xx市乡镇机构改革工作取得成效

第一篇：xx市乡镇机构改革工作取得成效

XX市乡镇机构改革取得实质性成效

2011年，全市乡镇机构改革工作紧紧围绕“转变政府职能，整合事业站所，精简机构人员，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制”的总目标，通过改革，乡镇干部的观念悄然发生了根本性变化，乡镇公益服务的能力和水平明显提升。

一、明确职能，规范设置机构

按照建设社会主义新农村要求，乡镇主要围绕“促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐”开展工作，履行职责，积极推进政事分开、政企分开，将乡镇事业站所承担的行政管理职能集中到行政机关承担；将乡镇各事业站所的行政事业性收支集中到财政所，实行统一管理、统一收支。放权还权于乡镇，切实加强基层政权建设，进一步理顺县乡职责关系，创新体制和机制，优化机构设置，增强社会管理能力，提高公共服务水平，促进农村经济社会又好又快发展。

乡镇党政机关统一设置为3个办公室，即：党政办公室、经济社会发展办公室、社会治安综合治理办公室（加挂群众工作站牌子）；乡镇事业单位统一综合设置为“5中心2所”，即：农业综合服务中心、规划建设和环境保护中心、文化事务中心、社会保障服务中心、农村经济管理服务中心、人口和计划生育服务所，财政所。

二、整合资源，建立服务体系

乡镇机构改革，充分利用和整合农村基层资源，为农民提供有效的科技、教育、文化、信息、卫生、医疗、人才开发、劳动就业、社会保障、计划生育等方面的服务，更好的管好用好各种惠农资金，形成了多方位的服务“三农”体系。

一是以乡镇农业综合服务中心为龙头，建立农技服务体系，提供农业新技术引进、开发、试验、示范，积极为农民提供产前、产中、产后服务，受到广大农户的欢迎和好评。

二是以乡镇“文化事务中心”为依托，选配1－2人负责文化服务工作，开展送电影、送节目、送科技图书资料、送文艺辅导下乡等一系列文化活动，满足了广大农村群众精神文化需求，充分发挥为农村党员干部群众提供科技、教育、文化、信息服务的作用，促进了农村党员干部群众生产方式、生活方式、工作方式和思维方式的改善。

三是依托乡镇“ 社会保障服务中心”，突出在人力资源开发、劳动力技能培训与转移、就业、新型农村养老保险、城镇居民养老保险，优抚安置、社会救助、最低生活保障、新型农村合作医疗，进一步提升服务质量，为中央农村工作会上提出的加快改善农村民生，新农保实现全覆盖目标提供了机构编制保障，全市农村实现了应保尽保。

四是依托乡镇“人口和计划生育服务所”，积极开展以制度建设、管理规范、技术规程为重点的规范化服务所创建活动，加强服务机构建设和管理工作，健全机制，细化职责，强化责任，充分发挥人员和设备的作用，积极探索资源整合的新途径，进一步落实流动人口计划生育各项奖励优惠政策和查环查孕及健康检查等为民服务方面的职能。

五是依托司法所、社会治安综合治理办公室（加挂群众工作站），建立维稳工作的协调联动机制，建立人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”社会纠纷调解工作体系，做好矛盾纠纷调解派出调处、维护社会和谐稳定工作，维护了农村社会稳定。

三、稳步推进，改革成效显著

通过这次乡镇（街道）机构改革，全市71个乡镇（街道）共设置乡镇事业机构497个，比改革前精简事业机构437个（其中：乡镇事业机构219个、县派出机构218个）。改革后，优化机构、整合资源，全市乡镇（街道）统一规范设置三个办公室和五中心加两所的行政体制，不仅精简了机构，降低了行政成本，而且整合了人、财、物资源，达到了资源共享，充分利用乡镇（街道）有限的资源，构建了为“三农”服务的体系，搭建为民服务平台，采取“一站式、窗口式”办公，方便群众办事；构建了农业综合服务平台，统筹基层农、林、水、畜牧兽医的人、财、物，提高了服务能力；创建农村社会管理维护稳定平台，建立人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”社会纠纷调解工作体系，充分发挥人民调解、行政调解和司法调解的作用，为维护农村社会稳定发挥了积极作用。总之乡镇机构改革，初步实现了省委、省政府和市委、市政府提出的整合乡镇事业站所，综合设置机构的目的。当然我们也要看到改革中存在着贯彻执行省委8号文件认识不统一、改革不到位不彻底、措施不完善的问题，需要各级党委政府重视，在下一步工作中采取相应措施，逐步调整完善，确保乡镇机构改革落到实处，巩固乡镇机构改革成果，促进全市经济社会又好又快稳步发展。

第二篇：乡镇机构改革工作情况汇报

文章标题：乡镇机构改革工作情况汇报

黄花乡乡(镇)机构改革工作情况汇报

各位领导:

下面,我现就黄花乡乡(镇)机构改革工作情况作以汇报,不妥之处,敬请批评指正。

机构改革工作开展以来,按照市、县委的要求，乡上始终以实现乡镇职能转换、提高工作效率、增强执政能力为核心，按照政治性、稳定性、连续性、探索性和顾全大局、遵守纪律、照章办事、促进发展的总体要求，狠抓各项改革措施的落实，目前，机构改革工作平稳推进,各项工作保持了良好的发展势头。

一、主要做法、途径和取得的成效

乡镇机构改革前，黄花乡辖8村52个村民小组，原设乡镇行政、事业编制39名，实有工作人员45名，村干部24人，社干部52人。改革后，全乡8村46个村民小组，村干部23人，社干部46人，新核定编制行政编制19人，事业编制38名，实有工作人员45名。我们主要做了以下五方面的工作。

㈠整合撤并，合理调整村社。按照弱向强合、小向大合的总体要求，从当地的实际出发，在充分考虑村社数量、产业布局、自然地理环境的基础上，紧紧围绕发展壮大草畜、林果产业经济带，依靠强社拉动弱社发展的总体思路，确定了整建制撤销马寨子、凉水泉、油府庄、黄花塬等村部分村民小组。全乡村民小组数由原来的52个减少到46个,减少了12。新的村民小组，更加符合黄花经济社会及区域发展的现状，协调性、区域性、整体性发展活力增强。

㈡科学设置内设机构，创新组织的设置方式。乡上按照市、县改革总体要求，经过积极探索，对乡内设机构重新进行了设置。乡上的行政机构统一设置为“三办一部”，即：党政综合办公室、社会发展办公室、经济发展办公室和人民武装部，“三办”主任分别由副书记或副乡（镇）长兼任，人民武装部保持原有机构和职能不变。撤销乡镇财政所、经济工作委员会、农机站、农经站等13个事业单位，统一设置为“四个中心一个站”，即：农业产业化发展服务中心、资金管理中心、劳务输转服务中心、法律服务中心、计划生育工作站（含计划生育服务所）。同时，为了促进农村党建工作与经济工作的有机结合，完善典型创办机制，深化“双培双带”工程建设，我乡研究制定了《创新农村基层党组织活动及设置方式，建立党群共富经济组织的意见》，在产业发展较快、具有一定典型示范作用的村，建立了“支部 协会”等党群共富经济组织6个，吸收会员139人，其中党员42人，占农村党员的12。先后培育出了杨家沟、油府庄草畜、林果协会、凉水泉林果产业协会和水么劳务输转协会等一批“协会增收入、群众得实惠”的典型。此外，还组织开展了“富裕党员群众帮贫困党员致富、党员帮致富能人富人进步结对子”活动，共结成帮带对子15个，通过帮扶，全乡共有21名党员脱了贫，发展能人富人党员6人。

㈢创新载体，多渠道分流工作人员。按照县委、县政府审批的《崇信县乡镇机构改革试点工作方案》和有关政策对符合条件的人员进行分流。一是按照省委办公厅、省政府办公厅[2001]112号文件规定，对男满57周岁，女满52周岁的干部进行了清理；二是根据《公务员法》有关规定，对工作年限满30年或男满55周岁，女满50周岁且工作年限满20年的国家公务员，进行了清理摸底；在此基础上，制定下发了《黄花乡关于选派优秀年轻干部到村、民营企业及社会中介组织任职的实施意见》，鼓励乡干部到村级任职或到民营企业和社会中介组织中当负责人。并按照“五个好”的量化考核标准，即，走出一条好的致富路子；带头发展一个好的产业；组建好一个坚强有力的村级班子；建办一户好的企业；办几件好的公益事业。选派了8名政治素质高、办事能力强、工作经验丰富，身体状况良好的优秀年轻干部到村、民营企业及社会中介组织任职，进一步拓宽分流渠道。

