第一篇：乡镇政府将何去何从：税费改革下的乡镇政权
乡镇政府将何去何从：税费改革下的乡镇政权
摘 要：自新中国成立以来，乡镇政权从税费改革前扎根于乡村社会的“汲取型政权”、到后税费时期政权空壳化的“悬浮型政权”，再到由单位制过渡到项目制的“协调性政权”。乡镇政府为了找寻自身存在的、合理性，不断根据中央政策的变更调适自身。如今的中西部乡镇政权虽说其征收农业税的财权、提供公共服务的事权不断向上集约，但仍旧在“项目治国”时期找到自己的定位。但如此庞大的乡镇政府终究是过多消耗了国家财政，其家常便饭似的借贷、以“项目”为依托的晋升等等，终归是不适应我国的发展。合并乡镇、强化村民自治、并将其推向社会，这三步缺一不可，逐步将乡镇从基层政权打造成社区，不仅能发挥乡镇原有的功能，也能消解乡镇政权的官僚弊端。关键词：汲取型政权；悬浮型政权；协调性政权；项目治国 作者简介：付云娇，南昌航空大学文法学院研究生
作为国家政权向基层社会延伸的乡镇政府，早在传统中国便出现其影子，那时的乡镇政府类似于乡绅，负责管理地方公共事务，维护地方秩序，代理老百姓自治；随着毛主席打土豪、分田地、破四旧的口号，乡绅阶级被打散，基层高度自治化也随着农民团结一致，抵抗外敌而被打破。新中国成立后，我国便开始了大规模的乡镇政权建设，代替了原来的乡绅阶层；随着人民公社化的兴起，人民公社自然代替了乡镇政府政权；改革开放后，乡镇政权又重新崛起。逻辑上，乡绅与乡镇政府之间存在着差别。传统中国的乡绅代表百姓进行自治，不具备官方身份，极少与中央政权发生关系，逐渐形成了政府-乡绅-农民三层社会结构；而毛主席将“一切听党指挥”作为农民团结一致的指导思想，打破了这一社会结构，乡镇政府也便开始代理中央治理百姓。纵使乡绅与乡镇政权存在区别，它们与乡村社会密切的互动才是考量的重点。
改革开放之初，中央政府为恢复经济开始了财政体制改革。1980年的财政“包干”制
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[1]在推翻了中央政府“统收统支”的财政绝对权之时，也赋予了地方政府更多的财政收入权，焕发了地方经济活力，为我国经济恢复注入催化剂；然而1980至1994年间，中央政府两次因财政窘境向地方政府借债。为了能掌握国民经济的命脉，中央政府于1994年实行分税制改革，增值税大部分以及消费税的全部归于中央，实现财权的上收，地方政府的税收收入随之大幅削减。与此同时，中央政府为顺应“分权”潮流，而将事权下移，自身负责宏观调控及市场监督。作为地方政府的执行机构——乡镇政府自然面临着巨大压力，这也导致了较发达的东部地区迫于财政的压力而激起对兴办企业以及圈地占地的热情；而对于较为贫穷的中西部地区的乡镇政权只能依靠增加农民负担，以弥补财政空缺（由于东部地区较为富庶，[1][2]
[5][4] 费孝通.关于乡镇发展的思考[J].北京大学学报(哲学社会科学版), 1992,(1):92.张静.基层政权：乡村制度诸问题[M].杭州：浙江人民出版社,2000:18-19.[3] 孙秀林,周飞舟.土地财政与分税制——一个实证解释[J].中国社会科学,2013,(4):41.[4] 周黎安.县级财政负担与地方公共服务：农村税费改革的影响[J].经济学（季刊）,2015 ,14(2):417.[5] 周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006,(3):5.这里只研究中西部地区乡镇问题）。然而地方政府盘剥严重，农民叫苦不迭，为了解决愈发严重的三农问题，中央政府开始进行税费改革。2005年末，中央索性取消农业税，无意切断了基层政府财政税收来源。为打破“黄宗羲定律”，中央政府开始了财政转移支付制度，并配套了系列改革。这一系列的改革，致使乡镇政权彻底成为“悬浮型政权”，与农村的联系愈发疏远。在这一情形下，很多学者提倡取消乡镇政府。然而“项目治国”时代的来临，又肯定了乡镇的价值，究竟乡镇该何去何从？本文拟解决这一问题。
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一、乡镇政权的变迁
（一）税费改革前的乡镇政权
农业时期，在国家高度集权统治下，国家稳定的维护、地方官员俸禄、公共服务的供给以及城市的发展均需要中央统筹，不完全财政随处可见。周雪光认为，不完全财政的存在合理化了基层政府追求预算外财政。也就是说，在古代中央权威统筹财政收支之时，中央政府因其自身能力的制约，其财政安排并不能完全保证基层政府的运转，基层政府不得不加大农民负担以弥补财政不足。农业时代的基层政权完全为依靠农业的“汲取型”政权。随着工业化的发展，中央税收来源由以往的田赋为主逐步向工商税及关税转变，而地方政府财政来源则逐渐由田赋以外的农民负担过渡到农业税的征收。改革开放后，为了盘活地方活力，顺应“分权”化改革。我国开始“分灶吃饭”的财政体制，1985以及1988年的财政继续分权化，虽从整体上促进中国经济的快速恢复与发展，但还是削弱了“国家能力”，越过了“分权底线”。1994年，中央政府开始了以事权财权相结合为原则的分税制改革。分税制的改革将以往下放的财权向上集约，事权则向下转移。一方面将财权大量集中，另一方面不断让自身“减肥”，这就导致了地方事权财权不对等的窘境。基层政府为了能够完成上级分配的任务，乡镇政府只能从农业税下手。
大体上，中西部地区乡镇政府的财政收入除了要维持自身正常运转、提供公共服务、发放公职人员工资外，还需完成“收入基数”这一标准。这无疑加重乡镇政府压力，农业税在此时显得微不足道，在面对与支出基数相挂钩的预算内收入（达不到预算基数，则相应的支出基数也会减少，体制上解加大、体制补贴减少），乡镇政府不得加大对乡村的盘剥，增加预算外收入，各种“加派”、“摊款”、“三提五统”等农民负担尤为普遍。乡镇政府预算外收入大于预算内财政收入现象比比皆是，这就强化了乡镇政府的“汲取型政权”。总而言之，乡镇政府是国家和农民发生联系的节点，中心工作主要是征收税务以及计划生育，主要职能则在于向农村汲取资源。它们扎根于乡村，一方面依靠向农民征收税费来维持自身的运转，另一方面则利用征收财政用于乡村公共服务的供给。然而这种高强度的“抽取”行为不仅挫伤了农民耕种的积极性，也为乡村秩序的稳定带来极大的创伤。[1][2]
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[2] 秦晖.并税式改革与“黄宗羲定律”[J].农村合作经济经营管理,2002,(3):6.周雪光.从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索[J].开放时代,2014,(4):112.[3] 周飞舟.分税制十年：制度及其影响[J].中国社会科学,2006,(6):101.[4] 周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006，(3):12-13..[5] 欧阳静.“维控型政权”多重结构中的乡镇政权特性[J].社会,2011,31(3):43.（二）税费改革后的乡镇政权
为了治理“乱摊派、乱收费、乱集资”，维护乡村社会的稳定，中央政府开始采用“倒逼”机制——即税费改革，以逼迫乡镇政府自行改革。自2000年着手税费改革试点，2002年全国已有16个省份开展了税费改革试点工作，直至2003年，完成了全国税费改革。此轮的税费改革主要是解决乡镇“预算外收入”问题，防止乡镇政府变相增加农民负担，随意收取“集资摊派”费用。主要做法是：几乎将所有的集资费用及“三提五统”取消（总结为三个取消，一个调整），将农业税提高至7%，添加农业附加税，折算为1.4%，合计8.4%，其实质为“并费入税”。但总的来说，税收相比以前仍旧下降，这远远不能补足乡镇财政缺口。于是，中央便开始了转移支付，以反哺乡村。2005年末，中央决定取消农业税，并于2006年1月1日施行，中西部乡镇政府除少之又少的工商税外，几乎无财政收入。中央政府的转移支付自然而然成为其最大的财政来源，乡镇政府财政权自然“空壳化”。2000年的税费改革基本取消“三提五统”，这也就意味着原先由乡镇征收的农村教育附加费不复存在，乡镇政府因自身财政不足而无法发放教师工资。作为税费改革的配套性改革，2001年，开始了“以县为主”的教育投入体制改革。县开始作为主体上收发放农村中中小学教师的工资的责任，乡、村两级的危房改造、校舍建设也均纳入了县级政府的统一规划。为了规范乡镇政府的财政使用，2003年，安徽省开始了“乡财县管乡用”新模式的试点工作，成为了税费改革的另一配套措施。乡镇的财政收入均由县级政权掌控，一方面巩固了农村税费改革的成果；另一方面能监督乡镇财政的滥用。这就进一步加剧了乡镇政权的空壳化。此外，中央转移支付的一笔乡镇公务员工资则由县政府统一发放，以防止乡镇政府挪用、拖欠公务员工资，最终连水利、修路这类公共事务管理都向上集约，阻止了农民负担的反弹。格雷姆·史密斯从另一个角度阐述了乡镇“空壳化”，他认为乡镇政权因考核压力而被迫使大量招商引资，乃至挪用为村民服务的资金招待投资者、面对上级反复无常的检查行径，需付出大笔接待费用、再加上“软集权化”迫使乡镇权力真空等均从上抽空了乡镇政府的事权与财权；此外，税费改革后部分村干部岗位的取消，致使乡镇政府下派大量人员驻扎乡村，以维护乡村的稳定，这就从下抽空了乡镇政权，导致乡镇政权的“空壳化”。
