排，以保障其合理的支出需要，避免乡镇为满足支出的需要直接向农民伸手的现象。对大部分县乡财政的管理方式，还是应该按照中央精神，积极推进“省直管县”和“乡财乡用县管”的改革。

（二）深化乡镇机构改革

随着税费改革的推进，乡镇机构改革成为中国农村改革的又一个焦点。对乡镇机构改革，学者有不同的观点。有学者认为取消乡镇政府，将乡镇政府变为县级政府的派出机构；也有学者认为实行乡镇自治。不管改革的方向是什么，但有一个问题是必须要面对的，那就是目前乡镇机构林立、人满为患的状况。税费改革前我国约有4.8万个乡镇政府，各类工作人员约有200——300人，据不完全统计，乡镇一级需要农民养活的人员约1316.2万人，平均每68个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成40%左右的额外负担。所以要巩固税费改革的成果，则必须推进乡镇机构改革。

首先是对原有乡镇进行撤并，改革乡镇机构。原有乡镇规模过小，而财政供养人员并不因乡镇规模过小而有所缩减，可谓是麻雀虽小，五脏俱全。人员过多的结果必然是导致国家行政成本的加大。在原有体制下，为解决成本问题，只能以各种名义来乱收费、乱集资和乱摊派。要减少国家行政治理的成本，杜绝三乱，保护农民利益，合并乡镇、改革乡镇机构不失为一种好的选择。如广东省提出全省整合乡镇的比例要达到15%以上，同时广东省还要求撤销不符合规定设臵的机构，按转变政府职能的要求核定镇级人员编制，并于2003年6月30日，冻结镇级人员编制，对超编人员和不符合规定进入镇级编制的人员，要坚决清退。将过 多过散的事业单位进行合并，鼓励条件成熟的镇级事业单位企业化，走向市场。

其次是明确乡镇政府职能，改变治理方式。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：

（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；也就是说乡镇政府职能涵盖了农村生活的各个方面。但实际上，乡镇政府无力实现上述职能。要实现这些方面，一个重要的条件就是大幅度提高工作人员的数量，这又要回到税费改革前乡镇发展老路上去。对此，我们要明确乡镇政府职能，主要是协助中央政府提供部分农村公共产品，或者说这些公共产品由中央政府直接提供的话成本相对较高，它包括社会治安、地方交通、信息、计划生育等。而像义务教育、农村医疗保险、农业科技投入等则是中央政府提供范畴。如税改前的农村义务教育，由于中央经费投入较少，农村义务教育投入体制基本上是以乡为主，农村教育费附加和教育集资成为教育经费两大来源。为维系教育的正常运作，基层部门只有不停地向农民收费来办学。对义务教育经费，世界各国基本上都是由中央政府来提供的。它强调只要是适格主体，他们的权利是平等无差别的，谁也没有超越法律之上的特权，谁也不能对他人有优 越的地位。同时，世界各国还通过立法规定对一定儿童免费实施某种程度的学校教育。如意大利宪法（1947年）第34条规定，“学校向一切人开门。凡年满8岁者之初级教育，为义务和免费教育”。《德意志帝国宪法》（魏玛宪法）第145条规定，“受国民小学教育为国民普通义务。就学期限，至少八学年，次为完成学校至满足18岁为止，国民小学及完成学校之授课及教育用品，完全免费”。从此可看出，发展农村义务教育既不是基层政府的职能，它也没有这个能力，而这些方面往往又是农民最为关注的事情。广东省农村税费改革调查队调查表明，农民对农村税费改革后政府职能的期望：62.1%的农户希望政府搞好农村合作医疗，减少农民看病支出；25.3%的农户希望政府严格监督教育收费，减少农民教育支出；12.6%的农户希望增加农村基础设施投入，改善农村生活、生产条件。[1]P12而医疗、教育等方面我国在立法上政策上均界定为地方政府职能，中央政府投入相对较少，现在是改变的时候了。

（三）加大对一些贫困乡镇的帮扶力度

农村税费改革对于我市一些工业经济、私营经济欠发达，农业相对占主导的贫困乡镇压力相对较大。对于贫困乡镇来说，每年的教育费用支出、社会事业支出在其财政支出中占有很大比例，如延津县东屯镇2003年为民办实事的经费上级拨款172．7万元用于水泥化道路和农村改水，镇政府支出317．6万元，主 要用于水泥化道路148．8万元、农村改水58．5万元、危桥改造12．4万元、合作医疗10万元、以及农村低保、危房改造等，镇里的这部分支出目前一部分尚属欠款，还未落实，农业税免征以后，镇财政更为紧张，提供社会公共产品的能力也必将受到影响。因此，建议可以从政策上加大对我市贫困乡镇的帮扶力度，如对贫困乡镇可取消或适当减少目前的财政上解额度，确保乡镇政府的事权和财权相统一；市、区县政府增加对贫困乡镇的税收分成比例，增强贫困乡镇的发展动力；加强对帮扶乡镇的帮扶力度，科学确定帮扶项目，帮扶资金可以通过财政转移支付形式支出，确保其及时到位。

第三篇：煤炭税费改革

煤炭经济研究

——关于煤炭资源税费计征改革的几点思考

近年来，我国经济社会发展的成就是有目共睹的，但与此同时，也付出了沉重的资源环境代价。以2006年为例，2006 年中国国内生产总值占全球的5.5%，却消耗了全球54%的水泥、30%的钢铁和15%的能源。面对自然资源消耗日益严重的态势，和出现的目前经济飞速发展和资源日益紧张之间的矛盾，对作为以自然资源为课税对象的税种——资源税进行改革已经是大势所趋，现行的《中华人民共和国资源税暂行条例》已越来越不适应经济发展。对于煤炭行业，国家税务总局从2004年起，逐步提高煤炭行业的资源税税率，而改革方案几经变革。资源税费体系改革的不明确将直接对煤炭行业产生重大影响。