㈣夯实基础，全面推进农村综合改革。在乡镇机构改革中，乡上坚持把各项改革紧密结合、配套推进。一是理顺县乡财政管理体制。按照县财政国库管理制度改革试点实施方案，推行了“乡财县管”，乡上将财政性资金全部纳入国库统一帐户体系管理，让乡干部挪出更多的时间和精力集中抓产业、促发展。二是继续深化农村义务教育体制改革。对现有教育布局进行了认真调研调整。三是对乡村债务进行了认真清理，摸清了底子，并积极研究探索解决的政策和办法。通过推行农村综合改革，即丰富了乡镇机构改革的内涵，更为下一步完善农村管理体制、理顺乡镇职能，实现农村管理体制在新的形势下高效运转奠定了坚实的基础。

㈤合理定位，切实转变乡镇职能。乡上通过开展广泛调查研究，将政府的主要职能定位在建立公共服务型和法制型政府，贯彻落实党的路线、方针和政策；兴办各类企业、协会和中介组织，提供生产服务；引导帮助农民进行产业结构调整，增加收入；组织引导农村剩余劳动力转移；搞好计划生育工作；搞好农村社会管理，排查矛盾，维护农村社会稳定；加强农村基层组织建设等工作。从而把乡镇工作的重点转移到建设社会主义新农村上来，把乡镇干部的精力集中到提供公共服务上来，使政府建设开始由管理型向服务型和法制型转变。

我乡通过开展乡镇机构改革试点工作，有力地促进了各项工作的开展，初步达到了改革的目标和效果。概括起来，有以下六个方面的成效：

1、重新定位乡镇职能，初步实现了工作方式的转变。通过改革，对政府职能进行了新的思考和定位，初步解决了过去存在的重管理、轻服务，重下达任务、轻农村实际需要，习惯于行政命令、不善于发挥市场作用等弊端。乡镇政府的职能由过去的行政型、命令强迫型、管理型的方式转变到服务型、法制型的职能上。

⑴明确“三个定位”。首先明确了乡政府的职能和职责定位。乡政府的职能和职责就是要由过去的催种催收，大包大揽转加到加强引导、提供公共服务发展社会事业上来，把公益事业、公共服务、社会保障、发展环境等政府该管的事管好，把不该由政府管的事交给社会和市场去经营。其次，明确了村级组织的职能和职责定位。村级组织以促进农民增收为根本，组织农民发展优势产业，组织农村中的富人、能人成为中介组织成员,通过他们引导群众走向市场,同时,兴办乡村企业，搞好新农村建设，维护社会稳定。第三，明确了领导的职能和职责定位。调整领导方式和方法，以服务为前提，努力学习一技之长，提高领导素质，加强政策引导，搞好政策服务，抓好组织协调。

⑵盘活“三个资源”。一是盘活了干部资源。按照县委、县政府下发的《乡镇机构改革试点工作实施意见》，制定了《黄花乡机构改革试点工作方案》，规范了新设机构的运行机制，按人员编制方案对所有人员进行定编、定岗，定责，做到了“四有”即有地点、有岗位、有职责、有人员。按职能需要及干部所学的专业和乡镇积累的工作技能，在干部中开展了自报专长、竞争上岗，初步确定了人员。同时，采用量化管理的办法推进干部管理机制改革，促进干部由被动应付型向主动服务型转变。二是盘活了劳动力资源。重点抓了劳务摸底建档和农村劳动力培训及有组织的劳务输出，成立了领导机构，健全了劳务输出组织服务网络，利用农闲有利时机，聘请县农牧局、果业局、科技局、劳务办等有关单位的专业技术人员，举办农民实用技术培训班10期1654人（次），实现了劳务输出由苦力型向技术型转变、由自发无序输转向有市场的输转转变。积极联系可靠的劳务市场信息，实行跟踪服务，努力维护在外务工人员的合法权益，止目前，全乡集中向我县境内的新安、大柳开工建设和周寨、新周等企业及兰州、银川、新疆、西安等大城市，累计输出劳力1537人，其中：就地输转816人，向外输出721人，实现劳务收入614.8万元以上，人均达到4000元。三是盘活了自然资源。重新整合乡域内的自然资源，启动乡域内的能人创业。杨家沟村积极为群众创业致富搭建平台，将本村的荒山沟协调划拨给致富能人袁春牛、李林保发展畜牧业，实现了自然资源向经营资本的转变。

⑶着力“三个重点”。一是在服务体系建设方面。依托农业产业化服务中心组建了“草畜、林果、劳务输转”三大产业经营性社会协会组织，积极推行农户合作型、技术服务承包型的发展模式，不断提高了农民组织化程度，不断增强服务功能，提高服务实效。二是在示范典型带动方面。以典型培育为载体，做到胸中有全局，手中有典型，在巩固发展上培育典型，不断提高内涵，培育了高庄子村草畜产业专业村及新农村建设典型。目前，高庄子依托草畜产业专业村建设项目,投资248万元，修建养畜暖棚35座，投放基础母牛35头，栽植仁用杏200亩，种草100亩培育5头以上的养殖大户30户，牛饲养量达到456头，实现畜牧业收入32.1万元。按照新农村实施规划，高庄子村整修各类用地78.2亩，在新村内建成“一纵三横”主干道路1500米，拓宽村社道路3条6.8公里，硬化开通排洪渠550米，栽植侧柏802株，薯块松230株，建成塘坝1处5000立方米,村小学、新村部、卫生所完成主体工程,休闲广场已投入使用。开工修建以拱家洼、剪子沟两社为主体的“小康住宅 庭院经济 增收产业 生态节能”四位一体模式的产业型家园45户，现有35户完成了主体工程，配套完成了“三通”。三是抓好龙头企业建设。黄花乡群众观念落后，思想保守，采取走出去、引进来的办法，先后4次组织群众参观学习，鼓励突出产业优势打造，建办养殖园。按照“基地 协会 农户”的模式，疏通产销渠道，今年，在扩大荣盛养殖园养殖规模的基础上，通过下派乡干部任副会长，指导养殖能手闫李龙等，投资35万元，建办黄花塬养殖园，新建猪棚3座55间，购置饲料粉碎、搅拌设施3台（件），配备畜疫设备，购回仔猪130口，猪存栏已达到288口，出售育肥猪和仔猪195口，实现销售收入8.3元。全乡的生猪饲养量达到4210口，出栏量达到1684口，实现销售收入67.36万元，为养猪产业链条延伸起到了典型示范带动作用。进一步提升了“龙头产业”的科技含量，促进了农民增收的步伐。

⑷实现“三个转变”。一是工作重心由指挥型向服务型转变。干部由以往的开会命令，对实情掌握不够充分，而造成干群之间有距离的工作模式，变成赴工作“第一线”，摸实情，理思路，出实招，自己率先一步干起来，做给群众看，带动了广大农民群众走产业化发展的路子。二是干部工作作风由被动应付型向主动服务型转变。干部在工作中由过去的“一刀切”安排，蒙混过日子，缺乏工作积极主动性向直接参与工作，有具体服务目标转变，减少了人浮于事，难以管理的弊端，工作作风从“务虚”到“务实”转变，工作效能进一步提高，作风进一步优化，乡村干部变亲民、为民、利民。四是服务方式和执政方式上由原来的为民作主向由民作主转变、由执政为民向为民执政转变，由“行政命令”向“管理服务”转变。

2、规范机构设置，新的职能作用发挥显现。设置的“三办一部”、“四个中心一个站”。“三办一部”主要负责党务政务、经济发展规划实施、社会事业发展和人民武装等工作。“四个中心一个站”主要承担农业产业化发展、乡级财务、劳务输转、法律援助服务和计划生育等工作任务。这种机构设置强化了社会管理、公共服务和组织协调等职能，顺应了新形势下社会主义新农村建设的需要。尤其乡农业产业化服务中心，以农业产业化服务为重点，坚持“养畜温棚化、牛品改良化、饲草基地化、总量规模化、防疫体系化”的“五位一体化”工作思路，巩固提高了凉水泉等五村草畜产业整村推进片带，加强了对高家坡等7个1000亩以上饲草基地管理，引进优良种畜和冻精品种，推广先进饲养管理技术，缩短育肥周期，提高出栏率，做活、做大、做强草畜产业，使群众得到更多的实惠。今年，全乡种植优质紫花苜蓿200亩，改良草地1200亩，牛饲养量达到8512头，存栏6880头，出栏1632头，冻配改良基础母牛435头，已产犊的163头，新增温棚65座，培育5头以上的养殖大户98户，实现畜牧业总收入261.1万元，人均达到346.1元。同时，补植补造、补栽仁用杏、结杏苗木2.4万株，新开小寨子对面山等2处三荒大点1450亩。加强化果业基地建设，对三处千亩仁用杏基地进行标准化管理，组织群众落实了除草、果带整修、病虫害防治等各项管理措施2次，积极进行经济结构调整，多方筹资2.3万元，购买新品种脱毒洋芋、黄豆籽种，在经济林带内套种285亩和795亩，长势良好，有望增收。

