关于城市规划与土地利用总体规划的几个问题

第一篇：关于城市规划与土地利用总体规划的几个问题

关于城市规划与土地利用总体规划的几个问题

许 坚

（中国土地勘测规划院 北京 100035）

摘要：本文认为，一、城市规划与土地利用总体规划都是综合规划、二、城市规划与土地利用总体规划是局部与整体的关系、三、城市发展规模与城镇体系应服从土地利用总体规划、四、城市内部的土地利用应服从城市规划、五、城市规划与土地利用总体规划矛盾的根源在于政府领导人对经济发展模式的认识存在矛盾。

关键词：综合规划；局部；整体；政府领导人；认识

一、城市规划与土地利用总体规划都是综合规划

土地利用总体规划是各级人民政府为贯彻执行国家的土地利用政策，根据国民经济和社会发展对土地的需求以及地区的自然、社会经济条件而编制的，在部门间分配土地资源、合理调整土地利用结构和布局的战略构想和设计方案。也可以说它是对一定地域范围内，全部土地的开发、利用、整治、保护在时间和空间上所做的总体的战略布暑和统筹安排。因此，土地利用总体规划是综合规划。目前有些部门的同志把土地利用总体规划说成是耕地保护的单项规划，这是不对的。

同时，城市规划是城市发展和建设的依据，城市规划的任务是为了实现一定时期内城市的经济社会发展目标，综合研究制定城市发展

战略以及城市性质、规模、发展方向、建设时序，对城市空间布局、土地使用，各类产业发展用地、各项重大建设等进行综合部署和统筹安排。城市规划关系各行各业，影响千家万户，涉及政治、经济、文化、社会的广泛领域，具有高度综合性。因此，城市规划也是综合规划。有些部门的同志把城市规划说成是关于房屋建筑的单项规划，这也是不对的。

二、城市规划与土地利用总体规划是局部与整体的关系

城市规划与土地利用总体规划虽然都是综合规划，但在规划面积上有大小之分。城市规划只是对城市一个范围内的土地进行综合规划，而土地利用总体规划是对城市和农村两个范围内的土地进行综合规划。虽然对于有些地区而言，如某些直辖市、某些省城、某些设市城市，农村已被城市吞并，城市规划的面积与土地利用总体规划的面积相等了，但对于大多数地区而言，城市面积肯定不会大于城市加农村的面积，城市规划的面积肯定不会大于土地利用总体规划的面积。因此，规划面积小的城市规划与规划面积大的土地利用总体规划就是局部规划与整体规划的关系。

三、城市发展规模与城镇体系应服从土地利用总体规划

关于局部与整体的关系，哲学上有还原论与整体论两种观点。还原论认为，整体的性质是受构成整体的要素的性质决定的，因此，整体应该服从构成整体的要素。自然科学中的经典数理化，社会科学中的个人主义，联邦论等，都是以还原论作为认识论基础的。整体论则认为，整体的性质决定组成整体的要素的性质，因此局部应该服从整体。自然科学中的系统论，社会科学中的集体主义，中央集权论等，都是以整体论作为认识论基础的。中国历来是以整体论作为认识论基础的国家，在中国做一切事情都强调局部服从整体，因此，从中国的认识论国情出发，作为局部的城市规划应服从作为整体的土地利用总体规划。

中国的城市规划已搞了几十年，而土地利用总体规划才搞了十来年，让搞了几十年的城市规划去服从才搞了十来年的土地利用总体规划，这合理吗？笔者认为这是合理的。因为这是由经济发展模式的转变决定的。经济发展有单峰经济和双峰经济两种模式。单峰经济是政府只考虑发展工业和城市，不考虑发展农业和农村，农业农村让农民自己去发展。双峰经济则把工业和农业的发展，城市和农村的发展统一起来考虑。世界经济发展模式演化的普遍规律是从单峰经济转向双峰经济。一般说来，一个国家在城市化启动初期都是单峰经济，因为当时的农业和农村能为工业和城市的发展提供支撑，因此政府往往只是考虑发展工业和城市。但随着工业和城市发展到一定程度，工业和城市的发展动摇了农业和农村的基础地位，当农业农村基础的动摇影响了工业和城市的进一步发展时，单峰经济就开始转向双峰经济了，因为这时就需要把工业和农业的发展、城市和农村的发展统一起来考虑。就我国的规划而言，过去只搞城市规划，不搞土地利用总体规划，是与我国当时实行单峰经济有很大关系。我国长期以来总是认为我国是地大物博，把土地、耕地看成是无限的，因而城市发展规模不考虑土地的约束，一味贪大，结果是耕地数量急剧减少，农业基础地位受到严重破坏。土地利用总体规划的出现，意味着我国的经济发展模式开始从单峰经济转向双峰经济，意味着城市发展要服从于城乡一体化发展的需要。所以，从经济发展模式转变的大背景出发，单纯体现城市发展的城市发展规划也应服从于体现城乡一体化发展的土地利用总体规划。

