乡镇机构改革总结大会讲话

第一篇：乡镇机构改革总结大会讲话

******机构改革总结大会讲话

同志们：

根据县委关于深化乡镇机构改革的实施意见，我镇的机构改革工作，按照“改革、发展、稳定”的要求，经过全体干部职工的共同努力，圆满地完成了阶段性任务，达到了预期的目的，虽然取得了一定的成绩，但还未进行全面总结，我们对机构改革工作还是不能放松。下面，我就此次机构改革谈几点意见：

一、认真组织、完成改革的预期目标

（一）改革理顺了机构的职能关系。

这次改革进一步转变政府职能，理顺职责关系，优化机构设置，并严格执行县委、县政府下达的机构设置和人员编制数，行政人员编制**名，其中领导职数核定为**名，事业人员编制核定为**名。通过机构改革，我镇机关、站所变得更加精干高效。

（二）改革优化了站所人员结构、增强了集体合力。这次机构改革，镇党委、政府既考虑了工作需要，又兼顾了本人意向、年龄结构、知识结构、脾气性格等多种因素。从目前的定岗情况看，各办公室、中心所结构更加合理了，团结的因素增加了，集体凝聚力增强了。站所人员岗位进行了一次全面的优化组合，对提高站所的凝聚力、战斗力具有重要意义。

（三）改革进一步促进了和谐站所建设。

这次改革的目标之一，是本着人尽其才、人岗相适、用合其意的原则，在充分考虑个人愿望、岗位实际和编制允许的前提下，对每一位干部都作出比较合理的安排。对此，镇党委、政府根据《实施方案》确定的原则、方法和程序，从工作需要出发，多次沟通意见，反复斟酌协商，积极进行引导，力求把每项工作做深做细。这次机构改革涉及的工作岗位全部得到了落实，无一人落选、待岗。这是我镇机构改革进行得圆满、平稳的重要基础，也是机构改革的主要成效之一。

（四）提高选人用人公信度。

这次乡镇机构改革为广大干部职工提供了一个旋展才干、展现优势、公平竞争的舞台和机会，我镇作为提高“选人用人”示范乡镇，各党政办公室负责人、中心所负责人都有一年的适用期，希望各新任职人员，要加强自身理论和业务学习，提高个人综合素质。为我镇下步的“选人用人”工作，择优选配干部、合理配备机关工作人员探索了一条新路子，为我镇机关建立新的用人机制积累经验。

二、认真做好机构改革的后续工作

我镇机构改革虽然告一段落，但后续工作还有很多，必须继续给予足够重视，把相关工作切实落到实处，巩固机构改革成果。

（一）切实搞好交接

主要是搞好三个交接：一是职能的交接，二是工作的交接，三是人、财、物的交接。在交接工作中要注意把握好以下三点：

一要认真贯彻县纪委提出的交接要求。涉及职能调整的站所必须尽快办结、办清职能移交，不允许拖拖拉拉，不允许糊糊涂涂，不允许有所保留。所有调整岗位的人员不仅要把工作交代清楚，还要对接替你工作的同志教程序、教方法。对于业务性较强的岗位，继任者短时间还难以全面进入情况，离任者要积极主动地发挥“传帮带”作用，保持工作的连续性。二要严守保密纪律。在交接工作中，要妥善移交涉密资料，完善移交手续，明确工作责任，严防失泄密事件发生。三要严肃财经纪律。原来各站所使用的固定资产，一般仍留各站所使用；原来一个站所分成两个站所的，由镇党委、政府协调，进行合理分割；原来经手钱物的同志，要把钱物结算清楚，决不能留下“糊涂帐”，严禁借交接之机谋取个人私利。

（二）认真研究工作

研究工作，一要“清”。岗位调整，对干部来说是新挑战、新考验，同时也带来了新情况、新问题，需要我们认真研究。研究工作首先要清，对岗位工作的内容、方向、法规、政策、标准、要求和措施，都要一清二楚，做到心中有数。二要“细”。大的方面要清楚，具体的问题也要清楚，工作的总体要求是什么，具体有哪些项，用哪些方法，不但要理清而且要研细，才有利于在工作中把握好重点，不断提高标准，提高质量。三要“实”。要实实在在，实事求是，每一个中心所、每一个人分管的每一项工作、干的每一件事都要具体实在，对中心所的职能研究、上级的要求、目前还存在哪些问题，以后怎么解决等方方面面的情况，都要理清、研细、搞实，开好头。

三、执政为民、服务于民。

机构改革定岗之后，更要有新的起色，树立和保持良好的工作作风。作风是一个队伍素质的外在反映，也是一个团队工作质量、工作效率的重要基础，作风建设永无止境。作风建设的基本要求我不讲了，重点强调五个方面：一是状态。要有良好的状态，包括思想状态、精神状态、工作状态。要积极向上，团结创新，朝气蓬勃，要有工作激情，尽快适应新岗位、新情况、新要求，形成新气象。二是态度。认真的态度，无论干什么事，都要认认真真，一丝不苟；务实的态度，实事求是，踏实、扎实、肯干、实干；积极的态度，迎难而上，热情、积极，主动承担工作任务，及时解决矛盾问题；创新的态度，不满足一般性的工作要求，在做好日常性工作的基础上，要深化认识，深入研究，争取在重要环节有所突破和创新。三是标准。标准是提高工作质量的前提，标准的高低决定工作质量的高低。要自我加压，树立追求卓越、精益求精的精神，既实事求是又开拓创新。要经常查找不足，不断提高工作标准，无论是业务工作，还是思想政治工作、行政管理工作，都要有高标准、严要求，努力争取把工作做得更好。四是效率。办事不拖拉，矛盾不回避，责任不推诿，协调要有力，体现出“快、准、细、严、实”的作风。五是纪律。要纪律严明，包括工作纪律、生活纪律、组织纪律、财经纪律、廉政纪律等都

要自觉遵守。如果一个部门一个单位纪律松弛涣散，就不可能形成良好的作风。

好的作风包括很多方面，细节的就更多了，包括言谈举止、礼节礼貌、着装仪表、办公秩序、环境卫生等，都是作风的体现，方方面面都可以折射出机关作风的好差和干部素质的高低。

四、提高管理水平

每一位同志都要认识到自己责任的重大。管理水平可以从多层面、多角度体现出来，主要在三个层次上：一是股室负责人，二是干部职工，从这二个不同层面反映我镇的管理水平和干部素质。过去，各村委会和基层干部对政府股室和中心所机关的作风是有些反映的，意见不一定都对，我觉得总体上都是善意的、客观的，是应该引起我们高度重视的。今天的工作岗位得来不容易，大家在这个位置上工作，应该珍惜，应该做好，应该有所作为。近期的反映好多了，也说明机关的作风在转变。