一、煤炭资源税征收现状、存在问题、改革趋势

1.征收现状

对于煤炭行业，资源税是其应纳的重要税种。现行资源税税法中规定只对原煤征税，对洗煤、选煤和其他煤炭制品不征税，但对其加工所用的原煤照章征收资源税。对于连续加工前无法正确计算原煤移送使用量的煤炭，可以按照加工产品的综合回收率，将加工产品实际销量和自用量折算成原煤数量，以此作为课税数量。原煤应税数量是外销或自用的数量。国家根据各地煤质、地质条件等的不同，对各省煤炭资源税税率采取区别制订，税额为0.3～8元/吨，应纳税额=课税数量×单位税额。

2．存在的问题

目前我国资源价格形成机制没有反映资源的需求稀缺程度和供求关系，也不能反映环境污染造成的外部成本。我国现行的资源税征收依据不合理，属于从量定额征收的产出税，这种征税模式正是导致采富弃贫浪费行为的根本原因之一。相关数据表明,全国煤矿平均资源回采率约40 % ,资源富集地区小煤矿资源回采率仅为15 %左右———这就意味着,一座储量为1 000万t 的煤矿,仅开采了150 万t 就被废弃。煤炭资源税税额偏低而且长期不变，不能将资源级差收入及时足额转化为国家税收，使煤炭采掘企业利润水平因资源自然条件的差异，不能反映其真实经营成果，使利润分配失去合理基础。不能利用价格手段激励节能，降低了煤炭开采业的进入门槛，煤炭企业无序生产现象严重，不利于国有资源的合理开发利用和有效配置，也带来了严重的环境问题。

3.改革趋势

国务院在发布的《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》中提出修改现行煤炭资源税计征办法，从以销量为基数计征改为以资源储量计征，征收方式由从量征收改为从价征收，征收标准按照销售收入一定百分比计征。建立与资源利用水平挂钩的浮动费率制度，根据不同采区回采率实行不同的费率，并实行累进费率，拟选择部分煤炭产区进行储量计征煤炭资源税试点，继续推进资源性产品价格改革，完善资源综合利用税收优惠政策。

二、煤炭资源税改革应注意的问题

1.明确计税依据

明确煤炭资源税的计税依据对煤炭资源税改革是非常重要的。出于资源开采过程中促使企业节约开采、提高回采率的目的，按照资源储量计征资源税是更加合理的，但会存在不少技术和管理上的困难。这就需要提高专业技术和完善管理，不断摸索按储量征税的可行性和具体的方式方法。而且也要注意到征税是调节国家收入的强制性经济手段，其计税依据应当是能够准确计算的，而煤炭是埋在地下的尚未开采的自然资源，以资源储量计征资源税还可能因储量的确定等环节导致腐败行为。这需要相关部门制定有关规定，加强监督，与税务部门相互配合。

2.谨慎斟酌税率的制定

不同的税率形式各有利弊，需要仔细研究选择适用的税率形式，确定税率水平。煤炭资

源税改革一个很重要的出发点和目的就是要将煤炭资源开采的社会成本内部化，解决由于煤炭资源开采给经济社会带来的环境破坏、水土流失等诸多负面影响，即外部性问题，体现可持续发展理念。税率定得过低，达不到煤炭资源税征收和改革目的，依然无法解决煤炭资源开采的负外部性；定得过高，超出了煤炭资源开采企业的负担能力，企业开采资源就会亏本，企业为了自身的利益会抬高边界品位，从而导致新的“采富弃贫”现象。因此科学合理的税率设计尤为关键，既能实现资源开采的外部成本内部化，又不至于负担过高使纳税人亏损。

3.公平资源税税收收入分配

改革收的煤炭资源税可以划分为中央、地方共享税，地方享受部分应占大部分。中央所占部分体现国家对自然资源享有的所用权，地方所占部分可以稳定地方财政收入，并可以稳中有升。

我国许多地方是依靠资源才得以生存和发展的，而在资源开发过程中，往往伴随着环境损失，对土地和水资源的严重破坏。煤炭资源开发也不例外。资源税可以为地方政府提供恢复生态、治理环境所需要的资金。煤炭资源税改革后，及至资源税整体改革后，让利于地方，则有利于地方政府有效开展环境治理和生态保护。

三、煤炭资源税改革对我国煤炭企业的影响

随着《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》的提出，对煤炭资源税的改革已经提上议事日程，其计征办法已经初具雏形。由于目前有相当多的煤炭企业享受现行从量征收煤炭资源税带来的诸如降低成本、提高经济效益等好处，因此煤炭资源税改革必将对煤炭企业产生深远影响。

1.煤炭资源税改革会改变煤炭企业低成本高回报的不合理状况

一旦煤炭资源税打破原有的从量征收改为从价征收，随着煤炭资源价格的上涨，煤炭资源税也随之水涨船高。从这一点看煤炭资源税改革将打破目前煤炭企业以较低资源税成本，换取较高的资源收益，使煤炭资源价格上涨带来的大部分利润收入囊中的不合理现状。

但与此同时，也必须看到煤炭资源税改革后企业丧失低成本的好处可能会带来的消极影响。一般来说, 东西贵了, 人们就会好好珍惜。但是, 对于当前的煤炭开采企业来说, 煤炭资源的价值是体现在产品上, 而不是体现在资源上。因此, 即使企业会珍惜采出的煤炭产品, 但并不表示会珍惜地下的煤炭资源。根据经济学的分析，企业决定开采多大比例的资源, 是基于边际利润考虑。如果边际利润是正的, 企业就会继续不断提高回采率。然而, 随着回采率的升高, 最后一单位的煤炭成本会越来越高, 也就是说边际成本会逐渐上升。因此, 最终边际利润会下降为零。那时, 企业自然没有积极性再提高回采率。无疑, 提高资源税会提高企业的边际成本。这使得原来开采的最后一单位的煤炭边际利润由零变成负。这样, 企业会出于经济理性而降低资源回采率, 直到新的最后一单位的煤炭的不再亏损。按照这一逻辑, 采取单一提高资源税的做法,企业的资源回采率会很可能会降低