3、合理精简人员，减轻了行政运行成本。通过机构改革，全乡24名村干部实行村支书、主任交叉任职或支书、主任“一肩挑”，有的还兼任合作社长，使村干部职数由原来的76人减少到目前的65人，精减11人，占村干部总人数的15，每年节省开支近3.6万元。

4、推行竞争考核机制，创造了服务产业的平台。通过机构改革，将大部分干部按照所学专业和工作特长，安排到相应的村、企业、协会等中介组织任职，使干部把以前的包村、包片、包点的工作机制向包产业、包项目典型、包重点工作转移，干部本人也由当过去的“万金油”干部转变为“专长专用”。同时，按照形势发展的需要，不等不靠，积极探索制定机构改革后新的干部考核机制和管理办法，实行周小结，月评比，季考核，年汇总，实行一个产业组、一支服务队、一套管理办法、一套考核机制，打破过去的平均主义，进行绩效挂钩，使干部人人身上有压力，个个肩上有担子，消除过去干部等待观望的依赖思想，增强干部工作的紧迫感、压力感和主观能动性，使干部真正把工作的着力点从过去的行政命令式开始向为农民生产提供服务、带领和帮助农民增收致富等参与式服务上转移。凉水泉村党员袁占梅结合实施“双培双带”工程，帮助凉水泉村确定了以“支部 协会”党群共富经济合作为平台，以党员能人、富人为骨干，带动群众走肉猪养殖产业规模化开发路子的思路。机构改革以来，共组织销肉猪2100多口，输出劳务60多人（次），实现收入152多万元。

5、进一步转变了工作作风，密切党群干群关系。通过乡镇机构改革和政府职能的转变，干部原来的催种催收、刮宫流产（计划生育）变成了服务于民，工作方式由“管理型”向“服务型”转变。下派到村任职的干部以市场主体的身份参与到产业中去，通过研究市场调整产业结构，帮助群众出点子、找路子、想办法，搞指导、搞培训，帮助农民解决生产难题，引导群众转变观念。通过他们发挥自身优势，把农民组织起来，走产业化致富的路子领办经济实体，共同创造机会解决就业、增收问题。通过带领群众创业、跑市场，广辟流通渠道，为群众提供信息、拿定单，解决农产品的销售难的问题，带领群众脱贫致富。选派到油府庄村的李飞龙同志积极配合村党支部，制定优惠政策，优化发展环境，发挥能人、富人作用，大力启动民间个人资金。引导扶持致富能人袁得贵联合袁喜文等6户建办了以种兔繁殖、销售和技术咨询为一体聚星养殖园。该园今年3月份动工建设，完成总投资51万元，其中固定资产投资45万元，流动资金6万元，购置粉碎机、颗粒饲料机等机械设备12台（件），运输车6辆。修建兔棚15座75间，建筑面积1500平方米，目前饲养量达到3260只。同时，吸引黄寨乡的致富能人李宏文资投资15万元建办了油府庄村水泥预制厂，已于5月份建成投产，建有厂房3间，硬化水平台面156平方米，修建集雨水窖1眼，购置搅拌机、电焊机、切割机等机械设备6台（件），机动运输车1辆，主要以生产水泥檩条、水泥轨枕、钢梁水泥椽、屋脊等各种规格的水泥制品为主，现已生产各类产品3600件（块），实现销售收入4.8万元。凉水泉村选派干部刘伟贤同志，配合村党支部、村委会积极调整产业结构和加强基础设施建设，在塬面百米经济林带内套种无公害脱毒138亩，整修拓宽凉后公路25公里，移动土方8立方米，通过验收达到了四级公路标准，助推了各类运输业的发展，促进了区域经济发展。水么村选派干部贾文玉同志，依托劳务输转协会，向县内矿区输送劳务工80人，实现劳务收入32万元，为农民增收提供了发展平台。高庄子村选派干部张震同志，会同高庄子村两委班子成员吃苦耐劳，积极创新，为高庄子村新农村建设做了大量艰苦细致的工作，促进了新农村建设的顺利进行，群众高兴地说：“我们贫困山区就需要像张助理这样有知识、有头脑、有创劲的好干部”。

6、加强了农村基层组织建设。通过向村、企业或协会等中介组织选派干部，进一步增强了基层党组织的凝聚力，大部分村社干部、企业或中介组织负责人成为带领群众致富奔小康的“领头雁”，他们将自己的经验、技术传授给其他农户，带动大家共同致富。

二、机构改革中职能转变存在的问题和今后工作思路

随着市场经济不断发展，乡镇工作的内容、重点发生了变化，再加上乡镇撤并、人员分流和内设机构调整，打乱了乡镇多年形成的工作机制和管理体制。如何适应新的变化，及时调整工作思路，改进工作方式和方法，已成为当前乡镇工作的一项十分现实而又紧迫的任务。从目前情况来看，在乡镇职能转变中还存在方面：

一是思想观念不适应。长期以来，乡镇工作的重中之重就是财政收入、计划生育、综合治理，并且作为考核的硬指标，实行“一票否决”。现在，不仅沿袭2000多年的“皇粮国税”取消了，国家还给予农民各种补贴，由“多予少取”变为“只予不取”，工作“失重”，干部心理“失衡”，一些乡干部因此无所事事、迷茫困惑、不知所措。

二是工作方法不适应。农业税取消之前，乡镇干部主要是忙着“催种催收”。随着农业税的取消和中央相继下发的几个“一号文件”，农民的经营主体意识、民主法治意识明显增强，单纯靠行政命令开展工作失去存在基础和意义。新形势下，如何创新工作方法，推进农业结构调整，搞好公共服务，促进农民增收，大多数乡镇干部心里没底。

三是发展思路不适应。农业税取消后，虽然有转移支付，但转移支付是一个定数，且重在维持乡镇基本运转，根本谈不上偿还债务、发展乡村经济和社会事业。农业无税，乡镇无财，这对于长期习惯就农业抓农业的乡镇干部来说，是最大难题。

四是管理模式不适应。长期以来，乡镇政府往往以行政任务的方式把农业税费等法定事项交由村民委员会执行完成，并对属于村民自治范围的生产、经营等具体活动加以干涉，用行政命令的方式进行领导和管理。新的形势下，如何在推进村民自治的基础上，实行对村社的指导、支持和帮助，成为乡镇干部必须解决的迫切课题。

四是乡镇事业单位资金不足,无法添置服务设施,难以开展推广项目。如兽医站没有一家健全的医疗设施,群众养殖防病治病乱找兽医,对养殖业的发展影响很大。

针对以上存在的问题，我们将继续围绕以转变乡镇职能、建设服务型和法制型政府为着眼点，着力抓好以下三个方面的工作。

一是狠抓思想观念的转变。政府的能力和作用是有限的，而市场和社会则有很强的自我调节能力和自我组织能力。应该说，自从国家产生以来，政府的作用从来都不是无限和万能的。虽然政府一直在经济、政治、社会生活中扮演着重要角色，发挥着重要作用，但如果其角色和作用扮演发挥超过限度，则不仅自身不堪重负，反而会阻碍社会的发展和进步。要使每个干部认识到，虽然政府职能的转变会在一定程度上带来政府权力的缩小，并在一定程度上意味着其个人权力范围的缩小或某些利益的损失，但改革就是权力和利益的再调整和再分配。对改革不能叶公好龙，要做一个真正的改革者，只要是有利于国家和社会的发展进步的改革都应坚决支持。

二是进一步转变政府职能。把建设社会主义新农村作为今后乡镇工作的重点，紧密结合我乡农业和农村工作实际，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，积极探索建设社会主义新农村的方法和路子，把乡镇政府的职能转移到建设社会主义新农村上来，转移到搞好社会管理和公共服务上来。

三是积极实施农村综合改革。要结合完善乡镇机构改革，重点抓好农村义务教育管理体制改革、乡镇财政体制改革和乡村两级债务化解等工作，进一步巩固农村税费改革成果，为加快农村发展、构建和谐社会奠定坚实的基础。

四是大力提高社会自我组织能力。在传统的“强国家，弱社会”的治理模式下，一方面，政府管了许多不该管、管不了、管不好的社会事务，另一方面，社会自身的组织能力很弱。在这样一种局面下，如果政府突然把很多社会事务的管理职能转移给社会，确实很有可能出现混乱现象。为避免这种现象的发生，必须把政府的社会事务的管理职能的转变与大力提高社会的自我组织能力结合起来，只有这样，才能真正实现“小政府，大社会”的治理模式。

