我国土地利用总体规划存在问题及改进思路范文

第一篇：我国土地利用总体规划存在问题及改进思路范文

我国土地利用总体规划存在问题及改进思路

[摘 要]土地利用总体规划在实际操作过程中应该充分尊重其科学性，全国各地的政府要带领相关的国土部门对土地规划进行严格把控，以保证土地的规划是按照明确的明文规定在落实，确保在最节约土地资源的基础上实现土地资源的合理利用。

[关键词]土地利用；总体规划；存在问题；改进策略

中图分类号：TN86.4 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）28-0350-01

引言

随着当前城乡改革的不断发展，人们对于土地利用也有了越来越多的要求。因此，就要加大对城镇规划与土地利用总体规划之间的联系，将二者进行有效的协调，避免浪费土地资源，促进城乡的协调发展，进而实现对土地资源的长期有效利用。

1概述土地利用总体规划与城市总体规划

在一定区域内合理的利用当地社会条件、经济、自然对土地进行科学合理的利用、治理、开发，从而实现经济可持续发展战略的总体布局和安排称之为土地利用总体规划。根据当地的经济现状、历史情况、资源条件、自然环境通过综合部署、兼顾、统筹等进行社会发展和国民经济规划，从而实现实诚空间的协调布局和城市土地的合理利用称之为城市总体规划，简单来说就是对城市的空间布局、土地利用、发展规模、发展目标、城市性质进行一定时期的项目实施措施和综合部署。土地利用总体规划与城市利用总体规划在我国是相互独立的两套体系，然而城市的发展与土地的利用是紧密联系的。只有加强土地利用总体规划与城市总体规划的衔接，才能实现社会经济的快速发展。

2存在的主要问题

2.1基础数据不准确

前土地利用总体规划在编制过程

中均使用第二次全国土地调查及其变更到规划基期年的数据作为土地利用基础数据。而年度土地变更调查数据重在对通过土地整治项目新增的耕地、列入国家监测图斑的建设用地进行变更，忽视了对其他地类的变更，无法代表区域土地利用的实际情况，造成规划基础数据失实。规划基期年人口数据由于来源不一，无法得到准确的人口基础数据。土地利用总体规划的建设用地、城乡建设用地、城镇工矿用地等内涵均与城市规划有出入，难以充分利用城市规划成果预测城镇、农村人口及其用地需求。

2.2基础研究不深入

土地利用总体规划在编制过程中，缺乏对各类土地用途的适宜性评价，缺乏资源环境承载力评价，缺乏不同土地利用类型对区域生态环境的影响评价，新增建设用地布局随意性大，耕地和基本农田布局调整的合理性存疑。在规划实施评价过程中，主要从规划指标执行情况分析规划实施效果，忽视了土地利用现状布局与规划布局的对比研究，无法有效指导新的土地利用总体规划编制工作。

2.3土地规划用地分类不合理

通过对土地利用现状分类的基数转换，形成土地规划用地分类，将土地分为农用地、建设用地、其他土地三大类，又续分为若干小类。其中将建设用地分为城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地3小类。将乡政府所在地的建设用地划入农村居民点用地，不符合实际情况。将土地利用现状分类中的采矿用地拆分为采矿用地和其他独立建设用地，均纳入城乡建设用地范围，但具体划分标准不明确，实际可操作性不强。将水库水面纳入交通水利用地，归于建设用地，但与《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137―2011）将水库水面纳入非建设用地相互矛盾。将原采矿用地中的盐田纳入其他建设用地，缺乏说服力。

3解决城市规划与土地利用总体规划问题的策略

3.1对规划编制体制进行创新

城镇规划与土地利用总体规划二者之间在管理过程中发生的问题，最主要的原因是规划编制的问题，由于在具体的规划编制过程中其并没能展现出相应的科学性，更没能将其严格落实到具体的工作当中，再加上二者并没有做到很好的衔接，其实也就是说二者在编制体制上缺少一定的创新性。要解决这一问题，必须要对着两个规划进行一定程度的协调，并且要对其具体的编制体制进行创新，可以借助相关法律形式，对这两者在具体的实施形式、对象、关系和目标上面可进行确定。再者，还要对二者在实施细则、办法、理念和具体的实施范围上给予全面研究探讨，进而确保二者之间顺利协调发展。

3.2对规划编制观念进行转变

为了更好的解决二者之间存在的差异，就要对二者的规划编制观念进行转变，就城镇规划而言，要充分考虑将资源进行有效利用，并且要找到最佳的资源节约型且适于城镇发展的方式，这就可以将内涵式的发展方式融入到具体的城镇规划建设中来，进而有效的预防面子工程的出现。对于土地利用总体规划而言，要重新对其发展目标进行权衡，并以交通运输细条布局与城镇规划合理布局为基准，对整体的土地利用总体规划加以明确。

3.3建立同步编制计划

为了更好的促进城镇规划与土地利用总体规划之间的协调发展，并改善二者之间的差异，可以在制定具体规划的过程中，建立同步的编制计划，并制定相应的机制。明确城镇规划与土地利用总体规划之间的具体技术要求和设计，并将二者进行一定的协调，还要对二者的具体规划编制期限给予统一、对规划的具体目的和下一次的编制时间进行统一，进而有效的确保二者之间协调发展。

3.4明确规划分工及内容

在建立城镇规划阶段，要对城镇的整体情况进行全方位的了解，并对城镇范围内的所有村庄、产区分布和镇区分布进行统一规划，同时还要提出城镇规划所起的作用、相应的发展规模、发展形势等。就土地利用总体规划而言，其主要内容是对农业耕地进行一定的保护和对农业用地进行合理有效的利用，在这个阶段要给与农用地时适当的保护，以防农用地向建筑用地或者其他用地的方向转变。此外，针对国家提出的各项产业项目政策要进行积极的落实执行，并对相应的产业用地进行合理地分配和安排，进而有效提升土地的利用效率。

3.5加强规划的实施落实法律效力

城镇规划与土地利用总体规划一经批准，也就具备相应的法律效力。所以，在实际的规划编制中，不仅要做到充分考虑规划的弹性，还要做到加强规划编制的严肃性。而且在相应的规划编制完后之后，还要对其进行严格的服从，然后按照相应规划进行实施，进而保证规划能够完好的贯彻执行。

结束语

虽然近年来的发展比较迅速，但是由于我国的土地利用总体编制的发展历史还比较短，还是存在着相应的问题，处理方式上也存在很多的不足，因此对土地利用总体规划编制的完善性还需要进一步的进行发展和研究。

参考文献

[1]李展苹.论城镇规划与土地利用总体规划的协调[J].四川水泥，2016（08）：98.[2]周铁刚.城市总体规划与土地利用总体规划的协调发展[J].江西建材，2016（19）：8+7.[3]吴佳丽，张伟.论土地利用总体规划与城乡总体规划的协调[J].城市，2012（01）：40～44.