笔者认为，城市规划服从土地利用总体规划的含意主要是两点：

一是城市发展规模要服从土地利用总体规划；二是城镇体系要服从土地利用总体规划。通俗地说就是，在什么地方建城市，城市建多大，由土地利用总体规划确定。我国以前在城市发展的规模与城镇布局上，只考虑城市发展需要多少土地，如果考虑约束也只考虑投资能力的约束，不考虑土地供给的约束。现在中国向全世界承诺中国要保证粮食自给，而要保证粮食自给就必须保证现有耕地不能再减少，这就表明农村不能再向过去那样无限地向城市供给土地了。这就对城市发展构成了土地的供给约束。用土地利用总体规划约束城镇布局与城市规模，就是土地供给约束的一种表现形式。城镇体系和城市发展规模若不服从土地利用总体规划，这种土地的供给约束就体现不出来。

四、城市内部的土地利用应服从城市规划

笔者认为，城市规划应服从土地利用总体规划只限于城市发展规模与城镇体系服从土地利用总体规划，至于城市内部的土地利用则应服从城市规划，这是因为我国的城市规划已搞了几十年，已达到一个相当高的水平；土地利用总体规划只给城市发展画了一个圈，并不涉及内部的土地利用；城市（建成区）内部的土地已经非农化了，继续怎么使用不会影响到耕地面积的减少。所以，有人借口城市规划应服从土地利用总体规划而要求城市内部的土地利用也要服从土地利用总体规划，这是不对的。

这里需要说明的是，我们这里所指的城市规划是指与农村相对的基础设施比较完备的非农人口 居点的规划（这里的土地利用总体规划是指城市与农村的共同规划），不是指一个设市行政区域的规划。一个设市行政区域，它内部包括着城市与农村。如果城市总体规划是对这个行政区域的土地做总体规划，那么这样的城市规划与土地利用总体规划就是一个东西。比如，北京市作为一个行政区域，是包括着

城市与农村的。北京市的城市规划如果是对整个行政区域的规划，那么这样的城市规划与我们所说的土地利用总体规划就是一个东西。我们所指的城市规划不是指包括城乡一体化的这个城市总体规划，而是指服从于总体规划的那个建成区的规划。

五、城市规划与土地利用总体规划矛盾的根源在于政府领导人对经济发展模式的认识存在矛盾

目前，城市规划与土地利用总体规划存在着矛盾，那么矛盾的根源在哪里呢？有人认为在于部门之间的权力之争。按我国目前的体制，城市规划归属建设部门编制，土地利用总体规划归属土地部门编制。两个部门之间为了争夺权力，各自强调各自编制的规划的重要，各自要求对方编制的规划应服从自己编制的规划。有人则认为矛盾的根源在于法律的不完善。比如说现在的法律只是要求城市规划与土地利用总体规划要相互协调，可怎么个协调法，如果不协调发生了矛盾该怎么解决，法律却未做出明确规定。这就留下了两个部门互不相让的隐患。与这两种看法不同，笔者认为城市规划与土地利用总体规划矛盾的根源在于政府领导人关于经济发展模式认识上的矛盾，理由是：按现在有关法律的规定，无论城市规划还是土地利用总体规划，虽然分别由两个部门在组织编制，但最后都要经过当地政府批准，因此，实际上都是一个政府在那里编制。如果两个规划存在矛盾的话，政府完全可以协调好。目前中国有些地方是城市规划服从了土地利用总体规划。在这些地方是建设部门有意见；而在另外一些地方则是土地利用总体规划服从了城市规划，在这些地方是土地部门有意见。在同样的法律规定下，为什么会出现完全不同的两种情况呢？原因就在于不同地方的政府领导人对经济发展的模式认识不同。那些注重发展工业和城市的政府领导人，他们就会强调城市规划的重要，就会强调

土地利用总体规划应服从城市规划；而那些看重工业与农业、城市与农村协调发展的政府领导人，则会强调土地利用总体规划的重要，强调城市规划应服从土地利用总体规划。而在那些政府领导人在注重城市发展还是注重城乡协调发展的问题上自己还未有清晰认识的地方，必然在批准规划时表现出认识上的矛盾。在批城市规划时，认为城市规划重要，于是批了城市规划。在批土地利用总体规划时，又认为土地利用总体规划重要，于是又批了土地利用总体规划。结果两个规划就发生了矛盾。所以笔者认为，真正要解决城市规划与土地利用总体规划的矛盾，必然首先解决政府领导人对经济发展模式的认识问题。只有政府领导人对本地经济发展模式有了正确的认识，两个规划才能以最佳的形式统一起来。

本文刊载于《土地月刊》1998年第10期

第二篇：土地利用总体规划与城市规划的关系

一、两规的定义

土地利用总体规划：

在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。城市总体规划：

指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。

二、两规的关系

相互包含相互制约

从规划范围和内容来看，城镇总体规划的土地利用规划部分属于土地利用总体规划的一部分，但城镇规划还包括城镇社会经济发展战略、市政建设、城镇体系等，而土地利用总体规划未包含这些内容。两者都属于区域规划中最低层次的规划，其关系应当是相互包含和制约的关系。

1、土地使用规划是城市总体规划的核心

2、城市总体规划为土地利用总体规划提供宏观依据

3、两者相互协调和衔接

三、两规的相同与不同

（1）共同目标：为了合理使用土地资源，促进经济、社会与环境的协调和可持续发展。

（2）两者关系：

①土地使用规划是城市总体规划的核心

土地利用总体规划以保护土地资源（特别是耕地）为主要目标，在比较宏观的层面上对土地资源及其使用功能进行划分和控制，而城市规划侧重于城市规划区内土地和空间资源的合理利用。②城市总体规划为土地利用总体规划提供宏观依据