五是加强乡镇干部的技能培训。干部普遍反映,过去只围绕收款而工作,干部整天想的是如何采取方法从农户手中把钱要回来,而现在转变为服务型,干部就不能适应。比如在果树作物技术、农机使用、科技发展上基础知识少。现在要服务于群众,就要加大培训力度,乡上要拿出经费,鼓励和支持乡干部自学和外出培训,掌握更多的科技知识,搞好乡镇工作。

六是理顺条块关系,增强乡镇政府功能。教育、卫生、土地等以及直接为农业和农村经济服务的其它机构的人、财、物，我们认为要下发给乡镇管理,逐步建立起适应农业产业化,小城镇建设和农民致富奔小康的服务的新型事业机构运行体系。同时，把事业单位承担的行政管理职能应归政府机关行使,而技术性、事务性、服务性的工作则由事业单位承担。把过去政府机构与事业单位职能交叉不清的现象必须清除,切实实行政事分开。合理设置乡镇事业机构,将必要的为三农服务的农业、农技、农机、水利等部门合并为一个机构。只有理顺了县乡关系,乡镇功能得到完善,才有利于乡镇行使领导和管理职能,实现各种资源的有效整合和优化配置，以确保我县乡镇机构改革取得新的成果。

《乡镇机构改革工作情况汇报》来源于xiexiebang.com，欢迎阅读乡镇机构改革工作情况汇报。

第三篇：ＸＸ市关于乡镇机构改革工作的实施意见

文 章来源

莲山 课件 w w

w.5 Y k J.COm 9 各县（市、区）党委和人民政府，市级各部门：

根据《国务院关于2005 年深化农村税费改革试点工作的通知》（国发〔2005〕24 号）、《中共ＧＧ省委办公厅、ＧＧ省人民政府办公厅关于乡镇机构改革的试行意见》（Ｇ委办〔2005〕31 号）和《中共ＧＧ省委办公厅、ＧＧ省人民政府办公厅关于乡镇机构改革试点的补充意见》（Ｇ委办发电〔2006〕17 号）精神，结合ＢＣ市乡镇机构改革试点的做法和全市实际情况，现就我市乡镇机构改革工作提出如下意见：

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六届五中全会精神为指导，认真贯彻落实党中央、国务院关于“三农”工作的方针、政策，按照完善社会主义市场经济体制和建设社会主义新农村的有关要求，牢固树立和落实科学发展观，加强执政能力建设。坚持统筹城乡发展，转变乡镇政府职能，提高社会管理和公共服务水平，创新乡镇管理体制和运行机制，合理调整乡镇布局，完善乡镇机构设置，精简机构和人员编制，减轻财政和农民负担，降低行政成本，提高行政效率，构建与社会主义和谐社会相适应的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和运行机制。

（二）基本原则

1、坚持市场取向、开拓创新的原则。切实转变政府职能,不断强化社会管理和公共服务水平；遵循市场规律，推进公益性职能和经营性职能分开,促进农村经济社会持续发展。

2、坚持实事求是、因地制宜的原则。紧密结合我市实际，按照精简、统一、效能的要求，合理确定乡镇区划布局和机构设置，精简人员编制，优化人员结构，提高行政效率，减轻财政负担。

3、坚持稳妥有序、确保稳定的原则。坚持改革、发展、稳定并重，既积极推进改革，又充分考虑乡镇现状，正确审视各方面的承受力，积极化解各类矛盾，切实维护社会稳定。

4、坚持依法行政、规范管理的原则。由主要依靠行政手段逐步转向综合运用经济、法律和必要的行政手段管理经济和社会事务；规范乡镇事权，健全政务公开制度，加强群众监督，实现乡镇工作的制度化、规范化。

二、乡镇机构改革的重点

（一）转变乡镇政府职能

1、切实推进乡镇政府职能转变。要按照“有所为，有所不为”的原则和发展社会主义民主政治和构建社会主义和谐社会的要求，切实把乡镇政府工作重点从直接抓具体事务转移到对农户和各类经济主体进行政策宣传、示范引导、提供服务、营造发展环境、维护社会稳定和保障农民合法权益上来。按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，结合农业税及其附加免征后的实际，确定乡镇政府主要职能为落实政策、促进发展、维护稳定、加强管理、提供服务，即：宣传、落实好党和国家的法律法规和政策，稳定农村基本经济制度，坚持依法行政，推进政务公开，加强对村民委员会的指导，提高、培育村民委员会自治能力；制定乡镇经济发展规划，营造发展环境，推广农业技术，不断提高社会主义新农村建设水平，引导农民进行科学化、现代化农业生产，加强农村劳动力技能培训，引导农村劳动力转移和就业；加强和巩固农村基层政权建设和民主法制建设，加强社会治安综合治理，加强对突发事件的预警和管理，建立、健全各种应急机制，努力化解社会矛盾，切实保障农民合法权益，维护农村社会稳定；加强乡村规划、教育、科技、文化、卫生、计划生育等社会管理，加强社会主义精神文明建设，不断提高农村人口素质；进一步发展和完善农业社会化服务体系，引导各类协会和农村专业合作经济组织建设，发展农村社会公益事业和集体公益事业，加强农村基础设施建设,增加公共产品，提供科技信息和社会救济、救助服务，及时向上级党委、政府反映社情民意，进一步密切党和政府与人民群众关系。原创文章，尽在文秘知音wm338.com网。

2、依法界定县、乡事权和职能。进一步明确县（市、区）政府和乡镇政府的事权和各自应承担的责任。县级以上政府部门特别是直接与乡镇工作联系密切的部门要转变职能、领导方式和工作作风，探索建立与乡镇政府职能相适应的考核指标体系，坚决取消各种脱离实际的“升级达标”活动，为乡镇党委、政府发挥作用创造条件、营造环境，把乡镇政府的工作重心引导到为农民办实事、抓服务上来。

（二）调整乡镇布局

1、适度调整乡镇布局。按照省上要求，平原和丘陵地区县（市、区）政府驻地镇和国家级、省级重点镇的管辖人口一般要达到5 万人左右；人口密度500 人左右/平方公里、经济较发达、交通较便利的平原和丘陵地区乡镇的管辖人口一般要达到3 万人左右；人口密度200 人左右/平方公里、经济欠发达、交通较差的盆周地区（含深丘地区）乡镇的管辖人口一般要达到1 万人左右。我市除阆中市已完成乡镇布局调整工作外，其余县（区）都要参照上述标准并结合本地实际，对乡镇行政区划进行适度调整。对人口少、面积小、基础设施差、边界相邻、场镇共享、经济实力弱及长期无人流、物流、信息流和集贸市场的乡镇，原则上予以撤并；三区所属的与城区连片的乡镇，可撤销乡镇，改设为街道办事处。

2、理顺管理体制。县乡之间设置的办事处和片区工委、管委会、督导室等中间层次的机构一律撤销，已经撤销的，要进一步理顺管理体制，提高办事效率。今后一律不得在县与乡镇，乡镇与村之间设置中间机构。

3、适度调整村（社区）建制。各县（市、区）可根据群众意愿，因地制宜，积极稳妥地推进村（社区）、组的优化整合。

（三）重新确定乡镇机构和编制

1、综合设置行政机构。

乡镇内设机构要根据农村税费改革后的乡镇政府职能，按照精简、统一、效能的原则综合设置。乡镇综合办事机构原则上不超过3 个：党政办公室（社会治安综合治理办公室、安全生产委员会办公室）、经济发展办公室（财政所）、社会事务办公室（人口和计划生育办公室）；管辖人口1 万人左右的乡镇设置综合办事机构2 个：党政办公室（社会治安综合治理办公室、安全生产委员会办公室）、经济和社会事务办公室（财政所、人口和计划生育办公室）。

街道办事处可增设一个社区管理办公室。乡镇人大和工青妇等群众团体的日常工作，由党政办或配备专兼职人员承担。乡镇设立人民武装部。乡镇一律不设行政执法机构。

2、重新核定乡镇行政编制。

以县（市、区）为单位，在省上核定的编制总额内确定乡镇行政编制。原则上每个乡镇机关行政编制基数核定为12 名，在此基础上，管辖人口4 万人以内的部分每2000人增核编制1 名，4 万人至7 万人之间的部分每3000 人增核编制1 名，7 万人至11 万人之间的部分每4000 人增核编制1 名，11 万人以上的部分每5000 人增核编制1 名，最多不超过50 名。街道办事处的行政编制在省上核定的乡镇行政编制总额内，按人口规模相近乡镇的行政编制标准从严核定。乡镇机关行政编制在2001 年省委、省政府核定的总量基础上只减不增。乡镇机关要严格按照核定的行政编制定岗定员，建立机构编制管理证（卡）制度，实行编制实名制管理，并对外公布，接受社会监督。