第二篇：土地利用总体规划存在问题

一、现行土地利用规划体系的几点不足

我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成，形成了全国、省、市、县、乡五级土地利用。它的主要特点是层次性强，结构严谨，赋有明显的行政色彩，非常便于实施与落实。但由于受到整个国家经济体制的影响，再加上其规划本身的针对性和时效性，难免也存在一定的局限性，主要表现在各级规划的职责分工不够明确，规划体系不够灵活，规划协调与衔接性差等。

（一）各级规划分工不够明确

我国现在的土地利用总体规划分为国家、省、市（地）、县（市）、乡五级，从国家的角度看，国家级的土地利用总体规划越细，规划的适用性越低。县、乡一级的规划应当是具体落实的规划，县级土地利用规划主要应注重用途的分区，而乡级规划应注重落实。事实上，在我们审批用地时，主要依靠的是县乡级规划。其实，对于面广量大的用地项目，全国和省级的土地利用总体规划只能实现数量控制，而不能在图上进行具体控制。目前，在我国土地利用规划体系中明显存在宏观过细、中观流于形式、微观过粗的现象，各级规划的核心职责分工及编制内容不够明确，不利于规划的实施。

（二）规划的协调与衔接性较差

在我国规划体系中，客观上存在着既相互依赖又各有侧重的发展规划和空间规划两大系列。国土规划、区域规划、城市规划和土地利用规划同属于不同地域层次的综合性的空间规划系列，在不同地域层次的空间规划之间，也有一个需要自上而下和自下而上相互反复协调与衔接的问题。当前，核心问题是城市规划与土地利用规划的协调与衔接明显不够，尤其是两能土地利用总体规划与城市总体规划，土地和总体规划的图件比例尺、图件现实性与用地规模指标及用地界线等，与城市总体规划的矛盾较大。同时，土地利用规划体系内部协调性也较差，各级总体规划与其相应的专项规划之间的定位、定量、定性、定序四个方面的协调明显不够，尤其是总体规划与基本农田保护区规划、土地开发整理规划之间的协调，在许多方面图、数与实地相矛盾，不便于规划的实施。

（三）规划体系不够灵活

主要表现在土地和规划的种类较多，全国规划体系千篇一律，规划形式死板，不便于规划操作，各级政府没有一定范围内灵活编制和实施规划的自主权，规划编制不能做到因地制宜。同时，存在重复性规划的现象，规划问的宏观、中观、微观衔接性较差。

（二）国内相关规划体系的借鉴与启示

1、国土规划体系的借鉴。根据不同的划分标准，存在不同的国土规划体系，从规划行政区域范围的角度来看，通常划分为全国、省级、县（市）级三个层次；从规范详细程度的角度来看，可将规划分为国土总体规划、国土专项规划和国土详细规划。国土总体规划是一种纲要性或政策性规划，主要解决跨部门、跨行业的国土资源配置问题，专项规划是在总体规划的框架控制下，针对某一专门问题而进行的规划；详细规划又称国土规划设计，是国土规范的深入和细化，对建设项目做出具体的安排，要求将各规划项目布局到大比例尺地图上。从国土详细规划的作用来看，又有控制性和开发性之分，前者控制国土资源的使用条件、方式等，后者针对某区域进行开发设计。根据国土规划体系改革的方向，国土规范的法定层次由全国、省级、县级三层次组成，在法定层次之外，辅之以跨省的大区域重点地区规划、省（区、市）内跨地区规划，简单示意为：全国（必须）-大区或重点地区规划（视需要）-省级（必须）-省内跨地区规划（视需要）-县级（必须）。

2、区域规划体系的借鉴。区域规划是在一个地区内对整个国民经济建设进行总体的战略部署，国土规划和区域规划同属于国土开发利用和建设为中心的，从战略高度进行的地域性综合规划，在区域层次上有相当的规划复合性，除了全国一级的国土规划外，以省、地（市）、县为主的区域性田地规划亦可以叫做区域规划。因此，区域规划是国土规划的重要类型，是区域性国土规划的同义词，其性质、内容和

方法与国土规划基本相似。它与国土规划的关系是局部和整体的关系，各种不同类型的区域规划都是国土规划的组成部分，在国外，国土规划与区域规划这两个概念也可相互通用。

3、城市规划体系的借鉴。城市规划一般分为总体规划和详细规划。城市总体规划主要是综合研究和确定城市性质、规模和空间发展的形态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展与近期建设的关系，指导城市合理发展。详细规划主要是以总体规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者直接对建设做出具体的安排和规划设计。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。在编制总体规划前可以编制城市总体规划纲要，大、中城市可以在总体规划的基础上编制分区规划。设市城市应编制市域城镇体系规划，县政府所在地的镇应当编制县域城镇体系规划。

三、土地利用规划体系优化与完善的路径探究

（一）明确界定各级土地利用规划的核心目标职责国家级规划的核心目标职责是确保我国的用地安全或粮食安全，实现全国性的耕地总量动态平衡。省级规划核心目标职责是在国家级规划指导下，确保国民经济建设的用地需求，尤其是重大基础设施工程用地，有条件地实现全省耕地总量动态平衡。国家及省级规划以政策精神的文本形式为主，以图件为辅。县级规划核心目标职责是划定用地管制区和耕地保护区，制定用地管理制和耕地保护的政策，并标定在规划图件上。县级规划以文本和图件结合为主；乡级规划核心目标职责是具体落实职能规划的指标，进行土地利用规划详细设计，做好图件上的定位控制和定量控制，乡级规划以图件为核心。