这次机构改革的主要目的是为了适应经济社会发展的新形势，虽然告一段落，但乡镇机构管理体制改革是一项长期的、需要不数深化的工作。现在虽然人事调整了，但责任考核不能变；机构设置变化了，但承担的职能不能变。我们在座各位要树立只争朝夕的工作观念，把各项工作做得更好。这次机构改革中许多成功的作法，为机构管理体制改革，探索了路子、积累了经验，我镇将借这次机构改革的东风，进一步深化机构管理体制改革，加快民主化、规范化、制度化建设进程，不断为建立和完善现代机构管理体制打下基础。

第二篇：乡镇机构改革总结doc

大田庄乡乡镇机构改革工作总结

4月22日召开全县机构改革领导动员大会，23日我乡成立机构改革领导小组，制定了方案实施，召开了全乡机构改革领导动员会议。在县委、县政府的指导下，在乡党委、政府的统一领导和机构改革领导小组的具体组织下，经过精心准备、宣传发动，临时人员分流、人员考核成绩汇总、人员定岗共经过五个阶段，机构改革已经完成，达到了预期目的。

一、机构改革的基本情况

县委、县政府下发了《关于全县深化乡镇机构改革的实施意见》后，我乡严格按照精简、统一、效能的原则，进行机关机构改革，并根据县委、县政府的要求，多次召开乡党委和党联席会议，进行认真反复的研究，采取上下结合的方式，多征求意见，反复协商，结合我乡实际，拟定了机构改革方案。方案经批准后，我乡迅速进入角色，全面开展机构改革工作。4月底，认真完成前期准备组织工作。并成立了乡机构改革领导小组及办公室；完成了全部临时工作人员清退工作；完成了学习、宣传、发动工作，召开了机关机构改革动员大会，向干部职工传达了乡有关机构改革的精神和上级有关政策规定；通过组织谈话、座谈会等形式，做好提前退休、病退等有关人员思想工作，明确分流待遇，确保顺利完成人员分流工作；通过理论素质考试、民主测评、竞岗演说、组织考核等程序进行综合测评，将参加机构改革人员成绩进行排次并张榜公布，择化录取，全部程序公开透明，真正做到了公正公平。

二、主要做法和经验

乡镇机构改革内容多，涉及面广，任务重，时间紧，为了使改革工作与各项日常管理工作有条不紊地进行，乡党委、政府统一部署，改革领导小组精心安排，认真组织，有计划、有步骤地实施各项改革工作，主要有四个方面特点：

1、切实加强领导，制定完善的方案，是搞好改革的关键。机构改革，是关系到全乡发展和稳定的一件大事，政策性强，时间紧，任务重，难度大，要求高。因此在改革过程中，乡党委、政府自始至终把改革作头等大事来抓，成立了由乡党委书记于杰任组长，党委副书记、政府乡长续秉秋为副组长，班子其他领导为成员的领导小组，确保机关稳定和改革中各项工作顺利推进。领导小组成立后，就对改革的有关政策和办法及乡机关人员的实际情况认真研究，反复斟酌，按照上级规定，结合机关的实际情况，制定成熟的改革方案，按照县里的要求对机构设置、人员编制调整、定岗方法及人员分流作出了详细的规定，对退休、内退和自用人员的清退还明确了比较优惠的政策，为改革取得成功奠定了基础。对改革中出现的问题做到随时研究，及时决策，增强了工作的预见性和指导性。在乡党委的统一领导下，改革领导小组具体组织实施，每个阶段、每个步骤、每个环节都紧紧围绕改革方案，并安排得紧凑而又稳妥，保证了改革按党委的部署实施。

2、充分宣传发动，做好思想工作，是搞好改革的基础，机构变化，人员缩编，进退去留，都牵涉到干部职工切身利益。我们以稳定人心，保证机构改革顺利推行为出发点，及时开展 2 了疏通思想，释疑解惑的思想政治工作。首先认真进行了战前动员，召开了机构改革动员大会，就机构改革的重大意义，遵循的方针原则，实施方案步骤等给大家交了底，引导大家认真对待改革，使大家提高了认识，端正了态度，统一了思想，都感到改革是大势所趋，是时代的要求，是发展的需要，其次，对全体机关工作人员按类别进行深入调查了解，特别是对干部职工作思想动态进行了摸底分析，对机关工作人员能否适应转岗后新岗位的需要，特别是对可能列为退休、内退、让岗及分流人员的心里状态等一系问题，进行了认真研究，在此基础上采取了分口子交流谈心等形式，打消了许多同志的思想顾虑，使这些同志能够以大局为重，正确处理个人利益与全局利益的关系，以平和的心态对待改革。第三是通过大小会议，支部活动等各种机会打招呼，对大家讲清组织上既要坚持政策的严肃性，也要尽可能照顾一些同志的实际困难，让干部职工放下思想包袱。严细认真的思想工作和积极稳妥地组织实施，避免了大的思想波动，绝大多数干部职工表现出了讲政治、讲大局、讲团结、讲风格的高尚情操。

3、引入竞争机制，充分体现民意，是搞限改革的保证。人员定岗和分流是机构改革的难点和重点，也是机构改革成败的关键。改革领小组经过反复研究和认真推敲，对全乡30个行政岗位，39个事业岗位引入竞争机制，在全机关中公开实行竞争上岗。通过统一理论测试，民主测评，竞岗演说，组织考核，成绩公示等程序，一批素质高，能力强的干部脱颖而出，在新的工作岗位上走马上任。在此过程中，我们充分发扬民主，走 3 群众路线，根据优化人员结构的要求和每个干部的发展潜力，因职选人，人尽其才。这种凭党性用干部，以竞争任干部，靠群众选干部的作法，得到了广大群众的认可，产生了积极的效果，一是为组织上选人用人提供了可靠的依据，二是为许多靠能力做事的人提供了机会，三是使机关人员产生了危机感和紧迫感，并激发了其提高自身素质的自觉性和信心，四是提高了选人用人的透明度，加快了政务公开的进程，五是增强了机关干部的民主意识，营造了民主氛围，增强了机关活力。

4、优化结构组合，转变政府职能，是搞好改革的目的。改进领导方法，创新管理方式，提高行政效率和工作效率是改革的要求。根据县委、县政府《关于进一步深化乡镇机构改革的实施意见》规定，我乡乡镇机构改革核定行政编制30名，领导职数8名。其中，党政办公室编制6名，经济发展办公室编制10名，社会事务办公室（挂人口和计划生育办公室牌子）编制8名，社会稳定办公室（挂群众工作站牌子）编制6名。核定事业编制39名。其中，农业综合服务中心编制6名，配备主任1名、副主任2名；财经服务中心编制9名，配备主任1名、副主任2名；社会事务综合服务中心编制8名，配备主任1名、副主任2名；计划生育服务中心编制12名，配备主任1名、副主任2名；村镇建设服务中心编制4名，配备主任1名、副主任2名。