乡镇机关工勤人员按不超过行政编制10%核定人员控制数，人员实行聘用制，参照《ＧＧ省事业单位人员聘用制管理试行办法》进行管理。

3、重新核定领导职数。

严格按规定配备乡镇领导干部，保持乡镇领导班子相对稳定。乡镇领导职数不能超过7 名，其中正职2 名，副职3 至5 名；1 万人以下的乡镇核定领导职数5 名，其中正职2 名，副职3 名。在法律、法规规定范围内，乡镇领导班子可实行兼职和交叉任职。其中党委书记可兼任人大主席，人武部部长可兼任副乡镇长，原则上政府班子党员副职可任党委委员。乡镇党委除兼任政府正职的副书记外，只设1 名专职副书记，不设专职副乡级党委委员。

（四）积极推进乡镇事业单位改革。

乡镇事业单位原承担的行政执法职能统一由县级主管部门行使，农村土地承包管理、农民负担监督管理、小城镇规划和建设等行政管理职能交由乡镇人民政府承担。要合理划分公益性事业和经营性事业，实行分类管理。要强化公益性服务功能，不断探索公益性职能的有效实现形式，确保公益性事业投入不减少，其经费主要由财政保障。要促进经营性服务的自我发展能力，实行市场化运作。

乡镇事业单位承担的公益性职能主要包括：农牧业生产中关键技术和新品种的引进、试验、示范；农作物病虫害、森林病虫害、动物疫病及农业灾害的监测、预报和防治；农作物苗情监测和农牧产品生产过程中的质量检测、检疫和强制性检验；农业资源、农业生态环境和农业投入品使用监测；农业公共信息和培训教育服务；林业资源、野生动植物资源的保护；小型水利工程及病害水库的整治；水土保持的预防及水土流失的治理；水资源管理和防汛抗旱；农机安全检查和事故的预防、报告及处理；组织农机进行抗灾抢险和跨区域农机作业；农村劳动力转移、就业、培训和退休人员社会保险金的发放、管理；制定农村公益性文化项目实施计划；发展农村广播事业，开展多种形式的文娱体育活动和宣传教育活动；计划生育宣传咨询、技术服务、人员培训和药具发放。

条件成熟的县（市、区）可在市机构编制部门的指导下进行乡镇事业单位改革试点，为改革探索经验。暂不进行乡镇事业单位改革的县（市、区），其撤销乡镇的事业单位先整体并入合并后的乡镇。各地要在2003 年市编委审批的乡镇事业单位机构设置和核定的编制的基础上，严格控制事业单位的机构编制和人员增长，超编人员要逐步分流，确保事业单位机构编制、人员只减不增。乡镇原则上不再新设事业机构。

（五）搞好人员分流。

乡镇机关公务员通过提前退休、离职退养和调剂交流、下派到村任职等多种途径予以分流。符合《公务员法》规定条件、经本人申请、组织批准提前退休的乡镇公务员，按国家规定的工资项目和达到法定退休年龄时的工作年限计发退休费。乡镇机关公务员辞去公职的，一次性发给相当于本人3 年基本工资的生活补助。工作年限满25 年或男满50 周岁、女满45 周岁，且工作年限满20 年的，本人申请，经批准后可实行离职退养，不占行政编制，离职退养期间的待遇按本人基本工资70%至95%的标准发放。离职退养期间计算连续工龄，无违法违纪行为的可按规定调整档案工资。

乡镇机关工勤人员和事业单位人员的分流，参照《ＧＧ省事业单位人员聘用制管理试行办法》、《事业单位未聘人员分流安置意见》、《ＧＧ省乡镇事业单位人员分流指导意见》（Ｇ委办〔2002〕30 号）执行。

三、组织实施

（一）工作步骤。

按照确保稳定、顺利交接、平稳过渡、促进发展的要求，乡镇机构改革工作要精心组织，周密部署，有计划、有步骤地组织实施。

1、调查研究阶段。各县（区）对辖区内乡镇的情况要进行全面调查，摸清现状，做到心中有数。为制定乡镇机构改革方案做好准备。

2、制定方案阶段。各县（区）在深入调查研究的基础上，综合考虑经济社会发展水平、自然地理条件、历史沿革、群众意见、机构编制只减不增和确保社会稳定等因素，广泛征求各方意见，制定符合当地实际的乡镇行政区划调整优化方案和乡镇机构改革方案。

3、方案报批阶段。按照有关规定，严格履行审批手续。

各县（区）的乡镇行政区划调整方案由市民政局审核后报市政府，经市政府审议后报省政府审批。机构改革实施方案（含每个乡镇核定的编制数、领导职数等），经县（区）党委、政府审定后，报市机构编制委员会审批。

4、组织实施阶段。各县（区）的行政区划调整和乡镇行政机构设置、领导职数核定、编制重新核定、人员公示落实到岗，在7 月底前完成，为乡镇换届做好准备。

（二）具体要求。

1、加强领导。深化乡镇机构改革涉及到农村政治经济和社会各个领域，情况复杂，改革性强，市上成立乡镇机构改革工作协调领导小组。各县（区）党委政府要高度重视，将此项工作提上重要议事日程,精心组织，有序推进。党政主要领导要亲自抓，分管领导具体负责，层层落实责任，健全工作机制。

2、分工负责。各有关部门要在党委、政府的领导下，按照职责分工，各司其职，相互配合。纪检监察部门要会同有关部门加强对乡镇机构改革的监督检查；党委组织部门要做好领导干部的调整配备和安置工作；机构编制部门要全面掌握改革进度，及时总结经验，认真做好乡镇机构设置和编制的重新核定工作；人事部门要做好国家公务员竞争上岗、事业单位人员竞聘上岗工作；民政部门要做好乡镇布局调整工作和村组合并的相关工作；财政部门要加快完善乡镇财政管理体制，落实公益性事业经费和人员分流经费，切实做好乡镇的清产核资、债权债务划转、化解及财务衔接工作，加强监督检查，确保国有资产和集体资产不流失；劳动和社会保障部门要研究制定乡镇机关和事业单位人员实行养老保险制度的具体政策和措施;审计部门要做好乡镇资产、债权债务和离任乡镇主要领导经济责任的审计工作；各涉农部门和其他相关部门要顾全大局，全力支持和配合乡镇机构改革。

3、严明纪律。各县（区）乡镇机构改革中，要严肃政治纪律，确保政令畅通，不准搞“上有政策，下有对策”。要严肃机构编制纪律，切实把住人员“进口”。乡镇行政和事业编制重新核定后，5 年内不得突破。要将加强机构编制管理纳入对县级党政主要领导的考核内容，严禁增设机构、超编进人、超职数配备干部；严禁任何部门以批项目、批资金、评先进等办法干预乡镇机构改革；要严肃组织人事纪律，严禁突击提拔和调动干部；要严肃财经纪律，严防转移资金、私分钱物、挥霍浪费和侵吞公有资产；要加强监督，依法依纪从严查处违反机构编制纪律的行为。

4、确保稳定。乡镇机构改革工作涉及各方面利益，做好乡镇机构改革工作，特别是区划调整工作决心要大、方案要细、步子要稳，要预见可能出现的问题和矛盾，把问题和矛盾解决在萌芽状态中，要做过细的思想政治工作。被撤并乡镇人民政府的债权债务要相应明确转移到新设立的乡镇政府。要尊重群众的意愿，妥善解决好各类矛盾，坚决防止避免出现影响稳定的事件，确保此项工作顺利进行，圆满完成。文 章来源

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第四篇：乡镇机构改革

乡镇机构改革的分析研究及其相关对策措施

乡镇是我国最基本的行政单位,承担着管理辖区内各项政治、经济和社会事务的职能,在整个行政体系中占有非常特殊的地位。随着时代的发展,乡镇机构进行了多次的乡镇机构改革,但是陷入了“精简—膨胀—

再精简—再膨胀”的怪圈,乡镇政府职能越位、错位现象仍然相当严重。新时期,中央提出了构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、全面实现小康社会的战略目标,同时随着新型城乡关系的建立、国家农业税费体制改革的实施、农村综合改革试点的全面铺开以及受乡镇人员多元化等因素的影响,对乡镇机构改革又提出了新的要求和挑战。