总而言之，随着乡镇政府财权、事权的架空，乡镇政府逐渐变为“悬浮型政权”，愈发的抽离出乡村社会。既然乡镇政府处于空壳化，必然会随着时间的推移而退出历史的舞台，但为什么如今乡镇政府依旧存在，并且频繁活动？
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二、项目制下的乡镇政府
[1][2] 李芝兰.“倒逼”还是“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动[J].社会学研究,2005,(4):44.冯兴元.农村税费改革及其配套改革问题研究[J].税务研究, 2002,(10):8.[3] 周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006,(3):7-8.[4] 李新.“后农业税时代”中国农业税制改革方向研究[J].农业经济问题,2007,(9): 86.[5] 周飞舟.谁为农村教育买单——税费改革和“以县为主”的教育体制改革[J].北京大学教育评论,2004，2(3):47-48.[6] 孙东升.“乡财县管乡用”之改革措施探讨[J].财政研究,2004,(1):26-18.[7] 周飞舟.乡镇政府“空壳化”与政权“悬浮”[J].中国改革,2007,(4):64-65.[8] 格雷姆·史密斯.乡镇政府“空壳化”问题研究：一种内部运作的视角[J].经济社会体制比较, 2013,(1):119.后税费时期，乡镇政权的财政基础大部分依赖中央政府的转移支付。这笔转移支付大概可分为三部分：税收返还、财力性转移支付以及专项转移支付。其中，专项转移支付实际上是中央政府专门指定了用途的资金分配方式，这种具有专门用途的的资金被戴上了“项目”的“帽子”层层下拨至地方。周雪光在综合大量文献基础上，总结项目制为中央将转移支付资金以专项化方式、自上而下进行配置的制度化安排。这种项目制实际上打破了单位制的枷锁，阻碍了市场造成的分化促使政府各层级以及社会各领域统筹一致。随着项目制作用的日益凸显，项目制逐渐成为一种能够调和因税费改革所造成的基层政权财权与事权相冲突的国家治理体制，我国也由此步入“项目治国”时代。那么，项目制究竟对乡镇政权有何影响？
（一）项目撮合
项目制的运行虽仍建立在中央集权统治之上，但这种治理机制却为政府集中资源，精准反哺农村提供了一种灵活的操作方法。从中央“发包”、到地方整合资源“发包”、再到基层政府及乡村社会“抓包”，整个社会均可根据实际情况、通过申请来获得这种带资源的项目，公共服务的供给也更多的以“项目”的方式下拨到乡村。既然乡镇政权处于边缘化，乡村是否可能越过乡镇一级自主申请项目，以获得足够资金来维护乡村治安？
项目并不能直接投给乡村，而是需要乡村针对本村实际情况进行项目申请。但村民乃至村干部因其知识及眼光的局限性，无法系统写好项目申请书，乡镇政府便可承担起撰写申请书的责任；其次，村干部虽有此能力撰写项目申请书，县政府因其与乡村的脱节，无法准确了解乡村的具体情况，也便难以给出中肯的评判；再者，以往的县-乡-村互动过程中，乡镇听从县的直接领导与指挥，两者间走动频繁、关系较紧密，而乡村与县关系较为疏远，无疑加大项目申请的难度，乡镇政府则能代理其与县政府博弈。也正是在这种情形下，乡镇政府扮演者一个极为重要的角色，它作为中间“场”可在县政府与乡村间进行项目撮合，从何将项目捆绑到乡村。随着项目撮合的加剧，项目便仅仅镶嵌于县-乡-村之间，项目运行过程便成为了乡镇政府的中心工作，申请下的项目，便需要乡镇负责协调鼓励农民积极参与，以改善乡村的生活条件。随着乡镇政权在项目制中的作用凸显，项目的申请与实行效果自然就成了乡镇政府干部考核的重要内容，项目进村就成了乡镇政府实现其目的的辅助形式，申请项目为乡村招商引资也便抬上了日程，形成了所谓捆绑型村庄。“跑腿”、“兜底”逐渐成为乡镇政府的中心工作。[1][2]
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报（社会科学版）,2015,15(5):4-5.[7] 李祖佩.项目进村与乡村治理重构——一项基于村庄本位的考察[J].中国农村观察, 2013,(4):5.（二）协调型政权
项目制开辟，促使中央政府与地方政府形成了紧密的“条线”关系，乡镇政权也正是在这种关系中找到了自己的定位，开始围绕着“项目”开展工作。当乡镇政权通过充当县与乡村之间项目捆绑的场域，其自然被卷入到项目实施的复杂环境中。付伟，焦长权认为，项目资金分为直接支付到乡镇、不列入到乡镇政府这两类，当项目具体落实时，乡镇政府在其中起到协调作用。对于直接列入到乡镇的项目资金，一般直接落到县直属部门的派出机构“七站八所”（以往是乡镇的执行机构，后税费改革时期因乡镇行政体制改革而归属于县级政府直属单位），归“七站八所”规划使用；至于不列入乡镇政府的项目资金，则直接由县或市直属部门处置。乡镇政府在项目的具体实行过程享有极小的权力，但要想让项目在乡村层面有效运行，离不开乡镇政权的协调作用。就项目本身而言，有的项目如修路，就需要协调好几个部门，资金的划拨也自然涉及这几个部门；就项目实施而言，该项目可能会引起农民的纠纷，这就需要村干部做工作。基层社会本就是个“熟人”社会，为了能快速解决纷争，乡政府便会寻求一个较为灵活的非正式行为——即与乡干部共谋。然而，项目制这种新型治理方式，虽说能快速集中资源解决需求性问题。但乡镇政权为了能维持自身运转，为了能够补足那不断扩大的财政缺口，开始从申请项目上打主意。乡镇政权一方面要完成“收入基数”，另一方面又需要凭借立项项目升官，项目泛滥现象愈发严重，项目制成为了“官商勾结”的庇护所。
总而言之，随着项目的普及化，乡镇政府便被拉入项目治国的漩涡。乡镇政权也便由“悬浮型政权”逐步向“协调型政权”转变，开始利用其早前与乡村社会的紧密联系的方便，以项目制的名义为自己的存在寻找依据。面对着项目制下乡镇政府“跑项目”行为，乡镇政府能否就此立足？
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三、乡镇政府去向思考
（一）乡镇政府的利弊
乡镇政权从作为国家延伸到基层社会的神经末梢到大权旁落，短短几十年已使其千苍百孔。从以往与乡村社会相互依存，到如今依附中央、抽离农村，俨然成为了县市的派出机构；事权、财权的上收，致使其职能受到农民的质疑，形象问题便成为考量因素之一；农民也便期冀向县市表达诉求；虽说乡镇政权因财政压力开始“瘦身”，但终归还是敌不过乡镇数量的庞大；为了维持乡镇系统的运转，借贷也便成了家常便饭，这不仅给企业带来压力，也为县市一级带来负担。面对着乡镇政府维护乡村稳定积极性的日渐消沉，撤销乡镇政府的呼声层出不穷。赵晓峰肯定了税费改革后乡镇政府劣势地位，同样也认可乡镇为寻求自身合理存在所做的调适性尝试，但当乡镇在转型过程中调适失败后，“弱乡强村”便成为一个可行出路。一方面将乡镇撤销，人员编入县政府部门，并将用于乡镇的转移支付用于打造面向村 [1][2][4] 陈家建.项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察[J].中国社会科学,2013,(2):66.付伟,焦长权.“协调型”政权：项目制运作下的乡镇政府[J].社会学研究,2015,(2):114-123.[3] 周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究,2008,(6): 3.[4] 赵晓峰.“调适”还是“消亡”——后税费时代乡镇政权的走向探析[J].人文杂志,2009,(2):160-166.庄的维稳队伍；另一方面则需加强村民自治能力。周飞舟则否定了撤销乡镇的尝试，认为县级政府不可能有能力为几十万、上百万人口提供日益增长的服务，这种尝试会让整个国家“悬浮”于基层社会。
在决定乡镇去留的考量中，我们不得不正视乡镇的益处。党国英认为取消乡镇政府、让其充当县级政府的下派机构的做法早就被世界政治实践所抛弃，乡镇政权理应承担起提供公共服务的重担，乡村不仅要走向自治，乡镇也应该要自治化，形成社区自治。欧阳静
