关于乡镇机构改革的思路

第一篇：关于乡镇机构改革的思路

免征农业税之后，农民负担确实减轻了，而乡村两级组织的运转却出现了前所未有的困难，尤其对贫困地区来说，财政拨给乡镇的经费只够发工资，而人头经费在事业人员中，也很少甚至没有，比如乡镇企业管理员根本没有经费。虽然农民的负担没有反弹，但乡镇工作开展却极其困难，乡镇处于两难境地，改革是唯一出路。只有改革才能适应新的形势、任务的要求，切实提高乡镇政府社会管理和公共服务能力，为农村发展创造良好的社会环境。

1、职能转变。过去乡镇一级本身就承担许多本不该由乡镇承担的工作，法律法规明确是县里的，却转嫁给了乡里，动不动签定责任状，给乡镇增加负担。比如，收税问题就明显倒置了责任主体。各个职能部门组织的大量考核达标，与乡里和百姓无关，但加重了乡镇的负担。也就是说原本就不属于乡镇的职能，又怎么能靠乡镇来转变?

转变职能的同时应该注意工作方式的转变，应由行政推动型向主动服务型和市场引导型转变，变领导为指导、监督为引导。

2、机构设置。根据乡镇工作执行性、综合性、直接性、不完整性等特点，机构设置应少层级、多层面、扁平、宽带、综合化，或乡镇行政不再设置内设机构而直接设置若干岗位。事业单位能市场化的尽量市场化、尽量变“养人”为“养事”。

3、编制精简与核定。乡镇行政编制并不多，要真正履行其职能、维持一级政府的正常运转，精减空间很小事业编制尽管数量也不够多，但就其发挥作用和发展趋势看，还有较大精减空间(30％左右)。

可以探索取消行政、事业编制区分，统称乡镇编制，编制核定时应考虑人口(人口应作一般因素，不是绝对因素)、管理面积、区划半径、所辖村庄、自然条件等等。

4、人员分流。对工龄比较长、年龄比较大的公务员、在不突破现有工资标准下“提前离岗”。事业人员可以参照，但需要给予改革政策的配套(限于事业正式人员)。还可以通过定编后竞争上岗，给落岗人员一定比例的工资，到退休的时候办理退休手续。

5、关于职数核定。乡镇书记同意减，认为领导多，干具体事的人就少；领导职数多需协调的关系就多，工作中矛盾也多。县委书记等主要领导不同意减，认为乡镇干部本来提拔空间就小，而精简人员安置难度大，不利于稳定。所以，中央在规定领导职数时，应适当考虑在乡镇设置非领导职数，按领导职数的比例设置。

总之，乡镇机构改革涉及面广、难点问题多、任务复杂艰巨。要确保改革顺利推进，领导认识必须到位，职能部门工作必须到位，宣传发动必须到位。

《关于乡镇机构改革的思路》

第二篇：浅谈事业单位机构改革思路

浅谈事业单位机构改革思路

浅谈事业单位机构改革思路

在我县经济社会发展进程中，事业单位发挥着举足轻重的作用，为推动教育、卫生、文化等各项事业全面发展做出了不可磨灭的贡献。但也要看到，在计划经济体制下建立和发展起来的事业单位管理体制，与逐步建立起来的社会主义市场经济体制还有不相适应的地方，如政事不分，党政机关包揽过多，管得过死，行政挤占事业单位编制和人员的情况较多；事业单位结构布局不合理，分工过细，整体效益较差，很多事业单位业务量不足，人浮于事的现象较为严重；吃财政饭的事业单位和人员比例过大，造成地方财政负担过重。

这些问题的存在，严重阻碍了地方经济和社会发展，也制约了事业单位自身的正常发展。

近年来，我们在事业单位改革方面进行了一些探索，虽然取得了一些成效，积累了一些有益的经验，但总的感觉是任重而道远。我们许多事业单位的管理体制仍然保留着计划经济时代的印记，过去旧的管理模式、运行机制难以改变。首先，是在运行机制上，事业单位的职能虽然明确，但政事不分的问题仍然较为突出；社会化程度不高，事业单位现在仍然像“吃奶的婴儿”一样依赖政府，这就导致地方财政压力很大。其次是在资源布局上，国家对许多事业单位的投入不够，如教育系统，资金人力设备分散，事业单位效率低下。再次，在服务质量上，事业单位量大面广，但其服务效果和社会要求相差很远，其服务方式和水平还有很大的差距。最后，是在管理体制上，事业单位仍然过多依赖行政审批，管理手段还是分散式的部门管理，管理内容比较简单化，对此我们提出以下的改革思路：

一、对县级事业单位的改革思路

⒈根据单位类别，分门别类的进行改革。县级事业单位的分类有两种形式。一种是根据事业单位经费形式划分为四类，即：财政全额拨款管理、差额拨款管理、自收自支单位和企业化管理单位；另一种是根据事业单位功能划分：一是社会公益型，即以实现社会效益为主的事业单位，如教育、文化等；二是行政管理型，即全部或部分承担行政管理职能并具有行政执法职能的事业单位，如草原监理所、农机监理站等，这部分单位依照公务员对待。三是生产经营型，即以经济效益为主开展经济活动和社会服务并实行自主经营和经济效益相结合的事业单位，如医院、幼儿园等。