一、乡镇机构改革的必要性：

（一）、乡镇机构改革是社会主义市场经济发展的客观要求 政府机构作为上层建筑，它的职能和机构设置应该是同经济体制相适应的。市场经济的发展要求政府机构也必须作出相应的调整，才能适应经济发展的需要。推进乡镇机构改革，理顺关系，分清责任，切实解决现行管理体制中存在的问题，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，这既是贯彻中央精神，加强地县乡党政机关的思想、组织、作风建设，建设文明、高效、廉洁的党政机关的重要措施，又是深化经济体制改革，加快经济社会发展，促进社会主义市场经济发展的客观要求。

（二）、乡镇机构改革是构建社会主义和谐社会的重要内容 农村改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革。农村改革需要解决好基层政府职能转变、机构精简、富余人员出路等问题；需要调整国民收入分配格局和城乡利益关系，促进公共资源在城乡之间合理配置；需要农村干部转变旧的工作方式，处理好与农民群众的关系，善于在发展市场经济和民主政治的条件下与农民打交道。这些问题涉及面广，政策性强，需要做深入细致的工作。因此，积极推进乡镇机构改革已经成为构建社会主义和谐社会必不可少的重要内容。

二、乡镇机构运作中存在的主要问题

（一）政企不分

中国乡镇机构经过几十年的改革后，社会各个方面出现了翻天覆地的变化，乡镇政府由计划经济对企业全面管制逐步转变成有意识的交由市场引导，但是政企不分的情况仍然存在。这种状况使许多乡镇企业不能真正成为独立的法人主体与市场主体，为权力寻租留下了腐败的空间，并进一步强化着乡镇行政权的极度扩张。

（二）政社不分

在我国的社会服务与社会管理方面，“政社不分”、“以政代社”的体制问题仍然非常严重。单一的行政化倾向，使得社会服务和社会管理方面的工作始终刚性有余而柔性不足，政府的经济成本、政治成本和道义成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表现在政事职责不分、政事权力不分、政事组织不分、政事管理与运行方式不分。从总体上看，事业单位改革远远滞后于政府改革与企业改革，传统事业单位管理体制的深层次问题尤其是政事不分问题并未解决，行政事业一体化特征依然突出。

（四）乡镇机构功能失调

由于转轨与接盘的脱节，改革后的乡镇机构的工作效能并没有达到“减人、减事、减支”的预期效果，而是出现了“减人、废事、费支”的恶性循环。乡镇政府职能“缺位”和“错位”并存，乡镇管了许多不该管、管不了、管不好的事情，而应有的社会管理和公共服务职能没有到位，为“三农”服务的能力较弱。

三、乡镇机构改革的难点：人员精简与分流

乡镇政府机构改革时最头疼的问题是富余人员分流渠道少。目前绝大多数市县乡政府下辖的事业单位都人满为患，一些事业单位现有人员工资发放都成问题，根本无力接纳新人。因此,富余人员难以真正分流,是乡镇机构改革难点；每次改革最终结果是人员回升,导致每次改革总是出发点很好，结果却是不尽如人意，进多出少,人员精简仍未走出历史怪圈。

四、乡镇机构改革难点的成因分析

行政体制改革的难题主要在于机构改革中的操作性困难与行政人员对行政体制改革的观念性和行为性滞阻，这实际上构成了行政体制改革的最大阻力。深究乡镇机构改革人员分流难的原因，有以下几个方面：

（一）政府利益悖论

政府既是行政体制改革的执行者和推动者，又是行政体制改革的直接对象。事实上,有很多乡镇机构不光远离了农民的利益,而且也远离了国家的利益,在很大程度上成为一个以自我权力扩张为后盾,谋取经济利益和政治利益最大化的利益实体。乡镇政府自我权力扩张和自我利益膨胀,不仅成为加重农民负担的重要因素,而且阻断了中央或上级政府的政令,降低国家支持农民的政策效益。

（二）传统观念影响

传统观念的影响对乡镇机构改革也存在着重大的影响。传统行政观念认为：政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面。乡镇管理机构是连接广大农村社会与国家权力体系的最基层的控制枢纽。国家权力的运作形式决定了乡镇机构的工作异常繁复和艰难。加上乡镇大量行政事务并未减少，因此精简人员就变得异常艰难。

（三）改革措施不配套，经费不足

机构改革不仅仅是机构和人员的裁减,而是一项涉及方方面面的系统工程。机构和人员的精简,虽然能够在一时取得较大成绩,但如果没有相应的配套措施,改革的成果只能是昙花一现。由于乡镇经费的相对不足，经费紧缺的矛盾日益突出现。在改革不配套和乡镇经费严重不足的情况下，使精简人员与分流人员不能够获得稳定的生活来源，因此这成为乡镇人员精简与分流的严重障碍。

五、乡镇机构人员分流对策的探讨

由于行政体制改革对于经济体制改革的适应性特征以及受政治体制改革的制约，行政效率的提高和行政结构、功能两个层面上的改革，都必然受到经济体制改革和政治体制改革的根本影响，要实现乡镇机构改革顺利进行，提出以下几点建议：

（一）政府职能转变

转变政府职能，改变传统的全能型政府，对于我国行政体制改革具有重大意义。要转变政府职能，就要做到以下几点：第一，上层机构权力下放：政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。理顺乡镇党委、乡镇人民代表大会与乡镇政府的关系,为行政改革提供来自权力之间的监督与权利对权力的监督,从而将自上而下的行政压力与自下而上的政治压力结合起来,更有效地推进乡镇行政改革；第二，培育乡村市场经济体制：从市场方面看，我国的市场经济体制基本完善，但其中的乡村市场经济还处在刚刚起步阶段，政府在培育乡村市场经济体制上方面，可以采取以下措施：（1），改善乡村市场交易的硬体条件，如乡村交通、通讯等体系；（2）加大力度建设乡村交易的软体环境的建设。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是乡镇机构改革的重要内容，是乡镇机构改革人员分流的重中之重。要通过改革，努力营造一个公开、平等、竞争、择优的选人用人环境，建立起干部能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的选人用人机制，为建设一支符合“三个代表”要求的高素质干部队伍提供制度保证：（1）、实行乡镇机构改革要引入竞争机制，实现乡镇干部的知识化、年轻化；（2）、精简机构和人员编制，精简机构，减少人员编制，是衡量机构改革成效的重要标志；（3）、制定优惠政策，精简富余人员。

（三）加强立法与监督

在乡镇机构改革中，我们要依照法律法规,界定乡镇职能。在依法治国的大环境下，要逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或乡镇政府不必履行的职能减去，如义务教育的职能归并到相关的教育行政主管部门，维护社会治安的职能归并到政法公安部门，完成财政收入的职能归并到财税部门等等。

（四）建立科学合理的制度，完善行政运行机制

（1）要在全国范围内建立科学的公共财政制度。任何财政资金的使用方案必须由相应级别的人民代表大会决定，并形成全国性的或地方性的法律，以减少行政官员对资金使用的自由裁量权。对乡镇管理体制、工资制度，特别是社会保障和医疗制度进行相应的改革,使机构改革与其它改革相互配合，相互支持,从而促进和保证乡镇机构改革的顺利进行。（2）、注重理顺各方面关系，改进和完善行政运行机制。合理调整部门之间的职能，减少和避免重复交叉；将相同和相近的职能交由一个部门承担。切实改革行政审批制度，规范行政审批事项，能取消的，要坚决取消；能精简的，一定精简；能下放的，要坚决下放；可改为备案的，一定改为备案管理；可由市场机制替代的，一定要通过市场机制来处理。根据需要保留的审批事项，也要改进审批方式，规范程序，简化环节，设定时限，提高效率。

第五篇：乡镇机构改革

乡镇机构改革：原则与路径

曲延春 刘启营

摘 要：当前，乡镇机构改革问题受到了学术界越来越多的关注，学者的观点不尽相同。乡镇机构改革应该首先确立改革的原则，即以事权为中心。在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。乡镇机构改革应设计合理的路径是，当前目标为职能转变，长远出路为乡镇自治。同时，应改革财政体制，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