（二）重点开展县、乡两级土地利用规划工作县、乡级土地利用总体规划是重点，应该加强县、乡级规划的研究力度，注重县、乡级规划的人才和技术设备的投入，逐步实现县、乡级规划的一体化进程（包括编制与实施）。县级规划作为总量控制的最基层，其规划内容要具体体现定位、定量、定性、定序的要求，核心内容是合理控制城镇建设用地规模和切实保护耕地，要求乡（镇）级规划在县级总量控制和分区控制下对具体地块的用途进行编定，为土地管理提供直接依据。

（三）注重规划之间的衔接与协调，提高规划的质量

从目前来看，将国土规范、区域规划、城市规划与土地利用规划等整合为一体是不现实的。因此，当务之急是做好各种规划之间的协调工作，重点是做好县、乡两级土地利用总体规划与城市总体规划的协调工作。首先应注重图件比例尺的协调，这是“两规划”衔接与协调的基础。在有条件的地方可实测较大比例尺的土地和现状图，保持图件的现实性，只有这样，用地范围和用地界线才能协调好。其次应注重用地发展方向、用地规模及用地性质等实质性内容的衔接与协调，在有条件的地方可同时编制“两规”。再次要注重“两规”在时间与空间上的衔接，既定序与定位的衔接，修正“两规”编制的不同点，修正“两规”的城镇用地规模界线。同时，还要注重土地利用规划体系内部的协调，即各级总体规划与其相应的专项规划之间的协调，当前重点是做好总体规划与基本农田保护区规则及土地开发整理规划的 协调，包括定位、定量、定性、定序四个方面的协调。

第三篇：中国土地利用总体规划存在的问题及解决措施

一、现行土地利用规划体系的几点不足 我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土

地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成，形成了

全国、省、市、县、乡五级土地利用。它的主要特点是层次

性强，结构严谨，赋有明显的行政色彩，非常便于实施与落

实。但由于受到整个国家经济体制的影响，再加上其规划本

身的针对性和时效性，难免也存在一定的局限性，主要表现

在各级规划的职责分工不够明确，规划体系不够灵活，规划 协调与衔接性差等。

（一）各级规划分工不够明确

我国现在的土地利用总体规划分为国家、省、市（地）、县（市）、乡五级，从国家的角度看，国家级的土地利用总

体规划越细，规划的适用性越低。县、乡一级的规划应当是 具体落实的规划，县级土地利用规划主要应注重用途的分区，而乡级规划应注重落实。事实上，在我们审批用地时，主要

依靠的是县乡级规划。其实，对于面广量大的用地项目，全

国和省级的土地利用总体规划只能实现数量控制，而不能在图上进行具体控制。目前，在我国土地利用规划体系中明显

存在宏观过细、中观流于形式、微观过粗的现象，各级规划的核心职责分工及编制内容不够明确，不利于规划的实施。

（二）规划的协调与衔接性较差 在我国规划体系中，客观上存在着既相互依赖又各有侧

重的发展规划和空间规划两大系列。国土规划、区域规划、城市规划和土地利用规划同属于不同地域层次的综合性的空 间规划系列，在不同地域层次的空间规划之间，也有一个需

要自上而下和自下而上相互反复协调与衔接的问题。当前，核心问题是城市规划与土地利用规划的协调与衔接明显不 够，尤其是两能土地利用总体规划与城市总体规划，土地和

总体规划的图件比例尺、图件现实性与用地规模指标及用地 界线等，与城市总体规划的矛盾较大。同时，土地利用规划

体系内部协调性也较差，各级总体规划与其相应的专项规划

之间的定位、定量、定性、定序四个方面的协调明显不够，尤其是总体规划与基本农田保护区规划、土地开发整理规划

之间的协调，在许多方面图、数与实地相矛盾，不便于规划 的实施。

（三）规划体系不够灵活

主要表现在土地和规划的种类较多，全国规划体系千篇

一律，规划形式死板，不便于规划操作，各级政府没有一定

范围内灵活编制和实施规划的自主权，规划编制不能做到因

地制宜。同时，存在重复性规划的现象，规划问的宏观、中

观、微观衔接性较差。

二、国内外规划体系的借鉴与启示

（一）国外土地利用规划体系的借鉴与启示

1、美国的土地利用规划体系。美国的土地利用规划体系

分为三大类和六个层次。三大类是总体规划、专项规划和用 地增长管理规划，用地增长管理规划主要是对建设用地加强

管理，控制市区规划的一种方法。六个层次的规划是国家级、区域级、州级、地区级、县级和市镇级。美国的全国土地利

用总体规划目前还没有搞出来，联邦土地管

理局曾想编制，但由于各州的意见不一致，至今尚未成功。国家级的专项规

划已搞了一些，如全国自然保护区规划等；区域级是跨州的土地利用规划，在美国开展较早，其规划的范围可大可小；

州级规划主要是控制州内土地利用。各州的做法不尽相同，不少州是州、县同步进行，但有些州是先搞县、市规划，然 后综合成州级规划；地区级是按自然界限规定范围，一般包 括几个县，县级规划是美国土地规范中一个重要的层次。其

注重资源经济情况的分析和用地分区的划定，大部分县已进 行了规划；市（镇）级规划的内容比较具体，属城市规划，并有相应比例尺的规划图。

2、德国的土地利用规划体系。德国从联邦议院到乡政府，从大城市到乡村，都已形成了规划体系。按照城市的作用和

影响，将整个国家分成不同层次的规划区，不同层次规划区的规划有不同的规划内容和粗细不同的规划方案，并将全国

划拨为若干个高级规划中心、中级规划中心、低级规划中心

和小的规划中心。整个规划分为四个层次，国家级从宏观管

理上对全国进行区域性规划，属框架性、原则性规划；州级

根据国家级规划的精神和本州的情况，制定本州的规划，属 结构性规划；地区级规划起承上启下的作用，市镇村规划则

比较具体，包括土地和计划（F 规划）、地区详细营建计划（B

规划）。根据规划方面的法律条款规定，低层次规划必须服

从高层次的规划，同级、同层次的专业规划必须服从整体的 区域规划和发展规划，各级政府都设有专管规划的机构和人 员。

3、日本国土地的利用规划体系。日本的国土规划体系分

为四级，全国综合开发规划，三大都市、七大地区和特殊地

区（岛屿、山村、欠发达地区等）等区域规划，都道府县规

划、市村町规划。国家根据《国土综合开发法》（1950 年）及其相应配套法规，相当集权地制定全国综合开发规划（第5

次）、大地区和特殊地区规划；都道府县规划即土地利用基

本规划，将地域划分城市、农业、森林、自然公园、自然保

护等五种，它落实全国综合开发规划精神，听取市村町的建

设要求，起承上启下的作用；市村町根据地方自治法制定规

划并听取都道府县的建议。规划内容比较具体，属实施性详 细规划，在市城町下面还专门设有城市规划与农村土地利用

规划，且各市村町的情况差别也较大。

（二）国内相关规划体系的借鉴与启示

1、国土规划体系的借鉴。根据不同的划分标准，存在不

同的国土规划体系，从规划行政区域范围的角度来看，通常

划分为全国、省级、县（市）级三个层次；从规范详细程度的角度来看，可将规划分为国土总体规划、国土专项规划和 国土详细规划。国土总体规划是一种纲要性或政策性规划，主要解决跨部门、跨行业的国土资源配置问题，专项规划是