⒉根据事业单位的职能和发展方向进行改革

要对现有的各类事业单位的职能进行全面的科学的界定。职能逐渐弱化或自然终结的，应予以撤销，职能单一及相近或交叉重叠的，应予以归并，综合设置。兼有行政职能的要做到政事分开，兼有行政执法职能的，要综合设置、合理核定编制。

⒊根据事业单位的经费预算形式。原则上以原批准的经费形式为准，对一些创收稳定、条件成熟的事业单位，可由全额向差额转变。差额向自收自支转变，自收自支向企业化管理转变。对一些以经营为主要目的的，效益好的事业单位，应转为企业，如县宾馆。对基础、公益性的事业单位，继续列入财政全额预算和差额预算管理，并对其加大投入，使群众能够得到实实在在的实惠。

二、对乡镇事业单位改革的思路

多年来，我县乡镇“七站八所”，实行的是业务主管部门和乡镇政府的双重管理体制，即业务主管部门负责站所的业务指导，乡镇政府负责站所的协调监督工作。从表面上看，这样管理“条块”职责明确，但在实际工作中，存在许多的问题，这些问题的存在，阻碍着乡镇“三定”方案的执行。

⒈管理体制上不顺。目前我县乡镇站所主要以业务主管部门管理为主，但其主要职责是为乡镇服务，由于大部分站所的人事和财物由业务部门直接管理，驻乡镇事业站所往往只承认“条管”的领导，这样在人员管理上有脱节的现象。乡镇事业单位的服务领域在农村，服务对象主要是农民，而乡镇政府直接面对的是农村。因此，乡镇事业站所的人事和财务归还乡镇政府，使其能够更好地组织开展各项工作。

⒉人员混岗情况严重。各站所的干部长期混岗的情况比较严重，乡镇党委、政府部门中，哪儿工作任务重就把人员集中到那，真有点像“社会主义的砖哪儿需要哪儿搬”。确保工作人员的稳定性，是一个单位长期发展的必要条件。本文出自网

⒊缺乏竞争。长期以来，大部分乡镇站所依赖政府部门，手里捧着“金饭碗”却度日维艰，有偿服务意识差，自我“造血”功能弱，缺乏竞争机制和自我发展、自我约束机制。作为一个农业大县，要打造农业强县，就必须实施“小事业、大服务”战略。要从原先单纯的管理转变为集管理、经营、服务于一体，形成多形式、多层次、多渠道的服务体系，拓展服务领域和层次，变“坐等服务”为主动“上门服务”，变“应付服务”为“全面服务”。增强事业单位活力是事业单位的改革目标。要改变事业单位的管理方式，就必须推进事业单位市场化管理，激发其内在活力，通过市场培育，实现对事业单位管理模式的变革。同时要

加大人员科学技术的培训力度，要根据农牧民需要、市场需要、社会需要，围绕农牧业产业结构调整，确保农牧业发展，农牧民增收，改善服务态度，大力兴办实体。

⒋机构设置。现在的机构设置基本上是计划经济条件下形成的。对乡镇事业单位要进行分类归并，从乡镇的实际出发，因地制宜、科学合理地设置。如：农技站和农机站进行合并；文化站和广播站合并。精减机构，避免机构重复设置是机构改革的一个主要内容。此外，我们要把长远发展，防止人才流失，作为一个十分重要的问题来认真考虑。因为一个单位缺少人才，事业就难以发展，尤其是教育系统和涉农部门。因此，在推进机构改革中，要增强人才保护意识，自始至终贯彻“公开、平等、竞争、择优”的原则，为优秀的科技人员创造良好的工作环境和一些优惠政策。

某县要实施“农业强县、工业富县、旅游名县、文化大县”战略必须对事业单位进行改革，该进行加大投入的要加大投入，该断“奶”的一定要断“奶”，把事业单位推向市场，只有这样社会各项事业才能健康发展，社会才能得以全面进步。

第三篇：浅谈事业单位机构改革思路

浅谈事业单位机构改革思路

浅谈事业单位机构改革思路

在我县经济社会发展进程中，事业单位发挥着举足轻重的作用，为推动教育、卫生、文化等各项事业全面发展做出了不可磨灭的贡献。但也要看到，在计划经济体制下建立和发展起来的事业单位管理体制，与逐步建立起来的社会主义市场经济体制还有不相适应的地方，如政事不分，党政机关包揽过多，管得过死，行政挤占事业单位编制和人员的情况较多；事业单位结构布局不合理，分工过细，整体效益较差，很多事业单位业务量不足，人浮于事的现象较为严重；吃财政饭的事业单位和人员比例过大，造成地方财政负担过重。

这些问题的存在，严重阻碍了地方经济和社会发展，也制约了事业单位自身的正常发展。

近年来，我们在事业单位改革方面进行了一些探索，虽然取得了一些成效，积累了一些有益的经验，但总的感觉是任重而道远。我们许多事业单位的管理体制仍然保留着计划经济时代的印记，过去旧的管理模式、运行机制难以改变。首先，是在运行机制上，事业单位的职能虽然明确，但政事不分的问题仍然较为突出；社会化程度不高，事业单位现在仍然像“吃奶的婴儿”一样依赖政府，这就导致地方财政压力很大。其次是在资源布局上，国家对许多事业单位的投入不够，如教育系统，资金人力设备分散，事业单位效率低下。再次，在服务质量上，事业单位量大面广，但其服务效果和社会要求相差很远，其服务方式和水平还有很大的差距。最后，是在管理体制上，事业单位仍然过多依赖行政审批，管理手段还是分散式的部门管理，管理内容比较简单化，对此我们提出以下的改革思路：