城市总体规划除了土地使用规划内容外，还包括城市区域的城镇体系规划、城市经济社会发展战略以及空间布局等内容，这些都为土地利用总体规划提供宏观依据。

③两者相互协调和衔接

土地利用总体规划不仅要为城市的发展提供充足的发展空间，以促进城市与区域经济社会的发展，而且还应为合理选择城市建设用地、优化城市空间布局提供灵活性；城市规划范围内的用地布局应主要根据城市空间结构的合理性进行安排。城市总体规划应进一步树立合理和集约用地、保护耕地的概念。城市规划中的建设用地标准、总量，应和土地利用规划充分协商一致。

城市总体规划为土地利用总体规划都应在区域规划的指导下，相互协调和制约，共同遵循合理用地、节约用地，保护生态环境，促进经济、社会和空间协调发展的原则

规划思路不同

土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地面积、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标 J，以供给制约和引导需求，重在控制，而且是刚性的。而城市总体规划编制时，没有自上下达的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模是建立在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析的基础上，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展。

人口统计口径不同

因此，导致两规中关于城市人口规模的内涵不一致，前者明显大于后者，直接影响根据人口规模计算的城市用地面积。

土地分类体制不同

在地类划分上，“两规”存在较大差异。土地利用总体规划中，各类用地面积统计采用《全国土地分类》（2002 年），分3 个一级地类、10 个二级地类和52 个三级地类。而城镇总体规划采用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ139-90），其用地类型分为10 个大类、46 个中类和73 个小类。这种土地分类的不同直接导致同一地类有不同的内涵，使相同区域可以统计出不同的地类面积，相同地类无法进行比较、计算等。

土地利用总体规划编制规程中将城镇村及工矿用地分为城市用地（建成区）、建制镇用地、村庄用地、独立工矿用地、盐田及特殊用地。土地利用规划中的城市用地面积要小于城市规划中的城市用地面积。

法律地位不一样

土地规划的宏观控制和约束力未能在法律上充分体现。《土地管理法》及实施条例都简单地讲各级政府应编制土地利用总体规划，但规划应对哪些土地利用进行宏观控制，如何保证规划的实施，土地利用总体规划有无法律约束力，违反了规划如何处置等均未能明确。相形之下，城市规划有《城市规划法》作为法律保障，规划的制定、实施和违反规划应负的法律责任等《城市规划法》均作了明确的规定。政府的行政态度

城市总体规划、土地利用总体规划虽然均是由地方政府组织，但是地方政府为追求政绩、地方经济的发展速度和规模、解决当地就业等，往往热衷于建设大城市，迎合各项建设项目的用地要求，有任意扩大城市规模的倾向；城市规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使(按规划面积计酬)，也喜好做大规划。加上我国工业化、城市化进程不断加快，经济的快速增长，加剧了新一轮的圈地热，弱化土地利用总体规划对用地规模控制的作用。

南京市两规出现的问题

根据1996年10月31日土地利用现状变更调查数据，南京市规划基期耕地面积达464万亩，而近期经验收通过的更新调查数据却为370多万亩，相差94万亩。若按下达的基本农田保护率83.38%计，规划保护面积为386.9万亩；

由于规划编制时国家尚处于宏观调控阶段，对经济发展需要的用地量预测不足；同时，土地利用总体规划是以指标分解控制为核心。

南京市在编制规划时，不能突破江苏省下达的三项控制指标（建设占用耕地指标、补充耕地指标、净增耕地指标），因而，各地都存在建设预留地指标较少的矛盾。南京市1997-2010年规划建设占用耕地指标不能超过8880公顷（13.32万亩），而规划实施中的2000年为1万多亩、2001年为3万多亩、2002年达6万亩、2003年约10万亩，2004年估计也在10万亩以上，用地量剧增。

第三篇：土地利用总体规划与城市规划的矛盾、脱节及协调

土地利用总体规划与城市规划的矛盾、脱节及协调

摘要：本文分析了我国土地利用规划实践处于不相协调的状态，集中体现在土地利用规划中总体规划与城市规划的脱节。由于管理体制导致的土地管理和城市规划管理呈现分割状态，因此同一区域内的土地利用规划往往会存在真空。在深入了解体制内导致城市规划脱节的因素后，指出可行的改善措施。

关键词：土地利用规划实践不协调；城市规划脱节；改善措施

1引言

随着国民经济和社会的迅速发展，城市化进程的加快推进，许多城市的用地规模突破了原有的规划控制指标，土地利用总体规划与城市规划之间的矛盾也日益凸显，在一定程度上制约了城市健康发展。城市是以土地为载体的具有多种功能的人口聚集地，城市规划也相应地与土地利用总体规划有紧密联系。我国的城市规划是根据城市的客观条件因地制宜，在合理地统筹安排部署下另各个方面均衡协调地发展，而土地利用中的总体规划则主要关注了耕地数量的保护和城乡建设用地规模的控制，对于产业用地布局的有关规划内容则分散在农业发展规划、工业园区规划、旅游发展规划等次要等级的规划中。