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[1]则认为大部分的观点从财政体制的角度分析了乡镇的“空壳化”，但其中心工作仍包括乡村秩序的治安治理。但如今只能被动利用权力技术来应对自上而下的压力，以及调动正式或非正式力量来解决突发性事件，维护乡村稳定。重塑“维控型政权”相当必要。唐庆鹏认为十八大强调深化乡镇行政体制改革的压力，浙江、广东、江苏的“强镇扩权”改革成功的经验示范，证明了“强镇扩权”在全国化普及化的必要性，中央政府理应培养乡镇能力，并辅之以必要的权力。
纵观学者之述，大体上将乡镇去向归纳为以下三种：一是撤销乡镇机构，使其成为县市派出机构；二是保留乡镇政权，“强镇扩权”，向乡镇下放权力、提升其供给公共服务能力；三是保留乡镇职能，转换乡镇存在形式，使其既能承担提供公共服务、又能维护基层社会的稳定，强化乡镇的自治能力。第一种做法已被证实易产生官僚主义弊端；第二种做法实则漠视了我国东西差异，东部发达地区的乡镇较为富庶，能够通过土地以及企业征收充裕的税收，不需要依靠上级的转移支付以维持运转，在这种情况下自然能够承接下放的权力。而中西部乡镇却因其自身条件的局限性而显得囧态百出，它们并没有足够的能力、没有足够的资金来承接下放权力，“强县扩权”模式也就不适合中西部乡镇政权；第三种方式既承认了乡镇政府的存在空间，又不至于使其处于疲于奔命的尴尬地位。
（二）乡镇政府的去向
我国幅员辽阔，人口众多，乡镇这一底层政权是经由历史多次试错的过程中沉淀下来的，必然有其必存的理由。乡镇职能虽说随着我国税费改革而几近消弭，但由单位制向项目制治理体制转变的格局下又为乡镇政府创造机会。乡镇政府在代理中央治理基层的过程中，早已深深镶嵌在乡村社会，在面向千千万万的村民时，乡镇无疑能较好的深入乡村社会，协调解决各类纷争。但它的弊端也是显而易见的，即便是在项目治理下的协调作用，也随着其自利倾向而逐渐偏离，项目的存在也只是其寻求生存的利用工具罢了。因此，找寻一种既能发挥乡镇作用，又不至于使其官僚氛围浓重也便成了题中应有之意。对于中西部乡镇体制的改革，应考虑地区差异性，不应“一刀切”；可借鉴，不应全盘照抄。总的来说，应结合自身特点探寻适合本地发展的模式。1.合并乡镇
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[4] 周飞舟.乡镇政府“空壳化”与政权“悬浮”[J].中国改革,2007,(4):64-65.党国英.论取消农业税背景下的乡村治理[J].税务研究,2005,(6):6.[3] 欧阳静.“维控型政权”多重结构中的乡镇政权特性[J].社会,2011,31(3):42-67.[4] 唐庆鹏.强镇扩权：深化乡镇行政体制改革的新近探索与实践[J].经济体制改革, 2015,(3):89-90.乡镇政府面对财政短缺之际，早已主动开始了行政体制改革，在大量裁员之时，诸如“七公八所”之类的乡镇执行机构也便不能幸免于难。然而即便如此，乡镇政府的数量依旧庞大，通过查询国家统计局数据，目前乡镇个数有32683个之多。这也就意味着，乡镇政府自身不能创造财富，却仍需国家下拨巨额财政供其运转。跑贷、借贷的日常化，也进一步加剧中央财政压力。合并乡镇无疑成为减缓财政压力的一大措施。然而，合并乡镇意味着大批政府人员既得利益将被剥夺，乡村秩序格局将被打破，寻求一种温和的改革势在必行。具体而言，乡镇政府的改革需要逐步推进，中央与地方需要相互配合，中央根据专家的建议大概确定乡镇政府的最大管理幅度，地方政府则根据本地区实际情况调整乡镇政府的数量，合并些许相邻乡镇。这属于第一轮合并，此轮合并必然存在人员的精简，为了不引起被精简人员的愤怒，可一次性付清几年薪水。改革后的乡镇政府人员的招聘均采用合同制，提高工资的同时减少福利，逐步将乡镇政府推向市场。总的来说，任何一项单独措施都不可能长期的发挥作用，乡镇政府的合并虽是逐步推进，但仍旧会引起乡村秩序的动荡，这就需要配套措施契合“乡镇合并”改革。2.提高乡村自治能力
早在20世纪80年代，我国开始了“乡政村治”格局，乡镇政权代表国家管理基层社会，村委会代表农民进行自治。但还是因自古以来自上而下的行政命令式指导方式，而削弱乡村自治。随着乡镇政权旁落，乡村治理变迁随即呼声高涨。然而目前乡村内部的纷争、自上而下的乡村自治配套措施、政党系统条块繁杂的关系等等成为了乡村自治的绊脚石。如何引导乡村提高其自治能力成为了重中之重。“自治”不仅要求国家让渡足够的权力，变干预为服务；也要求乡村具备自我治理的能力。这就需要借鉴网络治理理论，在乡村配备能运转此网络系统的能人，以此培育乡村自治能力。具体做法可从合并中的乡镇政府抽离出号召力较高的干部，由村民投票选出负责人；或者由社会上有志青年自行申报，地方政府审核并由村民决定人选。他们由村民选出，对村民负责，并能利用自身所掌握的知识充当好网络中枢的角色，以此提高整个网络的自治水平。但乡镇政府毕竟是行政机构，它们在新形势下虽会在一段时间内维持其改革初期的规模，但随着时间的推移，其会根据自身利益诉求不断与新环境调适，最终扩大规模，陷入“膨胀-精简-再膨胀-再精简”的怪圈。为巩固改革成果，乡镇政府“去行政化”也便成为必要之举。3.乡镇“去行政化”
乡镇政府即便是“跑项目”也在其间扮演着重要角色，但乡镇政权的行政化却让这份中心工作脱离原定轨道。完成“收入基数”的压力，政绩考核带来的竞争，逼迫乡镇政府将有限的资源注入自身体系的发展，服务于乡村社会的目标自然带有自利的倾向。这就需要赋予乡镇政府新的定位，需将其推离出行政体制，以摆脱官僚弊端。这意味着乡镇在第一轮合 [1]
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[2][1] 国家统计局.社会主义市场经济体制目标的确立[DB/OL].http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0D01&sj=2015,2017.[2] 金太军.“乡政村治”格局下的村民自治——乡镇政府与村委会之间的制约关系分析[J].社会主义研究，2000,(4):61.[3] 苗树彬.困惑与出路——“乡村治理与乡镇政府改革”专家调查报告[J].中国农村观察,2006,(5):69.并后，马上开展第二轮改革。主要是在乡村自治初见成效之际，将乡镇政府推向社会，形成乡镇组织。该组织需形成自己的管理规章，专门负责促成项目的协调与落实，并从中获取提成。诸如公共服务的维护、乡村治安的管理等，县级政府均可承包给乡镇组织。待乡镇组织成熟后便可发挥其网络结点的作用，逐步将整个乡村社会连接成网络结构，形成社区自治。总的来说，乡镇合并只不过是一个过渡期，完成乡镇的去行政化，提高乡村自治能力，最终形成社区自治才是终点。但这三者间是相辅相成的，然而要达到这个目标相当困难，它不仅要求中央与地方政府的相互配合，也需要经历漫长的等待。在中国这种全能政府的模式下，乡镇政权完全“去行政化”是不可能的，只能说尝试其尽量脱离行政体系的运作模式。
四、结论
税费改革以前，乡镇政府主要职能为“要钱、要命、要粮”。“要钱”代表着乡镇政府向农村征收农业税的行径；“要命”意味着乡镇政府承担起贯彻执行计划生育的职能；“要粮”则是人民公社运动下担负粮食统购统销的权力。1978年改革开放后，乡镇政权统购统销职能得以消解；分税制改革间接加重农民负担，农民田地落荒、农民上访、农民自杀现象络绎不绝，此后解决“三农”问题的税费改革如火如荼，乡镇政权征收农业税收的权力也渐被旁落；为了防止农民负担的反弹，大量转移支付开始成为乡镇政府的财政来源，随之而来的“以县为主”的各类改革彻底将乡镇政府的事权上收，乡镇政权彻底走上了对上而言的“依附型”政权、以及对下而言的“悬浮型政权”；在乡镇政权的空壳化致使乡村社会质疑其职能之时，中央为防止转移支付被挪用而开辟的专项资金逐渐以“项目”的形式开展，项目制的兴起无意中替乡镇政权开辟了一条出路，乡镇政权开始向“协调性”政权转变。
究竟乡镇政权该何去何从？乡镇政权作用甚微，还耗费着国家大量财政资金，但它早已与乡村深深的融合在一起，取缔它并非明智之举。东部一些地区已成功的示范了“强镇扩权”的可行性，但中西部地区经济条件着实限制其走向“强镇扩权”之路。具体而言，首先应大幅度合并乡镇，精简乡镇数量与冗员；其次加强农村自治能力，最后将乡镇“去行政化”，将其推向社会，辅助政府落实项目以及治安工作，并从中抽取提成。在改革相互交织的过程中，逐步构建网络结构，逐步形成社区自治。总而言之，单个体制的改革并不能巩固改革的效果，只有三者间相辅相成才能达到预期的目标。
第二篇：重负下毕业生将何去何从
重负下毕业生将何去何从
现代社会，毕业生面对挫折不少，泪点很多，笑点却很少。对于挫折没有承受力的脆弱毕业生，早晚要遭遇危机；大家不禁开始反思，对于将要走向社会的毕业生来说在缺乏容忍度的社会，又将如何寻找适合自己的位置。