一、对县级事业单位的改革思路

1、根据单位类别，分门别类的进行改革。县级事业单位的分类有两种形式。一种是根据事业单位经费形式划分为四类，即：财政全额拨款管理、差额拨款管理、自收自支单位和企业化管理单位；另一种是根据事业单位功能划分：一是社会公益型，即以实现社会效益为主的事业单位，如教育、文化等；二是行政管理型，即全部或部分承担行政管理职能并具有行政执法职能的事业单位，如草原监理所、农机监理站等，这部分单位依照公务员对待。三是生产经营型，即以经济效益为主开展经济活动和社会服务并实行自主经营和经济效益相结合的事业单位，如医院、幼儿园等。

2、根据事业单位的职能和发展方向进行改革

要对现有的各类事业单位的职能进行全面的科学的界定。职能逐渐弱化或自然终结的，应予以撤销，职能单一及相近或交叉重叠的，应予以归并，综合设置。兼有行政职能的要做到政事分开，兼有行政执法职能的，要综合设置、合理核定编制。

3、根据事业单位的经费预算形式。原则上以原批准的经费形式为准，对一些创收稳定、条件成熟的事业单位，可由全额向差额转变。差额向自收自支转变，自收自支向企业化管理转变。对一些以经营为主要目的的，效益好的事业单位，应转为企业，如县宾馆。对基础、公益性的事业单位，继续列入财政全额预算和差额预算管理，并对其加大投入，使群众能够得到实实在在的实惠。

二、对乡镇事业单位改革的思路

多年来，我县乡镇“七站八所”，实行的是业务主管部门和乡镇政府的双重管理体制，即业务主管部门负责站所的业务指导，乡镇政府负责站所的协调监督工作。从表面上看，这样管理“条块”职责明确，但在实际工作中，存在许多的问题，这些问题的存在，阻碍着乡镇“三定”方案的执行。

1、管理体制上不顺。目前我县乡镇站所主要以业务主管部门管理为主，但其主要职

责是为乡镇服务，由于大部分站所的人事和财物由业务部门直接管理，驻乡镇事业站所往往只承认“条管”的领导，这样在人员管理上有脱节的现象。乡镇事业单位的服务领域在农村，服务对象主要是农民，而乡镇政府直接面对的是农村。因此，乡镇事业站所的人事和财务归还乡镇政府，使其能够更好地组织开展各项工作。

2、人员混岗情况严重。各站所的干部长期混岗的情况比较严重，乡镇党委、政府部门中，哪儿工作任务重就把人员集中到那，真有点像“社会主义的砖哪儿需要哪儿搬”。确保工作人员的稳定性，是一个单位长期发展的必要条件。[本文出自新世纪秘书网-http://]

3、缺乏竞争。长期以来，大部分乡镇站所依赖政府部门，手里捧着“金饭碗”却度日维艰，有偿服务意识差，自我“造血”功能弱，缺乏竞争机制和自我发展、自我约束机制。作为一个农业大县，要打造农业强县，就必须实施“小事业、大服务”战略。要从原先单纯的管理转变为集管理、经营、服务于一体，形成多形式、多层次、多渠道的服务体系，拓展服务领域和层次，变“坐等服务”为主动“上门服务”，变“应付服务”为“全面服务”。增强事业单位活力是事业单位的改革目标。要改变事业单位的管理方式，就必须推进事业单位市场化管理，激发其内在活力，通过市场培育，实现对事业单位管理模式的变革。同时要加大人员科学技术的培训力度，要根据农牧民需要、市场需要、社会需要，围绕农牧业产业结构调整，确保农牧业发展，农牧民增收，改善服务态度，大力兴办实体。

4、机构设置。现在的机构设置基本上是计划经济条件下形成的。对乡镇事业单位要进行分类归并，从乡镇的实际出发，因地制宜、科学合理地设置。如：农技站和农机站进行合并；文化站和广播站合并。精减机构，避免机构重复设置是机构改革的一个主要内容。此外，我们要把长远发展，防止人才流失，作为一个十分重要的问题来认真考虑。因为一个单位缺少人才，事业就难以发展，尤其是教育系统和涉农部门。因此，在推进

机构改革中，要增强人才保护意识，自始至终贯彻“公开、平等、竞争、择优”的原则，为优秀的科技人员创造良好的工作环境和一些优惠政策。

某县要实施“农业强县、工业富县、旅游名县、文化大县”战略,必须对事业单位进行改革，该进行加大投入的要加大投入，该断“奶”的一定要断“奶”，把事业单位推向市场，只有这样社会各项事业才能健康发展，社会才能得以全面进步。

第四篇：乡镇机构改革

乡镇机构改革的分析研究及其相关对策措施

乡镇是我国最基本的行政单位,承担着管理辖区内各项政治、经济和社会事务的职能,在整个行政体系中占有非常特殊的地位。随着时代的发展,乡镇机构进行了多次的乡镇机构改革,但是陷入了“精简—膨胀—