2.煤炭资源税改革会促使煤炭资源更多的向优势能源企业集中

资源税属于地方税，由于资源税过低，地方政府收益过少，资源丰富的地方往往会鼓励企业就地加工以提高产品附加值，增加政府的财政收入，但这并不是有效的资源利用模式，相反在一定程度上加剧了行业盲目重复建设，导致产能过剩。这种现象同样出现在煤炭行业，对煤炭行业的发展产生了不良影响。而通过资源税改革后，地方政府从中直接受益，企业也会吸取低水平重复建设的教训，行业投资过热的状况会在一定程度上得到抑制。同时，为了将来发展的需要，必然会使得一些企业通过兼并、重组、资产收购等方式联合开发利用资源，从而一些处于行业优胜地位的企业将进一步扩大生产空间，促使资源更多的向优势企业集中。

3.煤炭资源税改革能促使煤炭企业改变发展方式

煤炭是我国的基础能源。当前，随着我国经济的强劲增长，但如何能在现阶段高速增长的同时也能保持以后若干年时间的高速增长便显得越来越重要，要做到这一点，就必须考虑到我国子孙后代的发展需要，必须切实实施好可持续发展工程，不能再以中国廉价劳动力、廉价资源生产出大量低附加值的产品，却把污染留给本土让国人受害，而必须提高产品质量和档次，争取更会赚钱更多地赚钱，造福国人。煤炭作为我国基础能源，对我经济发展提供动力，更是处在非常重要的位置上。因此，这就需要抵制和淘汰浪费资源、高能耗、高污染的生产方式，这也是资源税改革的目的之所在，实质上也就是要从政策导向上促使煤炭企业转变发展方式。而煤炭企业也只有认识到这一点，加快调整步伐，改变高度资源型、高能耗的生存方式，转向以高质、节能环保为主，切切实实地提高自身的软实力。

第四篇：乡镇政权组织改革与运转保障调研报告

根据+税改办的安排，7月12日-7月17日，由区编办、民政、财政、农经等税费改革领导小组成员单位组成的专题调研组，重点对我区+个乡镇、+个村税费改革后的政权组织改革与运转保障，乡村债务化解及农村税费的尾欠处理的情况进行调研，并对其它乡镇的情况做了面上的了解。此次调研，编办主要涉及乡镇党政机构改革与运行情况调研。主要了解乡镇机构改革后，乡镇机构设置、职能配置是否合理，乡镇编制调剂是否符合要求，所定职能是否履行到位，运行情况是否协调，职能转变的目标是否实现，通过调研，找准存在问题，拟定改进意见，以巩固机构改革成果。

一、乡镇政权组织的现状

乡镇政权从初建到体制改革，通过理顺关系，分清职责，进一步完善了乡镇政权体制，基层政权建设不断加强。乡镇人民政府也从计划经济时的领导型，责任制时的收缴型，转变为现时实施的服务型，经过这三大转变,乡镇政权更加稳固。

（一）机构设置合理、组织建设配套完善。目前我区乡镇都有健全的党委领导班子和健全的政府领导班子，两个班子都有完善的议事制度和权利使用条约。从干部配套来看，乡镇一级基本上做到有职就有人。从机构设置来看，乡镇机构健全，职位明确，分工合理，已形成较良好的制度和规范。

在机构设置上，各乡镇街道办事处均能按照切实转变乡镇政府职能、努力建立服务型政府和法治政府的要求，对乡镇内设机构实行综合设置。党政机构均设置党政综合办公室（社会治安综合治理办公室）、经济发展办公室（安全生产监督管理站）、社会事务办公室（人口和计划生育办公室、科学技术办公室）。按照合理区分公益性和经营性职能的基础上实行分类管理的要求，整合乡镇事业站所，事业机构均设置社会事务服务中心、农业（经济技术）服务中心（农村新型合作医疗管理办公室、劳动和社会保障所）、文化（广播）服务中心、村镇（社区）服务中心、畜牧兽医站、（党工委）党校，简称“三办一校一站四中心”，在++、++两个乡设海事所，++、++两个办事处设计划财政管理所，“三办”为内设机构，“一校一站四中心”为全额拨款的事业单位，海事所为行使行政职能的事业单位。

在干部配套上，全区18个乡镇办事处，2005年乡镇工作人员（包括行政、工勤、事业人员）++人，比2004年减少48人，平均每个乡镇54人，其中：行政++人，工勤++人，事业++人。通过推行全员竞争上岗，提倡一人多岗，基本做到了有职就有人。

（二）乡镇机构改革稳步推进、效果良好。乡镇机构改革前，机构臃肿，人浮于事的现象比较突出，经过乡镇精简机构和人员，基层政权职能进一步发挥，活力显现，取得阶段性成果。一是2002年的乡镇机构改革。行政编制由++名减为++名，精简10%，实有人员由++人减为++人，精简7%；事业编制由++名减为++名，精简20%，上划整合后乡镇事业机构由14个减为4个，精简71%。通过精简机构和人员编制，调整和规范机构设置，基本实现政企分开，优化人员结构，提高工作效率的目标。二是2005年末，结合中央、省、市农村税费改革试点工作会议精神，配合农村税费改革深化乡镇机构改革而进行的乡镇机构改革，通过明确定位乡镇政府职能，合理设置乡镇党政机构，精简整合事业单位，规范乡镇人员编制管理等，进一步理顺了区乡关系，实现了政事分开，转变了乡镇政府职能。三是结合税改试点工作而实施的乡镇行政区划调整。撤销++镇（设立++街道办事处、++街道办事处）、++乡、++乡、++乡后全区乡镇和街道办事处由20个减为18个，精简10%。通过撤并乡镇，减少乡镇数量，全区的乡镇区划更趋合理、科学，党的基层组织更加巩固，党的核心作用进一步加强。

（三）核心地位稳固，机构运转正常。从核拨经费看，税改前，在职及离退休人员经费由财政负担，公用经费按照统一标准核定到各乡镇（公务费每人每年1,000元，车辆费核定每乡镇2辆车、每车每年10,000元，会议费每乡镇每年15,000－20,000元）机构能够正常运转。税改后，在职及离退休人员经费仍由财政负担，公务费每人每年1,000元，车辆费核定每乡镇2辆车、每车每年10,000元，会议费每乡镇每年20,000元，机构基本能正常运转。从党的核心作用来看，目前我区乡镇政府的主要领导都能够带领一班人，积极应对由于税费改革而带来的新形势、新变化，积极推动由指令型向指导型的转化，努力提高服务意识。调查发现，党在农村的执政地位是稳固的，也是坚强的，党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用发挥较好，乡镇组织运转基本正常，法制化、制度化正深入人心，公民道德教育作用明显。乡镇秩序井然，绝大多数乡镇既有短期发展目标，又有长远规划，有农村经济发展思路，也有财政增收路子，多数干部服务态度，工作热情，办事能力都有了大的转变，门难进，脸难看的现象少了，“中央一号文件”精神和退耕还林、粮食直补等惠农政策都能不折不扣地贯彻落实到位。