在总体规划的框架控制下，针对某一专门问题而进行的规划；

详细规划又称国土规划设计，是国土规范的深入和细化，对

建设项目做出具体的安排，要求将各规划项

目布局到大比例

尺地图上。从国土详细规划的作用来看，又有控制性和开发

性之分，前者控制国土资源的使用条件、方式等，后者针对

某区域进行开发设计。根据国土规划体系改革的方向，国土

规范的法定层次由全国、省级、县级三层次组成，在法定层 次之外，辅之以跨省的大区域重点地区规划、省（区、市）

内跨地区规划，简单示意为：全国（必须）-大区或重点地区

规划（视需要）-省级（必须）-省内跨地区规划（视需要）-县级（必须）。

2、区域规划体系的借鉴。区域规划是在一个地区内对整

个国民经济建设进行总体的战略部署，国土规划和区域规划

同属于国土开发利用和建设为中心的，从战略高度进行的地 域性综合规划，在区域层次上有相当的规划复合性，除了全

国一级的国土规划外，以省、地（市）、县为主的区域性田

地规划亦可以叫做区域规划。因此，区域规划是国土规划的重要类型，是区域性国土规划的同义词，其性质、内容和方

法与国土规划基本相似。它与国土规划的关系是局部和整体 的关系，各种不同类型的区域规划都是国土规划的组成部分，在国外，国土规划与区域规划这两个概念也可相互通用。

3、城市规划体系的借鉴。城市规划一般分为总体规划和 详细规划。城市总体规划主要是综合研究和确定城市性质、规模和空间发展的形态，统筹安排城市各项建设用地，合理

配置城市各项基础设施，处理好远期发展与近期建设的关系，指导城市合理发展。详细规划主要是以总体规划为依据，详

细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者

直接对建设做出具体的安排和规划设计。详细规划分为控制

性详细规划和修建性详细规划。在编制总体规划前可以编制

城市总体规划纲要，大、中城市可以在总体规划的基础上编 制分区规划。设市城市应编制市域城镇体系规划，县政府所

在地的镇应当编制县域城镇体系规划。

三、土地利用规划体系优化与完善的路径探究

（一）明确界定各级土地利用规划的核心目标职责

国家级规划的核心目标职责是确保我国的用地安全或粮

食安全，实现全国性的耕地总量动态平衡。省级规划核心目

标职责是在国家级规划指导下，确保国民经济建设的用地需

求，尤其是重大基础设施工程用地，有条件地实现全省耕地 总量动态平衡。国家及省级规划以政策精神的文本形式为主，以图件为辅。县级规划核心目标职责是划定用地管制区和耕 地保护区，制定用地管理制和耕地保护的政策，并标定在规 划图件上。县级规划以文本和图件结合为主；乡级规划核心

目标职责是具体落实职能规划的指标，进行土地利用规划详 细设计，做好图件上的定位控制和定量控制，乡级规划以图 件为核心。

（二）重点开展县、乡两级土地利用规划工作

县、乡级土地利用总体规划是重点，应该加强县、乡级

规划的研究力度，注重县、乡级规划的人才和技术设备的投

入，逐步实现县、乡级规划的一体化进程（包括编制与实施）。

县级规划作为总量控制的最基层，其规划内容要具体体现定

位、定量、定性、定序的要求，核心内容是合理控制城镇建

设用地规模和切实保护耕地，要求乡（镇）级规划在县级总

量控制和分区控制下对具体地块的用途进行编定，为土地管 理提供直接依据。

（三）注重规划之间的衔接与协调，提高规划的质量

从目前来看，将国土规范、区域规划、城市规划与土地

利用规划等整合为一体是不现实的。因此，当务之急是做好

各种规划之间的协调工作，重点是做好县、乡两级土地利用

总体规划与城市总体规划的协调工作。首先应注重图件比例

尺的协调，这是“两规划”衔接与协调的基础。在有条件的地方可实测较大比例尺的土地和现状图，保持图件的现实性，只有这样，用地范围和用地界线才能协调好。其次应注重用 地发展方向、用地规模及用地性质等实质性内容的衔接与协

调，在有条件的地方可同时编制“两规”。再次要注重“两

规”在时间与空间上的衔接，既定序与定位的衔接，修正“两

规”编制的不同点，修正“两规”的城镇用地规模界线。同 时，还要注重土地利用规划体系内部的协调，即各级总体规

划与其相应的专项规划之间的协调，当前重点是做好总体规

划与基本农田保护区规则及土地开发整理规划的协调，包括

定位、定量、定性、定序四个方面的协调。参考文献：

1、王万茂.土地利用规划学[M].中国大地出

版社,1996.、吴次芳.国土规划的理论与方法[M].科学出版 社,2003.3、国家建设部.城市规划编制办法[M].中国国家建设 部,1991．

4、同济大学.城市规划原理[M].中国建设工业出版 社,1991．

5、王静.日本、韩国土地规划制度比较与借鉴[J].中国

土地科学,2001(3).6、安萍莉,张凤荣.土地和总体规划的理论体系研究[J].资源科学,2000(3).7、但承龙,王群.西方国家与中国土地利用规划比较[J].中国土地科学,2002(1).（作者单位：李伟，贵阳市土地开发中心；姚岚，四川