对公益事业和公共服务项目实行政府购买，在保证投入兴办社会公益事业经费不减，用途不变的前提下，将政府拨款逐步由“养人”为主向“养事”为主转变。通过改革，进一步理顺了 4 机关各部门之间的职责关系、职责范围和权限。

三、取得的主要成效

此次乡乡机构改革，按照“改革、发展、稳定”的要求，经过全体干部职工的共同努力，圆满地完成了任务，达到了预期的目的，取得了一定的成效，主要表现在：

1、精简了机关机构和人员编制。在这次机关机构改革中，我乡按照精简、统一，效能的原则，科学合理的设置上报机关机构和人员编制，并严格执行县委、县政府下达的机构设置和人员编制数，行政人员编制30名，其中领导职数核定为8名，事业人员编制核定为39名。通过机构改革，我乡机关变得更加精干高效。

2、优化了机关干部队伍结构。在改革中，我们按照人事制度改革的要求，在机构改革中明确了人员定岗办法，对中层干部和一般工作人员聘任条件、办法和程序进行了详尽地说明，经过竞争上岗和组织任命，机关干部队伍结构得到了调整，中层干部的文化层次得到了提高，本科、大专以上文化程度占半数以上。

3、促进了机关作风的转变。这次机关机构改革是一次震动，是一次教育，也是一次检查。改革动员大会，广大干部职工不仅积极响应党委，政府的号召，拥护、支持和参与改革，许多同志产生了危机感，激发了改革和竞争意识。在竞争上岗中，大家勇敢迎挑战，踊跃报名竞争，慎重选择岗位，认真准备演讲，自觉接受挑战，并表示如果能竞争上，一定努力工作，不辜负组织和群众的期望，如果落选也不泄气，更要刻苦学习，5 努力工作。在这次竞争上岗中，大家准备充分，演讲认真精彩，充分展示自己优势，通过竞争，许多同志受到了强烈的震动，感到危机就在自己身边，真正明白了今天不爱岗明天就落岗，今天不敬业明天就难以择业的深刻含义，工作作风发生了明显转变，在改革期间，机关劳动纪律、工作态度，工作效率都有明显的改革观，各部门工作井井有条，保证了改革中各项管理工作顺利进行。

4、形成了新的用人机制。这次乡镇机关机构改革为广大干部职工提供了一个施展才干、展现优势、公平竞争的舞台和机会，也给部门提供了选拔人才的广阔天地，形成了良好的竞争激励机制，为择优选配干部、合理配备机关工作人员探索了一条新路子，为我乡机关建立新的用人机制积累了经验。

这次机构改革的主要目的是为了适应经济社会发展的新形势，虽然告一段落，担行政管理体制改革是一项长期的、需要不数深化的工作。这次机构改革中许多成功的作法，为行政管理体制改革，探索了路子、积累了经验，我乡将借这次机构改革的东风，进一步深化行政管理体制改革，加快民主化、规范化、制度化建设进程，不断为建立和完善现代行政管理体制打下基础。

大田庄乡党委、政府 2011年5月6日

第三篇：乡镇机构改革领导讲话

在深化乡镇机构改革动员大会上的讲话

（2011年7月日）

同志们：

按照会议安排，我讲三点意见。

一、充分认识乡镇机构改革的重大意义

机构改革是政治体制改革的重要内容，也是其他各项改革得以顺利进行的重要条件。乡镇政府作为农村基层政权组织，是国家政权的基石，是党和政府密切联系群众的重要桥梁和纽带。推进乡镇机构改革，对于加强基层政权建设、统筹城乡发展、维护社会稳定、密切党群干群关系具有十分重要的意义。

（一）推进乡镇机构改革，是贯彻落实科学发展观的客观要求。贯彻落实科学发展观，必须加快行政管理体制改革，着力形成有利于科学发展的体制机制。乡镇政府处于整个行政管理体制最前沿，在贯彻落实党和国家的路线、方针和政策，推动地方经济社会发展，维护一方平安，保障和改善民生等方面发挥着重要作用。目前的乡镇管理体制还不能完全适应经济社会发展的要求。只有通过深化改革，加快建立符合科学发展观的体制机制，才能更好的推动经济社会率先突破发展。

（二）推进乡镇机构改革，是必须完成的一项政治任务。2005年，省委、省政府下发了《关于开展乡镇机构改革试点工作的意

见》，在全省12个县区227个乡镇开展了乡镇机构改革试点工作。2007年，根据省委、省政府关于扩大试点范围的要求，我市在商南县进行了试点，我县在巡检镇进行了试点。2010年7月，省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于全面开展乡镇机构改革的指导意见》，决定从2010年下半年全面推开乡镇机构改革。根据省、市统一要求，各市、县必须于今年3月底前全面完成乡镇机构改革任务。我县由于县级班子调整，此项工作已滞后。按照省市统一部署，我们必须尽快完成乡镇机构改革任务。

（三）推进乡镇机构改革，是加快职能转变的迫切需要。改革开放以来，我县先后进行了多次乡镇机构改革和行政区划调整，政府职能得到了进一步转变，有力地保障了各项改革和全县社会事业发展。但政府职能转变不到位，社会管理和公共服务薄弱，机构设置不尽合理，政事不分、职责交叉、权责脱节、工作效率不高的问题依然存在。尤其是乡镇事业站所在2002年机构改革时没有完全整合到位，致使上下两张皮，给工作带来了诸多不便等等。这些问题，已影响到政府职能的全面履行，影响了经济社会发展的进度和质量，影响了服务群众的质量和水平。这次乡镇机构改革的目的，就是要进一步转变乡镇政府职能，加快建设高效廉洁的服务型政府，整合乡镇事业站所，使其成为综合性的为农服务单位，更好的发挥职能。通过改革，使乡镇政府自身的定位与其承担的职责任务相适应，从而为加快经济社会率先突破发展提供坚实的体制机制保障。

二、切实把握好乡镇机构改革的重点

这次乡镇机构改革，不是对乡镇机构数量的简单撤并，也不是对乡镇事业单位的机械合并或名称的简单变更，而是通过机制创新和制度建设，解决行政管理体制不适应经济社会发展要求的问题。改革涉及到每个乡镇，包括乡镇机关和事业单位，涉及到有关县级主管部门，时间紧，任务重，要求高。在具体工作中，要切实把握好以下几个重点：