2两规的定义

土地利用总体规划：在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。

城市总体规划：指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。

3土地利用总体规划与城市规划相互关系分析

3.1土地利用总体规划与城市规划的一致性

土地利用总体规划和城市规划都是将土地作为主要规划对象，通过对土地利用现状结构进行全面分析和研究，结合当前实际情况和发展目标，因地制宜，统筹安排各类用地，以实现土地资源在各部门间的合理配置和高效利用。二者在实现土地资源的永续利用和城市的持续健康发展方面是一致的，其核心是土地资源的科学利用和有效保护。

3.2土地利用总体规划与城市规划的矛盾剖析

虽然土地利用总体规划与城市规划在编制依据、规划对象、核心内容等方面相对一致，但从目前的实施状况看，二者在很多方面还存在差异，产生了一系列的矛盾。

3.2.1规划编制的出发点和目的不同

城乡总体规划与土地利用总体规划虽然从根本目标上是一致的，但从编制规划角度而言，两规的出发点并不相同。土地利用总体规划着眼于资源约束下的条件最优，城乡总体规划着眼于充分满足经济社会发展的需要。

土地利用总体规划以保护土地资源与保障发展为出发点，强调保护耕地特别是基本农田，实现耕地占补平衡的数量与质量并重，正确处理资源保护与经济建设的关系，严格控制非农建设占用农用地，节约集体用地，确保土地的有效供给，而城市规划是从城市用地需求出发，立足于城市发展和用地的空间布局和结构，并引入多方要求。

因此，相对于土地利用总体规划，城市规划的编制更多地偏重于发展，在保护资源环境的基础上，为发展提供尽可能多的选择自由，并留有充分的余地和多种可能性。在编制规划时，就不可避免的导致两者在确定城市空间结构布局和用地规模方面产生分歧。

3.2.2用地分类标准存在差异，统计口径和范围不一致

以往实行的土地利用总体规划主要采用的土地分类标准是全国农业区划委员会颁布的《土地利用现状调查技术规程》中的土地利用现状分类，分类标准侧重于土地用途；城市规划用地分类主要则是采用建设部1991年发布实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》和1994年施行的《村镇规划标准》等。由于两大规划依据的用地分类标准的侧重点不同，导致用地分类的具体内容不同，统计口径和范围不一致，土地利用总体规划以行政区划为范围进行统计，城市规划则以城市规划区为统计范围，且土地利用总体规划和城市规划的用地基础数据来源不同，直接影响到数据的可比性和统一性，使二者在协调衔接上产生巨大困难。2007年8月，我国颁布了新的土地利用分类系统《土地利用现状分类》，土地利用总体规划和城市规划用地分类标准差异的状况可有望改善。但在当前新一轮土地利用规划编制中，基期数据仍采用过度时期分类，因而存在其与新分类的相互衔接转化这一问题，从而加大了规划编制的难度。

3.2.3规划期限不一致，编制不同步

土地利用总体规划具有长期性，一般为10年至15年，近期规划一般为5年。城市总体规划的期限一般为20年，同时可以对城市未来发展的用地布局提出设想。此外，两大规划的基期年经常不一致。编制上的不同步，使得两者对城市发展和用地需求作出不同预测，规划内容出现脱节，导致经济社会发展无所适从，出现盲目攀比经济增长速度，延

粗放土地利用方式，土地资源破坏、浪费严重，并给生态环境带来恶劣影响，违背了可持续发展的原则。

3.2.4规划范围不同

城乡总体规划的规划范围是规划区，这个规划区代表着城市发展的扩展边界，这个范围可大可小，大多数城市的规划区并没有包含整个城市行政辖区，即使以整个行政辖区作为规划区，城乡总体规划的重点依然在城市扩展边界内，而对于城市扩展边界外的建设发展则并没有实质性的规划控制。土地利用总体规划的规划范围是整个行政区，除城镇建设发展用地外，还要考虑对外交通路网建设、水利建设、村庄建设、现代农业发展等所有建设项目用地需求以及生态保护用地与农业用地统筹安排，因此土地利用总体规划是一个全覆盖的规划，不会出现某些区域是重点规划范围的现象。

3.2.5规划思路不同

土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地面积、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，以供给制约和引导需求，重在控制，而且是刚性的。而城市总体规划编制时，没有自上下达的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模是建立在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析的基础上，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展。

3.2.6规划对象不同

城乡总体规划与土地利用总体规划虽然都是以土地作为规划对象，但城乡总体规划主要针对城镇范围的土地进行规划，确定该范围内商业、居住、交通、广场及绿地等用地类型的形态与布局，对交通、给排水、景观、能源及卫生等各项基础设施进行设计；土地利用总体规划则是确定一定时期所有行政范围内建设用地、基本农田及耕地等各类用地的规模和布局，确定所有土地的规划用途。土地利用作为城乡总体规划的对象，只限于城镇建设用地内部的分类，而城镇建设用地整体只是土地利用的子类，因此，虽然两者对象都是土地利用，但分类体系差别较大。

3.2.7规划编制工作路线不同

土地利用总体规划的编制采用从总体到布局、从上到下、逐级进行的基本方法，而城市规划基本上是从上到下与从下到上相结合的工作路线，土地利用总体规划具有很强的控制性，强调对土地特别是耕地的保护，不得因建设需要而降低耕地的保有量，耕地占有指标有严格的数量控制。城市规划的编制则偏重城市的长远发展，根据城市用地发展方向和需求确定土地利用结构和布局。编制的工作路线和侧重点不同，造成土地利用总体规划和城市规划在建设用地结构、人均建设用地等指标的不一致，城市规划的建设用地需求量大于土地利用总体规划所确定的计划控制指标。