关键词：乡镇机构改革；事权；职能转变；乡镇自治

一 当前的研究

（一）当前关于乡镇机构改革的主要观点 当前关于乡镇机构改革，主要有三种思路。第一，加强乡镇权力。李昌平认为，乡镇政府将长期存在下去，乡镇权力要加强，不能削弱。[1]吴理财、朱红萱认为，从我国农村社会治理的实际来看，乡镇这一级组织在近期内还不能轻言撤消。下一步乡镇改革的重心应切实转向转变政府职能上来，使之真正成为一级为农民提供公共服务的基层政府组织。[2] 第二，变乡镇政府为县政府的派出机构。徐勇提出了“县政、乡派、村治”的观点，县政即县为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责；县以下的乡由基层行政单位改为准行政单位，设置乡镇公所或成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡的财政开支由县政府编制预算，由县财政开支。乡公所的主要职能一是完成政府任务；二是指导村民自治活动。村继续实行基层群众自治。[3]赵树凯也主张，将乡镇政府彻底改为派出机构。[4] 第三，实行乡镇自治。如何实现乡镇自治，主要有两种观点。党国英认为，乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路，不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。乡镇机构改革不能把撤消乡镇作为目标，他认为，有人提出要取消乡镇一级政府是令人怀疑的。公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定，我们不能走回头路。[5]这种观点实际上是要把乡镇变为自治政府。于建嵘虽然也主张乡镇自治，但与党国英的观点不同，他主张乡镇不设政府，恢复村民自治。[6]可以看出，虽然他们都主张乡镇自治，但内涵是不一样的，一个是要保留乡镇政府，并改革为自治政府。而两一个则是要取消乡镇政府，建立自治组织。

在这些观点中，弱化以及取消乡镇政府的呼声很高，持这种观点的文章也占了多数。乡镇政府该不该取消呢？我们可以对取消乡镇政府的理由加以分析。

（二）对撤消乡镇政府理由的分析

“皇权不下县”。在我国历史上，有“皇权止于县政”的传统，实行皇权——官僚体制下的乡村自治，国家政权不直接渗透于乡村。虽然形成这种状况的原因在于有限的农业剩余无法供养一个渗透到分散孤立的乡村社会的政权体系。[7]但同时，我们应该看到，这种状况之所以能够形成，就在于那时乡村社会事务的有限性和单一性。而在今天，乡村社会的事务与古代社会已不可同日而语，乡村社会具有大量事务而且复杂，包括经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作，这其中很多都是皇权社会中所不存在的或相对简单的，这无须多言。并且，在建设社会主义新农村这一政府主导的历史任务下，乡村社会不仅仅是要实现发展，而且要缩小城乡差距，实现社会的和谐，乡镇政府有大量可做的工作。虽然，从历史的角度讲，取消乡镇政府具有历史继承性，但我们没有必要为了继承性而继承。取消乡镇政府并不会使乡镇政府应该承担的大量乡村事务减少，相反必定会影响农村公共产品的供给质量。

“政府层级多”。我国现有中央、省、市（地区）、县、乡（镇）五级政府，在世界上属于政府层级最多的国家之一。由此，一些学者便认为，政府层级过多成为政府财政负担沉重的重要原因，因而，应该取消乡镇政府。但政府层级多，就一定应该取消乡镇政府吗？我们的回答是“未必”。实际上，如果取消乡镇政府，那么乡镇政府原来的事权一方面会上移给县级政府，另一方面会下转给村集体。在当前很多村集体经济状况困难的情况下，再增加其事权是不切合实际的。而如果事权上移，随着事权的增加，则县级政府的人员势必膨胀。同时，原来乡镇政府所面对的政府与农民之间的矛盾与冲突并不会因为乡镇政府的取消而消除，而会转移给县级政府。实际上，在很多现代民族国家的地方政府的行政区划中，都有乡镇政府一级地方基层政府。如德国、法国、美国等。并且，这些国家的乡镇政府与我们国家的乡镇相比，其所管辖的人口更少、面积更小，但其机构和人员有时更多。以美国为例，在美国，除了联邦政府和州政府外，还有8万多个地方政府，地方政府包括县政府、市政府、镇政府以及学校特别行政区等。美国只有3亿左右人口，不到中国的1/4。就人口规模而言，它的那些县以下单位比中国的乡镇要小的多。以美国马萨诸塞州的布鲁克林镇为例，该镇有53万居民，其政府工作人员1590多人，其中2003年从镇政府那里领工资的有1050人，包括140名警察和160名消防员，另有300多人做临时性工作。其日常政府工作部门有6个，但在这6个部门以下下设了近30个办公室（处），包括信息技术办公室、警察局、消防队、高速公路和卫生管理办公室、公园和公共场所管理办公室、给排水管理办公室、健康服务办公室、老龄办公室等等。正是依靠这些人员和机构，美国地方政府才为社区居民提供了良好的公共服务。[8]笔者认为，我国政府层级多是一个事实，确实也造成了过重的财政负担，但如果要减少政府层级的话，那么应该取消的是市（地）级政府，而不应该是直接为农民提供公共产品的乡镇政府。

“乡镇财政困难”。取消乡镇政府观点的重要依据之一就是乡镇政府财政困难，负债累累，农业税取消后，乡镇缺乏稳定的税收来源，难以成为一级政府。实际上，乡镇财政困难的原因是多方面的，而并非完全来自乡镇自身，其中一个重要原因就是我国财政体制的缺陷。首先，就是分税制的影响。1994年分税制改革的最终效果就是增强了中央政府的财政控制能力，而基层政府财政收入大大减少。1994年后，中央政府的财政收入比重一直稳定在50%以上。而地方政府，特别是县乡政府，财政收入大为减少。据国家统计局统计，2000年，全国财政收入1.34万亿元，其中，中央占51%，省级占10%，市（地）占17%，而2千多个县、4万多个乡镇的两级财政收入共计仅占22%，[9]在乡镇财政收入有限的情况下，乡镇的事权却并未减少，为了完成各种工作任务和考核指标，乡镇干部甚至以个人名义借债。其次，是我国二元的公共产品供给体制。例如，义务教育是典型的外溢性较强的公共产品，其供给成本本应由中央或省级政府负担为主，但长期以来农村中小学教师的工资主要是由乡镇政府和农民承担的。因此，乡镇财政困难形成的原因并不能完全归罪于乡镇政府自身。

此外，乡镇政府还存在着的自利性不断增长、干部腐败等问题。乡镇政府自利性的增长实际上也是在财政困境下，乡镇政府出现的行为变异，进而出现的目标替代现象。而腐败问题也并非是乡镇干部所独有的。因而，取消乡镇政府的理由都是难以成立的。从根本上来说，乡镇政府在工作中展现出来的种种问题，主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题，而是政府体制问题，根本上应该归因于制度，归因于体制折腾乡镇，乡镇糊弄体制。[10] 二 乡镇机构改革的原则：以事权为中心

笔者认为，对乡镇机构改革的分析，首先应该明确改革的原则。本文提出的原则是，乡镇机构改革应该以事权为中心，即分析乡镇政府是否有事可做。虽然乡镇改革是基于财政压力而被迫进行的，但我们在设计乡镇改革的思路时应以事权为中心，在此基础上使财权与事权相称。如果以财权为中心，则成了本末倒置。具体来说，如果乡镇政府有大量的事权，即有事可做，那么就不应该取消乡镇政府，如果乡镇政府财权不充足，则属于我们的财政体制设计不合理，应该改革财政体制。而如果乡镇政府没有事权，无事可做，那么即使其拥有充足的财权，那么也不应该保留，而应撤消。

（一）乡镇政府的事权：制度层面的考察

乡镇政府在我国的政府架构中，一直扮演着主要角色，并发挥着重要作用。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认乡与行政村同为农村基层政权组织。1954年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤消了行政村建制。随着农业合作化运动发展，小区小乡已不适应形势的发展，各地陆续进行了乡的调整工作。重新建立大乡。到1957年底，全国合并设立的乡为9.7万个。随着人民公社化的发展，乡镇政府被人民公社所代替，人民公社不仅是经济组织，而且是政治组织。公社不仅管理经济事务，而且管理政治、社会事务，乡镇政府的事权在人民公社时期发展到极限。人民公社取消，重建乡镇政府后，乡镇政府有被赋予了大量事权。如我国1982年《宪法》规定，乡政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”在1983年10月，中共中央、国务院发布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中规定，乡人民政府建立后，要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安，民政，司法、文教卫生、计划生育等工作。我国的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是关于乡镇政府职能的规定最为详细的，经过四次修正后的该法第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：

（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；

（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；

（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（四）保护各种经济组织的合法权益；

（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；

（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

（七）办理上级人民政府交办的其他事项。

（二）乡镇政府的事权：现实层面的考察。

在现实生活中，乡镇政府也确实存在着大量的事权。农业税免征后，乡镇催粮、派款的任务大大减轻。但乡村社会的许多公共事务还压在乡镇政府头上，根据笔者在山东部分乡镇的调查，乡镇干部普遍感到乡镇的工作千头万绪，而且直接和村打交道，工作起来难度很大，对于上级的批示精神要领会，和村里交流起来还要有策略，上传下达，农村的工作不是想象的那么简单，做起来是大有文章的。并且乡镇的工作很琐碎，因而乡镇干部平时很忙，用他们自己的话说就是“小空不少大空没有”，而且遇到中心工作双休日都不休息。像农业普查，计划生育等工作就需要抽大部分机关干部去做。乡镇承担着扶持农业、发展工业、山区小流域治理、远程建设、招商引资、培植壮大民营经济、社会稳定、推动农村基层政治活动、完成义务教育、发展农村社会保障事业、健全公共服务机构，等等好多的工作．