再精简—再膨胀”的怪圈,乡镇政府职能越位、错位现象仍然相当严重。新时期,中央提出了构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、全面实现小康社会的战略目标,同时随着新型城乡关系的建立、国家农业税费体制改革的实施、农村综合改革试点的全面铺开以及受乡镇人员多元化等因素的影响,对乡镇机构改革又提出了新的要求和挑战。

一、乡镇机构改革的必要性：

（一）、乡镇机构改革是社会主义市场经济发展的客观要求 政府机构作为上层建筑，它的职能和机构设置应该是同经济体制相适应的。市场经济的发展要求政府机构也必须作出相应的调整，才能适应经济发展的需要。推进乡镇机构改革，理顺关系，分清责任，切实解决现行管理体制中存在的问题，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，这既是贯彻中央精神，加强地县乡党政机关的思想、组织、作风建设，建设文明、高效、廉洁的党政机关的重要措施，又是深化经济体制改革，加快经济社会发展，促进社会主义市场经济发展的客观要求。

（二）、乡镇机构改革是构建社会主义和谐社会的重要内容 农村改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革。农村改革需要解决好基层政府职能转变、机构精简、富余人员出路等问题；需要调整国民收入分配格局和城乡利益关系，促进公共资源在城乡之间合理配置；需要农村干部转变旧的工作方式，处理好与农民群众的关系，善于在发展市场经济和民主政治的条件下与农民打交道。这些问题涉及面广，政策性强，需要做深入细致的工作。因此，积极推进乡镇机构改革已经成为构建社会主义和谐社会必不可少的重要内容。

二、乡镇机构运作中存在的主要问题

（一）政企不分

中国乡镇机构经过几十年的改革后，社会各个方面出现了翻天覆地的变化，乡镇政府由计划经济对企业全面管制逐步转变成有意识的交由市场引导，但是政企不分的情况仍然存在。这种状况使许多乡镇企业不能真正成为独立的法人主体与市场主体，为权力寻租留下了腐败的空间，并进一步强化着乡镇行政权的极度扩张。

（二）政社不分

在我国的社会服务与社会管理方面，“政社不分”、“以政代社”的体制问题仍然非常严重。单一的行政化倾向，使得社会服务和社会管理方面的工作始终刚性有余而柔性不足，政府的经济成本、政治成本和道义成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表现在政事职责不分、政事权力不分、政事组织不分、政事管理与运行方式不分。从总体上看，事业单位改革远远滞后于政府改革与企业改革，传统事业单位管理体制的深层次问题尤其是政事不分问题并未解决，行政事业一体化特征依然突出。

（四）乡镇机构功能失调

由于转轨与接盘的脱节，改革后的乡镇机构的工作效能并没有达到“减人、减事、减支”的预期效果，而是出现了“减人、废事、费支”的恶性循环。乡镇政府职能“缺位”和“错位”并存，乡镇管了许多不该管、管不了、管不好的事情，而应有的社会管理和公共服务职能没有到位，为“三农”服务的能力较弱。

三、乡镇机构改革的难点：人员精简与分流

乡镇政府机构改革时最头疼的问题是富余人员分流渠道少。目前绝大多数市县乡政府下辖的事业单位都人满为患，一些事业单位现有人员工资发放都成问题，根本无力接纳新人。因此,富余人员难以真正分流,是乡镇机构改革难点；每次改革最终结果是人员回升,导致每次改革总是出发点很好，结果却是不尽如人意，进多出少,人员精简仍未走出历史怪圈。

四、乡镇机构改革难点的成因分析

行政体制改革的难题主要在于机构改革中的操作性困难与行政人员对行政体制改革的观念性和行为性滞阻，这实际上构成了行政体制改革的最大阻力。深究乡镇机构改革人员分流难的原因，有以下几个方面：

（一）政府利益悖论

政府既是行政体制改革的执行者和推动者，又是行政体制改革的直接对象。事实上,有很多乡镇机构不光远离了农民的利益,而且也远离了国家的利益,在很大程度上成为一个以自我权力扩张为后盾,谋取经济利益和政治利益最大化的利益实体。乡镇政府自我权力扩张和自我利益膨胀,不仅成为加重农民负担的重要因素,而且阻断了中央或上级政府的政令,降低国家支持农民的政策效益。

（二）传统观念影响

传统观念的影响对乡镇机构改革也存在着重大的影响。传统行政观念认为：政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面。乡镇管理机构是连接广大农村社会与国家权力体系的最基层的控制枢纽。国家权力的运作形式决定了乡镇机构的工作异常繁复和艰难。加上乡镇大量行政事务并未减少，因此精简人员就变得异常艰难。

（三）改革措施不配套，经费不足

机构改革不仅仅是机构和人员的裁减,而是一项涉及方方面面的系统工程。机构和人员的精简,虽然能够在一时取得较大成绩,但如果没有相应的配套措施,改革的成果只能是昙花一现。由于乡镇经费的相对不足，经费紧缺的矛盾日益突出现。在改革不配套和乡镇经费严重不足的情况下，使精简人员与分流人员不能够获得稳定的生活来源，因此这成为乡镇人员精简与分流的严重障碍。

五、乡镇机构人员分流对策的探讨

由于行政体制改革对于经济体制改革的适应性特征以及受政治体制改革的制约，行政效率的提高和行政结构、功能两个层面上的改革，都必然受到经济体制改革和政治体制改革的根本影响，要实现乡镇机构改革顺利进行，提出以下几点建议：