（四）乡镇政府职能得到转变，工作由指令型向指导型转化已经成为乡镇领导干部的共识。税改前，乡镇政府的主要工作就是“管春种、管秋收，要统筹、要提留，催还贷、催公粮、催税收”。随着税费改革的实施，乡镇政府失去了以往的工作重心，原有的工作思路、方法、手段已经不再适应新形势的需要，其政府职能也发生了相应转变，由指令型向指导型转变已成为乡镇政府必然的选择。目前乡镇干部已明显感受到这种变化，绝大多数乡镇领导对乡镇政府工作由指令型向指导型转化有了共同的认识，并开始实施这种转化。

（五）税费改革后农村安定有序，干群关系密切。过去农民负担过重，搭车收费现象普遍，农民不自愿，有怨言。征收农业税，由镇村干部挨门逐户催缴，方法简单，造成干群关系紧张。停征农业税后，农民不但不再缴纳皇粮国税，而且还能得到退耕还林、粮食直补等补贴，群众消除了抵触情绪，农村工作紧张局面得到缓解，基层党群、干群关系进一步改善。乡镇干部也把主要工作精力放在了抓项目、谋发展上，乡村经济得到稳步发展。

二、乡镇政权改革及运转中存在的主要问题

（一）债务是乡镇政权运转面临的首要问题

债务是目前乡镇政权建设难解的一个结。乡镇债务问题越来越成为社会普遍关注的问题，繁重的债务不仅影响了农村基层政权的正常运转和农村社会的稳定，而且也损害了党群干群关系。自税改以来，乡镇政府债务逐年增长，债务资金主要是用于基础设施建设费用，如农田水利、乡村公路、中小学校建设等的工程款，以及用于保障机构运转、改善办公条件等的费用，如职工的医疗费、差旅费、拖欠单位的电话费、汽车燃料修理费、接待费等方面。大量的债务已对乡镇政权建设造成严重影响。一是还贷分散乡镇财力，使得乡镇无力发展经济，形成恶性循环。二是影响乡镇主要领导精力。有的乡镇主要领导经常是被债务纠缠，忙于“拆东墙补西墙”，得过且过。三是形成不稳定因素。债务中有相当部分是乡镇、村、社干部过去为完成税收任务、“三提五统”借贷垫款形成的，甚至有些是乡镇为搞建设以干部名义向信用社等金融部门贷的款。

（二）事权大于职权是乡镇政权建设需要解决的重大问题

乡镇作为一级地方党委政府，对本地经济社会事业的发展负有不可推卸的职责，理所当然地也应赋予相应管理权限。然而如今的乡镇党委、政府是权力有限，责任无限。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇政府具有下列职能：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（4）保障农村集体经济组织应有的自主权；（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（7）办理上级人民政府交办的其它事项。现实中，乡镇政府所主要做的工作大部分是 “办理上级人民政府交办的其它事项”，诸如税务、公安、国土、交通、林业、教育、卫生等部门的事，如代表交通部门修路、代表教育部门举办教育等；而且这些工作还直接与乡镇主要领导的考核挂钩。实际上这些部门在乡镇的工作机构已经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构，人财物和业务管理权都分属上级政府部门。有利的事和权，被它们越抓越紧。这就造成乡镇政府责任越来越大，权利越来越小。设在乡镇的大多数部门都相对独立，长期以听上级部门的为主，听乡镇党委政府的为辅，对乡镇党委、政府落实上级党委政府制定的政策、工作措施，持消极态度，有的轻则推诿抵触，重则出难题设障碍，由此造成乡镇一些全局性工作，特殊性工作落实难。

（三）财源受限，财力明显减少，机构运转出现困难

乡镇是一级政权机关，理应有一定的财力。但从目前的情况看，不少乡镇无财权可言。一是自主的财力缺乏，自税收财政体制改革以来，乡镇辖区内的税费收缴都直接收归职能部门，加之全免农业税政策的出台，乡镇自主财力无从谈起。二是自有的财源被划走。中央、国务院和县区以上党委政府为发展农村经济社会事业，出台了不少优惠扶持政策，但落实政策的主动权不在地方党委政府，而在条条管辖下的部门。导致不少乡镇财政机构运转困难。乡镇办公费、接侍费、报刊费、各种培训费、训练费有增无减，凡此种种，一般乡镇一年开支需8—10万元。乡镇负债象滚雪球似的越累越多，少则几十万、多几百上千万，面对巨大的债务包袱，乡镇财力又减少，偿还债务的能力逐渐削弱，久拖不决的债务包袱不仅会成为制约乡镇经济发展的障碍，而且将成为不稳定的导火绳。

在瓦房乡就出现乡村干部用工资垫支、差欠来维持机构运转的问题。2005年该乡上级财政拨付资金除用于乡镇人员工资及村组(含村组干部工资、奖金、村办公经费、五保户等)外已所剩无几，而其它支出的如接待、维修、公益事业、水利设施、基础设施建设、卫生、防疫等的资金缺口无法解决。这笔钱从何而来，只有靠乡镇主要负责人想尽一切办法，采用各种方式和渠道去各方面争取或利用乡干部名义向金融部门贷款。自分税制实行后，乡镇财政直接流向上级政府财政，乡镇政府的实际所得非常少。与此同时，乡镇政府维持机构运转的费用急剧增加，造成乡级财政支出的不断扩大和乡镇债务负担的日益沉重，使其陷入生存困境。乡镇财政已逐步成为名副其实的“要饭财政”。