2011年7月12日，“浙江主力传媒校园行”宣讲会在内蒙古民族大学传媒学院举行，共有新闻专业、广播电视编导专业、教育技术专业三个专业30多名学生代表参加。
宣讲会开始之前传媒学院学工办李扬老师向08级得学生对我院今年的就业情况进行了简单的说明，并提出学院对08级学生就业工作的重视——将于下学期专门聘请我校著名教授姚民治老师和我院著名讲师于洪涛做专门关于公务员考试、研究生考试和报考的培训。其次，李扬老师介绍，浙江主力传媒是我院的长期合作伙伴，我院不止一次向浙江主力传媒输送我院优秀的人才。这次浙江主力传媒副总薛立军亲自来我院为08级准毕业生就市场化理念和浙江主力传媒的公司的经营理念、经营方向、发展方向、主要业务等方面进行详细的讲解。
薛总在和同学进行交流时有同学问到当前的就业压力和毕业生毕业就面临失业等问题请教“浙江主力传媒”对人才的需求将是什么标准？薛立军回答：“当前企业对人才的需求是很大的，当代大部分毕业生的心态放不平，你所想干的并不一定适合你，所以要找到适合自己发展的工作才是最重要的，这也就导致了企业需求和毕业生就不了业之间的错层。”同时还强调，“毕业生对待工作要干一行爱一行专一行”。这对以后自身的发展将有很大的帮助。
薛总还讲到“如何做一个真正的传媒人”，现在做媒体没有政府的财政支持，靠的就是市场化这就要求本身掌握很多的渠道、方式、方法，对个人能力的要求将更高。
最后，薛总表示我院与浙江主力传媒有着深厚的感情，热烈欢迎我院同学加入到主力传媒公司。同学们也对就业形势有了更深的了解，对自己的就业方向也有了一个初步的认识。
第三篇：税费改革乡镇运转
税费改革乡镇运转.txt15成熟的麦子低垂着头，那是在教我们谦逊；一群蚂蚁能抬走大骨头，那是在教我们团结；温柔的水滴穿岩石，那是在教我们坚韧；蜜蜂在花丛中忙碌，那是在教我们勤劳。税费改革后乡镇工作中心转移浅思考
来自：长汀县府办 作者：饶晋鹏 加入时间：2005-9-24 11:15:26 点击：162
全面推进农村税费改革试点工作, 是我省贯彻落实“三个代表”重要思想、党的十六大和十六届三中全会精神的重大举措，也是破解“三农”问题的一个有效途径。这项工作目前正在全省大刀阔斧地进行，已取得阶段性的显著成效。在“三农”问题的重要性已经为全社会认同的背景下，这轮改革有可能影响今后几十年的发展走向。因为它已经渗透到“三农问题”的较深层次，通过辅以整个农村运行机制的系统变革，并借助整个社会力量对农村生产力要素的重新整合与分配，以传统产业结构大调整和乡镇工作中心转移为突破口，实现农村基层政权、农村基层政府与农民关系的重塑和改造。
一、以解决“三农”问题作为一切工作的根本出发点和最终落脚点
围绕农村税费改革后的重新定位，乡镇以往作为中心任务的催粮要款便退居二线，一切以“三农”为中心，一切为“三农”服务。在认真贯彻落实税费改革政策的过程中，无论是农民群众还是我们的乡镇干部都普遍表现出对新一轮税改政策的空前支持，农民群众从中得到了真正的实惠，而我们的基层政府和一线干部也都能从与农民群众打交道的过程中、从农民群众对新政策的赞誉中、从农民群众减负后的喜悦中感受到农民群众对政府的真心拥戴、对干部的感激与信任，这种微妙的变化成了我们基层工作的莫大动力。然而，与此同时，面对乡镇工作中心转移的新形势，我们的乡镇干部又面临着许多新问题和新压力，干什么？ 怎么干？从我县的实际情况来看，由于地处边远贫困山区，工业和市场基础都相当薄弱，又是人口大县、农业大县，全县总人口49.5万，农业人口42.2万，这就使得“三农”问题尤为严重，乡镇工作的艰巨性和解决“三农”问题的重要性就更加突出。从对我县开展税费改革的调研情况来看，各乡镇在把工作中心逐步转移到服务“三农”的过程中主要呈现了以下三个特点：
围绕转变政府职能，强化基层队伍建设。
随着税费改革的逐步深入，管理型政府逐渐向服务型政府转变，基层政府作为服务“三农”的基本职能更加突出。今年初，中共中央国务院将《关于促进农民增加收入若干政策的意见》作为中央一号文件正式公布，凸显了中央对“三农”问题的高度重视。一号文件的核心是解决“三农”问题，“三农”问题的核心是农民增收，而解决增收问题的核心就是建立一个精干、高效、务实、便民的乡镇工作运行机制。只有这样，干部转变作风、政府转变职能才能落到实处，农民增收目标才能真正实现。我县在税费改革前，各乡镇财政收入的主体税源还是以传统农业为主，经济结构较为单一，财政基础相当薄弱，除了抵偿部分乡村债务，仅能保证工资发放以及政权运转的正常需要。税费改革后，由于乡统筹费的完全取消，乡镇财政收入的主要来源被切断，乡财支出大部分只能依靠上级财政转移支付实现；另外，税费改革也在一定程度上降低了基层工作量，减轻了乡镇干部的某些负担。因此，税费改革的同时也对政府机构改革提出要求，要求基层政府精简机构、裁减冗员。围绕这轮改革，我县18个乡镇都已初步完成包括乡镇机构改革在内的相关配套改革，明确规定了12个一类乡镇内设5个办公室，6个二类乡镇内设4个办公室，站所统一规范综合设置为8个事业机构，精简达6个以上；认真抓好“减人、减事、减支”工作，清退临时人员，裁减超编人员，压缩财政供养人员，在保证税费改革初期平稳过渡的同时也建立了乡镇政权运行新机制。同时，以简政减员为起点加强干部的思想文化和道德建设，建立起一支小而精的乡镇干部队伍，在一定程度上减轻了乡镇财政压力，也为从根本上解决转变干部作风、转化政府职能、帮助农民增收问题提供了制度保证。
围绕落实惠民政策，建立诚信有为政府。
当代中国的乡村冲突主要体现在农民和基层政府之间，在严重冲突事件有所减少的同时，紧张关系仍然存在，其主要特征是农民对干部不信任；另外，由于长期以来官场腐化之风仍然屡禁不绝，造成“干部=腐败”的社会误解普遍存在，政府形象被少数人抹黑，基层工作开展遇到各种阻力。税费改革的全面实施，恰似一夜春风，给政府重塑自身形象带来了一次难得的契机。去年以来，我县积极开展农村税费改革，认真贯彻落实“五取消、一稳定、一改革”的政策，把乡镇工作的中心快速转移到“三农”上来。对于已取消的税和费，没有发生反弹和再征收现象，群众反映良好。同时，通过进一步完善村级“一事一议”和“村民自治”制度，各乡镇逐步实现了乡村治理模式的转变，农民群众参与村级事务的积极性迅速提高。税费改革后，农民人均负担由原来的63.5元下降到10.5元，人均减负53元，减负率达83.5%。农民负担得到切实减轻，农民对基层政府的支持与信任也逐渐提升。而且，随着税费改革的继续深化，中央又出台了一系列惠及农民的好政策，如农村居民最低生活保障、种粮直接补贴、定单粮收购保护价等，有力地促进了干群关系，增强了农民对政府、对干部的情感。另外，为了从根本上改变村级集体财务管理的混乱情况，我县已有大同镇、新桥镇、童坊镇、河田镇、策武乡、涂坊镇、南山镇、濯田镇、羊牯乡等9个乡镇实行了村帐乡镇代管。通过实施村帐乡镇代管，加强了村级财务事前、事中监督管理，进一步规范村级财务，有效缓解了干群关系，减少了村干部之间的猜疑，增加了村级财务开支的透明度，调动了农民对乡、村工作支持的积极性，从而使基层工作开展起来少了阻力、多了动力，同时也很好地向农民群众证明：我们的政府是诚信的政府，我们的政府是有为的政府。
3、围绕激活发展潜力，加快农民增收步伐。
破解“三农”难题，关键是解决农民增收问题，而帮助农民增收的前提就是要减少农民，实现农村产业大转移。税费改革的开展，使基层政府得以从繁琐的税费收缴中解脱出来，全身心投入到服务“三农”中去。同时，乡统筹的取消使得乡镇财政压力加大，迫使乡镇千方百计谋求发展途径，加快自身经济发展，以缓解生存困局。有压力才有动力，这就使得职能转变后的基层政府能够真正做到“一心一意谋发展，满腔热情解民忧”。我县通过实行对乡镇“划分收支，核定基数，定额缴补，超收分成，自求平衡”的财政管理体制，合理调节县乡之间的权力分配，调动起乡镇发展经济、培植财源的积极性。在全县大力实施项目带动战略、做大做强纺织主导产业的大背景下，一方面，各个乡镇都不失时机地外引内联、投资办厂，下大力气对纺织用工进行“定单式”免费培训和就业安置，有效地推动了农民转移就业的步伐，使农村大部分富余劳动力都能从第一产业以外获得增收的途径；一方面，随着农业税改政策的及时兑现、林权制度改革的逐步推进、种粮直接补贴等政策措施的出台，农民种粮的积极性不断提高，加上政府对农业产业结构调整的积极引导，使得种植业结构继续优化。随着税费改革的深入开展，各乡镇通过重点发展非资源型产业，深入挖掘并积极开发内在潜力，因地制宜、因势利导地实现内部结构调整和外部产业转移，进一步加快了我县农村工业化的步伐，工业化的发展又带动了农业结构调整，使农村富余劳动力得以从土地中溢出，通过产业转移参与县城劳动密集型产业的分工协作，从而有效地实现了农民增收。今年上半年，农民人均纯收入达到1232元，与去年同期相比增长12.4%。