（一）政府职能转变

转变政府职能，改变传统的全能型政府，对于我国行政体制改革具有重大意义。要转变政府职能，就要做到以下几点：第一，上层机构权力下放：政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。理顺乡镇党委、乡镇人民代表大会与乡镇政府的关系,为行政改革提供来自权力之间的监督与权利对权力的监督,从而将自上而下的行政压力与自下而上的政治压力结合起来,更有效地推进乡镇行政改革；第二，培育乡村市场经济体制：从市场方面看，我国的市场经济体制基本完善，但其中的乡村市场经济还处在刚刚起步阶段，政府在培育乡村市场经济体制上方面，可以采取以下措施：（1），改善乡村市场交易的硬体条件，如乡村交通、通讯等体系；（2）加大力度建设乡村交易的软体环境的建设。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是乡镇机构改革的重要内容，是乡镇机构改革人员分流的重中之重。要通过改革，努力营造一个公开、平等、竞争、择优的选人用人环境，建立起干部能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的选人用人机制，为建设一支符合“三个代表”要求的高素质干部队伍提供制度保证：（1）、实行乡镇机构改革要引入竞争机制，实现乡镇干部的知识化、年轻化；（2）、精简机构和人员编制，精简机构，减少人员编制，是衡量机构改革成效的重要标志；（3）、制定优惠政策，精简富余人员。

（三）加强立法与监督

在乡镇机构改革中，我们要依照法律法规,界定乡镇职能。在依法治国的大环境下，要逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或乡镇政府不必履行的职能减去，如义务教育的职能归并到相关的教育行政主管部门，维护社会治安的职能归并到政法公安部门，完成财政收入的职能归并到财税部门等等。

（四）建立科学合理的制度，完善行政运行机制

（1）要在全国范围内建立科学的公共财政制度。任何财政资金的使用方案必须由相应级别的人民代表大会决定，并形成全国性的或地方性的法律，以减少行政官员对资金使用的自由裁量权。对乡镇管理体制、工资制度，特别是社会保障和医疗制度进行相应的改革,使机构改革与其它改革相互配合，相互支持,从而促进和保证乡镇机构改革的顺利进行。（2）、注重理顺各方面关系，改进和完善行政运行机制。合理调整部门之间的职能，减少和避免重复交叉；将相同和相近的职能交由一个部门承担。切实改革行政审批制度，规范行政审批事项，能取消的，要坚决取消；能精简的，一定精简；能下放的，要坚决下放；可改为备案的，一定改为备案管理；可由市场机制替代的，一定要通过市场机制来处理。根据需要保留的审批事项，也要改进审批方式，规范程序，简化环节，设定时限，提高效率。

第五篇：乡镇机构改革

乡镇机构改革：原则与路径

曲延春 刘启营

摘 要：当前，乡镇机构改革问题受到了学术界越来越多的关注，学者的观点不尽相同。乡镇机构改革应该首先确立改革的原则，即以事权为中心。在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。乡镇机构改革应设计合理的路径是，当前目标为职能转变，长远出路为乡镇自治。同时，应改革财政体制，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

关键词：乡镇机构改革；事权；职能转变；乡镇自治

一 当前的研究

（一）当前关于乡镇机构改革的主要观点 当前关于乡镇机构改革，主要有三种思路。第一，加强乡镇权力。李昌平认为，乡镇政府将长期存在下去，乡镇权力要加强，不能削弱。[1]吴理财、朱红萱认为，从我国农村社会治理的实际来看，乡镇这一级组织在近期内还不能轻言撤消。下一步乡镇改革的重心应切实转向转变政府职能上来，使之真正成为一级为农民提供公共服务的基层政府组织。[2] 第二，变乡镇政府为县政府的派出机构。徐勇提出了“县政、乡派、村治”的观点，县政即县为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责；县以下的乡由基层行政单位改为准行政单位，设置乡镇公所或成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡的财政开支由县政府编制预算，由县财政开支。乡公所的主要职能一是完成政府任务；二是指导村民自治活动。村继续实行基层群众自治。[3]赵树凯也主张，将乡镇政府彻底改为派出机构。[4] 第三，实行乡镇自治。如何实现乡镇自治，主要有两种观点。党国英认为，乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路，不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。乡镇机构改革不能把撤消乡镇作为目标，他认为，有人提出要取消乡镇一级政府是令人怀疑的。公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定，我们不能走回头路。[5]这种观点实际上是要把乡镇变为自治政府。于建嵘虽然也主张乡镇自治，但与党国英的观点不同，他主张乡镇不设政府，恢复村民自治。[6]可以看出，虽然他们都主张乡镇自治，但内涵是不一样的，一个是要保留乡镇政府，并改革为自治政府。而两一个则是要取消乡镇政府，建立自治组织。