（一）要以转变职能为核心，着力提升服务能力。转变职能是乡镇机构改革的核心，也是衡量改革成效的关键。一要科学界定职能，推进乡镇职能转变。重点做到“三强三弱”：即强化社会管理职能，弱化直接管理经济事务的职能；强化公共服务职能，弱化直接参与市场经济活动的职能；强化组织协调职能，弱化包办村民自治组织和其他社会组织能够自行解决的社会事务职能。乡镇要由过去的“要钱、要物、要粮”变为“送补贴、送政策、送服务”，工作重点要从过去直接抓招商引资、生产经营、催种催收等具体事务，转变到对农户和各类经济主体进行示范引导，提供政策服务，以及维护稳定营造发展环境上来。二要加快推进“四个分开”。即推进政企、政事、政资和政府与市场中介组织分开，全面梳理政府职能，把一些辅助性、技术性、专业性事务交给事业单位和市场中介组织，进一步下放管理权限，进一步减少对微观经济的干预，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。三要提高乡镇直接服务水平。加强直接面向基层和群众的“窗口”机

构的服务与管理，健全办事制度，公开办事依据，简化办事流程，提高办事效率，增加办事透明度，使广大群众真正从改革中得到便利和实惠。

（二）要以调整机构为重点，整合优化组织机构。按照市上批准的《洛南县乡镇机构改革方案》，全县共撤销6个乡镇，即撤销陈耳镇、驾鹿乡、庙台乡、上寺店乡、王岭乡和庙坪乡。设立19个镇，即城关镇、永丰镇、景村镇、古城镇、石门镇、石坡镇、灵口镇、三要镇、巡检镇、保安镇、卫东镇、麻坪镇、洛源镇、寺耳镇、四皓镇、谢湾镇、寺坡镇、柏峪寺镇、高耀镇。镇机关按2万人以上的镇设置5个内设机构，2万以下的镇设置3个内设机构。事业单位按照调整规范、归并职能、综合设置的原则，设立6个事业机构。县编办要认真做好机构整合、职能界定、人员编制等工作，组织、人社、财政、档案等部门要认真做好人员、资产、档案划转工作，确保改革顺利推进。

（三）要以落实“三定”为切入点，切实理顺职责关系。做好乡镇机关“三定”和事业单位职责界定工作，是实施乡镇改革的重要内容。一要科学设置乡镇机关职能。要依据法律法规，从有利于经济社会发展大局出发，明确乡镇机关应当保留、取消、划出、划入和增加职能以及承担的责任。尤其对赋予乡镇政府的重要职责，要有法律法规依据，不能随意扩大和延伸。同时，要处理好新“三定”与旧“三定”之间的关系。二要明确乡镇事业单位职责。要对乡镇事业单位，尤其是整合的事业单位的职责进

行梳理，明确其工作职责和工作范围。三要严格控制人员编制。总的要求是，乡镇机关行政编制不得突破市上下达的编制总额，不得使用和变相使用事业编制。事业单位编制在总量内作适当微调。领导职数按有关文件规定执行，不能突破。四是平稳做好人员划转工作。这次乡镇机构改革，撤并了6个乡镇，加之每个乡镇机关内设机构作了调整，事业单位进行了整合，涉及到乡镇每名干部职工，所以各参与改革部门、各乡镇必须高度重视，严格政策，缜密操作。对于整建制撤并的乡镇，按照“区划调整，人随事走，对应接收”的原则，其在岗人员、提前离岗人员、离退休人员随原乡镇整体划转到并入乡镇，对于有整合任务的乡镇事业单位要按照“整体并入，人随事走”的原则，人员划入新的组建单位。在人员划转过程中，要平稳过渡，避免引发新的矛盾。

三、精心做好乡镇机构改革实施工作

这次乡镇机构改革涉及面广，政策性强，各乡镇、各有关部门一定要高度重视，在县委、县政府和乡镇机构改革领导小组的统一领导下，精心组织，确保此项工作顺利实施。

一要抓好学习动员。今天会后，各乡镇要组织干部职工认真学习乡镇机构改革的政策规定及配套文件精神，把改革的指导思想、原则、目标任务和政策规定等向干部职工讲清楚，教育和引导广大干部职工顾全大局，理解改革，支持改革，顺应改革，以更大的热情投入到具体工作中。

二要制定好“三定”方案。县编办已印发了制定“三定”的规定，各镇要抓紧对本镇政府机关职能配置，机构编制现状进行全面分析，依据《行政许可法》等法律法规要求，提出本镇“三定”方案的意见，报县机改小组审核。同时镇属各事业单位也要提出本单位的具体职责意见，报机改办备案。

三要抓好定岗定员。各镇要根据“三定”方案，抓好内设机构的组建运转，事业单位整合，干部职工调整配备工作。在人员定岗工作中，要按照人员定岗工作实施意见，积极推行竞争上岗和轮岗，加大干部交流力度。要认真落实编制实名制管理制度，明确在编人员和不在编人员，定编定岗到人。人员定岗要遵循职位说明书，但可以一岗多责、一岗多人。可以把在编人员设为主岗，履行岗位主要职责，不在编人员设为辅岗，即岗位助理，消化富余人员。允许超编人员在一定时限内存在，通过自然减员等途径逐年消化解决。

四要加强规范管理。各镇要在“三定”的基础上，根据新的职责任务，进一步理顺工作关系，明确工作职责，建立健全各项制度，强化人、财、物统管，确保机关、事业单位规范运行，高效运转。

五要严肃工作纪律。各乡镇要成立本乡镇机构改革工作领导小组，全面组织实施好机构改革工作。这里需要强调的是，岗位调整了的同志和新任职的同志，要尽快到岗到位，迅速进入角色，有序开展工作，确保工作秩序不乱，工作力度不减。在机构改革中，各乡镇要严格执行县上下发的《实施方案》和4个配套文件，严格遵守有关财经、组织人事、档案管理和廉政纪律要求，坚决禁止一切违纪违规行为。改革期间，发现顶风违纪的，坚决予以严肃查处。

同志们，这次乡镇机构改革，意义重大，任务艰巨。各乡镇、各有关部门一定要服从工作大局，落实工作责任，严肃工作纪律，统筹兼顾，确保机构改革和经济社会发展“两不误，两促进”，为加快推进全县经济社会率先突破发展做出新的更大贡献。

第四篇：乡镇机构改革

乡镇机构改革的分析研究及其相关对策措施

乡镇是我国最基本的行政单位,承担着管理辖区内各项政治、经济和社会事务的职能,在整个行政体系中占有非常特殊的地位。随着时代的发展,乡镇机构进行了多次的乡镇机构改革,但是陷入了“精简—膨胀—