二、以服务“三农”为契机重塑农村基层政权
我县在开展税费改革的过程中，已经注意到必须用联系的长远的发展观来推进农村改革，利用乡镇工作中心逐步转移的契机加快政权建设。农村基层政权重塑，就是要建立一个真正让农民群众信得过的政府，这样一个政府，必须是诚信政府，必须是能为农民谋福利的政府，必须是全心全意为“三农”服务的政府。税费改革，让农民群众切实从政府政策中得到实惠，为我们的政权重塑奠定了值得农民信赖的基础。但是，我们也应看到，各乡镇在解决“三农”问题的具体措施上还没有形成非常清晰的思路，服务“三农”的凝聚力和向心力还远远不够。各乡镇还在为完成各种指标尤其是计生指标以及经济目标考评各项工作而无法把精力完全投入到“三农”中去，使得乡镇工作中心转移力度不够大、转移步伐不够快。因此，今后的政府工作还必须紧紧围绕“三农”这一主题，切实把乡镇工作中心完全转移到服务“三农”上来，以“农民利益无小事”的指导观推进农村各项事业的全面协调快速发展，做到事为民所做、权为民所用、利为民所谋，确保农村稳定、农业提效、农民增收，真正实现农村基层政权的重塑。
1、用好用活用足政策，因地制宜推进改革。
我县农村税费改革虽然取得了明显的阶段性成效，但是在政策的衔接上以及实际运作中还存在一些问题，必须根据自身实际有针对性地加以解决。如乡镇机构和人员的精简还不够，乡镇职能转变还没完全到位；乡村治理体制还有待完善，化解乡村债务还有一定难度；教育经费的缺口还难以填补，提升农民的文化素质还需要漫长的过程等等，有些是受长期以来体制性因素的困扰，一时无法完全解决；有些是受县乡财政资金的限制，短期内难以克服。相对政策的广泛性而言，每个地方都有其自身的特殊情况，必须找准切入点大胆开拓创新，不能搞一刀切。然而，对于中央、省、市出台的一系列行之有效的惠民政策，我们就必须不遗余力的贯彻执行，绝对不打折扣，确保能做到的事情尽量做，能做到的事情尽快做，实现行政提速。面临税费改革初期的种种困难，我们必须认真做好下一步工作，用改革的办法解决税改中已经出现和可能出现的问题：积极探索化解乡村债务的措施，加快乡镇职能转变步伐；加快新型乡村治理模式的形成，积极稳妥地调整乡镇建制；结合农村税费改革，进行科学规划、合理布局，适当撤乡并镇，有条件的可实行并村；加大对教育的投入力度，实现农民素质的稳步提高；进一步规范农村税费征管，防止农民负担反弹；加快土地流转步伐，形成种植大户和规模经营，推动农业结构调整和产业转移进程。
2、做好内外两篇文章，加快乡镇经济发展。
农村基层政权面临的最大困难是来自于财政方面的巨大压力，乡镇首先要保证完成上级规定的税收上缴任务，其次要保证自身的工资发放，除此之外，还要提供乡村基础设施建设以及公共服务资金的投入，而当前我县要保证农村基层政权的正常运转都十分困难，更不可能有太多的资金投入到医疗、卫生和教育等公共服务空间中去。由于我县地少人多，而第一产业所占比重过大，高于全市平均水平18个百分点，二、三产业所占比重较低（2003年我县一、二、三产业比重为40：25.4：34.6），分别低于全市17个和1个百分点，第一产业比重过高直接制约着我县财政收入的增长，这与县域经济发展的需要极不协调。因此，只有通过内外联结、产业互补的方式，实现人口在三产中的重新布局，想方设法增加农民收入才是解决问题的唯一办法。做好外部文章，就是要帮助农民从农业低效缓收的困境中解脱出来，化解人地矛盾，积极为农民寻找就业的途径，加快实现“职业农民”向“户口农民”的转变。乡镇政府要善于引导、鼓励农民建立正确的就业观念，帮助农民“洗脚上岸”、“洗脚进城”，认真组织好劳动技能培训，把农民培训成有一技之长的产业工人，有条件的通过本地乡镇企业内部消化，没有条件的要加大培训力度，使之具有更强的竞争力，才有可能从非农产业中获得更多的收入；做好内部文章，就是要抓住劳动力溢出使农业有所松动的契机，不因农民产业转移而导致土地抛荒和低效耕作，发挥好在家种田农民的生产积极性，通过村与村、集体与集体之间的土地流转重新调整用地分配，实现规模耕作或联合经营，同时也有利于加快农业内部结构调整，实现农民与土地的最优配置。乡镇政府有责任在资金、技术以及政策上给种植大户予帮扶，提高农业的科技含量和产出量，保证粮食安全，有效促进农民增收。
3、密切关注干部负担，凝聚服务“三农”合力。
作为税费改革的一线实施者，农村基层干部的负担往往被人们忽略，随着税费改革的逐步推进和中央对“三农”问题的越发重视，基层干部将面临更多的新情况新问题，任务十分艰巨。研究表 明，我国乡村冲突的主要生长点就是在农民负担的反弹上，而农民负担的反弹和基层干部负担过重有密切联系，因此，无视基层干部负担势必影响税费改革的成效。农民有多苦，乡镇干部有多累，相信只有在基层锻炼过的人才会有最深的体会。这次全省开展的“下派村支书”活动应该就是基于这种考虑，让长期在机关单位工作的同志深入农村基层去体验乡镇干部的艰苦，培养与农民群众的感情，从基层锻炼中找到解决“三农”问题的办法。我们的乡镇干部，总是在艰苦的环境中兢兢业业地工作，默默地在承受着各种压力，却往往得不到外界的承认与理解。被戏称为“不可能完成的任务”的计生工作总是乡镇干部必须长抓不懈的头等大事，还要招工，还要完成烤烟指标，有时还要打火烧山、抗洪抢险。面对各种目标考评和许多的非职责负担，一个月六、七百的工资，却要在兑现奖惩中这扣50那扣100，罚的人多奖的人少，奖的太轻罚的太重，干部的热情以及工作的积极性如何不被消磨？我们的基层政府必须把这个问题重视起来，切实减轻乡镇干部的非职责负担，强化合理有效的激励措施和考核机制，提高乡镇干部的积极性和能动性，让乡镇干部真正实现角色归位，使乡镇上下拧成一股合力，朝着同一个方向，更好地为农村税费改革和“三农”服务。
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第四篇：农村税费改革论文：后税费时代乡镇政府改革研究
农村税费改革论文：后税费时代乡镇政府改革研究
【中文摘要】2005年3月,在十届全国人大三次会议上温家宝总理宣布,将在2006年全面取消农业税。农业税的全面取消,标志着我国农村税费改革迈出了实质性的飞跃。全面取消农业税有效地遏制了农村三乱,减轻了农民负担,农民的生产积极性得到极大提高,紧张的社会关系得到缓解,同时干群关系也得到极大改善。但是全面取消农业税,使本来就捉襟见肘的乡镇财政更加雪上加霜,乡镇政府运转困难,更不用提为三农问题的有效解决提供各种支持。乡镇政府是我国最低层级的政府,也是与农业、农村、农民联系最紧密的基层政府组织,三农问题的有效解决,既离不开国家出台的有效政策和其它方面的有力支持,更离不开基层乡镇政府的作用。但当前我国基层乡镇政府存在着大量问题,该管的事不管,不该管的事偏要管,职能缺位、错位、越位现象严重,不能够有效承担起基层政府的应有作用,满足不了新形势发展对基层乡镇政府的需求,因此乡镇政府改革就迫在眉睫。自20世纪80年代起我国基层乡镇政府改革就被提上日程,但是纵观以往的改革我们发现成效并不大,以往的改革总是局限于组织结构的调整和人员的增减方面,没有从根本上进行体制机制改革,大多数改革只是流于形式,往往出现“精简-膨胀-再精简-再...【英文摘要】In March 2005, Premier Wen Jiabao announced that the agricultural tax would completely abolished since 2006 in China at the Third Session of the Tenth National People’s
Congress, which marks a substantial leap in the reform of rural tax and fee in our country.The abolishment of agricultural tax has not only effectively curbed The Three Chaos in rural areas and reduced farmers’ burden, but also helped greatly raise the farmers’ manufacturing enthusiasm and ease social tension as well as rapidly improve t...【关键词】农村税费改革 乡镇财政困境 乡镇体制改革 服务型乡镇政府
【英文关键词】The reform of rural tax and fee The dilemma of township finance The reform of township system Service-oriented township government