在这些观点中，弱化以及取消乡镇政府的呼声很高，持这种观点的文章也占了多数。乡镇政府该不该取消呢？我们可以对取消乡镇政府的理由加以分析。

（二）对撤消乡镇政府理由的分析

“皇权不下县”。在我国历史上，有“皇权止于县政”的传统，实行皇权——官僚体制下的乡村自治，国家政权不直接渗透于乡村。虽然形成这种状况的原因在于有限的农业剩余无法供养一个渗透到分散孤立的乡村社会的政权体系。[7]但同时，我们应该看到，这种状况之所以能够形成，就在于那时乡村社会事务的有限性和单一性。而在今天，乡村社会的事务与古代社会已不可同日而语，乡村社会具有大量事务而且复杂，包括经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作，这其中很多都是皇权社会中所不存在的或相对简单的，这无须多言。并且，在建设社会主义新农村这一政府主导的历史任务下，乡村社会不仅仅是要实现发展，而且要缩小城乡差距，实现社会的和谐，乡镇政府有大量可做的工作。虽然，从历史的角度讲，取消乡镇政府具有历史继承性，但我们没有必要为了继承性而继承。取消乡镇政府并不会使乡镇政府应该承担的大量乡村事务减少，相反必定会影响农村公共产品的供给质量。

“政府层级多”。我国现有中央、省、市（地区）、县、乡（镇）五级政府，在世界上属于政府层级最多的国家之一。由此，一些学者便认为，政府层级过多成为政府财政负担沉重的重要原因，因而，应该取消乡镇政府。但政府层级多，就一定应该取消乡镇政府吗？我们的回答是“未必”。实际上，如果取消乡镇政府，那么乡镇政府原来的事权一方面会上移给县级政府，另一方面会下转给村集体。在当前很多村集体经济状况困难的情况下，再增加其事权是不切合实际的。而如果事权上移，随着事权的增加，则县级政府的人员势必膨胀。同时，原来乡镇政府所面对的政府与农民之间的矛盾与冲突并不会因为乡镇政府的取消而消除，而会转移给县级政府。实际上，在很多现代民族国家的地方政府的行政区划中，都有乡镇政府一级地方基层政府。如德国、法国、美国等。并且，这些国家的乡镇政府与我们国家的乡镇相比，其所管辖的人口更少、面积更小，但其机构和人员有时更多。以美国为例，在美国，除了联邦政府和州政府外，还有8万多个地方政府，地方政府包括县政府、市政府、镇政府以及学校特别行政区等。美国只有3亿左右人口，不到中国的1/4。就人口规模而言，它的那些县以下单位比中国的乡镇要小的多。以美国马萨诸塞州的布鲁克林镇为例，该镇有53万居民，其政府工作人员1590多人，其中2003年从镇政府那里领工资的有1050人，包括140名警察和160名消防员，另有300多人做临时性工作。其日常政府工作部门有6个，但在这6个部门以下下设了近30个办公室（处），包括信息技术办公室、警察局、消防队、高速公路和卫生管理办公室、公园和公共场所管理办公室、给排水管理办公室、健康服务办公室、老龄办公室等等。正是依靠这些人员和机构，美国地方政府才为社区居民提供了良好的公共服务。[8]笔者认为，我国政府层级多是一个事实，确实也造成了过重的财政负担，但如果要减少政府层级的话，那么应该取消的是市（地）级政府，而不应该是直接为农民提供公共产品的乡镇政府。

“乡镇财政困难”。取消乡镇政府观点的重要依据之一就是乡镇政府财政困难，负债累累，农业税取消后，乡镇缺乏稳定的税收来源，难以成为一级政府。实际上，乡镇财政困难的原因是多方面的，而并非完全来自乡镇自身，其中一个重要原因就是我国财政体制的缺陷。首先，就是分税制的影响。1994年分税制改革的最终效果就是增强了中央政府的财政控制能力，而基层政府财政收入大大减少。1994年后，中央政府的财政收入比重一直稳定在50%以上。而地方政府，特别是县乡政府，财政收入大为减少。据国家统计局统计，2000年，全国财政收入1.34万亿元，其中，中央占51%，省级占10%，市（地）占17%，而2千多个县、4万多个乡镇的两级财政收入共计仅占22%，[9]在乡镇财政收入有限的情况下，乡镇的事权却并未减少，为了完成各种工作任务和考核指标，乡镇干部甚至以个人名义借债。其次，是我国二元的公共产品供给体制。例如，义务教育是典型的外溢性较强的公共产品，其供给成本本应由中央或省级政府负担为主，但长期以来农村中小学教师的工资主要是由乡镇政府和农民承担的。因此，乡镇财政困难形成的原因并不能完全归罪于乡镇政府自身。

此外，乡镇政府还存在着的自利性不断增长、干部腐败等问题。乡镇政府自利性的增长实际上也是在财政困境下，乡镇政府出现的行为变异，进而出现的目标替代现象。而腐败问题也并非是乡镇干部所独有的。因而，取消乡镇政府的理由都是难以成立的。从根本上来说，乡镇政府在工作中展现出来的种种问题，主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题，而是政府体制问题，根本上应该归因于制度，归因于体制折腾乡镇，乡镇糊弄体制。[10] 二 乡镇机构改革的原则：以事权为中心

笔者认为，对乡镇机构改革的分析，首先应该明确改革的原则。本文提出的原则是，乡镇机构改革应该以事权为中心，即分析乡镇政府是否有事可做。虽然乡镇改革是基于财政压力而被迫进行的，但我们在设计乡镇改革的思路时应以事权为中心，在此基础上使财权与事权相称。如果以财权为中心，则成了本末倒置。具体来说，如果乡镇政府有大量的事权，即有事可做，那么就不应该取消乡镇政府，如果乡镇政府财权不充足，则属于我们的财政体制设计不合理，应该改革财政体制。而如果乡镇政府没有事权，无事可做，那么即使其拥有充足的财权，那么也不应该保留，而应撤消。