再精简—再膨胀”的怪圈,乡镇政府职能越位、错位现象仍然相当严重。新时期,中央提出了构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、全面实现小康社会的战略目标,同时随着新型城乡关系的建立、国家农业税费体制改革的实施、农村综合改革试点的全面铺开以及受乡镇人员多元化等因素的影响,对乡镇机构改革又提出了新的要求和挑战。

一、乡镇机构改革的必要性：

（一）、乡镇机构改革是社会主义市场经济发展的客观要求 政府机构作为上层建筑，它的职能和机构设置应该是同经济体制相适应的。市场经济的发展要求政府机构也必须作出相应的调整，才能适应经济发展的需要。推进乡镇机构改革，理顺关系，分清责任，切实解决现行管理体制中存在的问题，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，这既是贯彻中央精神，加强地县乡党政机关的思想、组织、作风建设，建设文明、高效、廉洁的党政机关的重要措施，又是深化经济体制改革，加快经济社会发展，促进社会主义市场经济发展的客观要求。

（二）、乡镇机构改革是构建社会主义和谐社会的重要内容 农村改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革。农村改革需要解决好基层政府职能转变、机构精简、富余人员出路等问题；需要调整国民收入分配格局和城乡利益关系，促进公共资源在城乡之间合理配置；需要农村干部转变旧的工作方式，处理好与农民群众的关系，善于在发展市场经济和民主政治的条件下与农民打交道。这些问题涉及面广，政策性强，需要做深入细致的工作。因此，积极推进乡镇机构改革已经成为构建社会主义和谐社会必不可少的重要内容。

二、乡镇机构运作中存在的主要问题

（一）政企不分

中国乡镇机构经过几十年的改革后，社会各个方面出现了翻天覆地的变化，乡镇政府由计划经济对企业全面管制逐步转变成有意识的交由市场引导，但是政企不分的情况仍然存在。这种状况使许多乡镇企业不能真正成为独立的法人主体与市场主体，为权力寻租留下了腐败的空间，并进一步强化着乡镇行政权的极度扩张。

（二）政社不分

在我国的社会服务与社会管理方面，“政社不分”、“以政代社”的体制问题仍然非常严重。单一的行政化倾向，使得社会服务和社会管理方面的工作始终刚性有余而柔性不足，政府的经济成本、政治成本和道义成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表现在政事职责不分、政事权力不分、政事组织不分、政事管理与运行方式不分。从总体上看，事业单位改革远远滞后于政府改革与企业改革，传统事业单位管理体制的深层次问题尤其是政事不分问题并未解决，行政事业一体化特征依然突出。

（四）乡镇机构功能失调

由于转轨与接盘的脱节，改革后的乡镇机构的工作效能并没有达到“减人、减事、减支”的预期效果，而是出现了“减人、废事、费支”的恶性循环。乡镇政府职能“缺位”和“错位”并存，乡镇管了许多不该管、管不了、管不好的事情，而应有的社会管理和公共服务职能没有到位，为“三农”服务的能力较弱。

三、乡镇机构改革的难点：人员精简与分流

乡镇政府机构改革时最头疼的问题是富余人员分流渠道少。目前绝大多数市县乡政府下辖的事业单位都人满为患，一些事业单位现有人员工资发放都成问题，根本无力接纳新人。因此,富余人员难以真正分流,是乡镇机构改革难点；每次改革最终结果是人员回升,导致每次改革总是出发点很好，结果却是不尽如人意，进多出少,人员精简仍未走出历史怪圈。

四、乡镇机构改革难点的成因分析

行政体制改革的难题主要在于机构改革中的操作性困难与行政人员对行政体制改革的观念性和行为性滞阻，这实际上构成了行政体制改革的最大阻力。深究乡镇机构改革人员分流难的原因，有以下几个方面：

（一）政府利益悖论

政府既是行政体制改革的执行者和推动者，又是行政体制改革的直接对象。事实上,有很多乡镇机构不光远离了农民的利益,而且也远离了国家的利益,在很大程度上成为一个以自我权力扩张为后盾,谋取经济利益和政治利益最大化的利益实体。乡镇政府自我权力扩张和自我利益膨胀,不仅成为加重农民负担的重要因素,而且阻断了中央或上级政府的政令,降低国家支持农民的政策效益。

（二）传统观念影响

传统观念的影响对乡镇机构改革也存在着重大的影响。传统行政观念认为：政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面。乡镇管理机构是连接广大农村社会与国家权力体系的最基层的控制枢纽。国家权力的运作形式决定了乡镇机构的工作异常繁复和艰难。加上乡镇大量行政事务并未减少，因此精简人员就变得异常艰难。

（三）改革措施不配套，经费不足

机构改革不仅仅是机构和人员的裁减,而是一项涉及方方面面的系统工程。机构和人员的精简,虽然能够在一时取得较大成绩,但如果没有相应的配套措施,改革的成果只能是昙花一现。由于乡镇经费的相对不足，经费紧缺的矛盾日益突出现。在改革不配套和乡镇经费严重不足的情况下，使精简人员与分流人员不能够获得稳定的生活来源，因此这成为乡镇人员精简与分流的严重障碍。

五、乡镇机构人员分流对策的探讨

由于行政体制改革对于经济体制改革的适应性特征以及受政治体制改革的制约，行政效率的提高和行政结构、功能两个层面上的改革，都必然受到经济体制改革和政治体制改革的根本影响，要实现乡镇机构改革顺利进行，提出以下几点建议：

（一）政府职能转变

转变政府职能，改变传统的全能型政府，对于我国行政体制改革具有重大意义。要转变政府职能，就要做到以下几点：第一，上层机构权力下放：政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。理顺乡镇党委、乡镇人民代表大会与乡镇政府的关系,为行政改革提供来自权力之间的监督与权利对权力的监督,从而将自上而下的行政压力与自下而上的政治压力结合起来,更有效地推进乡镇行政改革；第二，培育乡村市场经济体制：从市场方面看，我国的市场经济体制基本完善，但其中的乡村市场经济还处在刚刚起步阶段，政府在培育乡村市场经济体制上方面，可以采取以下措施：（1），改善乡村市场交易的硬体条件，如乡村交通、通讯等体系；（2）加大力度建设乡村交易的软体环境的建设。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是乡镇机构改革的重要内容，是乡镇机构改革人员分流的重中之重。要通过改革，努力营造一个公开、平等、竞争、择优的选人用人环境，建立起干部能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的选人用人机制，为建设一支符合“三个代表”要求的高素质干部队伍提供制度保证：（1）、实行乡镇机构改革要引入竞争机制，实现乡镇干部的知识化、年轻化；（2）、精简机构和人员编制，精简机构，减少人员编制，是衡量机构改革成效的重要标志；（3）、制定优惠政策，精简富余人员。