3.2.8法律地位不一样

土地规划的宏观控制和约束力未能在法律上充分体现。《土地管理法》及实施条例都简单地讲各级政府应编制土地利用总体规划，但规划应对哪些土地利用进行宏观控制，如何保证规划的实施，土地利用总体规划有无法律约束力，违反了规划如何处置等均未能明确。相形之下，城市规划有《城市规划法》作为法律保障，规划的制定、实施和违反规划应负的法律责任等《城市规划法》均作了明确的规定。

4总体规划与城市规划的关系脱节问题的产生

城市规划作为土地利用规划的一种与总体规划具有紧密的联系。土地利用总体规划和城市规划是土地利用管理和城市规划管理的法定依据。土地利用总体规划和城乡总体规划同为指导地区经济发展的重要空间性规划，两规的充分衔接对城乡建设顺利进行和可持续发展都有巨大的促进作用。但由于二者分属不同部门编制，在开展背景、成熟程度、规划年限、编制方法等方面存在诸多差异，导致两规无法充分衔接，造成规划实施环节脱节，导致土地利用方面出现整体与个体利益相悖的局面，如城镇用地规模和布局难以协调一致、城镇形态难以保持一致及基础设施规划布局不同等，严重影响其有效实施和管理，成为实现土地资源可持续利用和城市健康持续发展的重要障碍。两规内容的不一致使部分建设项目无法同时符合两个规划，从而不能实现用地。这样不仅降低了土地利用效率、浪费了两规的建设用地指标，而且让土地使用者无所适从，损害了政府职能部门的公信力。

5协调措施

5.1加强两个规划编制部门间的协作，实现规划的同步编制

土地利用总体规划和城市规划分属土地管理部门和城市规划部门编制，且两个部门编制规划的出发点和侧重点有所不同。在城市总体规划和土地利用总体规划的编制过程中，建设城市规划行政主管部门和土地行政主管部门将“两规”编制的基期年和目标年予以规范化、制度化，做到同步编制，并且其他相关规划也应在规划期限内进行编制，不得随意改变规划编制的期限。要做到二者的协调统一，就应当加强部门间的协作和沟通，使两大部门紧密配合，优势互补。

5.2 人口规模预测的协调

城市总体规划和土地利用总体规划人口规模的预测关系到建设用地规模的预测，因此，在“两规”的协调过程中，首先必须在人口统计口径上达到一致，统一采用公安局、统计局、计生委等部门的调查统计数据；其次二者统计的行政区域范围必须一致，要么统一以城市所在区镇的市区人口或镇域人口或城市现状建城区人口等，这样的话，二者所用的数据基础是一样的，由此确定的规划建设人均用地指标也显得科学合理。

5.3加强建设用地总量控制和用途管制

加强建设用地总量控制和用途管制是协调两大规划的有效途径，具体表现在：城市发展用地规划要以土地利用总体规划确定的用地结构调整为依据，发展用地规模和控制范围不得突破土地利用总体规划对城市发展用地的计划控制指示，建设用地应尽量少占或不占耕地，对占用量进行严格控制，同时应加大土地开发整理力度，实现土地资源的高效利用，且必须符合土地用途管制要求。对开发利用不合理的土地，要遵循可持续发展的战略原则，根据规划要求作出相应更改或调整。

5.4 城市发展方向协调统一

要使“两规”在城市发展方向上达到协调统一，必须先确定城市的性质，城市性质的确定对城市发展规模和发展方向具有决定性的作用。根据我国的国情，保护耕地应作为城市发展用地时首先考虑的问题，其次结合区域范围内的土地适宜性评价和在城市发展过程中基础设施的建设情况，在确保基本农田的基础上，合理的确定城市的发展方向，即向宜建区和基础设施有所延伸的地方拓展。

5.5改进规划工作路线和技术方法

由于土地利用总体规划采取自上而下的规划方法，计划性和控制性很强，总体调控有余而局部协调不足。为确保规划的成果切实落到具体区域，因此建设规划体制由“自上而下”转 为“上下结合”，并在横向上实施监控，增强规划的可操作性，同时要注重弹性规划方法在土地利用总体规划和城市规划编制中的 应用，从而使两大规划更好地协调衔接。

5.6城市发展规模与城镇体系应服从土地利用总体规

城市规划服从土地利用总体规划的含意主要是两点：一是城市发展规模要服从土地利用总体规划；二是城镇体系要服从土地利用总体规划。在“两规”的协调过程中，城市总体规划应以土地利用总体规划为指导，土地利用总体规划在用地布局上只是起宏观调控作用，城市总体规划则详细的布置城市规划区内各类用地的布局。

5.7完善相关法律法规体系

从现行法律法规体系看，《城市规划法》、《城市规划编制办法》等一系列的法律法规为城市规划的编制产施提供了有力的法律支持。然而对于土地利用总体规划而言，其法律属性虽然一再被强调，但却无相应的专门法律对此进行保障，可见二者在法律地位上处于罗为不对等的状态，从而进一步增加规划实施管理的难度。因此，建议完善规划编制和实施的相关法律法规体系，加快土地规划立法，为土地利用总体规划提供有力的法律保障，确保规划的顺利实施。