【目录】后税费时代乡镇政府改革研究3-4
Abstract4-5
中文摘要
1.1 选题
第一章 绪论8-17
8-9
背景和意义8-109-10
1.1.1 选题背景1.1.2 研究意义1.2.1 当前国内关于
1.2 国内外文献综述10-15
乡镇政府机构改革的几种观点10-12政府理论的研究综述
12-14
1.2.2 国外关于服务型
1.2.3 对有代表性的乡镇政府改1.3 研究内容和方法
1.3.2 研究方法第二章 乡镇政府改革的相
2.2 新
革相关文章的内容摘要14-1515-1616
1.3.1 内容框架15-161.4 主要创新点16-17
关理论支撑17-21公共服务理论18-19
2.1 新公共管理理论17-182.3 熊彼特--希克斯--诺斯命题
19-2121-27
第三章 取消农业税后乡镇政府管理面临的问题3.1 财政收入减少,政府运转困难21-22
22-23
3.2 乡
村债务缠身,清偿困难能定位不准确23-2525-27
3.3 乡镇政府服务职能缺失,职
3.4 乡镇政府社会规范能力减弱
第四章 取消农业税后导致乡镇政府管理面临问题的主
4.1 取消农业税以后乡镇财政收入减少是直接4.2 原有的体制机制是产生问题的根本原因4.2.1 人力资源方面28-294.2.3 财政体制方面30-32
4.2.2 组织资源方第五章 解决问题
要原因27-32原因27-2828-32面29-30的出路—构建服务型乡镇政府32-40收支状况32-3532-333333-34
5.1 改变乡镇政府财政
5.1.1 完善财政转移支付制度
5.1.2 开源节流,加快乡镇经济发展,扩充财源5.1.3 建立化解乡村债务与预防新增债务的机制5.1.4 改变城乡二元结构34-35
5.2 改革乡镇
5.4
政府体制35-365.3 转变乡镇政府行政理念36-37
改变乡镇政府工作重心37-38设38-40
结语
40-41
5.5 加强乡镇工作人员素质建参考文献41-43致谢44
攻读硕士
学位期间所获科研成果43-44
第五篇：税费改革对乡镇工作的影响
税费改革对农村工作的影响
随着2004年中央一号文件的颁布实施，以减免农业税为主要内容的新一轮农村税费改革正式拉开帷幕。这次改革，波及全国各个乡镇，惠及中国九亿农民，意义重大，影响深远。由于农业税是乡镇财政收入的主要来源，因此农业税减免也必然会对乡镇工作产生巨大影响。那么，这次农村税费改革到底会对乡镇工作带来什么样的影响呢？为此，我们对新乡市减轻农民负担办公室、新乡市农村税费改革领导小组办公室以及延津、获加、辉县、卫辉等县市的部分乡镇进行了走访调查。通过调查，我们了解了许多情况，掌握了大量材料，也发现了一些问题。在调查研究的基础上，我们还提出了一些建设性的意见和看法。但愿我们的调查研究，能对新乡市农村税费改革成果的巩固以及这项工作的进一步深化有所作用。
一、农村税费改革状况
（一）全国农村税费改革历程
从全国范围来看，农村税费改革大致经历了三个阶段：一是地方的自发改革阶段。从1993年到2000年，为了减轻农民负担，我国许多县市自发地进行了农村税费制度改革的探索。其典型模式主要有三种：第一是实行农业税费“征实”制，即实行农业税费合并征收，一定三年不变。如河北正定县的“公粮制”改革；第二是“费改税”，即把“三提留五统筹”改为 “农村公益事 业建设税”。如湖南武冈市的改革；第三是“土地综合负担大包干”，如湖北枣阳市扬挡镇的改革。二是中央指导下的安徽试点改革阶段。2000年3月，中央文件确定在安徽省以省为单位进行农村税费改革试点，由此农村税费改革进入中央指导试点阶段。改革的主要内容可以简单概括为：“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”。“三个取消”指取消生猪屠宰税、取消乡镇统筹款、取消农村教育集资等专向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；“两个调整”即调整农业税政策、调整农村特产税征收办法（停征除烟叶以外的农业特产税，五年内取消农业税）；三年取消统一规定的劳动积累工和义务工；配套改革：主要是改革撤并乡镇涉农事业机构、撤组并村；改革县乡财政体制；改革调整农村义务教育布局等。“三个确保”，确保改革后农民负担明显减轻，不反弹;确保乡镇机构和村级组织正常运转;确保农村义务教育经费正常支出需要。三是中央指导下的改革全面推进阶段。2003年，在中央政府的政策引导下，全国范围内各个省市全面展开农村税费改革工作。在2004年召开的人大会议上，中央又提出了进一步推进农村税费改革的新举措：从2004年起，取消除烟叶以外的农业特产税；逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点，五年内全部取消农业税。（吴仲斌：《减轻、规范、稳定、深化：对农村税费改革的析评》，人大复印资料：《农业经济导刊》2005年第5期）据初步测算，实施这些政策，2004年农民减负增收约３０２亿元，中央财政为此安排 转移支付２１９亿元补助地方财政减收缺口。与此同时，为减轻农民负担，促进粮食生产，还实施了稳定农业生产资料价格的财税优惠政策，取消３项、免征８项、降低４项涉农行政事业性收费。
（二）我市农村税费改革情况
从新乡市的情况来看，农村税费改革也大致经历了三个阶段：一是2002年实行费改税。经过改革，全市农民负担总额由2001年的48107万元，减少为2002年的25830万元；农民人均负担由2001年的111.30元，减少为2002年的59.76元。两者分别下降了46.30%；二是2004年减征农业税。2004年我市农业税征收下调三个百分点，税率由原来的7%降为4%。由此，我市农民负担总额在2002年的基础上又减少了11070万元，再加上种粮补贴，农民人均负担由2002年的59.76元下降为16.14元；三是2005年免征农业税。从2005年开始我市全部免征农业税，取消了所有对农民的收费项目，农民负担基本为零。
二、农村税费改革对我市农村工作产生的影响
（一）农村税费改革的成效 1．农民负担显著减轻
农村税费改革被概括为“三取消、二调整、一改革”的改革方式，即取消乡统筹费等行政事业性收费和政府性基金，纳入农业税范畴，村提留中的管理费、公益金改为农业税附加，公积金（村内兴办集体生产公益事业所需资金）实行一事一议，由村民大会民主讨论决定；取消屠宰税和逐步取消劳动积累工和义务工。调整农业税和农业特产税政策，改为按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收。并改革现行村提留征收使用办法，实行乡管村用。实行费改税后，乡镇任何部门和单位不得以其他形式向农民无偿征收费用。改革以后，农民负担得到了显著减轻。以延津县东屯镇为例，该镇在实行税费改革以前的2000年农民负担主要包括农业税54．１4万元，以资代劳113．73万元，工程水费9．51万元，村提镇统147．45万元，共计324．83万元。其中三项村提留包括公积金、公益金（用于五保户、困难户、合作医疗、广播、电影）、管理费（用于干部报酬、办公费、帐册工本费、公用管理费），五项乡统筹包括教育费附加54万元，优抚4．62万元，民兵训练5．78万元，乡村运行建设7．61万元。此外，向学生每人每学期收150元教育附加费用，全年征收120万元。在实行农村税费改革以后，农民负担每年均呈下降趋势，2001年农民负担全年共计245．52万元，2002年240．72万元，2003年230．79万元，2004年122．76万元，其中2004年122．76万元中的72．39万元农业税已不再向农民征收，改由政府代缴，2004年的农民实际负担仅为50．37万元。且自2001年起取消在学生头上收取的教育附加费。由此可见，实行税费改革之后，农民的负担得到了较为显著的减轻，农民收入增长，为农村社会经济的发展打下了良好的基础。