农业大学经济管理学院）__

第四篇：南汇区土地利用总体规划实施评价及修编思路

南汇区土地利用总体规划实施评价及修编思路

2006年第5期

改革开放以来，在经济体制转轨和社会经济快速发展的形势下，国家土地管理部门针对我国各项建设对土地的需求日益增加，特别是耕地面积迅速减少，土地利用供需矛盾和结构性矛盾日趋突出的问题，先后在全国范围内部署和开展了两轮土地利用总体规划的编制工作。南汇区（当时为南汇县）土地利用总体规划（1997~2010）就是在第一轮（1987~2000）土地利用规划编制和第二轮（1997~2002）土地利用总体规划修编的基础上制订的。规划于1998年经上海市人民政府批准实施。在新一轮土地利用总体规划修编之际，本文力图对南汇区土地利用总体规划的执行情况进行回顾和实施评价，对规划修编进行思考并提出初步设想。

一、南汇区土地利用总体规划实施评价

（一）规划执行情况回顾

南汇区上一轮土地利用总体规划的编制，在指导思想上贯彻了国务院1997年4月发出的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》精神和市委、市政府提出的“三个集中”的发展战略，突出了在为我区社会经济发展提供必要的土地保障的同时，对耕地特别是基本农田进行特殊保护，按照耕地总量动态平衡的要求，实行以指标体系控制为主、以用途管制为辅，并通过上下反馈，进行层层控制，逐渐细化，紧密衔接。因此，从总体上看，这轮规划具有一定的权威性、科学性和可操作性。规划实施以来，不仅对我区土地资源的利用保护和宏观控制取得明显成效，而且基本保证了南汇区建设用地，特别是交通基础设施和重点建设项目用地，对优化土地利用结构和调整土地空间布局发挥了积极作用，促进了我区经济社会的协调、稳定和快速发展。但是由于规划编制时对我区社会经济发展的迅猛势头估计不足，并受到原下达的各类指标数的制约，因此，规划实施至今，数项规划指标便均已突破了控制数据（见表1）。

1.规划耕地保有量为37716公顷，其中基本农田保护面积为29520公顷。由于社会经济的高速发展使得耕地的减少之势不可阻挡，虽然竭尽全力强调对其实行特殊保护，目前也已减少至31184.30公顷，其中已划定的基本农田保护面积为28778.81公顷，今后的耕地保护任务将异常艰巨。

2.规划确定城镇及工业用地控制在6500公顷内，人均用地控制在100m2/人内，其中城镇用地为4125公顷，工业用地为2375公顷。规划实施至今，我区城镇化水平和工业化水平显著提高，城镇及工业用地面积也大幅度增加，已达到7097.60公顷，超过9.19%，其中城镇用地为4126.29公顷，工业用地2970.30公顷。预计未来十余年是我区社会经济发展的高峰期，随着海港新城的大力建设及其周边基础设施的日益完善，我区的城镇及工业用地将保持更高速的增长。

3.规划确定本区通过对农村居民点实行拆迁合并、设置中心村等措施，使其面积由1996年的6600.76公顷减少至规划期末的3690公顷，目前农村居民点用地面积为5266.99公顷，虽然得到了一定的效果，但仍很难达到规划目标。

4.规划确定通过土地开发整理复垦，新增耕地面积5933公顷。由于城镇扩张速度较快，导致现有后备耕地资源大幅减少，即便对其大力开发挖潜，也仅仅新增耕地面积2069.64公顷，远远未达到规划指标的要求。

5.规划实施以后，随着国家一些宏观经济政策的调整以及我区对外开放力度的加大，我们在土地利用规划的基础上，对建设用地在时间和规模安排上依法作了相应的局部调整，2001年至今共计88次，频率为22次/年，涉及调整面积1214.2公顷，具体到各年的情况为：2001年调整12次，涉及调整面积162.6公顷；2002年调整19次，涉及调整面积269.5公顷；2003年调整43次，涉及调整面积707.97公顷；2004年调整14次，涉及调整面积74.13公顷。

（二）规划实施成效

1.切实保护耕地资源，确保了我区农业生产的稳定和发展

我区严格按照国务院《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地》中关于“对农用地和非农用地实行严格的用途管制”的精神，对全区所辖土地内进行了“基本农田保护区和村镇建设区”的划定工作。根据土地资源的特性，将全区土地划分为农业用地区、园地区等七个分区，制定了不同的用地分区土地使用管理制度，严格治理土地浪费与破坏行为。近几年我区在千方百计地保障建设用地的同时，坚持耕地保护不动摇、坚持基本农田保护不动摇，基本上保证了农业生产用地。在农业结构大幅调整的情况下顺利完成预定指标和粮油推优计划，棉花和水果等各类农产品产量都为近年最高。

2.基本保证了经济社会发展对建设用地的需求

（1）充分发挥了土地对经济社会建设的保障作用。为贯彻投资拉动、扩大内需、加强基础设施建设的方针，我们在土地供应上加大投入，1999年至2004年底共报征土地3871.31公顷，其中耕地3460.94公顷，保证了我区社会经济实现跨越式发展的需要。

（2）为加快城镇化进程提供了保证。在实施城镇化战略中，土地利用规划为我区的城镇建设发展提供了用地保证。从规划实施至今，城镇用地扩张至4126.29公顷，是规划前的2.7倍。

（3）提高了土地利用总体效益，促进了我区经济建设和社会发展。基础设施建设成效显著，城市功能进一步加强，城镇体系得到进一步提升，人均收入大大提高，生活水平发生了日新月异的变化。同时，随着南六公路、远东大道、沪芦高速等主要公路和北横河等主要水利工程的兴建改造，我区的交通水利等基础设施也得到了极大的改善。1996年——2003年，我区GDP总量从66.01亿元增长至190.92亿元，社会固定投资从36.49亿元增长至157.14亿元，财政收入从8亿元增长至36.96亿元。随着新增生产能力的发挥和提高，土地对社会经济发展总量增长的贡献将进一步显现出来。

3.土地利用产出效益不断提高

上轮土地利用总体规划在制定时，确定了土地利用结构调整的主要原则：第一，严格控制非农业用地规模；第二，耕地占用实行“占一补一”；第三，合理开发后备资源，优先安排农业用地。这些原则在规划实施几年中起到了主导作用，它们不仅有效的指导了我区土地利用结构的优化，而且促进了土地利用的内部挖潜，使得土地利用综合效益大幅提高。从1996—2003年，我区单位土地GDP产值从973万元/平方公里增长至2776万元/平方公里，其中单位农业用地农业产值从242万元/平方公里增长至377万元/平方公里，单位建设用地非农产值从4349万元/平方公里增长至10967万元/平方公里。土地利用效益的提高主要体现在建设用地上，体现了非农用地的比较经济效益。