参考文献：

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第四篇：土地利用总体规划

土地利用总体规划

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划是指在各级行政区域内，根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内（通常为15年）土地利用的总安排。

简介

通过土地利用总体规划，国家将土地资源在各产业部门进行合理配置，首先是在农业与非农业之间进行配置，其次在农业与农业内部进行配置，如在农业内部的种植业、林业、牧业之间配置。另外，《中华人民共和国土地管理法》还明确规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。因此，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。

土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。根据我国行政区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。

土地利用总体规划的成果包括规划文件、规划图件及相应的附件。土地利用总体规划实行分级审批制度。

相关法规

1、《中华人民共和国土地管理法》第十九条规定了土地总体规划编制的原则：

（1）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（2）提高土地利用率；

（3）统筹安排各类各区域用地；

（4）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（5）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

2、在2009年1月国土资源部会议审议通过的《土地利用总体规划编制审查办法》中,还对土地利用总体规划的编制、规划内容、审查和报批等项作出明确规定。

3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）

第九条 依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

详细介绍 概念

土地利用总体规划是指在各级行政区域内，根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内（通常为15年）土地利用的总安排。其实质是对有限的土地资源在国民经济部门间的合理配置即土地资源的部门间的时空分配（数量、质量、区位），具体借助于土地利用结构加以实现。

土地资源配置是指对土地资源在时间和空间上部门之间（用途之间）数量、质量、区位的分布状态。时间、空间、用途和数量是构成土地资源配置的四项基本要素。

土地利用结构是指国民经济各部门占地的比重及其相互关系的总和。

根据《土地管理法》第一章第四条和第三章的规定，我国从全国土地利用总体规划到省、市、县、乡土地利用总体规划分别由各级人民政府编制。

土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制的依据，是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段。所谓土地利用总体规划是从全局的和长远的利益出发，以区域内全部土地为对象，对土地利用、开发、整治、保护等方面所作的统筹安排。圈内：即土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地，大多数建设项目必须使用圈内土地。

圈外：即土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地范围外的土地，能源、交通、水利、军事项目可以使用圈外土地。

审批权限

土地利用总体规划实行分级审批。①省级、省政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划报国务院审批；②除此之外的土地利用总体规划报省政府批准，其中，乡级土地利用总体规划可以由省政府授权设区市的市政府批准；③浙江省省级及杭州市、宁波市、台州市等长三角城市均需的土地利用总体规划必须报国务院批准，其他市级和县级土地利用总体规划报省政府批准（报批土地占用基本农田的乡镇规划报省批准，不占用基本农田的建设项目报本级地级市批准）；④设区的城市郊区的乡镇（包括街道办事处、农场）、县（市）人民政府所在地的镇和省政府确定的中心镇的土地利用总体规划报省的批准，其他乡镇的土地利用总体规划报设区的市人民政府批准。

土地利用总体规划审批的内容

1.是否充分体现耕地总量动态平衡，土地节约集约利用，土地资源可持续利用和社会经济生态综合效益的要求。

2.上级规划下达的各项土地利用控制指标是否落实。3.各类用地协调较好，布局合理，土地利用结果调整依据是否充分，调控措施是否可行。

4.土地利用分区是否科学，合理。

5.非农建设用地指标分解与各类非农建设用地规模控制是否紧密衔接，控制到位。

6.耕地占补平衡挂钩措施是否得到落实。

7.规划文本，说明和专题研究的内容是否符合要求。8.规划图内容是否全面，编绘方法是否正确，图面是否清晰。

9.采用基础资料是否准确，可靠。局部修改

局部修改规划必须符合以下条件：A、国务院和省政府已批准行政区划调整的；B、国家和重大能源、交通、水利基础设施及国家军事设施建设项目用地涉及基本农田的；C、国防、交通、水利、能源、通讯、环保、城市和省级中心镇基础设施建设和省级农业龙头企业扩大农副产品出口加工、重大外商投资建设项目用地不涉及基本农田，但未纳入土地利用总体规划的；D、建设项目已列入土地利用总体规划、规划指标已预留，但由于选址未确定、没有落实到土地利用总体规划图上或已落实到土地利用总体规划图但实际位置需作调整的；E、建设项目符合符合规划建设占用耕地机动指标条件的；F、建设项目用地符合国家供地政策（与产业政策基本相符），全部占用基本农田保护区以外非耕地的；G、对市、县（市、区）经济发展有重大影响的城镇建设项目，确实无法在现行规划确定的建设用地范围内安排，在县（市、区）新一轮土地利用总体规划修编前期工作完成后，可以申请土地利用总体规划局部调整（一般一年只能提一至两个项目，项目类型没有限制）；H、国家和省重大基础建设的拆迁安置、抢险避灾安置和下山脱贫安置用地，确定无法在现行规划确定的建设用地范围内安排的（先用后批）。

规划组成

（一）现行规划实施情况评估；

（二）规划背景与土地供需形势分析；

（三）土地利用战略；

（四）规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地规模和建设用地总规模、土地整理复垦开发安排等；