2.解放了乡镇干部，改善了干群关系，优化了干部形象 按照社会主义市场经济的基本要求，政府职能主要是向其公民提供公共商品，并为私人商品的有效提供创造良好的社会环境，提供优质服务。对乡镇政府而言，其基本职能主要是提供更好、更多的地方公共商品，主要包括维持社会治安、制定城镇发展规划、进行乡村基本建设和社会保障体系建设等，同时为农民和乡镇企业的生产提供咨询、培训服务。根据这样的职能定位，征收税费并不属于乡镇干部的主要任务。然而，在农业税减免以前，由于乡级财政实行包干自筹，农业税费的收缴状况不仅与乡镇政府的办公经费直接联系，而且与乡镇干部个人的收入直接挂钩，因此，催粮派款、征税收费成了每个乡镇干部一年四季的主要工作。这项工作牵扯了乡镇干部大量的时间与精力。据中国社科院调查报告的统计数据，乡镇干部70%以上的时间和精力都用来抓农业税费的征收了（互联网）。由于乡镇干部把大量的时间与精力都投到了征收税款上，无暇顾及其它工作，致使许多份儿内应干的事情没有干好或者根本没有时间去干。不仅如此，由于农民负担较重，对缴纳税费有抵触情绪，再加上一些乡镇干部在收费过程中方法简单，态度粗暴，致使干群矛盾激化，干群关系紧张。乡镇干部的形象也因此受到严重损害。在不少群众看来，乡镇干部根本就不是为群众服务的，而是专门“催粮要款，刮宫引产”，“要粮、要钱、要命”的。减免农业税以后，乡镇政府的收费功能被取消，乡镇干部也从繁琐的收费工作中被解放出来。乡镇干部不用四处奔波收费了，节省的大量时间和精力就可以用来帮助农民调整产业结构、增加经济收入；排查农村矛盾，促进农村稳定；开展文娱活动，丰富农民生活；关心困难群众，实现共同富裕了。乡镇干部对农民的索取少了，服务多了，干部与群众之间的矛盾冲突大大减少，干群关系明显改善，乡镇干部在群众心目当中的形象也有所好转。
3.促进了乡镇机构改革，催化了乡镇新体制的诞生 农村税费改革以前，乡镇财政自收自支，管理混乱，“收费养人，养人收费”的问题十分突出，从而造成了乡镇机关机构庞杂、人浮于事、效率低下。根据有关部门提供的材料，在我市的153乡镇当中，各类超编人员就高达8000多人。这不仅严重增加了农民的负担，也在很大程度上制约了乡镇政权建设和各项事业的发展。
农业税取消以后，乡镇政府的收费职能不复存在，工作任务大大减轻，工作中心与工作方式也发生相应改变，支撑大量编外人员生存的经济来源被切断，因此改革机构、创新体制问题迫在眉睫，势在必行。目前，全国各地乡镇机构改革工作正在轰轰烈烈地进行，我市的乡镇机构改革方案也已经出台，并且正在紧锣密鼓地贯彻实施。
我市的乡镇改革主要围绕两个方面进行：第一，撤乡并镇。目前，我市的乡镇设臵不太科学，存在着数量多、规模小的问题。我市共有乡镇153个，每个乡镇平均人口只有2.55万人。按照省政府规定的每个乡镇3万人的标准，有73个不符合标准，占全市乡镇总数的48%。在经济还欠发达的情况下，这种设臵是一种极大的浪费。通过撤乡并镇，我市的乡镇总数和从业人员将会大大减少，“庙小菩萨多”的问题有望得到解决。第二，重设机构。过去，乡镇机构的设臵忽略了农村的特点与需要，基本上按照上级政府的构成情况对口设臵，党委、政府、人大、政协四套班子一个不少，内设机构加上七站八所高达20多个。这不仅占用了大量的人力财力资源，而且造成了办事效率低下。改革以后，我市乡镇机构的设臵将打破党政界限，党政领导也将实行交叉任职。按照我市乡镇改革方案的要求，乡镇政府只设立党政办、经济发展办和社会事务管理办三个综合性办事机构，事业机构除了保留计生技术服务中心和财政所，新设一个乡镇便民服务中心以外，其它机构统统取消。这种设臵充分体现了乡镇的特点，适应了社会发展的需要，更有利于促进农村的发展。
（二）农村税费改革带来的问题
伴随农村税费改革的进行，一些新的问题也随之而来。尽管由于这项改革时间不长，各种问题暴露得不是太充分，但是问题的苗头已经开始有所显现。这些问题归纳起来，大致有以下几个方面：
1.镇、村的可用财力都有不同程度减少，对不发达乡镇影响更为明显。实行税费改革尤其是今年全市统一取消农业税征收后，镇、村一级的可用财力必然会受到不同程度影响，对一些工业经济欠发达，农业占主导地位的乡镇来说，农业税原本在其可用财力中占有较高的比例，农业税免征后，对其可用财力将会造成直接的影响。以延津县东屯镇为例，该镇2001年的镇可用财力378．01万元，其中农业税99．24万元，占26%；2002年的镇可用财力为309．49万元（2002年的财政体制上解额度增加，故可用财力减少），其中农业税100．44万元，占32%；2003年的镇可用财力为
469．85万元，农业税98．09万元，占20%。可见，农业税的免征将使该镇的可用财力受到比较大的影响，而镇财政的各项支出却并未减少，从而对镇财政的平衡，政府公共产品的提供都造成了不小的压力。
2.加大了镇、村的偿债压力。根据我市农委去年所做的专项调查结果，截止2003年年底，我市153个乡镇中有145个乡镇负债，负债总额高达12.09亿元。其中，负债在1000万元以上的有33个，占乡镇总数的21.43%；负债在2000万元以上的有7个，占乡镇总数的4.5%；负债最高的卫辉市太公泉乡本级负债高达6858万元。从债务形成的原因来看，有兴办企业亏损形成的债务，有乡村基础设施建设形成的债务，有拖欠干部和教师工资形成的债务，有公用经费支出形成的债务等。这些债务在 农村税费改革以前，乡镇政府凭借自己拥有的收费权，通过增设收费项目或者任意提高收费标准，或多或少还有偿还的可能性。税费改革以后，乡镇政府的收费功能被废止，各种“创收”的路子被堵塞，尽管由农业税减免造成的财政缺口由上级财政通过转移支付来弥补，但这些资金也仅仅能够勉强维持乡镇机构的正常运转，根本没有结余用来还债。这些债务如何化解，已经成了目前困扰乡镇政府的一大难题。如果这一问题得不到妥善处理，不仅有碍农村的发展，而且可能影响农村的稳定。
3.社会公益事业发展减速。农村税费改革以前，提供农村社会公共产品所需的费用都是通过集资等形式向农民直接收取解决的。税改以后，乡镇自身的收费功能被取消，各种支出要靠财政转移支付来解决，而上级财政转移支付所提供的资金是非常有限的，除了维持乡镇机构的正常运转以外，很难有结余。这就造成一个问题，即今后农村公益事业怎样发展，所需资金如何解决？这一问题不解决，就会导致两种结果：第一，不发展农村公益事业。这必然影响农村建设的总体发展，引发广大农民群众的不满。第二，乡镇政府重开收费口子。这种可能性不是没有。2004年8月10日《华商报》就曾报道，陕西省山阳县小河口镇为了增加财政收入，竟以红头文件形式，要求根本没有执法权的干部下乡罚款。这是非常值得注意的问题。因为一旦收费的口子被重新打开，就有可能旧态复发。这将使农村税费改革的成果被 9 部分抵消或者全部化为泡影。那么，就这两种结果来看，显然都不是我们所期待的。
4.富裕人员如何安臵。税改推动了乡镇机构改革，加速了乡镇新体制的诞生。但是，在这一过程中，各个乡镇都将面临一个非常棘手的问题，就是富裕人员如何安臵的问题。这一问题如果得不到很好的解决，不仅农村的稳定有可能受到影响，而且乡镇机构改革也很难取得成功。
5.乡镇政府正常运转如何保证。保证乡镇政府正常运转，关键在于财政转移支付资金是否充足到位。取消农业税以后，农村基层政府的财政经费和公共服务所需资金主要依靠上级财政转移支付，因此，转移支付资金是否足够使用、能否及时到位，就成了制约乡镇政府正常运转的关键性因素。在目前财政转移支付制度很不规范的情况下，要确保上级财政转移支付资金充足到位，需要解决三个问题：一是转移支付资金在中央、省、市三级财政之间如何分配？这个问题不解决，就难以长期保证财政转移支付资金的正常供给，进而影响乡镇政府的正常运转；二是上级财政转移支付资金如何适时调整？随着社会的发展，乡镇所需的各种经费支出会呈现出扩大化趋势。如果没有一套科学调整制度来适时调节上级财政转移支付资金的供给，乡镇所需经费就会难以保证，正常运转就会受到影响；三是如何避免财政转移支付资金在转移过程中被截留挪用。这是财政转移支付资金使用管理过程中存在的最大隐患。在目前状况下，由于这一政策实行时间短，上级要求严，财政转移支付资金被截留挪用的情况尚不多见，也许没有，但随着时间的推移，情况会怎样就很难说得清楚。只有尽早铲除隐患，杜绝漏洞，才能防患于未然。
6.工商业滞后，以农业税收为主的乡镇财政格局不复存在，支撑乡镇财政的工商经济增长点尚未全面建立。农村税源基础薄弱、税收零星是一个长期存在的问题，“税不够，费来补”是前几年乡镇政府解决经费不足的主要出路。乡镇收入不仅严重依赖类似人头税的“三提八统”(即所谓“人田各半”的征收方法)，而且还大量向农民集资、摊派，靠增加农民负担来维持基层政权运转。现在乡镇工业是一片空白，仅仅靠商业流通实现一部分税收，对地方税收而言好的乡镇一年也只有七八万元，差的乡镇一年仅有五六千元。
三、推进农村税费改革的对策建议
农村税费改革，改的是税费，动的是全局，利益关系调整大，涉及面广，需要一系列配套改革措施作为支撑，才能保证农村税费改革的顺利和高效推进，促进农村社会经济的可持续发展。
（一）改革乡镇财政体制，加大转移支付的力度
1994年的分税制将省以下地方政府的财力上收，提高了中央财政集中度，增强了中央政府的宏观调控能力。但也产生了两个方面的负效应，一是地方财政能力缩小，二是地方政府财权与事权严重不对称。农村税费改革后乡镇财政更是陷于困境，要确 保农村税费改革顺利平稳地推进，则必须消除分税制后两个负效应。