4.产生了良好的生态效益

规划实施以来，通过围垦滩涂，我区土地总面积从1996年的67814.23公顷增加至2004年的68770公顷，通过土地开发整理复垦新增耕地面积2069.6414公顷，土地利用率也从80.98%增长至84.87%。生态环境建设受到重视，林地面积由407.58公顷增至1603.12公顷，园地面积由2515.3公顷增至3941.66公顷，我区的环境质量得到改善，产生了良好的生态效益。

（三）规划实施过程中存在的问题

1.经济发展对耕地的压力巨大

随着经济开放政策的深入和基础建设投资的加大，我区在近几年间经济迅速增长，从1996年到2003年，全区国内生产总值累计增长了189.20%。同时，我区经济增长也带动了土地利用结构的快速变化，即耕地的减少和建设用地的增加，经统计，这一时期耕地减少13.23%，城镇建设用地、工业用地和交通设施用地分别累计增长为169.58%、46.75%和32.77%。换言之，每增加GDP 1亿元，需投入耕地38.08公顷。而整个上海GDP增长所投入的土地资源，1999—2002年间每增加GDP 1亿元，所投入的土地为8.4022公顷。这充分说明我区经济发展对耕地所造成的压力巨大，也表明我区的经济发展相对于全市来说仍然处于较为粗放的资源消耗型阶段，当务之急应该升级产业结构、提高土地利用集约度，以提高土地利用效益。

2.规划建设用地指标分解与实际需求偏差较大，布局不合理

土地利用总体规划在制定时，建设用地指标及相关耕地占用指标的分解要求综合考虑全区区域发展重点、各镇的经济发展水平、人口状况、历年建设占用耕地状况、耕地保护、城镇规划布局等因素后作出科学分解。但在实际操作中，指标的分解缺乏统筹安排。规划中确定的1997—2010年建设占用耕地指标仅为4158公顷，至今该指标早已突破，规划的重点项目基本上已实施，由于临港新城及其配套设施的兴建，还有不少新上项目急需用地，城镇化进程的加快，同时也要占用耕地，特别是中心城镇、区位优势明显的小城镇集聚效应还将更加明显，这些都需要新的供地来支撑；另外由于规划预见性不够，加上指标的限制，一些基础设施建设未纳入土地规划，需要圈外定点，加之规划缺乏弹性，没有空间，造成基础设施用地困难；规划在强调注重保护耕地，保护基本农田时，忽略了城镇的发展，强调将城镇周围，主要道路两边的耕地划为基本农田，以限制城镇用地，造成基本农田区布局与建设用地布局之间缺少一个合理的弹性地理空间，从而不可避免地出现建设与保护的相互冲撞。

3.耕地后备资源数量有限，且开发难度日趋增大

根据1996年土地变更调查，全区未利用地仅5.91公顷，而且现有耕地在农业生产过程中早已经历过多次整理，因而耕地后备资源有限。特别随着优质耕地后备资源数量减少，耕地补充成本持续上升，近两年来补充单位耕地的投资与1996年相比上升了数倍。规划期间确定复垦开发土地后备资源5933公顷，扣除期间耕地占用数量后，净增耕地1775公顷。规划实施至今，开发整理出耕地1991.0836公顷，这已经接近我区土地后备资源可持续开发的底线，势必造成生态环境的进一步恶化。同时强制性的土地开发复垦又造成耕地补充成本的进一步上升，造成巨大的浪费，严重制约地方的可持续发展。

4.规划自身的缺陷影响实施操作

（1）规划存在先天不足的问题

主要表现为一些基础数据不准确，对我区土地利用战略研究不够，对经济社会发展区域间的不均衡性估计不足，对各区域用地发展趋势研究不深，在预测各镇发展、建设方面超前性和科学性不够，再加上上级下达的占用耕地指标限制等原因，影响了我区土地利用总体规划的科学性和可操作性。

（2）指标体系刚性有余，弹性不足

规划基于当时耕地保护的严峻形势，对规划期内的耕地保有量、新增建设用地占用耕地量、基本农田保护面积做出硬性规定，确定南汇区到2010年耕地总量达到37716公顷，基本农田保持量不得少于29520公顷，规划期内城镇及工业用地严格控制在6500公顷之内。这些硬性指标不仅给我区正常的经济发展设置了人为限制，也给规划自身留下了弹性不足的缺陷。此外，基本农田保护区在地理空间的硬性规定也加剧了这一问题严重性。

（3）同南汇区城市总体规划及其城镇体系规划衔接不够紧密

由于土地利用总体规划和城市总体规划两个不同编制部门沟通协调不够，使土地利用总体规划和城市总体规划及其下属城镇体系规划的衔接不够紧密。城市总体规划重点在于如何为城镇发展留有足够的预留地，并尽量节约建设投资。而土地利用总体规划恰恰是为了从宏观角度保护耕地，控制城镇的发展规模，尤其是严格控制城镇建设占用耕地的规模，因而二者表现的不够协调。此外，二者之间城市人口统计口径和城市土地分类标准的不一致也加大了它们之间的差距。

（4）规划权威性不强，法律地位未得到应有的尊重

《中华人民共和国土地管理法》虽然规定了各级人民政府要编制土地利用总体规划，但由于没有与之相适应的《土地利用规划法》，因而规划缺乏法律地位和应有的权威。尤其是在与城市规划的关系上界定不清，致使规划在实施过程中没有取得应有的重视。尽管土地管理部门强烈查处，有的地方仍然出于各种原因，随意对规划进行修改，还有些地方在项目选址方面随意性较强，不按规划布局，造成新的布局分散，破坏了土地利用总体规划的严肃性。

二、新一轮土地利用总体规划修编的思路

（一）规划修编的重要性

1.实现我区土地资源可持续利用的必然选择。新《土地管理法》实施以来，土地利用管理日益加强，而现有的规划巳越来越不适应我区新形势下土地管理的要求，因此，有必要进一步科学准确地测定建设用地规模、范围，预留必要的发展用地，把有限的用地指标落实到合适的地块，使有限的土地资源得到最优配置。