（三）加强立法与监督

在乡镇机构改革中，我们要依照法律法规,界定乡镇职能。在依法治国的大环境下，要逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或乡镇政府不必履行的职能减去，如义务教育的职能归并到相关的教育行政主管部门，维护社会治安的职能归并到政法公安部门，完成财政收入的职能归并到财税部门等等。

（四）建立科学合理的制度，完善行政运行机制

（1）要在全国范围内建立科学的公共财政制度。任何财政资金的使用方案必须由相应级别的人民代表大会决定，并形成全国性的或地方性的法律，以减少行政官员对资金使用的自由裁量权。对乡镇管理体制、工资制度，特别是社会保障和医疗制度进行相应的改革,使机构改革与其它改革相互配合，相互支持,从而促进和保证乡镇机构改革的顺利进行。（2）、注重理顺各方面关系，改进和完善行政运行机制。合理调整部门之间的职能，减少和避免重复交叉；将相同和相近的职能交由一个部门承担。切实改革行政审批制度，规范行政审批事项，能取消的，要坚决取消；能精简的，一定精简；能下放的，要坚决下放；可改为备案的，一定改为备案管理；可由市场机制替代的，一定要通过市场机制来处理。根据需要保留的审批事项，也要改进审批方式，规范程序，简化环节，设定时限，提高效率。

第五篇：乡镇机构改革

乡镇机构改革：原则与路径

曲延春 刘启营

摘 要：当前，乡镇机构改革问题受到了学术界越来越多的关注，学者的观点不尽相同。乡镇机构改革应该首先确立改革的原则，即以事权为中心。在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。乡镇机构改革应设计合理的路径是，当前目标为职能转变，长远出路为乡镇自治。同时，应改革财政体制，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

关键词：乡镇机构改革；事权；职能转变；乡镇自治

一 当前的研究

（一）当前关于乡镇机构改革的主要观点 当前关于乡镇机构改革，主要有三种思路。第一，加强乡镇权力。李昌平认为，乡镇政府将长期存在下去，乡镇权力要加强，不能削弱。[1]吴理财、朱红萱认为，从我国农村社会治理的实际来看，乡镇这一级组织在近期内还不能轻言撤消。下一步乡镇改革的重心应切实转向转变政府职能上来，使之真正成为一级为农民提供公共服务的基层政府组织。[2] 第二，变乡镇政府为县政府的派出机构。徐勇提出了“县政、乡派、村治”的观点，县政即县为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责；县以下的乡由基层行政单位改为准行政单位，设置乡镇公所或成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡的财政开支由县政府编制预算，由县财政开支。乡公所的主要职能一是完成政府任务；二是指导村民自治活动。村继续实行基层群众自治。[3]赵树凯也主张，将乡镇政府彻底改为派出机构。[4] 第三，实行乡镇自治。如何实现乡镇自治，主要有两种观点。党国英认为，乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路，不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。乡镇机构改革不能把撤消乡镇作为目标，他认为，有人提出要取消乡镇一级政府是令人怀疑的。公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定，我们不能走回头路。[5]这种观点实际上是要把乡镇变为自治政府。于建嵘虽然也主张乡镇自治，但与党国英的观点不同，他主张乡镇不设政府，恢复村民自治。[6]可以看出，虽然他们都主张乡镇自治，但内涵是不一样的，一个是要保留乡镇政府，并改革为自治政府。而两一个则是要取消乡镇政府，建立自治组织。

在这些观点中，弱化以及取消乡镇政府的呼声很高，持这种观点的文章也占了多数。乡镇政府该不该取消呢？我们可以对取消乡镇政府的理由加以分析。

（二）对撤消乡镇政府理由的分析

“皇权不下县”。在我国历史上，有“皇权止于县政”的传统，实行皇权——官僚体制下的乡村自治，国家政权不直接渗透于乡村。虽然形成这种状况的原因在于有限的农业剩余无法供养一个渗透到分散孤立的乡村社会的政权体系。[7]但同时，我们应该看到，这种状况之所以能够形成，就在于那时乡村社会事务的有限性和单一性。而在今天，乡村社会的事务与古代社会已不可同日而语，乡村社会具有大量事务而且复杂，包括经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作，这其中很多都是皇权社会中所不存在的或相对简单的，这无须多言。并且，在建设社会主义新农村这一政府主导的历史任务下，乡村社会不仅仅是要实现发展，而且要缩小城乡差距，实现社会的和谐，乡镇政府有大量可做的工作。虽然，从历史的角度讲，取消乡镇政府具有历史继承性，但我们没有必要为了继承性而继承。取消乡镇政府并不会使乡镇政府应该承担的大量乡村事务减少，相反必定会影响农村公共产品的供给质量。

“政府层级多”。我国现有中央、省、市（地区）、县、乡（镇）五级政府，在世界上属于政府层级最多的国家之一。由此，一些学者便认为，政府层级过多成为政府财政负担沉重的重要原因，因而，应该取消乡镇政府。但政府层级多，就一定应该取消乡镇政府吗？我们的回答是“未必”。实际上，如果取消乡镇政府，那么乡镇政府原来的事权一方面会上移给县级政府，另一方面会下转给村集体。在当前很多村集体经济状况困难的情况下，再增加其事权是不切合实际的。而如果事权上移，随着事权的增加，则县级政府的人员势必膨胀。同时，原来乡镇政府所面对的政府与农民之间的矛盾与冲突并不会因为乡镇政府的取消而消除，而会转移给县级政府。实际上，在很多现代民族国家的地方政府的行政区划中，都有乡镇政府一级地方基层政府。如德国、法国、美国等。并且，这些国家的乡镇政府与我们国家的乡镇相比，其所管辖的人口更少、面积更小，但其机构和人员有时更多。以美国为例，在美国，除了联邦政府和州政府外，还有8万多个地方政府，地方政府包括县政府、市政府、镇政府以及学校特别行政区等。美国只有3亿左右人口，不到中国的1/4。就人口规模而言，它的那些县以下单位比中国的乡镇要小的多。以美国马萨诸塞州的布鲁克林镇为例，该镇有53万居民，其政府工作人员1590多人，其中2003年从镇政府那里领工资的有1050人，包括140名警察和160名消防员，另有300多人做临时性工作。其日常政府工作部门有6个，但在这6个部门以下下设了近30个办公室（处），包括信息技术办公室、警察局、消防队、高速公路和卫生管理办公室、公园和公共场所管理办公室、给排水管理办公室、健康服务办公室、老龄办公室等等。正是依靠这些人员和机构，美国地方政府才为社区居民提供了良好的公共服务。[8]笔者认为，我国政府层级多是一个事实，确实也造成了过重的财政负担，但如果要减少政府层级的话，那么应该取消的是市（地）级政府，而不应该是直接为农民提供公共产品的乡镇政府。