虽然乡镇政府工作任务繁重，但许多应由乡镇承担的工作还没有承担起来。一般来讲，基层政府的基本职能就是提供地方公共产品，但恰恰是在这个方面，乡镇政府往往是“缺位”的。在乡镇机构改革，取消七站八所后，各地普遍设立了经济办公室，负责农村工作，但在很多地方却没有为农民提供公共服务。如在河南省中牟县白沙镇，农民反映多少年来都没有人指导庄稼防病治病，农机站撤消后，原有的农技人员有的干个体，有的转行了。农民种田全靠老经验，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他们最需要帮助的时候，他们的期待时常落空。在河南省中牟县官渡镇，农业税不收了，可一不收钱，乡干部也不见了。从年头到年尾，农民就没见过几次乡干部的影子。而乡镇干部的主要精力则忙于招商引资。[11]实际上，这种情况不仅仅是在河南，而全国农村的很多地方都存在。这就说明，农业税取消后，乡镇政府不是无事可干，而是有大量的事情可做。而这些该干的事情，乡镇政府往往没有干好。从以上分析可以看出，无论是在制度层面还是在现实层面，乡镇政府都具有大量的事权，因而，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 乡镇机构改革的路径：由职能转变到乡镇自治

依据对乡镇政府事权的分析，根据我们确定的乡镇机构改革的原则，在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府是不能取消的。那么乡镇机构应该如何改革呢？这需要我们既要考虑近期目标，又要考虑长远出路，既要考虑改革的必要性，又要考虑现实可能性，设计合理的改革路径。从当前看，乡镇改革应在合并乡镇、精简机构的基础上，切实实现乡镇政府的职能转变。而从长远看，则应实现乡镇自治。

（一）当前目标：职能转变。

乡镇职能转变的方向应该是为农村和农民提供更多的公共产品和公共服务。转变职能的关键，首先，是实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。[12]长期以来，乡镇政府作为国家从乡村社会汲取资源的工具，其主要职能就是“赋敛”。因而，乡镇改革仅仅在机构精简上做文章是不够的，最关键和最核心的是从根本上改变乡镇政府的性质、切实转变它的职能。[13]实际上，乡镇政府的这种“赋敛”职能也是国家为了实现工业化而采取的一种制度安排。这种职能在人民公社时期表现尤为明显。由于“路径依赖”的影响，人民公社解体后，这种职能也没有根本转变。而现在这种职能转变已经具有了可能性。这是因为我们已经改变了重工业优先发展战略，开始实行全面统筹城乡发展的战略，并且实行工业反哺农业，城市反哺农村的战略。因而，乡镇可以不再作为国家从农村汲取资源的工具，而作为国家财政资金支持农村的工具，从而实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。

其次，要转变乡镇“政府企业家”职能。在财政压力下，乡镇政府一般都成为了直接招商引资的“政府企业家”。这与十六大对政府职能应为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的要求是相悖的。因而，应该重新定位乡镇政府的经济职能，乡镇政府应由招商引资的直接经济主体，转变为经济活动的宏观调控者，为市场主体提供良好的发展环境。让市场充分发挥在资源配置中的基础性作用。

再次，应建立“双向问责制”。目前的乡镇问责是主要体现上级政府对基层政府约束和要求的“逆向问责制”，[14]农民难以参与这种问责过程，从而农民的利益诉求难以得到表达。实际上，在科层制政府体制中，这种自上而下的问责方向是必然的，也是不可避免的，它能够约束下级政府的行为，并对其形成激励机制。但其缺陷是农民成为了旁观者。随着政治管理由传统的“统治”向“善治”的转型，就需要我们建立自上而下与自下而上相结合的“双向问责制”。使农民能够约束乡镇政府的行为。同时，上级政府对乡镇政府的考核要从以经济增长为中心转为以农村公共产品的供给为中心，只有如此，才能实现乡镇政府职能的转变。

（二）长远出路：乡镇自治。

这是我国乡镇机构改革所要实现的最终目标。“乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路。不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。”[15]乡镇自治符合我国民主政治建设的趋势和方向。我国民主政治建设的方向就是要扩大基层民主的范围，乡镇自治可以彻底实现政府职能的转变，并且可以减少政府的行政成本。但是，应当看到，乡镇自治在近期是有困难的。

首先，当前最重要的任务就是在实践中进一步完善村民自治制度。自1984年我国农村实行村民自治制度以来，村民自治取得了很大成绩，但也存在着很多问题，徐勇认为“村民自治的发展实践并不令人乐观，在一些地方甚至相当令人沮丧。”[16]在村民自治都存在问题的情况下，谈何乡镇自治？

其次，乡镇自治牵涉到我国政治体制的变动、权力关系的调整和社会利益的分配，包括党政关系、县乡关系、乡村关系、部门关系等等各个方面。而且涉及宪法等法律的修改，文本的修改是容易的，但实践层面的调整将是长时期的。因而，笔者在此把乡镇自治作为乡镇机构改革的最终目标。我们应科学设计乡镇自治的方案，做到科学合理、现实可行。在美国，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或许对我们会有一定的启示。

四 财政体制改革：乡镇机构改革的保障

乡镇政府虽然具有大量事权，但其财权却极为有限，事权与财权严重失衡。目前，乡镇政府普遍面临巨大的财政压力。在面临财政困境的情况下，如何生存就成为乡镇政府需要首先解决的问题。生存困扰的直接后果，“是基层组织将工作目标转向自身，组织行为严重扭曲。”[17]可以说，财政压力、生存困扰是乡镇政府自利性不断膨胀的根源，也是制约其职能转变的根本。因而，要实现乡镇政府职能转变以及最终实现乡镇自治，最重要的就是改革财政体制，保证乡镇政府的财政收入，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

在美国，虽然地方政府用人不少，属于吃饭财政，但完善的转移支付制度保证了地方政府公共服务的供给。[18]对于我国大多数乡镇政府来说，通过税收取得的财政收入是有限的。因而，转移支付是保证乡镇政府财政收入的主要手段。但我国自1994年以来实行的转移支付制度还不尽合理，带有明显的过渡性质，存在着一定缺陷。分税制实施以来，中央政府逐步加大了向地方政府转移支付的力度。但是，我国转移支付总额的40%——50%至少起着逆向均等化效果，其原因是这些转移支付并不按照均等化法则进行分配，而是按照来源地进行分配。转移支付的主要部分由中央政府按照来源地规则分配给了东部地区，中部地区次之，而经济和财力最弱的西部地区最少。我国的转移支付偏离了均等化的目标。[19] 同时，总量过低的转移支付也无法满足实际需要。以山东省为例，据统计，从2002税费改革到2005年的3年间，山东省安排各级税费改革转移支付110亿元，仅2004年就安排转移支付资金58.53亿元，县（市、区）均4181万元，乡（镇）均302万元。2004年全省用于村级的转移支付资金达到7.72亿元，占转移支付资金总量的23.55%，村均补助9071元。尽管转移支付力度较大，但“由于改革造成的减收超出了基层承受的能力，很多乡镇特别是以农业为主的乡镇，只能维持低水平运转，办公运转、事业发展经费捉襟见肘。”[20] 针对这种状况，中央政府应将促进公共产品供给的均等化作为转移支付制度的优先目标。财政转移支付的均等化目标并非针对收入差距，而是针对各地区间财政能力和公共服务差距。中国各地区间的经济差距在很大程度上与财政差距、特别是公共服务差距密切相关。农村地区之所以发展缓慢很大程度上就在于政府未能向他们提供最低标准的公共产品。[21] 因此，我们应进一步规范转移支付方式，加大财政转移支付的力度，建立规范、公平、高效的转移支付制度。首先，中央财政应按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，增加对农村的投入。在此基础上，完善省、市财政向下的转移支付制度，与中央政府相比，省、市级财政向县乡政府的转移支付力度明显不足。其次，除专项转移支付外，加大一般性转移支付的力度，以一般性转移支付弥补地方财政缺口。再次，根据各地区差异，进行合理转移，有效发挥公共财政所要求的调节地区财政差异的作用。对于东部经济发达地区，中央的转移支付比重可以低一些，而对于中西部落后地区，则需要中央加大专项转移支付比例，以确保农村所需的基本公共产品的供给。最后，应规范转移支付资金的使用和管理，建立监督机制，提高资金使用效率，改变长期形成的只重投入，忽视绩效的做法。

参考文献：

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