（四）公益事业兴办难

农业税费全面免征后，兴办公益事业，话好说,事难做。一是兴办公益事业筹集资金要“一事一议”，通过全体村民的表决才能实现。由于受益不均，无法建立统一的分摊标准，征收时难度较大。二是外出务工人员常年在外，筹集资金收取难。三是部分农户因家境困难无法一次性交清而产生新的拖欠。在多数乡镇，存在搞公益事业建设按照“一事一议”的章程集资，多次召开村民大会表决，都因部分村民认为资金无法全部集起而未通过。调研中有村干部们反映“现在农村兴办公益事业资金筹集太难，弄不好造成农民上访告状，既丢帽子又失面子，宁可不搞公益事业”。即使已兴办起的项目，由于农民参与管理的意识淡薄，也面临许多难题。以++乡++村的骨干主渠为例，该村用水主要以抽水灌溉为主，至今仍有抽水机站2个，税改前，该村灌溉收费以乡统筹、均摊水费的经营管理模式还能维持，但税改后，诸多弊端日益凸显：一是由于均摊水费，吃大锅饭，造成水资源浪费严重。二是水资源浪费反过来造成水费负担大。在调研中了解到，由于水费负担大，其灌溉成本达到80元/亩，不少农民不愿交水费，不少农民放弃使用水渠。三是工程养护难。养护经费集体经济负担不起，向农户筹措难度又大，于是出现“工程运行入不敷出，设施老化陈旧不能维护更新，效益衰减，农民不满不愿交水费(或维护费)，水渠维护难以为继”的现状。

（五）大量事务性工作牵扯了乡镇主要领导的精力

在调研中了解到，乡镇一些主要领导整天忙于大量事务性工作，很少能腾出时间来为农民服务。其原因：一是税费改革后，党在农村的政策变化较大，长期积淀在农村的一些问题显现出来，上访不断，需要乡镇干部做大量化解工作。二是长年疲于应付上级党委、政府和各职能部门安排的检查、调研等工作，很少有精力为农村社会经济发展服务。三是由于目前乡镇政府收入渠道单一，资金不足，迫使主要领导为了开门过日子，就得忙于跑资金，无暇顾及其它工作的开展。被调研乡镇普遍认为乡镇财政压力大，乡镇主要领导的大部分精力用于“找钱”。办公经费、基础设施的建设、公益事业等那项都要钱，令乡镇“一把手”最头疼的就是如何“找钱”。“找钱”花去了他们很大一部分精力。四是处理债务问题。有的乡镇主要领导经常是被债务问题纠缠，忙于“拆东墙补西墙”，得过且过。

（六）干部福利待遇低，工作环境艰苦，积极性不高

在调研中了解到，在不少乡镇特别是贫困山区的乡镇，由于财政困难，福利待遇难以兑现，并且干部工作环境十分艰苦，难以保证正常的节假休息，乡镇干部工作积极性深受影响。以++乡为例，从2003年开始就有公务支出债374979.52元，除欠公务用车修理费、燃料费、接待费以外，还欠干部职工132825.56元，多数乡干部为完成任务，搞好本职工作，用自己的工资垫支必要的业务费用或开会办事所应报销的差旅费，累计数在数千元或万元以上无法报销，在很大程度上严重的挫伤了干部职工的积极性。还有报刊杂志征订任务重，一个乡镇每年的党报党刊及行业报刊征订费都要几万元，乡镇因为公款订阅压力大，就分摊给乡镇干部私人订阅，乡镇干部待遇本来就低，实在不堪重负。加之乡镇办公条件较差，乡镇干部生活比较艰苦。一是住宿条件艰苦，仍住在几十年的危房中，有的几人合住一个寝室。二是一些边远村社路途遥远不通车，下乡开展工作，走村串户非常艰辛。三是事务较多，双休等节假日都不能正常休息，工作规律性不强。四是文化生活匮乏，较容易形成嗜酒好赌的不良嗜好。五是办公室紧张，一个办公室多块牌子，或办公室与寝室合为一体。接待来办事的群众往往以干部的床沿为凳。六是办公设备简陋，大部分乡镇电脑等现代化办公设备配备不齐，导致部分乡镇干部无法进行现代化办公。

（七）部分乡镇机构改革执行不到位

一是职能定了，但政事分开仍难以实现。不少乡镇在改革中都对乡镇政府职能重新做了定位，严格按照政企分开、政事分开的原则科学界定职能，但是组织实施中，由于各种原因，并没有实现严格的机构和人员的分开，不少乡镇行政事业仍在一块，工作任务仍在一块，在乡镇中心工作得到强化的同时，中心站所职能被淡化，并且有不少行政人员兼任事业单位法人，不少事业人员被乡镇政府长期借用。二是机构撤并了，但实际运作并没有完全到位。不少乡镇按照综合设置事业机构这个思路，整合了原有的站所，将职能相近或相关的站所组成一个中心，但在实际运作中，新组建的事业服务中心却难以磨合到位，表现在新牌子未挂，帐务、资产未清，法人登记手续不办理、不规范，办公地点未归并、统一，人员关系和实际工作未柔和理顺。三是区乡两级都进行了机构改革，但衔接上仍存在问题，往往在不少区直各部门及部分干部的观念中仍然承认的是改革前的站所，承认的仍是改革前的对口站所，这给乡镇机构改革工作带来不利的影响。四是不少乡镇干部不能真正理解乡镇改革的重大意义，在调研中了解到，不少乡镇干部仍认为不应该精简机构，认为精简机构、整合机构只不过是增加了层级关系，增加了领导人数。

（八）偏远山区人员缺编，技术人才溃乏，难以适应转型的需要

2005年末，全区乡镇行政编制++名，在职++人，缺编132人；事业编制+名，在职++人，缺编222人；工勤编制++名，在职45人，缺编23人。从数据中可以看出，在全区乡镇中，特别是贫困偏远乡中普遍存在人员缺编。并且，在调研中还了解到，在乡镇干部中，从事党务、政工工作的人员占绝大多数，而从事业务特别是财经、农业科技的人才却相当紧缺。一是出现财经业务人员的年龄断层，如瓦房乡，由于乡镇工作艰苦，多次招录均未能招到符合岗位条件的业务人员，出现年纪大的业务人员已达到退休年龄，新的业务人员又未能招录到，无人接班。二是在乡镇中还缺乏农业技术人才，一方面现有干部中行政管理型居多，技术型的较少；另一方面文化层次也普遍偏低，难以适应新形势、新工作的需要。