2.适应我区行政区划调整的客观要求。我区的行政镇数量发生了很大变化，从1996年的26个减少到现在的14个，行政区划调整后，中心镇、中心村的管辖范围、数量和布局都进行了全面的调整，人口分布和资源需求也随之发生了较大的变化，有必要对原土地利用总体规划进行修编。

3.保障我区社会经济正常高速运行的必要手段。上一轮土地利用总体规划编制以来，社会经济环境已经发生了巨大的变化，规划制订的各项用地指标数量、布局等已在很大程度上不适应现在的发展需要。如我区原有大小工业园区24个，规划工业用地指标大部分分散布局其中，而近段时期工业区发展规划的调整，对这些工业园区进行了清理整顿，并确定我区将着重发展“1+5园区”，因此，原有分散在各个园区的工业用地指标将重新整合，并主要用于这六大园区的发展建设。为保障社会经济的高速运行，急需对现有规划进行修编。

（二）规划修编的基本思路

1.确保基础数据的准确性

在土地利用总体规划修编前，建议开展土地更新调查，实事求是地确定准确可靠的规划基数，并严格保证图、数、实地相一致。在编制过程中，应尽量使用客观性数据（如通过SPOT、TM等卫星遥感和地理信息系统等现代科学技术手段获取的国土资源数据），以保证数据的准确性。同时，在对未来趋势进行预测的过程中，应采取多种预测方法，以提高预测数据的可信度。

2.确保土地利用总体规划的严肃性和权威性

首先，要充分利用各种媒种及“6·25”国土宣传日等多种形式，广泛宣传土地利用总体规划的目的意义，让各级领导、各部门、广大人民群众了解土地利用总体规划的作用和地位、监督土地利用总体规划的编制和实施；其次，应加强规划编制队伍的建设，提高编制队伍综合素质，加大投入，提高规划的编制质量；再次，进一步严格规划调整的程序，从长远出发，从全局出发，确保土地利用总体规划的“龙头”地位，不能仅仅由于短期的经济发展、项目需要而随意进行调整。

3.推进“三个集中”，加快城镇化进程

对产业发展用地特别是工业用地，要正确处理好保障、集约、管理三者关系，努力提高工业用地的集约化程度。合理布局工业园区，鼓励工业项目向园区集中，促进产业聚集，提高投资密度和土地产出效益，严格用途管制，严防假借项目圈地、闲置浪费土地资源。开展工业园区土地储备，确保工业用地。引导农民向中心村和村民聚居点集中修建住宅，按照一户只能有一处宅基地原则，建新必须拆旧，退宅还耕，集约利用土地。各级政府特别是乡镇政府要加强引导，做好动员。

4.重视规划的公众参与

土地利用总体规划作为一项公共政策，要充分考虑不同群体利益的协调，在编制过程中应充分征求农村集体和农民的意见，尊重他们的建议，使规划既体现政府意志和专业理念，还能反映社会各阶层的意愿。因而，在土地利用总体规划修编过程中，首先应组织“问题研究与协调会”，由规划领导小组邀请相关利益主体针对预计出现的问题进行研究，共同讨论解决方案；其次应组织“通报会”及“公众听证会”，向公众通报规划编制情况、政策和技术要求，并允许公众就关心的问题向主管部门代表咨询和质疑；再次由于各利益主体和社会公众所提意见往往带有局限性，所以应组织“专家咨询组”，对规划编制中的相关法律、法规与政策进行咨询，对技术问题进行把关，可提高规划编制的质量和效率。

5.建立规划实施评价制度，实行规划跟踪管理

土地利用总体规划是个动态过程，规划的编制和实施是规划过程中的组成部分。现在我们对规划的编制比较关注，却较少关注规划实施效果及其对经济、社会、历史、环境所产生的影响。主要原因是在规划实施效果评价方面缺乏相关研究，各级规划在实施中没有可参照的评价指标体系及评价标准。今后应逐步实现规划编制与跟踪管理实施一体化，当规划方案可能危及规划目标的实现时，就应当对目标或规划方案进行修正；如果原规划方案正确，但是当初规划编制的社会经济环境已经发生重大变化，或者纵然客观情况不变而主观情况发生重大变化时，都不能盲目地继续实施下去，而应该予以调整。因此，应建立规划实施评价制度，通过评价工作，判断规划质量的优劣，确定调整修编规划的时机，改革规划方法，维护规划的稳定性和权威性，不断提高规划工作的水平。

6.加强土地利用总体规划和城市规划的协调

《土地管理法》第二十二条明确规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。为避免以往土地利用总体规划跟在城市总体规划后面跑的情况再次发生，应建立两者的协调机制，以便在城市规划的编制过程中体现土地规划的要求。因此，建议在完成土地利用总体规划的修编工作之后再进行城市规划的修编工作。

（作者单位：南汇区房屋土地管理局）

第五篇：我国土地利用管理中存在的问题及对策

我国土地管理中存在的问题及对策

班级：023091

姓名：侯郡培

摘要：记过对几篇文献的阅读和总结，本文就我国土地利用管理所存在的问题分析及对策，以及土地管理制度需要解决的问题进行讨论，文中有个人的心得体会，并非作者原意。

土地管理的内涵和基本内容：

所谓土地管理是国家根据统治阶级的意志，用来维护土地所有制，调整土地关系，合理组织土地利用，以及贯彻执行国家在土地开发、利用、保护等方面的决策而采取的行政、经济、法律和工程技术的综合性措施。土地管理内容十分广泛，包括基础管理、土地利用管理、土地经济管理、土地法制管理四个方面的内容。其中土地利用管理是土地管理的核心，他的任务是通过土地利用总体规划和土地利用计划，实行对土地利用的宏观控制，通过非农业建设用地的指令性计划管理实现对占用耕地的微观控制等一系列措施，达到合理组织土地利用的目的。土地利用管理是实现“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一国策的保证。

一．我国土地利用管理中存在的主要问题

1.建设用地使用不合理：

从全国情况来看，普遍存在建设用地粗放利用、土地利用布局不合理、建设项目重复建设等问题。城区建设用地状况看，土地利用基本上属于粗放利用阶段，存在的问题主要有旧城区土地利用低效、闲置严重与城市规模不断扩大、外延扩张发展现象并存；农村宅基地建设中闲置土地是十分严重。