（五）土地利用结构、布局、分区、建设用地管制和节约集约用地的优化方案；

（六）土地利用的差别化政策；

（七）规划实施的责任与保障措施。

乡（镇）土地利用总体规划可以根据实际情况，适当简化前款规定的内容。

规划目标 1）总目标 区域土地的可持续利用，实现区域可持续发展，即三个效益的统一。

2）具体目标

是总体目标下的子目标，是总目标的具体体现。土地利用总体规划的目标：在土地利用结构研究的基础上，根据国民经济发展的长期规划对土地资源的需求、土地资源的供给状况、土地的人口承载潜力和土地利用战略的研究成果，提出规划年所应实现的土地利用目标。

规划内容

1.土地利用现状分析 2.土地供给量预测 3.土地需求量预测 4.确定规划目标和任务 5.土地利用结构与布局调整 6.土地利用分区

7.确定实施规划的措施。规划任务

①土地利用的宏观调控：是土地利用宏观管理体系的重要基础，是土地利用宏观控制的组要依据。

②土地利用的合理组织：通过土地利用总体规划在时空上对各类用地进行合理布局，制定相应的配套政策引导土地资源的开发、利用、整治和保护，以保证充分、合理、科学、有效地利用有限的土地资源，防止对土地资源的盲目开发。③土地利用的规范监督：土地利用总体规划具有法律效力，任何机构和个人不得随意变更规划方案，土地利用总体规划是监督各部门土地利用的重要依据。

主要内容

土地利用总体规划的主要内容

不同级别的土地利用总体规划在内容上有所区别，市以下规划的主要内容主要有三个方面。

1、明确土地利用的基本方针。国务院批准的现行土地利用总体规划的土地利用基本方针是：坚持在保护中开发、在开发中保护的方针，采取有力措施，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，积极开展土地整理，加强生态环境建设，实现土地资源可持续利用。

2、调整土地利用结构和布局、通过充分协调和综合平衡，提出土地利用结构和布局调整方案，即确定规划目标年各类土地面积和布局。其中，耕地面积、基本农田面积、建设占用耕地面积、开发整理新增耕地面积、城镇用地面积5项为控制性指标。

国务院批准合肥市土地利用总体规划的5项控制指标为：到2010年，全市耕地减少量即建设占用耕地量不得超过9333.3公顷；土地开发整理新增耕地面积不得少于9333.3公顷；确保全市耕地保有量不低于42.46万公顷（637万亩），其中基本农田保护面积达到35.67万公顷，占耕地保有量的84%；城镇用地总面积控制在270平方公里以内，其中合肥市中心城城市建设用地规模控制在150平方公里以内。

3、制定实施规划的措施

根据法律法规，制定配套的、切实可行的政策及措施，保障规划的实施。通常的实施措施包括：制定计划、执行建设项目用地预审制度、严格农用地转用审查、严格城市、镇、村建设规划审查，指导农业结构调整。

编制依据

土地利用总体规划的编制依据

1、国民经济和社会发展规划；

2、国土整治和环境保护要求；

3、土地供给能力；

4、各项建设对土地需求；

5、上级土地利用总体规划。编制程序

1、调查研究

摸清土地家底（土地利用现状分析）、土地适宜性评价研究、土地供需分析。

2、编制规划方案，形成规划文本、图件。

3、审批。

国务院审批全国、省级、省会及大城市的土地利用总体规划。省政府批准除国务院审批外的市、县、乡土地利用总体规划。特点

1、整体性

2、长期性

3、战略性（研究用地的供需平衡）

4、控制性（下一级受上一级的指导和控制，下一级土地利用总体规划是上一级的反馈）

第五篇：土地利用总体规划存在问题

一、现行土地利用规划体系的几点不足

我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成，形成了全国、省、市、县、乡五级土地利用。它的主要特点是层次性强，结构严谨，赋有明显的行政色彩，非常便于实施与落实。但由于受到整个国家经济体制的影响，再加上其规划本身的针对性和时效性，难免也存在一定的局限性，主要表现在各级规划的职责分工不够明确，规划体系不够灵活，规划协调与衔接性差等。

（一）各级规划分工不够明确

我国现在的土地利用总体规划分为国家、省、市（地）、县（市）、乡五级，从国家的角度看，国家级的土地利用总体规划越细，规划的适用性越低。县、乡一级的规划应当是具体落实的规划，县级土地利用规划主要应注重用途的分区，而乡级规划应注重落实。事实上，在我们审批用地时，主要依靠的是县乡级规划。其实，对于面广量大的用地项目，全国和省级的土地利用总体规划只能实现数量控制，而不能在图上进行具体控制。目前，在我国土地利用规划体系中明显存在宏观过细、中观流于形式、微观过粗的现象，各级规划的核心职责分工及编制内容不够明确，不利于规划的实施。

（二）规划的协调与衔接性较差

在我国规划体系中，客观上存在着既相互依赖又各有侧重的发展规划和空间规划两大系列。国土规划、区域规划、城市规划和土地利用规划同属于不同地域层次的综合性的空间规划系列，在不同地域层次的空间规划之间，也有一个需要自上而下和自下而上相互反复协调与衔接的问题。当前，核心问题是城市规划与土地利用规划的协调与衔接明显不够，尤其是两能土地利用总体规划与城市总体规划，土地和总体规划的图件比例尺、图件现实性与用地规模指标及用地界线等，与城市总体规划的矛盾较大。同时，土地利用规划体系内部协调性也较差，各级总体规划与其相应的专项规划之间的定位、定量、定性、定序四个方面的协调明显不够，尤其是总体规划与基本农田保护区规划、土地开发整理规划之间的协调，在许多方面图、数与实地相矛盾，不便于规划的实施。