三、对促进乡镇政权正常运转的对策建议

（一）应妥善化解债务

一是应全面理清债权债务关系。针对乡村债务突出的状况，应着手清理好债权债务，强化审计，注重向群众公示，同时要建档立卡，保证准确无误。对乡镇负债要按照统一的标准、口径、内容作进一步全面、深入的清理核实，分清债务性质，明确债务主体，把偿还债务的责任最终落实到资金使用单位，不能因财政转贷或担保而将义务推给财政。如：企业债务、个人债务、下属单位包括原乡镇“七站八所”的债务、过去形成的不合理的高利息债务、超过诉讼时效或债权人放弃追偿权利的债务、各级政府间财政性资金的负债等非乡镇财政负担，必须从乡镇政府负债中剔除。

二是应明确化债目标，千方百计筹集资金化解乡镇债务。首先要强化对群众的教育，增强义务意识。要引导农民群众自觉缴清所欠应缴税费，从根本上削减乡镇债务。其次要加大财政向乡镇倾斜力度，缓解乡镇财政压力，以逐步解决乡镇所背负的沉重债务，从而确保农村稳定和基层工作的正常开展。第三是要采取清欠还债、增收还债、节支还债、等具体措施，逐步还清债务。

三是应从严控制新增债务。必须坚决锁定债务，严格控制新增债务。乡镇政府不得以任何名义投资兴办经营性企业，不得以任何名义由财政担保贷款。各地应从实际出发，确定乡镇政府投资限额，乡镇政府投资超过限额的，应由县财政和审计部门查实资金来源，经相关部门立项审核后，由县政府批准。未经批准形成的新增债务，按“谁决策谁负责，集体决策主要领导负责”的原则处理。

（二）应合理划分事权，确保乡镇政府能按承担的职责职能办事。

机构改革和农村税费改革后，权力上收责任不上收，造成权责分离。诸如文教、卫生、广电、国土、税务、计生等,其人事、财政上收，乡镇政府没有管理权力，但却必须以“属地原则”承担部分职责。由于“条块分割”不明，上级政府担负的工作，不管乡镇政府有无相应机构、职能，都要承担一些责任，且多以“目标责任书”的形式下发，使基层政府成了各项工作的最终“落脚点”。这种“条块不明”的体制，使工作权、责不统一，造成乡镇政府承担着发展地方经济、促进地方社会事业发展等无限的事权、责任。乡镇政府作为一级政权组织虽然承担着促进地方经济社会发展、保持社会政治稳定的重要职能，但其毕竟是最基层一级政府组织，在人力、物力、财力上都很有限，省、市、县政府能够承担的职能，乡镇政府不一定都能承担。因此如义务教育、卫生、广播电视事业等投入大、要求高，乡镇政府既办不好也办不了的事情就应主要由市、县政府来办。“上收上划”的事业，既要上收权力，也要同时上收责任，尤其要保证经费投入。特别是要减轻乡镇政府经济增长的过重压力，使其从无限的经济责任中解放出来，集中力量做好应该做、能够做、做得好的事情。

（三）应当出台乡镇机构改革的配套政策，逐步完善财政体制改革，加大财政转移支付力度，确保乡镇财政收支平衡。

乡镇的机构改革不是单一的，而是与其他改革紧密联系在一起的，如财政体制改革、农村社会保障体制改革等，这些改革如不及时跟进，乡镇改革是很难有成效的。分税制重新界定了中央和地方政府的财权和事权范围，是我国财政体制上的一次重大变革。但是，由于各种原因，分税制实际上仅限于中央和省级政府间，而省以下，尤其是在乡镇一级则明显滞后，分税制改革以来，乡财政赤字增加，地方财力明显地向省、市集中。在财力向省、市集中的同时，许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下移，使乡镇政府承担了大量与其财政预算水平不相称的职能，这直接导致了乡镇财政困难，严重制约了基层财政功能的发挥。因此，应坚持事权与财权对等的原则，合理划分乡镇政府、上级政府、中央政府的财政分配体制，适当提高地方分成比例，优化支出结构，扭转乡镇财政恶化、财源紧缩的状况，加大对经济欠发达地区的财政转移支付力度，为乡镇办公益事业提供一定的资金支持，保证乡镇政权正常运转。并且要改变上级投入农村基础设施建设，逐级规定“配套”资金，上级出“小头”，乡镇出“大头”的做法，量力而行、量入为出，不搞盲目投资，加重乡镇财政负担。最后要深入乡镇、村、组认真调研，科学、合理测算乡级运转基本支出保障额，积极向上级反映我区存在的困难，争取上级给予增加转移支付资金，缓解基层运转困难局面。

（四）应理顺管理体制，逐步完善政绩考核体系。

在调研中，不少乡镇领导干部反映:当前的考核，在内容上，过分强调经济责任，政绩考核主要看GDp增长，看财税报表的上缴数据；在形式上，往往以“责任书”的形式，层层转嫁任务，考核时就看指标完成情况，以致于以偏概全，畸轻畸重；在力度上，“一票否决”过多，动辄打棍子、摘帽子，如各种安全稳定工作都是“一票否决”，使乡镇干部无所适从，最终导致了乡镇政府职能偏离。因此，应理顺各级政府间“压力支配型”层层转嫁任务的管理体制和以各种“责任书”并明确“一票否决”指标的做法，逐步完善乡镇政府的政绩考核评价体系。

（五）应逐步充实乡镇干部队伍，形成区乡干部交流的良性机制。

一是应逐步解决乡镇特别是山区的缺编问题，逐年招录紧缺人才充实到干部队伍中。二是逐步完善保障机制。要解决基层干部“借垫贷欠”款难回收之忧，解乡镇干部工资福利拖欠之困，使乡镇干部的经济待遇从根本上得到保障。同时，医疗养老保险等福利待遇不能打折扣，使他们真正能够安心工作。