“乡镇财政困难”。取消乡镇政府观点的重要依据之一就是乡镇政府财政困难，负债累累，农业税取消后，乡镇缺乏稳定的税收来源，难以成为一级政府。实际上，乡镇财政困难的原因是多方面的，而并非完全来自乡镇自身，其中一个重要原因就是我国财政体制的缺陷。首先，就是分税制的影响。1994年分税制改革的最终效果就是增强了中央政府的财政控制能力，而基层政府财政收入大大减少。1994年后，中央政府的财政收入比重一直稳定在50%以上。而地方政府，特别是县乡政府，财政收入大为减少。据国家统计局统计，2000年，全国财政收入1.34万亿元，其中，中央占51%，省级占10%，市（地）占17%，而2千多个县、4万多个乡镇的两级财政收入共计仅占22%，[9]在乡镇财政收入有限的情况下，乡镇的事权却并未减少，为了完成各种工作任务和考核指标，乡镇干部甚至以个人名义借债。其次，是我国二元的公共产品供给体制。例如，义务教育是典型的外溢性较强的公共产品，其供给成本本应由中央或省级政府负担为主，但长期以来农村中小学教师的工资主要是由乡镇政府和农民承担的。因此，乡镇财政困难形成的原因并不能完全归罪于乡镇政府自身。

此外，乡镇政府还存在着的自利性不断增长、干部腐败等问题。乡镇政府自利性的增长实际上也是在财政困境下，乡镇政府出现的行为变异，进而出现的目标替代现象。而腐败问题也并非是乡镇干部所独有的。因而，取消乡镇政府的理由都是难以成立的。从根本上来说，乡镇政府在工作中展现出来的种种问题，主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题，而是政府体制问题，根本上应该归因于制度，归因于体制折腾乡镇，乡镇糊弄体制。[10] 二 乡镇机构改革的原则：以事权为中心

笔者认为，对乡镇机构改革的分析，首先应该明确改革的原则。本文提出的原则是，乡镇机构改革应该以事权为中心，即分析乡镇政府是否有事可做。虽然乡镇改革是基于财政压力而被迫进行的，但我们在设计乡镇改革的思路时应以事权为中心，在此基础上使财权与事权相称。如果以财权为中心，则成了本末倒置。具体来说，如果乡镇政府有大量的事权，即有事可做，那么就不应该取消乡镇政府，如果乡镇政府财权不充足，则属于我们的财政体制设计不合理，应该改革财政体制。而如果乡镇政府没有事权，无事可做，那么即使其拥有充足的财权，那么也不应该保留，而应撤消。

（一）乡镇政府的事权：制度层面的考察

乡镇政府在我国的政府架构中，一直扮演着主要角色，并发挥着重要作用。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认乡与行政村同为农村基层政权组织。1954年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤消了行政村建制。随着农业合作化运动发展，小区小乡已不适应形势的发展，各地陆续进行了乡的调整工作。重新建立大乡。到1957年底，全国合并设立的乡为9.7万个。随着人民公社化的发展，乡镇政府被人民公社所代替，人民公社不仅是经济组织，而且是政治组织。公社不仅管理经济事务，而且管理政治、社会事务，乡镇政府的事权在人民公社时期发展到极限。人民公社取消，重建乡镇政府后，乡镇政府有被赋予了大量事权。如我国1982年《宪法》规定，乡政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”在1983年10月，中共中央、国务院发布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中规定，乡人民政府建立后，要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安，民政，司法、文教卫生、计划生育等工作。我国的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是关于乡镇政府职能的规定最为详细的，经过四次修正后的该法第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：

（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；

（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；

（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（四）保护各种经济组织的合法权益；

（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；

（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

（七）办理上级人民政府交办的其他事项。

（二）乡镇政府的事权：现实层面的考察。

在现实生活中，乡镇政府也确实存在着大量的事权。农业税免征后，乡镇催粮、派款的任务大大减轻。但乡村社会的许多公共事务还压在乡镇政府头上，根据笔者在山东部分乡镇的调查，乡镇干部普遍感到乡镇的工作千头万绪，而且直接和村打交道，工作起来难度很大，对于上级的批示精神要领会，和村里交流起来还要有策略，上传下达，农村的工作不是想象的那么简单，做起来是大有文章的。并且乡镇的工作很琐碎，因而乡镇干部平时很忙，用他们自己的话说就是“小空不少大空没有”，而且遇到中心工作双休日都不休息。像农业普查，计划生育等工作就需要抽大部分机关干部去做。乡镇承担着扶持农业、发展工业、山区小流域治理、远程建设、招商引资、培植壮大民营经济、社会稳定、推动农村基层政治活动、完成义务教育、发展农村社会保障事业、健全公共服务机构，等等好多的工作．

虽然乡镇政府工作任务繁重，但许多应由乡镇承担的工作还没有承担起来。一般来讲，基层政府的基本职能就是提供地方公共产品，但恰恰是在这个方面，乡镇政府往往是“缺位”的。在乡镇机构改革，取消七站八所后，各地普遍设立了经济办公室，负责农村工作，但在很多地方却没有为农民提供公共服务。如在河南省中牟县白沙镇，农民反映多少年来都没有人指导庄稼防病治病，农机站撤消后，原有的农技人员有的干个体，有的转行了。农民种田全靠老经验，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他们最需要帮助的时候，他们的期待时常落空。在河南省中牟县官渡镇，农业税不收了，可一不收钱，乡干部也不见了。从年头到年尾，农民就没见过几次乡干部的影子。而乡镇干部的主要精力则忙于招商引资。[11]实际上，这种情况不仅仅是在河南，而全国农村的很多地方都存在。这就说明，农业税取消后，乡镇政府不是无事可干，而是有大量的事情可做。而这些该干的事情，乡镇政府往往没有干好。从以上分析可以看出，无论是在制度层面还是在现实层面，乡镇政府都具有大量的事权，因而，乡镇政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 乡镇机构改革的路径：由职能转变到乡镇自治

依据对乡镇政府事权的分析，根据我们确定的乡镇机构改革的原则，在乡镇政府具有大量事权的情况下，乡镇政府是不能取消的。那么乡镇机构应该如何改革呢？这需要我们既要考虑近期目标，又要考虑长远出路，既要考虑改革的必要性，又要考虑现实可能性，设计合理的改革路径。从当前看，乡镇改革应在合并乡镇、精简机构的基础上，切实实现乡镇政府的职能转变。而从长远看，则应实现乡镇自治。