（三）规划体系不够灵活

主要表现在土地和规划的种类较多，全国规划体系千篇一律，规划形式死板，不便于规划操作，各级政府没有一定范围内灵活编制和实施规划的自主权，规划编制不能做到因地制宜。同时，存在重复性规划的现象，规划问的宏观、中观、微观衔接性较差。

（二）国内相关规划体系的借鉴与启示

1、国土规划体系的借鉴。根据不同的划分标准，存在不同的国土规划体系，从规划行政区域范围的角度来看，通常划分为全国、省级、县（市）级三个层次；从规范详细程度的角度来看，可将规划分为国土总体规划、国土专项规划和国土详细规划。国土总体规划是一种纲要性或政策性规划，主要解决跨部门、跨行业的国土资源配置问题，专项规划是在总体规划的框架控制下，针对某一专门问题而进行的规划；详细规划又称国土规划设计，是国土规范的深入和细化，对建设项目做出具体的安排，要求将各规划项目布局到大比例尺地图上。从国土详细规划的作用来看，又有控制性和开发性之分，前者控制国土资源的使用条件、方式等，后者针对某区域进行开发设计。根据国土规划体系改革的方向，国土规范的法定层次由全国、省级、县级三层次组成，在法定层次之外，辅之以跨省的大区域重点地区规划、省（区、市）内跨地区规划，简单示意为：全国（必须）-大区或重点地区规划（视需要）-省级（必须）-省内跨地区规划（视需要）-县级（必须）。

2、区域规划体系的借鉴。区域规划是在一个地区内对整个国民经济建设进行总体的战略部署，国土规划和区域规划同属于国土开发利用和建设为中心的，从战略高度进行的地域性综合规划，在区域层次上有相当的规划复合性，除了全国一级的国土规划外，以省、地（市）、县为主的区域性田地规划亦可以叫做区域规划。因此，区域规划是国土规划的重要类型，是区域性国土规划的同义词，其性质、内容和

方法与国土规划基本相似。它与国土规划的关系是局部和整体的关系，各种不同类型的区域规划都是国土规划的组成部分，在国外，国土规划与区域规划这两个概念也可相互通用。

3、城市规划体系的借鉴。城市规划一般分为总体规划和详细规划。城市总体规划主要是综合研究和确定城市性质、规模和空间发展的形态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展与近期建设的关系，指导城市合理发展。详细规划主要是以总体规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者直接对建设做出具体的安排和规划设计。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。在编制总体规划前可以编制城市总体规划纲要，大、中城市可以在总体规划的基础上编制分区规划。设市城市应编制市域城镇体系规划，县政府所在地的镇应当编制县域城镇体系规划。

三、土地利用规划体系优化与完善的路径探究

（一）明确界定各级土地利用规划的核心目标职责国家级规划的核心目标职责是确保我国的用地安全或粮食安全，实现全国性的耕地总量动态平衡。省级规划核心目标职责是在国家级规划指导下，确保国民经济建设的用地需求，尤其是重大基础设施工程用地，有条件地实现全省耕地总量动态平衡。国家及省级规划以政策精神的文本形式为主，以图件为辅。县级规划核心目标职责是划定用地管制区和耕地保护区，制定用地管理制和耕地保护的政策，并标定在规划图件上。县级规划以文本和图件结合为主；乡级规划核心目标职责是具体落实职能规划的指标，进行土地利用规划详细设计，做好图件上的定位控制和定量控制，乡级规划以图件为核心。

（二）重点开展县、乡两级土地利用规划工作县、乡级土地利用总体规划是重点，应该加强县、乡级规划的研究力度，注重县、乡级规划的人才和技术设备的投入，逐步实现县、乡级规划的一体化进程（包括编制与实施）。县级规划作为总量控制的最基层，其规划内容要具体体现定位、定量、定性、定序的要求，核心内容是合理控制城镇建设用地规模和切实保护耕地，要求乡（镇）级规划在县级总量控制和分区控制下对具体地块的用途进行编定，为土地管理提供直接依据。

（三）注重规划之间的衔接与协调，提高规划的质量

从目前来看，将国土规范、区域规划、城市规划与土地利用规划等整合为一体是不现实的。因此，当务之急是做好各种规划之间的协调工作，重点是做好县、乡两级土地利用总体规划与城市总体规划的协调工作。首先应注重图件比例尺的协调，这是“两规划”衔接与协调的基础。在有条件的地方可实测较大比例尺的土地和现状图，保持图件的现实性，只有这样，用地范围和用地界线才能协调好。其次应注重用地发展方向、用地规模及用地性质等实质性内容的衔接与协调，在有条件的地方可同时编制“两规”。再次要注重“两规”在时间与空间上的衔接，既定序与定位的衔接，修正“两规”编制的不同点，修正“两规”的城镇用地规模界线。同时，还要注重土地利用规划体系内部的协调，即各级总体规划与其相应的专项规划之间的协调，当前重点是做好总体规划与基本农田保护区规则及土地开发整理规划的 协调，包括定位、定量、定性、定序四个方面的协调。