三是建立科学的激励机制，畅通县级机关干部和乡镇干部交流的正常渠道，建立县乡干部交流的良性机制，形成城乡互动。四是建立良好的用人机制。努力推动干部选拔任用工作的科学化、民主化、制度化。坚持群众公认原则，对政治思想素质好，勤政务实，组织领导能力强，工作实绩明显，清正廉洁，一心扑在基层工作的干部予以提拔重用。五是应建立严格的淘汰机制。根据设岗定责的情况，对工作不能胜任，工作不在状态，甚至违背党纪国法的坚决予以淘汰，或分流，或待岗，畅通干部出口。

（六）应加大对乡镇机构改革的检查监督力度，确保乡镇精兵简政，以巩固改革成果。

在历次改革中，部分乡镇出现走过场，明改暗不改，精简内设机构，整合事业机构，难以真正到位。因此，机构改革后，应以刚性的措施，加强检查监督力度。应防止有关部门以资金、项目审批等方式干预，要严格控制新机构的成立，应严禁各部门把机构设置情况纳入检查、达标、验收内容。

（七）应加强法制建设，提高乡镇政府依法行政水平。

必须完善相关法律法规，加紧解决法律规范缺失的问题，使乡镇政府的管理行为有法可依，依法行政。更重要的是要坚持法律、法规的强制性，维护法律的严肃性。正确处理好“执政为民”与依法行政的关系，从维护最广大人民群众的根本利益出发，既要坚决维护群众的合法权益，也要强调群众应尽的义务。对群众中个别无视国家法律，应做到有法必依，执法必严。只有这样，树立基层政府的“威信”，依法行政才能真正落到实处。

++机构编制委员会办公室

二○○六年七月二十七日

第五篇：对税费改革后乡镇财政管理体制的探索乡镇公文[范文模版]

对税费改革后乡镇财政管理体制的探索乡镇公文范文大全

对税费改革后乡镇财政管理体制的探索

对农村税费改革后乡镇财政管理体制的探索

●蒋勋

近几年来，农村税费改革不断推进，在切实减轻农民负担、维护农村大局稳定，促进农民增产增收等方面产生了越来越明显的效果，但随着农村税费改革的不断深化，对乡镇财政的影响也越来越大，特别是取消除烟叶外的农业特产税、降低农业税税率，国家对农业实行财政补贴，打破了乡镇财政收支的原有格局，乡镇财政收支产生了前所未有的变化，怎样做好当前乡镇财政管理工作，也就成了当前亟待研究解决的一大课题。笔者就此浅谈一点看法。

一、农村税费改革对乡镇财政的影响

（一）、乡镇财政的收入大幅度减少。农村税费改革前乡镇财政收入主要由农业四税、工商税（含屠宰税）、乡统筹等税费收入构成，其中农业税收占乡镇财政收入的大部分，税改后，乡镇收入来源由税费并存制转变成单一税收，特别是国家取消了屠宰税、除烟叶外的农业特产税，并将在五年内取消农业税，实施大幅度提高增值税和营业税的起征点，严控土地征用等措施后，乡镇将只剩下为数极少的工商税、契税等几个小税种，乡镇财政收入来源将所剩无几，乡镇财政可支配收入大量减少。

（二）、乡镇财政支出范围产生了变化。税费改革后，原由乡统筹开支的乡村道路建设、乡村中小学危房改造、农田水利基本建设、中小学教师工资、计划生育、农村医疗卫生、民政优抚等公共支出项目上划县级财政预算支出管理。原村提留开支的村级组织管理支出上划到乡镇管理，国家出台的对“三农”的转移支付及财政对农户的粮食直补、良种补贴等补贴资金，由乡镇财政负责具体落实。

（三）、乡镇财政债务失去偿还来源。乡镇债务的形成由来已久，县乡财政实行分税制时，乡镇财权和事权的不对称，使乡镇承担了应由国家承担的教育、卫生、兴修农田水利、道路修建养护、农村救济等事项，而乡镇财力却受到经济条件和政策性的限制，必然导致了乡镇债务的形成，乡镇为完成财政收入考核目标，买税、贷款垫税、借贷或担保贷款发展乡镇企业等都加剧了乡镇债务增加，农村税费改革的深化，使乡镇财政收入大幅度缩小，乡镇本身已无力偿还历年累计形成的债务。

（四）、乡镇财政职能趋向淡化。由于县乡财政“分灶吃饭”的基础本来存在其先天性不足的一面，随着农村金融体制、税务管理体制、农村中小学管理体制等的调整，以及乡镇七所八站改为县财政供给，特别是农村税费改革后，乡镇财政收入萎缩，支出范围缩小，乡镇财政的职能逐渐淡化。目前，乡镇农税征管人员大部分在履行为数不多的农村工商税收代征职责，乡镇财政由已由收支管理转向对农补贴资金的发放管理。

二、完善乡镇财政管理体制的基本思路

农村税费改革虽然以减轻农民负担为根本目的，但它也是一种资源的重新配置，主要体现在三个层次：一是农民与政府之间的资源的重新配置，即政府退出一部分资源，以政府收入减少和农民负担减轻为标志；二是县、乡两级政府之间的资源的重新配置；三是不同部门之间的资源的重新配置。后两个层次资源的重新配置，主要需通过财政管理体制的调整和改革来完成。这就要求重新划分县乡两级的财权和事权，改革现行的县乡两级财政管理体制，重新构建新型的基层政府财税体制。由于乡镇经济发展水平低，财政自求平衡的能力比较弱，特别是农村税费改革的全面推进，乡镇财政运行管理的条件和环境也发生了很大的变化，现行的乡镇财政管理方式愈来愈不能适应新形势的需要，迫切需要根据事权的变化来调整乡镇财政的管理体制。笔者认为，在乡级政府没有取消前，仍应维持乡级财政预算，但县乡财政管理体制的调整和改革趋势应是财权和事权更趋于集中在县，缩小乡镇财权和事权，淡化乡镇财政职能。

三、对乡镇财政管理方式的设想

本着从进一步巩固农村税费改革成果、规范乡镇财政财务收支行为、防范和化解乡镇债务风险、缓解乡镇财政困难、维护农村基层政权和社会政治稳定出发。以乡镇为独立核算主体，对乡镇财政实行“乡财县管”的管理体制，由县级财政直接管理并监督乡镇财政收支，在保持乡镇财政资金所有权和使用权不变的基础上，对乡镇财政实行“预算代编、收支上划、帐户统设、集中核算、自求平衡”的管理办法。