（一）当前目标：职能转变。

乡镇职能转变的方向应该是为农村和农民提供更多的公共产品和公共服务。转变职能的关键，首先，是实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。[12]长期以来，乡镇政府作为国家从乡村社会汲取资源的工具，其主要职能就是“赋敛”。因而，乡镇改革仅仅在机构精简上做文章是不够的，最关键和最核心的是从根本上改变乡镇政府的性质、切实转变它的职能。[13]实际上，乡镇政府的这种“赋敛”职能也是国家为了实现工业化而采取的一种制度安排。这种职能在人民公社时期表现尤为明显。由于“路径依赖”的影响，人民公社解体后，这种职能也没有根本转变。而现在这种职能转变已经具有了可能性。这是因为我们已经改变了重工业优先发展战略，开始实行全面统筹城乡发展的战略，并且实行工业反哺农业，城市反哺农村的战略。因而，乡镇可以不再作为国家从农村汲取资源的工具，而作为国家财政资金支持农村的工具，从而实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。

其次，要转变乡镇“政府企业家”职能。在财政压力下，乡镇政府一般都成为了直接招商引资的“政府企业家”。这与十六大对政府职能应为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的要求是相悖的。因而，应该重新定位乡镇政府的经济职能，乡镇政府应由招商引资的直接经济主体，转变为经济活动的宏观调控者，为市场主体提供良好的发展环境。让市场充分发挥在资源配置中的基础性作用。

再次，应建立“双向问责制”。目前的乡镇问责是主要体现上级政府对基层政府约束和要求的“逆向问责制”，[14]农民难以参与这种问责过程，从而农民的利益诉求难以得到表达。实际上，在科层制政府体制中，这种自上而下的问责方向是必然的，也是不可避免的，它能够约束下级政府的行为，并对其形成激励机制。但其缺陷是农民成为了旁观者。随着政治管理由传统的“统治”向“善治”的转型，就需要我们建立自上而下与自下而上相结合的“双向问责制”。使农民能够约束乡镇政府的行为。同时，上级政府对乡镇政府的考核要从以经济增长为中心转为以农村公共产品的供给为中心，只有如此，才能实现乡镇政府职能的转变。

（二）长远出路：乡镇自治。

这是我国乡镇机构改革所要实现的最终目标。“乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路。不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。”[15]乡镇自治符合我国民主政治建设的趋势和方向。我国民主政治建设的方向就是要扩大基层民主的范围，乡镇自治可以彻底实现政府职能的转变，并且可以减少政府的行政成本。但是，应当看到，乡镇自治在近期是有困难的。

首先，当前最重要的任务就是在实践中进一步完善村民自治制度。自1984年我国农村实行村民自治制度以来，村民自治取得了很大成绩，但也存在着很多问题，徐勇认为“村民自治的发展实践并不令人乐观，在一些地方甚至相当令人沮丧。”[16]在村民自治都存在问题的情况下，谈何乡镇自治？

其次，乡镇自治牵涉到我国政治体制的变动、权力关系的调整和社会利益的分配，包括党政关系、县乡关系、乡村关系、部门关系等等各个方面。而且涉及宪法等法律的修改，文本的修改是容易的，但实践层面的调整将是长时期的。因而，笔者在此把乡镇自治作为乡镇机构改革的最终目标。我们应科学设计乡镇自治的方案，做到科学合理、现实可行。在美国，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或许对我们会有一定的启示。

四 财政体制改革：乡镇机构改革的保障

乡镇政府虽然具有大量事权，但其财权却极为有限，事权与财权严重失衡。目前，乡镇政府普遍面临巨大的财政压力。在面临财政困境的情况下，如何生存就成为乡镇政府需要首先解决的问题。生存困扰的直接后果，“是基层组织将工作目标转向自身，组织行为严重扭曲。”[17]可以说，财政压力、生存困扰是乡镇政府自利性不断膨胀的根源，也是制约其职能转变的根本。因而，要实现乡镇政府职能转变以及最终实现乡镇自治，最重要的就是改革财政体制，保证乡镇政府的财政收入，这是乡镇机构改革能否实现的关键。

在美国，虽然地方政府用人不少，属于吃饭财政，但完善的转移支付制度保证了地方政府公共服务的供给。[18]对于我国大多数乡镇政府来说，通过税收取得的财政收入是有限的。因而，转移支付是保证乡镇政府财政收入的主要手段。但我国自1994年以来实行的转移支付制度还不尽合理，带有明显的过渡性质，存在着一定缺陷。分税制实施以来，中央政府逐步加大了向地方政府转移支付的力度。但是，我国转移支付总额的40%——50%至少起着逆向均等化效果，其原因是这些转移支付并不按照均等化法则进行分配，而是按照来源地进行分配。转移支付的主要部分由中央政府按照来源地规则分配给了东部地区，中部地区次之，而经济和财力最弱的西部地区最少。我国的转移支付偏离了均等化的目标。[19] 同时，总量过低的转移支付也无法满足实际需要。以山东省为例，据统计，从2002税费改革到2005年的3年间，山东省安排各级税费改革转移支付110亿元，仅2004年就安排转移支付资金58.53亿元，县（市、区）均4181万元，乡（镇）均302万元。2004年全省用于村级的转移支付资金达到7.72亿元，占转移支付资金总量的23.55%，村均补助9071元。尽管转移支付力度较大，但“由于改革造成的减收超出了基层承受的能力，很多乡镇特别是以农业为主的乡镇，只能维持低水平运转，办公运转、事业发展经费捉襟见肘。”[20] 针对这种状况，中央政府应将促进公共产品供给的均等化作为转移支付制度的优先目标。财政转移支付的均等化目标并非针对收入差距，而是针对各地区间财政能力和公共服务差距。中国各地区间的经济差距在很大程度上与财政差距、特别是公共服务差距密切相关。农村地区之所以发展缓慢很大程度上就在于政府未能向他们提供最低标准的公共产品。[21] 因此，我们应进一步规范转移支付方式，加大财政转移支付的力度，建立规范、公平、高效的转移支付制度。首先，中央财政应按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，增加对农村的投入。在此基础上，完善省、市财政向下的转移支付制度，与中央政府相比，省、市级财政向县乡政府的转移支付力度明显不足。其次，除专项转移支付外，加大一般性转移支付的力度，以一般性转移支付弥补地方财政缺口。再次，根据各地区差异，进行合理转移，有效发挥公共财政所要求的调节地区财政差异的作用。对于东部经济发达地区，中央的转移支付比重可以低一些，而对于中西部落后地区，则需要中央加大专项转移支付比例，以确保农村所需的基本公共产品的供给。最后，应规范转移支付资金的使用和管理，建立监督机制，提高资金使用效率，改变长期形成的只重投入，忽视绩效的做法。

参考文献：

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