（一）乡镇政府的事权：制度层面的考察

乡镇政府在我国的政府架构中，一直扮演着主要角色，并发挥着重要作用。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认乡与行政村同为农村基层政权组织。1954年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤消了行政村建制。随着农业合作化运动发展，小区小乡已不适应形势的发展，各地陆续进行了乡的调整工作。重新建立大乡。到1957年底，全国合并设立的乡为9.7万个。随着人民公社化的发展，乡镇政府被人民公社所代替，人民公社不仅是经济组织，而且是政治组织。公社不仅管理经济事务，而且管理政治、社会事务，乡镇政府的事权在人民公社时期发展到极限。人民公社取消，重建乡镇政府后，乡镇政府有被赋予了大量事权。如我国1982年《宪法》规定，乡政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”在1983年10月，中共中央、国务院发布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中规定，乡人民政府建立后，要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安，民政，司法、文教卫生、计划生育等工作。我国的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是关于乡镇政府职能的规定最为详细的，经过四次修正后的该法第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：

（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；

（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；

（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（四）保护各种经济组织的合法权益；

（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；

（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

（七）办理上级人民政府交办的其他事项。

（二）乡镇政府的事权：现实层面的考察。

在现实生活中，乡镇政府也确实存在着大量的事权。农业税免征后，乡镇催粮、派款的任务大大减轻。但乡村社会的许多公共事务还压在乡镇政府头上，根据笔者在山东部分乡镇的调查，乡镇干部普遍感到乡镇的工作千头万绪，而且直接和村打交道，工作起来难度很大，对于上级的批示精神要领会，和村里交流起来还要有策略，上传下达，农村的工作不是想象的那么简单，做起来是大有文章的。并且乡镇的工作很琐碎，因而乡镇干部平时很忙，用他们自己的话说就是“小空不少大空没有”，而且遇到中心工作双休日都不休息。像农业普查，计划生育等工作就需要抽大部分机关干部去做。乡镇承担着扶持农业、发展工业、山区小流域治理、远程建设、招商引资、培植壮大民营经济、社会稳定、推动农村基层政治活动、完成义务教育、发展农村社会保障事业、健全公共服务机构，等等好多的工作．

虽然乡镇政府工作任务繁重，但许多应由乡镇承担的工作还没有承担起来。一般来讲，基层政府的基本职能就是提供地方公共产品，但恰恰是在这个方面，乡镇政府往往是“缺位”的。在乡镇机构改革，取消七站八所后，各地普遍设立了经济办公室，负责农村工作，但在很多地方却没有为农民提供公共服务。如在河南省中牟县白沙镇，农民反映多少年来都没有人指导庄稼防病治病，农机站撤消后，原有的农技人员有的干个体，有的转行了。农民种田全靠老经验，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他们最需要帮助的时候，他们的期待时常落空。在河南省中牟县官渡镇，农业税不收了，可一不收钱，乡干部也不见了。从年头到年尾，农民就没见过几次乡干部的影子。而乡镇干部的主要精力则忙于招商引资。[11]实际上，这种情况不仅仅是在河南，而全国农村的很多地方都存在。这就说明，农业税取消后，乡镇政府不是无事可干，而是有大量的事情可做。而这些该干的事情，乡镇政府往往没有干好。从以上分析可以看出，无论是在制度层面还是在现实层面，乡镇政府都具有大量的事权，因而，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 乡镇机构改革的路径：由职能转变到乡镇自治

依据对乡镇政府事权的分析，根据我们确定的乡镇机构改革的原则，在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府是不能取消的。那么乡镇机构应该如何改革呢？这需要我们既要考虑近期目标，又要考虑长远出路，既要考虑改革的必要性，又要考虑现实可能性，设计合理的改革路径。从当前看，乡镇改革应在合并乡镇、精简机构的基础上，切实实现乡镇政府的职能转变。而从长远看，则应实现乡镇自治。

（一）当前目标：职能转变。

乡镇职能转变的方向应该是为农村和农民提供更多的公共产品和公共服务。转变职能的关键，首先，是实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。[12]长期以来，乡镇政府作为国家从乡村社会汲取资源的工具，其主要职能就是“赋敛”。因而，乡镇改革仅仅在机构精简上做文章是不够的，最关键和最核心的是从根本上改变乡镇政府的性质、切实转变它的职能。[13]实际上，乡镇政府的这种“赋敛”职能也是国家为了实现工业化而采取的一种制度安排。这种职能在人民公社时期表现尤为明显。由于“路径依赖”的影响，人民公社解体后，这种职能也没有根本转变。而现在这种职能转变已经具有了可能性。这是因为我们已经改变了重工业优先发展战略，开始实行全面统筹城乡发展的战略，并且实行工业反哺农业，城市反哺农村的战略。因而，乡镇可以不再作为国家从农村汲取资源的工具，而作为国家财政资金支持农村的工具，从而实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。

其次，要转变乡镇“政府企业家”职能。在财政压力下，乡镇政府一般都成为了直接招商引资的“政府企业家”。这与十六大对政府职能应为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的要求是相悖的。因而，应该重新定位乡镇政府的经济职能，乡镇政府应由招商引资的直接经济主体，转变为经济活动的宏观调控者，为市场主体提供良好的发展环境。让市场充分发挥在资源配置中的基础性作用。