2.土地征收工作矛盾突出：

征地补偿问题：

土地征收是政府强制性取得集体土地所有权的一种有偿的方式。此种转移是一种行政行为，而不是一种市场行为。集体土地一旦被征收为国有土地则无法再变为集体土地，此时农民集体土地所有权表现为一种不完全的所有

权，与国家所有土地所有权处于不平等的地位。因此，集体土地被征收过程也就是其处分权被剥夺的过程。

征地补偿分配和管理问题：

征地补偿款因为通过行政渠道被层层截留，结果农民只能得到很少的一部分，掌握在集体经济组织手中的那部分补偿费，也往往被少数村干部侵吞。加之社会保障体系不健全，大多数农民未被纳入社会保障之列，被征地农民往往“因征地而失地，因失地而致贫”。

政府主导的违法用地情况严重：

多年来，土地违法案件屡查不止甚至愈演愈烈，特别是政府违法。据统计，各级地方政府主导下的违法用地约占60%以上。原因之一，就是违法用地责任追究制度中缺少行之有效的政府领导问责制。土地违法大多是政府部门因片面追求政绩、“引资项目急于落地”造成的“因公违法”。

地籍管理理基础工作落后：

地籍管理工作任务重，技术性强，但领导部门一般将建设用地管理工作列位重点职责，一直没有把地籍管理这项工作提到应有的高度加上管理人员的综合素质低下，导致地籍管理基础薄弱，土地家底，尤其是城镇地籍资料欠缺，导致旧城区建设用地流转难以有效监督，甚至出现失控。

二.加强与改善土地利用管理措施研究

促进建设用地集约利用：

要挖潜盘活存量城市用地，首先，应结合正在进行的城镇地籍调查，摸清城区建设用地家底，建立存量土地信息库，将所有建设用地权属、所处位置、利用状况、适宜功能登记。其次，根据城市规划、工业区域规划将闲置、低效利用土地有计划、有步骤地投入土地市场。再次，利用经济手段，促进城区土地集约利用。

合理分配土地征地补偿：

财政、审计、国土、监察等部门对补偿费的拨付、发放和使用情况进行监督指导，对农民进行培训，提高再就业水平和能力，帮助农民引进先进的农业科学技术，更新品种。总之，土地补偿收益必须进行合理的分配和使用，真正实现农民的权益。

实行政务公开，接受社会公众和媒体的监督：

在今后的管理工作中，应严格执行国家规定，建立土地市场信息发布制度，做到公开土地出让计划，公开土地出让信息，公开竟价，公开出让结果。同时将违法用地情况进行公告。出让成交结果、违法用地信息、土地登记发证、基准地价等信息可随时公开查询，实现资源共享，减少公众的信息获取成本，有助于提高土地管理工作的透明度，接受社会公众和媒体的监督。

提高土地地籍管理工作人员素质：

首先，加强业务培训和学习，提高业务水平和依法行政能力。其次，培养和树立正确的“权力观”。土地管理部门是国家的行政机关，行政机关及其工作人员应切实转变行政观念，摒弃过去那种管人即治人的官僚政治思想，树立“服务行政”的理念。

三.土地利用管理制度要解决的主要问题

转变土地利用管理模式, 克服路径依赖。

所谓路径依赖如同惯性一样，一旦具备较大的惯性，短时间内无法改变其现时的状态。长期的计划经济体制下,土地利用管理从属于社会经济计划, 而且是为实现计划服务的，这种土地利用管理制度最大的问题是不能控制土地供应总量, 难以抑制耕地占用。虽然自国土局成立之后曾为此做出相应的政策调整：第一, 在全国范围内组织编制土地利用总体规划;第二, 对非农占地实行总量控制。换言之, 国家土地局成立以来, 我国开始建立一种以总体规划与占地计划相结合的管理模式, 试图把土地利用分区与总量控制相结合。但是, 用一种严格的指令性计划方式, 取代另一种计划管理模式, 显然不可能彻底完成市场经济条件下土地利用管理模式的转变。土地利用分区也经常是“墙上挂挂、纸上画画”。各项对策几乎都围绕落实计划这样一个核心, 不难看出土地利用管理改革没能完全克服计划经济条件下土地利用管理的路径依赖。

合理配置土地权利

土地利用权是土地所有权以外的土地权利的总称。我国目前立法虽然对土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、农村土地承包经营权等土地利用权作了规定, 但在以下几个方面仍需要进一步完善。第一, 对国家利益保护不力。主要问题是对国有土地代理人的行为, 特别是政府向用地者授予(出让或划拨)使用权的行为处于失控状态。第二, 对土地使用者的利益保护不够，主要是土地使用年限一到，国家会无偿收回土地及其上的建筑物和附着物。第三, 对农村土地承包经营者的保护不够。

健全土地法律责任制度

土地法律责任制度表现出以下不足。第一, 土地法律责任体系缺少土地宪法责任。第二, 法律规定过于模糊, 缺乏可操作性。第三, 法律规定存在空白。第四, 法律规定的部分条款内容抵触。

改革土地管理体制

我国现行土地管理实行“块块为主”的领导体制。五级政府管理并以县级政府管理为主, 土地管理部门隶属于同级政府。实践证明, 这种体制难以满足合理利用土地、保护耕地的全局和长远利益要求。耕地被大量占用主要问题不在于审批权, 而在于体制。长期以来为什么耕地占用这么严重, 多次大清查总解决不了问题, 关键是地方利益、部门利益作怪。“块块为主”的领导体制阻碍了统一有序的土地市场的形成。土地作为重要的生产要素,也必须进入市场, 通过市场机制的作用达到优化配置的目的。然而, 要实现市场优化配置土地资源的作用, 离不开统一、有序、健全的土地市场体系作保证。在以“块块为主”的领导体制以及地方政府作为土地市场主体所带来的利益驱动等因素的作用下, 土地市场的发展是畸形的。其表现, 一是土地市场被现有的行政区划分割, 限制了市场机制作用的发挥, 使得土地资源难以实现最优配置;二是土地市场带有浓厚“地方”色彩, 规划不统一, 影响了“公平交易”的实现;三是在市场结构中, 难以形成全国统一的土地市场或者区域性市场,使得国家对土地市场的调控政策难以实现。