预算代编。即在乡镇政府没有取消前，仍维持乡级预算，但由县级财政部门按有关政策代编乡镇财政预算，报县级政府批准后，按法律程序由乡镇人大审议和监督预算执行。在预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报县级财政部门审核，调整数额较大的需向县级政府报告，再由各乡镇人民代表大会审查批准执行。

收支上划。即取消乡镇金库，将乡镇一级的收入和支出全部上划到县级管理。乡镇所有预算内收入、预算外收入、上级部门补助收入等统一缴入县财政会计核算中心开设的帐户，其中应上解财政收入直接缴入县级国库。乡镇使用的行政事业性收费等票据，其管理权全部上收到县级财政部门，实行票款同行、以票管收，严禁坐收坐支，严禁转移和隐匿各项收入。支出重新核定，对经常性支出标准实行县乡一体化，统一财政政策执行，统一财政资金运行。通过清理、核实乡镇各项债权债务，建立偿债准备金，按照轻重缓急原则，制定消化乡镇财政债务还债计划，并不再赋予乡镇举债权，从而从根本上解决乡镇乱举债的漏洞，逐步消化乡镇债务。

帐户统设。即取消乡镇财政总预算会计，由县财政会计核算中心代理乡镇财政总会计帐务，核算乡镇各项会计业务，并相应取消乡镇财政和乡镇各单位在各金融机构的所有帐户，由县财政会计核算中心在金融机构统一开设帐户。乡镇所有工资性支出通过县级国库拨到“工资专户”，专门用于乡镇人员工资的发放。工资以外的其他支出，由乡镇财务联络员按规定到县财政会计核算中心报帐列支，县财政会计核算中心分户核算。

集中核算。即乡镇财政预算内外资金全部纳入预算管理，各项财政收入缴入县国库，由县财政会计核算中心根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算。支出以乡镇预算为依据，按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资。对工资性支出，根据预算，县财政局按照县编办、人事部门核准无误后的财政供养人员工资额，每月从县国库直接拨入“工资专户”，直接进入县财政在当地银信部门开设的个人工资专户，委托银信部门统一代发工资。对乡镇机关事业单位的公务费等支出，实行报帐制，建立公务费支出备用金制度，先由乡镇财政提出用款计划，经乡镇领导签批后报县会计核算中心，由县会计核算中心根据规定的额度拨付备用金，由乡镇按规定使用后到县财政会计核算中心报帐，县财政会计核算中心对各乡镇资金集中管理，分户核算。进一步推行和完善“村财乡管村用”制度，由乡镇财政部门、农经管理部门负责加强审核监督村级的财政补助资金使用，确保村级资金专款专用。对乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县会计核算中心按照预算审核后，交县采购中心集中统一办理，采购资金由县会计核算中心直接拨付供应商。

自求平衡。在核定收支基数和体制后，乡镇不能编制赤字预算，不能超预算使用，在决算时能有赤字。

四、完善乡镇财政管理体制改革的配套措施 对乡镇实行“乡财县管”的财政管理体制后，乡镇财政职能发生了相应的变化，乡镇财政的工作重心将转移到支出管理上，这就需要建立一系列与变化后的乡镇财政职能相适应的管理措施来保证新体制的运行。一是不再直接向乡镇下达财税收入任务。预算仍划分县级收入和乡级收入，但乡镇财税收入任务，由县级征收部门负责组织完成，乡镇政府及财政所负责财税工作的协调及税收的具体征管，县对县级征收部门按预算确定的总任务建立财税收入目标责任制考核体系，乡镇政府由于招商引资，利用当地资源等开辟新的财源而新增的收入，在超额完成财税收入任务的前提下，县对乡镇在一定时期内继续实行超收分成奖励办法。二是要根据乡镇收支规模等实际情况，分类制定乡镇财政支出范围和各项开支标准，规定和完善财务审批程序，统一财务核算制度，加强支出管理。三是调整乡镇财政所管理体制和职能，实行乡财政管理与农税征管职责划分，保留少数财政所人员负责乡镇财政财务和对农补贴资金管理，并负责推行和完善“村帐乡管”制度，确保财政对村级补助资金专款专用，对财政所实行县财政局垂直管理；其余财政农税征管人员主要转向负责农村税收征管，并划归地税系统管理。四是建立县乡财政网络。为减少“乡财县管”财政管理体制的运行成本，在县乡财政间建立局域网络，开发“乡财县管”专用软件，实现网上业务办理和票款核对，减轻财务联络员工作量，减少费用，提高工作效率和财务监督水平。五是加强监督检查力度。县级政府设立财税工作办公室，对财税工作进行协调和监督检查，对违反规定截留、挪用、隐瞒收入及擅自改变支出用项的单位和个人，按照有关财政法规，追究单位领导和当事人的行政、经济责任。

对乡镇财政实行“乡财县管”，只是一种过渡性的办法，它不能从根本上解决乡镇财政困难，要从根本上解决问题，一是需对《宪法》、《预算法》及相关的法律法规进行修改，出台相应的政策和措施，对乡镇政府的取舍、事权财权重新划分提供法律依据。二是要加大对乡镇机构改革的力度，按照事权财权的变化，重新核定人员编制，从严控制乡镇财政供给人员，清理清退超编人员，减少村级管理人员职数，减轻乡财政负担。三是理顺中央、地方和省、县之间的财政分配关系，调整完善现行分税制，建立省直管县的财政管理体制，加大对县乡财政转移支付的力度，增强县乡财政运行的保障能力。

从农村税费改革看乡镇财政的困境和出路

引言农村税费改革于2000年首先在安徽省部分地区试点，到2003年已经扩大到了全国31个省市，农村税费改革正以星火燎原之势点燃整个中华大地。然而在广大农民兴高采烈地迎接农村的“第二次大包干”时，却出现了两个令人意想不到的严重问题：一是农村义务教育的经费存在缺口；二是农村基层政权的 阅读全文 >>

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（佚名 2016年）