再次，应建立“双向问责制”。目前的乡镇问责是主要体现上级政府对基层政府约束和要求的“逆向问责制”，[14]农民难以参与这种问责过程，从而农民的利益诉求难以得到表达。实际上，在科层制政府体制中，这种自上而下的问责方向是必然的，也是不可避免的，它能够约束下级政府的行为，并对其形成激励机制。但其缺陷是农民成为了旁观者。随着政治管理由传统的“统治”向“善治”的转型，就需要我们建立自上而下与自下而上相结合的“双向问责制”。使农民能够约束乡镇政府的行为。同时，上级政府对乡镇政府的考核要从以经济增长为中心转为以农村公共产品的供给为中心，只有如此，才能实现乡镇政府职能的转变。

（二）长远出路：乡镇自治。

这是我国乡镇机构改革所要实现的最终目标。“乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路。不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。”[15]乡镇自治符合我国民主政治建设的趋势和方向。我国民主政治建设的方向就是要扩大基层民主的范围，乡镇自治可以彻底实现政府职能的转变，并且可以减少政府的行政成本。但是，应当看到，乡镇自治在近期是有困难的。

首先，当前最重要的任务就是在实践中进一步完善村民自治制度。自1984年我国农村实行村民自治制度以来，村民自治取得了很大成绩，但也存在着很多问题，徐勇认为“村民自治的发展实践并不令人乐观，在一些地方甚至相当令人沮丧。”[16]在村民自治都存在问题的情况下，谈何乡镇自治？

其次，乡镇自治牵涉到我国政治体制的变动、权力关系的调整和社会利益的分配，包括党政关系、县乡关系、乡村关系、部门关系等等各个方面。而且涉及宪法等法律的修改，文本的修改是容易的，但实践层面的调整将是长时期的。因而，笔者在此把乡镇自治作为乡镇机构改革的最终目标。我们应科学设计乡镇自治的方案，做到科学合理、现实可行。在美国，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或许对我们会有一定的启示。

四 财政体制改革：乡镇机构改革的保障

乡镇政府虽然具有大量事权，但其财权却极为有限，事权与财权严重失衡。目前，乡镇政府普遍面临巨大的财政压力。在面临财政困境的情况下，如何生存就成为乡镇政府需要首先解决的问题。生存困扰的直接后果，“是基层组织将工作目标转向自身，组织行为严重扭曲。”[17]可以说，财政压力、生存困扰是乡镇政府自利性不断膨胀的根源，也是制约其职能转变的根本。因而，要实现乡镇政府职能转变以及最终实现乡镇自治，最重要的就是改革财政体制，保证乡镇政府的财政收入，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

在美国，虽然地方政府用人不少，属于吃饭财政，但完善的转移支付制度保证了地方政府公共服务的供给。[18]对于我国大多数乡镇政府来说，通过税收取得的财政收入是有限的。因而，转移支付是保证乡镇政府财政收入的主要手段。但我国自1994年以来实行的转移支付制度还不尽合理，带有明显的过渡性质，存在着一定缺陷。分税制实施以来，中央政府逐步加大了向地方政府转移支付的力度。但是，我国转移支付总额的40%——50%至少起着逆向均等化效果，其原因是这些转移支付并不按照均等化法则进行分配，而是按照来源地进行分配。转移支付的主要部分由中央政府按照来源地规则分配给了东部地区，中部地区次之，而经济和财力最弱的西部地区最少。我国的转移支付偏离了均等化的目标。[19] 同时，总量过低的转移支付也无法满足实际需要。以山东省为例，据统计，从2002税费改革到2005年的3年间，山东省安排各级税费改革转移支付110亿元，仅2004年就安排转移支付资金58.53亿元，县（市、区）均4181万元，乡（镇）均302万元。2004年全省用于村级的转移支付资金达到7.72亿元，占转移支付资金总量的23.55%，村均补助9071元。尽管转移支付力度较大，但“由于改革造成的减收超出了基层承受的能力，很多乡镇特别是以农业为主的乡镇，只能维持低水平运转，办公运转、事业发展经费捉襟见肘。”[20] 针对这种状况，中央政府应将促进公共产品供给的均等化作为转移支付制度的优先目标。财政转移支付的均等化目标并非针对收入差距，而是针对各地区间财政能力和公共服务差距。中国各地区间的经济差距在很大程度上与财政差距、特别是公共服务差距密切相关。农村地区之所以发展缓慢很大程度上就在于政府未能向他们提供最低标准的公共产品。[21] 因此，我们应进一步规范转移支付方式，加大财政转移支付的力度，建立规范、公平、高效的转移支付制度。首先，中央财政应按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，增加对农村的投入。在此基础上，完善省、市财政向下的转移支付制度，与中央政府相比，省、市级财政向县乡政府的转移支付力度明显不足。其次，除专项转移支付外，加大一般性转移支付的力度，以一般性转移支付弥补地方财政缺口。再次，根据各地区差异，进行合理转移，有效发挥公共财政所要求的调节地区财政差异的作用。对于东部经济发达地区，中央的转移支付比重可以低一些，而对于中西部落后地区，则需要中央加大专项转移支付比例，以确保农村所需的基本公共产品的供给。最后，应规范转移支付资金的使用和管理，建立监督机制，提高资金使用效率，改变长期形成的只重投入，忽视绩效的做法。

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