首先是开辟新税源，重新分配原有税源，提高乡镇财政的自我保障能力。农村税费改革以来我国的许乡镇财政都出现了困难，不少乡镇甚至出现了巨额的财政赤字和债务，其中一个很重要的原因是一些农村乡镇财源单一，自我保障能力较差。这些地区农村经济基础薄弱，市场化程度不高，既没有高附加值、高税利的农产品生产加工企业，也没有其他的工业，农业税费收入成为这些乡镇财政的支柱。农业税减免不可避免地冲击地方财政，导致财政收入陷于困境。所以农村税费改革后乡镇财政要摆脱困境最根本的是靠大力发展地方经济，要立足地方优势和资源优势，以市场为导向，调整和优化农村产业结构，加快农业产业化、现代化进程，为财政提供稳定的财源。
要解决地方财政危机，除了中央和省级政府转移支付外，一个重要的方面就是重新分配税源，为乡镇财政的提供较为稳定的来源。因为实行分税制后，国家还将营业税、个人所得税收入的大部分上缴省级和中央财政，可以说分税制改革仅仅考虑了如何增加中央的财政收入，而没有考虑如何设臵符合地方税要求的主体税种，将乡镇财政主要来源寄于工商税和农业税上，造成了乡镇财政体制性危机。农村税费改革后，国家在税收分配上是否可以给乡镇更大的份额，同时在乡镇开辟一些新的税种，比如税基 比较稳固的房地产税和自然资源比较丰富的地区的资源税种向主体税种演变，使乡镇财政成为真正的一级地方财政。
其次是加大转移支付的力度，保障地方政府财权与事权相对平衡。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59、61条规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：…
（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；…乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：…
（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；…也就是说县乡政府的职能基本上包括了农村社会生活的方方面面。在这些职能中有些职能并非是基层政府的所能完成的，如农村义务教育、农业科技投入等。从政府治理角度看，它是一个范围遍及全国的纯公共产品，从法律角度看，它是一个国家义务，而非基层政府的义务。对于这些事务，国家要按照公共财政的原则，进一步调整财政支出结构，增加公共产品和服务的支出比重。以义务教育为例，世界各国通行做法是国家对所有适龄儿童实行无差别对待，每一个人能公平而不受歧视地分配教育资源，使用现有教育设施。在我国，税费改革前农村义务教育成为地方基层政府最为重要的职责之一，这显然与世界各国 做法不一致。税费改革后，我们确立了“以县为主”的财政投入体制，主要强调通过转移支付来确保农村儿童义务教育权利的实现，这是财权与事权相对平衡表现。对基层政府其他职能，国家要保证其实现，则要赋予其财权，因为职能在某种程度上则意味着财权，也只有财权与事权相对平衡才能使基层政权正常运转，才能避免三乱等伤农事件再次发生。
最后是改革乡镇财政的管理方式。从目前来看，许多乡镇财政相当困难，与之相随的是混乱财政管理制度。乡镇因缺乏必要的财政监督机制，支出也缺乏预算约束，所以财政资金使用随意性很强，这也是造成基层财政困境重要原因。对乡镇财政的管理方式，目前可探索三种体制模式：(1)比较规范的乡镇公共财政体制。这种模式主要在经济比较发达、财政收入规模大、财政增长能够满足自身支出需要的乡镇实施。(2)分税制基础上收支包干型乡镇财政体制。这种模式主要在经济状况较好、财政有一定规模、收支差额不大的乡镇实施。(3)乡财县代管财政体制。对经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，可比照国库集中收付的管理办法，其财政收入直接上缴县国库，财政支出由县财政统筹安排，以保障其合理的支出需要，避免乡镇为满足支出的需要直接向农民伸手的现象。对大部分县乡财政的管理方式，还是应该按照中央精神，积极推进“省直管县”和“乡财乡用县管”的改革。
（二）深化乡镇机构改革
随着税费改革的推进，乡镇机构改革成为中国农村改革的又一个焦点。对乡镇机构改革，学者有不同的观点。有学者认为取消乡镇政府，将乡镇政府变为县级政府的派出机构；也有学者认为实行乡镇自治。不管改革的方向是什么，但有一个问题是必须要面对的，那就是目前乡镇机构林立、人满为患的状况。税费改革前我国约有4.8万个乡镇政府，各类工作人员约有200——300人，据不完全统计，乡镇一级需要农民养活的人员约1316.2万人，平均每68个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成40%左右的额外负担。所以要巩固税费改革的成果，则必须推进乡镇机构改革。
首先是对原有乡镇进行撤并，改革乡镇机构。原有乡镇规模过小，而财政供养人员并不因乡镇规模过小而有所缩减，可谓是麻雀虽小，五脏俱全。人员过多的结果必然是导致国家行政成本的加大。在原有体制下，为解决成本问题，只能以各种名义来乱收费、乱集资和乱摊派。要减少国家行政治理的成本，杜绝三乱，保护农民利益，合并乡镇、改革乡镇机构不失为一种好的选择。如广东省提出全省整合乡镇的比例要达到15%以上，同时广东省还要求撤销不符合规定设臵的机构，按转变政府职能的要求核定镇级人员编制，并于2003年6月30日，冻结镇级人员编制，对超编人员和不符合规定进入镇级编制的人员，要坚决清退。将过 多过散的事业单位进行合并，鼓励条件成熟的镇级事业单位企业化，走向市场。
其次是明确乡镇政府职能，改变治理方式。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：
（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；也就是说乡镇政府职能涵盖了农村生活的各个方面。但实际上，乡镇政府无力实现上述职能。要实现这些方面，一个重要的条件就是大幅度提高工作人员的数量，这又要回到税费改革前乡镇发展老路上去。对此，我们要明确乡镇政府职能，主要是协助中央政府提供部分农村公共产品，或者说这些公共产品由中央政府直接提供的话成本相对较高，它包括社会治安、地方交通、信息、计划生育等。而像义务教育、农村医疗保险、农业科技投入等则是中央政府提供范畴。如税改前的农村义务教育，由于中央经费投入较少，农村义务教育投入体制基本上是以乡为主，农村教育费附加和教育集资成为教育经费两大来源。为维系教育的正常运作，基层部门只有不停地向农民收费来办学。对义务教育经费，世界各国基本上都是由中央政府来提供的。它强调只要是适格主体，他们的权利是平等无差别的，谁也没有超越法律之上的特权，谁也不能对他人有优 越的地位。同时，世界各国还通过立法规定对一定儿童免费实施某种程度的学校教育。如意大利宪法（1947年）第34条规定，“学校向一切人开门。凡年满8岁者之初级教育，为义务和免费教育”。《德意志帝国宪法》（魏玛宪法）第145条规定，“受国民小学教育为国民普通义务。就学期限，至少八学年，次为完成学校至满足18岁为止，国民小学及完成学校之授课及教育用品，完全免费”。从此可看出，发展农村义务教育既不是基层政府的职能，它也没有这个能力，而这些方面往往又是农民最为关注的事情。广东省农村税费改革调查队调查表明，农民对农村税费改革后政府职能的期望：62.1%的农户希望政府搞好农村合作医疗，减少农民看病支出；25.3%的农户希望政府严格监督教育收费，减少农民教育支出；12.6%的农户希望增加农村基础设施投入，改善农村生活、生产条件。[1]P12而医疗、教育等方面我国在立法上政策上均界定为地方政府职能，中央政府投入相对较少，现在是改变的时候了。
（三）加大对一些贫困乡镇的帮扶力度
农村税费改革对于我市一些工业经济、私营经济欠发达，农业相对占主导的贫困乡镇压力相对较大。对于贫困乡镇来说，每年的教育费用支出、社会事业支出在其财政支出中占有很大比例，如延津县东屯镇2003年为民办实事的经费上级拨款172．7万元用于水泥化道路和农村改水，镇政府支出317．6万元，主 要用于水泥化道路148．8万元、农村改水58．5万元、危桥改造12．4万元、合作医疗10万元、以及农村低保、危房改造等，镇里的这部分支出目前一部分尚属欠款，还未落实，农业税免征以后，镇财政更为紧张，提供社会公共产品的能力也必将受到影响。因此，建议可以从政策上加大对我市贫困乡镇的帮扶力度，如对贫困乡镇可取消或适当减少目前的财政上解额度，确保乡镇政府的事权和财权相统一；市、区县政府增加对贫困乡镇的税收分成比例，增强贫困乡镇的发展动力；加强对帮扶乡镇的帮扶力度，科学确定帮扶项目，帮扶资金可以通过财政转移支付形式支出，确保其及时到位。
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